Dans l’examen du rapport de gestion 2011, la Commission des finances s’est penchée plus particulièrement sur les éléments suivants :
4.1. Politique du personnel
Dans son rapport du 15 mai 2008 sur le rapport de gestion 2007, la Commission des finances, appelée alors Commission de pilotage, avait attiré l’attention sur l’augmentation constante des réserves qui doivent être constituées pour l’horaire de travail annualisé, les soldes de vacan-ces et les soldes des comptes épargne-temps du personnel. Depuis 2006, vacan-ces provisions ont plus que doublé, puisqu’elles sont passées de 70 millions de francs en 2006 à 161 millions de francs au 31.12.2011. Actuellement, le solde des comptes épargne-temps est de 158 heures par personne en moyenne, soit de 19 jours ouvrables. Le Contrôle des finances juge cette évolution critique et exprime la crainte que la croissance ne se poursuive ces prochaines an-nées.
La constitution de provisions pour les soldes des comptes épargne-temps doit répondre en principe aux mêmes critères dans toute l’administration cantonale. L’Office du personnel re-calcule le tarif horaire chaque année sur la base des salaires bruts réels augmentés de 19 pour cent des charges sociales, et le publie ensuite dans une directive. Il s’agit là d’une gran-deur de référence pour toute l’administration, mais les services ont la possibilité d’utiliser au besoin un autre tarif horaire.
La principale raison de l’augmentation des soldes des comptes épargne-temps est selon la FIN la charge de travail, qui de manière générale est élevée. De plus, la FIN décèle dans l’actuel horaire de travail annualisé certaines faiblesses qui ont pour effet de pousser les sol-des à la hausse: les collaboratrices et collaborateurs doivent prendre au moins 23 jours de congé par année. Ils choisissent de prendre ces jours sur le solde de vacances, le solde du compte épargne-temps ou sur le solde de l’horaire annualisé. Alors qu’un système de feux de couleur a été introduit dans l’horaire annualisé, selon lequel un solde supérieur à 100 heures nécessite une autorisation, il n’y a pas de règles équivalentes pour les soldes de vacances.
Pour les collaboratrices et collaborateurs, il est donc intéressant de prendre l’ensemble de leurs jours de congé à la charge du solde de l’horaire annualisé et de faire enregistrer la totali-té de leurs soldes de vacances dans le compte épargne-temps. C’est pourquoi surtout les comptes épargne-temps sont en augmentation constante. C’est l’an dernier que les provisions constituées à ce titre ont augmenté le plus fortement, puisqu’elles sont passées de 66 millions à 84 millions de francs. La FIN a attiré l’attention sur la possibilité d’une telle augmentation dans le contexte de la modification de l’ordonnance sur le personnel au 1.1.2007, bien qu’elle ait alors tablé sur la baisse des provisions constituées pour l’horaire annualisé et sur la stabili-sation des provisions pour les soldes de vacances.
Dans l’optique de la modification de l’ordonnance sur le personnel au 1.1.2013, la FIN propo-se une série de mesures destinées à empêcher la constitution de soldes excessifs. Elle pro-pose par exemple que le maximum du solde soit fixé à 125 jours pour le compte épargne-temps, que le solde soit compensé en liquide quand le total de 125 jours est atteint et que les soldes actuels soient ramenés à 125 jours. De plus, un minimum de 15 jours de congé de-vront être pris à la charge du solde de vacances. A la différence du système actuel, le fait de ne pas prendre le minimum défini de jours de congé sur les soldes de vacances entraînera des conséquences: si les jours de congé restant à prendre ne sont pas pris avant le 30 juin de l’année suivante, ils seront biffés sans compensation. La Commission des finances s’inquiète de l’augmentation des provisions nécessaires pour les soldes de l’horaire mobile, des vacan-ces et de l’horaire annualisé, et elle approuve donc les mesures proposées.
Le Conseil-exécutif propose quant à lui une révision partielle de la loi sur le statut du person-nel enseignant (LSE) avec une modification indirecte de la loi sur le personperson-nel. Cette révision aurait pour objet principal d’améliorer la progression individuelle des salaires des enseignants et enseignantes et du personnel cantonal. La révision prendrait effet au 1.8.2014 (corps
en-seignant) et au 1.1.2015 (personnel cantonal). Les modifications seront financées avec les gains de rotation. Une autre révision de la loi sur le personnel portera sur le statut des cadres, et la révision partielle sera engagée au milieu de l’année 2012. La Commission des finances salue l’engagement de ces travaux. Les répercussions financières de ces révisions devront être analysées en détail.
4.2. Caisses de pension
La Caisse de pension bernoise (CPB) et la Caisse d'assurance du corps enseignant bernois (CACEB) présentent toutes deux un découvert ; la première fait état au 31.12.2011 d’un degré de couverture de 86,1 pour cent, l’autre d’un degré de couverture de 78,8 pour cent. Exprimés en francs, le découvert de la CPB se chiffre à 1,43 milliard, celui de la CACEB à 1,39 milliard de francs. Dans son communiqué concernant le budget 2012 / Plan intégré
mission-financement 2013 – 15, le Conseil-exécutif signale que l’évolution du degré de couverture des deux caisses de pension s’accompagne de gros risques et de grandes incertitudes.
Dans un communiqué du 30 mars 2012, les deux caisses de pension informent qu’elles pré-voient de réduire le taux d’intérêt technique de 3.5% à 2.5%. Cela fera diminuer encore plus radicalement leur degré de couverture. De plus, le canton et ses collaboratrices et collabora-teurs devront compter avec l’augmentation des contributions et des déductions salariales, respectivement.
Le projet « Futura - l'avenir de la prévoyance dans le canton de Berne » a été lancé en 2005;
il est prévu qu’en été 2012, un projet de loi soit adopté à l’intention du Grand Conseil. Il aura pour objet principal le passage de la primauté des prestations à la primauté des cotisations.
De plus, le canton devra décider d’ici à la fin 2013 s’il veut une capitalisation totale ou partielle des deux caisses de pension (le reste étant couvert par la garantie de l’Etat).
Dans son rapport de révision, le Contrôle des finances précise que les moyens nécessaires à l’assainissement des deux caisses de pension n’ont pas été inscrits dans les plans financiers de ces prochaines années. La Commission des finances souhaite que le Conseil-exécutif chif-fre les conséquences de ce facteur de risque.
4.3. Routes nationales en construction
Depuis la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confé-dération et les cantons (RPT), au 31.12. 2007, les routes nationales relèvent de la compéten-ce de la Confédération, et des provisions ont été constituées en même temps pour la part du canton au financement des routes nationales en construction, qui est de 13 pour cent. Le cal-cul du montant se réfère à l'ancien programme de construction de l'Office fédéral des routes (OFROU), sans le renchérissement. L’OFROU actualise son programme de construction cha-que année en fonction du renchérissement et de l’adaptation des projets, ce qui s’est traduit par des crédits supplémentaires pour l’augmentation des provisions. Comme l’argent est dé-pensé en parallèle pour le financement des constructions, la provision constituée à fin 2007, de 594,2 millions de francs, a diminué dans l’intervalle pour se chiffrer à fin 2011 à 492,2 mil-lions de francs.
Il ressort des rapports de gestion des années passées que des provisions ont été dissoutes et de nouvelles constituées (en millions de francs):
Année Constitution Utilisation Total au 31.12.
2007 594,2
2008 115,4 197,7 511,9
2009 10,3 28,3 493,9
2010 20,4 26,5 487,8
2011 36,4 32,0 492,2
Il est prévu que l'achèvement du réseau des routes nationales durera jusqu’en 2029. Le Contrôle des finances relève que dans le calcul des provisions, il n’a été tenu compte ni du renchérissement ni de la capitalisation du montant des provisions. Il estime néanmoins que la méthode de calcul de la TTE est correcte, mais il maintient que l’estimation des coûts est in-certaine.
4.4. Informatique
Les coûts de l’informatique ont une nouvelle fois augmenté en 2011, de quelque 7 millions de francs, pour totaliser 205 millions. Malgré cette augmentation, les prévisions budgétaires ont été de 49 millions de francs supérieures au montant dépensé, ce qui est dû au report de pro-jets tels que le Poste de travail cantonal 2010. En effet, plusieurs Directions signalent dans leur rapport de gestion le retard pris dans la mise en œuvre.
Le projet de Poste de travail cantonal 2010 traduit un effort de centralisation de l’informatique.
C’est dans ce contexte qu’un appel d’offres a été lancé conjointement en 2011 par les Direc-tions et la Chancellerie d’Etat pour la centralisation des achats de matériel, et le mandat a été adjugé à Hewlett Packard. De plus, chaque Direction dispose encore de ses propres applica-tions, qui doivent être développées ou remplacées. Une récapitulation des projets informati-ques en cours se trouve dans le volume 4 du rapport de gestion.
La Commission des finances se demande si on insiste suffisamment sur la nécessité de faire des économies dans le domaine de l’informatique et quelle est la meilleure façon de gérer la croissance des coûts, car les plans prévoient pour l’année 2012 une augmentation de 18 pour cent, alors que les ressources du budget 2011 n’avaient pas été épuisées.
4.5. Evaluation NOG
La loi sur le pilotage des finances et des prestations (LFP) prévoit qu’un rapport sera présenté au Grand Conseil en 2013 au sujet de la nouvelle gestion publique (NOG), qui a été introduite en 2005. Dans la préparation de ce rapport, la société Econcept a conduit fin 2010 une en-quête auprès des parties directement concernées. La Commission des finances a répondu oralement lors de sa séance du 17 août 2010. NOG a en outre été comparé aux systèmes de pilotage en place dans d’autres cantons. Les résultats de l’enquête ont révélé de sérieuses réserves à l’égard de la mise en œuvre concrète de NOG. La Commission des finances en a discuté lors de ses séances des 5 mai et 23 août 2011. S’il est vrai qu’elle voit dans le sup-plément d’informations, la transparence et la meilleure maîtrise des coûts autant d’avantages, la commission considère d’un œil plus critique les indicateurs, le trop-plein d’informations, la définition et l’ampleur des groupes de produits et la conception des outils de pilotage (objectifs d’effets et de prestations). La commission critique en outre le volume du rapport de gestion, qui compte plus de 1 000 pages ; son élaboration et sa lecture demandent un grand effort à toutes les parties concernées. Il faut à son avis des indicateurs et des commentaires plus par-lants et la simplification du calcul des marges contributives. Elle suppose que la révision de NOG et l’introduction du nouveau modèle comptable harmonisé 2 (MCH2), qui est prévue pour 2015, permettront de concentrer le rapport de gestion sur l’essentiel, d’en réduire le vo-lume et d’en améliorer la lisibilité.
4.6. Classement d’interventions parlementaires
Au moment de préaviser le rapport de gestion, la Commission examine avec une attention particulière les propositions des Directions concernant le classement des interventions parle-mentaires (volume IV, Rapports spéciaux 2011, chapitre 1). Elle a remarqué que la procédure aboutissant au classement n’est pas la même partout. Certaines interventions ne sont clas-sées qu’au moment de l’entrée en vigueur d’une loi ou du moins lors de son adoption par le Grand Conseil, alors que le classement d’autres est proposé déjà avant la délibération du tex-te législatif au Grand Conseil (p. ex. Motion 007/2011: Fuchs, Berne (UDC), du 12 janvier
2011: Abrogation de la loi du 25 octobre 1903 sur la taxe des chiens / Motion 015/2006 Reng-gli, Bienne (PLR), du 12 décembre 2005: Protection de la population contre les chiens dange-reux) / Motion 035/2005 Heuberger Oberhofen (Les Verts), du 14.02.2005: Pénurie de méde-cins généralistes / Postulat 095/2006 Lörtscher, Bienne (PS), du 20.03.2006: Subventions culturelles : régime des compétences financières). La Commission des finances souhaite que la manière de procéder soit uniformisée.
Il arrive par ailleurs qu’une intervention soit qualifiée d’irréalisable du seul fait de la situation difficile en politique financière. La commission estime que c’est là une réponse inadéquate (p.
ex. Motion 179/2008 Schnegg-Affolter, Lyss (PEV), du 11.06.2008: Soutenir et soulager les personnes qui donnent des soins à leurs proches). C’est pourquoi elle demande que les Di-rections examinent en détail les demandes que le Grand Conseil a lui-même jugées receva-bles, et qu’elles clarifient dans un premier temps quelles seraient les répercussions de la ré-alisation. Au moment de l’établissement du budget, les Directions pourront présenter les im-plications, notamment du point de vue financier, et présenter leur proposition, comme cela a été fait dans le budget 2012 et le plan intégré mission-financement 2013 - 15 avec la motion 258/2010 Burn, Adelboden (UDF). Si les implications de l’intervention sont examinées en dé-tail dans le processus budgétaire, il suffira de motiver brièvement la proposition de classement dans le rapport de gestion suivant.