Zusammenfassung und Diskussion

Dieser letzte Abschnitt enthält drei Aspekte: erstens eine Zusammenfassung der ermittelten empirischen Ergebnisse; zweitens eine Erörterung des Erkenntnisgewinns, der mit diesen Er­

gebnissen verbunden sein kann; drittens die Diskussion der bereits im einleitenden Abschnitt angesprochenen Frage, wie die systemtheoretische und die demokratietheoretische Perspekti­

ve miteinander zu verbinden sind.

Die Zusammenfassung der empirischen Ergebnisse der Analyse soll nicht in Form einer erneuten Aufzählung der Einzelresultate vorgenommen werden, sondern durch eine Darstel­

lung des gesamten Vorstellungsbildes öffentlicher Meinung, das sich aus diesen Einzelresulta­

ten sowie aus den theoretischen Hintergrundüberlegungen extrahieren läßt. Dieses ist in Ab­

bildung 2 graphisch dargestellt.

Abbildung 2: Das Vorstellungsbild öffentlicher Meinung bei den Akteuren der Öffentlich­

keitsabteilungen des Regierungssystems

---starker Einfluß --- > schwacher Einfluß

Dieses Vorstellungsbild bezieht sich nicht auf einzelne Akteure, sondern auf alle Akteure der Öffentlichkeitsabteilungen des Regierungssystems, die Leitungspositionen innehaben.

Sozialpsychologisch ausgedrückt, handelt es sich um eine "knowledge structure"

(Galambos/Abelson/Black 1986) oder um "cognitive heuristics" (Sherman/Corty 1984) eines Kollektivs. Inhaltlich besteht dieses Vorstellungsbild aus einem Netzwerk von bestimmten Objekten, die durch Einflußrelationen miteinander verbunden sind. Sowohl die Objekte als auch ihre Relationen sind mentale Konstruktionen der Akteure. In den Objekten sind natürlich die Öffentlichkeitsabteilungen des Regierungssystems enthalten, in denen sie selbst als Rol­

lenträger agieren, und darin enthalten ist auch jenes Teilsystem, auf das sich die Tätigkeit der meisten Öffentlichkeitsabteilungen, die in unserer Befragung berücksichtigt sind, letztlich bezieht: die Regierung als die eigentliche Entscheidungsinstanz. An die Regierung werden die beobachteten Informationen über öffentliche Meinung weitergegeben, und durch die Strategi­

en und Entscheidungen der Regierung bekommen die Öffentlichkeitsabteilungen Vorgaben, was sie überhaupt zu beobachten haben. Die Kommunikationsbeziehungen der Öffentlich­

keitsabteilungen mit der Umwelt, d. h. vor allem mit der öffentlichen Meinung in der Umwelt, wurden im Verlauf der Analyse bereits ausführlich erläutert. Zwei bislang noch nicht darge­

legte Effekte zwischen den Objekten, die im Vorstellungsbild der Akteure der Öffentlich­

keitsabteilungen repräsentiert sind, beziehen sich auf Ereignisse in der Umwelt des politischen Systems und auf die Handlungen und Entscheidungen der Regierung. Entsprechend den em­

pirischen Ergebnissen der Interviews werden Ereignisse als konstituierende Größen für die

Meinungsbildung zwar erwähnt, dies jedoch relativ selten. Das kann als ein weiterer Hinweis auf den selbstreferentiellen Charakter der Kommunikationen des Systems mit seiner Umwelt interpretiert werden, denn Ereignisse sind systemexterne Faktoren. Wichtiger ist ein direkter - systemintemer - Effekt, der von den Entscheidungen der Regierung in bezug auf die Bildung der öffentlichen Meinung postuliert wird, d. h. ein Effekt, der nicht über die Öffentlichkeitsar­

beit des Regierungssystems vermittelt ist. Dieser Effekt wurde im Interview zwar nicht aus­

drücklich abgefragt, aber dennoch mehrfach angesprochen. Dies ist plausibel, denn Entschei­

dungen als solche werden von den Massenmedien auch unabhängig von der Öffentlichkeitsar­

beit des Regierungssystems registriert, und Entscheidungen als solche haben zumindest in bestimmten Lebensbereichen der Bürger direkt wahrnehmbare Auswirkungen.

Wenn einmal davon ausgegangen wird, daß dieses in Abbildung 2 modellierte Vorstel­

lungsbild der Wirklichkeit einigermaßen entspricht, dann stellt sich die Frage nach dem Er­

kenntnisgewinn, d. h. nach dem, was über den unmittelbaren deskriptiven Informationsgehalt hinaus damit gewonnen ist. Zunächst einmal braucht es sich dabei nicht nur um eine kognitive Heuristik für die befragten Akteure des Regierungssystems selbst handeln, sondern kann auch als eine Heuristik von Wissenschaftlern zur Spezifikation theoretisch sinnvoller Fragestellun­

gen dienen, die dann empirisch getestet werden können. Wie die bereits zitierten Überblicks­

aufsätze von Jacobs und Shapiro (1994; 1996) sowie von Rogers und Dearing (1988) - und weitere ließen sich hinzufügen - zeigen, entsprechen einige der im Vorstellungsbild vermittel­

ten Einflußrelationen auch tatsächlichen Interaktionsbeziehungen. Dieser empirische Tatbe­

stand ist mit der theoretischen Grundannahme, daß die Handlungen der Akteure des Regie­

rungssystems unter anderem durch ihre Vorstellungsbilder gesteuert werden, zumindest ver­

träglich.

Der unseres Erachtens aber wichtigste Erkenntnisgewinn besteht in Informationen über die Gründe für empirisch ermittelte Zusammenhänge. In den erwähnten empirischen Analysen werden in der Regel nur Korrelationen erfaßt. Dabei bleiben zwei wichtige Fragen fast immer offen: zum einen die der Kausalrichtung zwischen den beiden korrelativen Größen und zum anderen die Frage, warum es die korrelativen Zusammenhänge gibt. Durch die handlungstheo­

retische Perspektive, die in unserer Analyse eingenommen wird und die von der Sinnorientie­

rung der beteiligten Akteure ausgeht, kann diese Warum-Frage zumindest partiell beantwortet werden.

Der dritte Diskussionspunkt betrifft das Verhältnis von systemtheoretischer und demokra­

tietheoretischer Perspektive, oder genauer als Frage formuliert: Wie sind die in einem sy­

stemtheoretischen Bezugsrahmen mit einer handlungstheoretischen Komponente gewonnenen empirischen Ergebnisse unter Aspekten einer normativen Demokratietheorie einzuschätzen?

Als Referenzpunkt kann die Unterscheidung von Habermas (1981, S. 384, 446) zwischen strategischem Handeln und kommunikativem Handeln genommen werden. Strategisches Handeln wird bei Habermas als ein erfolgskontrolliertes Handeln oder als ein instrumentelles Handeln zur Maximierung des eigenen Nutzens begriffen, während kommunikatives Handeln ein verständigungsorientiertes Handeln ist. Demnach sind die Konstruktionen, die das Regie­

rungssystem von öffentlicher Meinung vornimmt, und die Kommunikationen, die sich mit öffentlicher Meinung auf dieser Grundlage vollziehen, als strategisches Handeln zu bezeich­

nen. Es ist von dem Zweck gesteuert, die öffentliche Meinung so zu mobilisieren, daß die Wiederwahl der amtierenden Regierung gesichert wird. Interessanterweise wird diese strategi­

sche Orientierung, die sich aus der systemeigenen Rationalität ergibt, durch technische Ent­

wicklungen zum Teil erst ermöglicht, in jedem Falle aber forciert. Diese technischen Entwick­

lungen bestehen zum einen in der Ausbreitung der über Medien vermittelten Massenkommu­

nikation und zum anderen im wissenschaftlichen Fortschritt bei der Erfassung der Bürgermei­

nungen durch demoskopische Erhebungen. Beide Entwicklungen ermöglichen eine

"Kommunikation" mit den Bürgern an den Bürgern vorbei, was mit Verständigung natürlich sehr wenig zu tun hat.

A uf einer ersten Ebene könnte man argumentieren, daß ein strategisches Handeln der Ak­

teure des Regierungssystems, das sich an den eigenen Machterhaltungsinteressen orientiert, nicht viel mit der demokratischen Norm zu tun hat, der zufolge die Entscheidungsprozesse des Regierungssystems von den Interessen des Publikums bzw. der Wähler gesteuert sein müssen.

Bei dieser Argumentation wird aber der institutioneile Aspekt der kompetitiven Wahlen nicht berücksichtigt. Dieser institutionelle Mechanismus zwingt die Akteure des Regierungssy­

stems, bei der Verfolgung ihrer eigenen Interessen auf das Interesse des Publikums zu achten.

Durch diese zentrale Institution der liberalen Demokratien werden also die unterschiedlichen Handlungsrationalitäten des Regierungssystems und des Publikums miteinander verschränkt, so daß die instrumentelle Handlungsrationalität des Regierungssystems mit der zentralen de­

mokratischen Norm kein Gegensatzverhältnis, sondern ein Entsprechungsverhältnis bildet.

Darin liegt die "List" des institutioneilen Arrangements liberaler Demokratien.

Eine andere Frage ist die nach der Herausbildung der öffentlichen Meinung im Publikum selbst. Inwieweit wird diese eher durch strategisches oder durch kommunikatives Handeln der Publikumsakteure erzeugt? Welche Rolle spielt dabei tatsächlich das strategische Handeln des Regierungssystems als ein publikumsexterner Einflußfaktor? Habermas spricht hinsichtlich des letzteren von einem verdeckten strategischen Handeln, das die Möglichkeit der Manipula­

tion impliziert. Das aber sind Fragen, die sich nicht auf die Kommunikation zwischen Politie und Publikum beziehen, sondern auf die Kommunikation zwischen Akteuren und Systemen innerhalb des Publikums.

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Anmerkungen

1 Alternative Begriffe, die den gleichen Sachverhalt kennzeichnen, sind

"Konstruktionen" oder "Images". Alle drei Begriffe werden im folgenden synonym verwen­

det.

2 Eine vergleichbare Analyse hat kürzlich Herbst (1993) durchgeführt. Ihre Fragestel­

lung bezieht sich ebenfalls auf die Konstruktion eines Vorstellungsbildes öffentlicher Mei­

nung durch politische Akteure, und ihre Methode sind ebenfalls Leitfadeninterviews. In zwei wesentlichen Aspekten unterscheidet sich Hare Analyse allerdings von der unsrigen: Während sie "normale" Bürger mit unterschiedlichen ideologischen Orientierungen befragt, konzen­

triert sich unsere Befragung ausschließlich auf die Rollenträger des Regierungssystems, die für die Öffentlichkeitsarbeit zuständig sind; und während sie einen sozialpsychologischen Bezugsrahmen wählt, beruht unsere Argumentation auf einer systemtheoretischen Grundlage.

3 Eine vierte Bedeutungsdimension stellt die Definition der Gegenstände öffentlicher Meinung dar. Diese umfassen nach allgemeinem Verständnis alle "öffentlichen" Angelegen­

heiten. Die Definition von "öffentlichen Angelegenheiten" kann aber nicht a priori vorge­

nommen werden, sondern ist Ergebnis politischer Prozesse. Deshalb wurde diese Bedeu­

tungsdimension in unserer Erörterung nicht ausdrücklich berücksichtigt.

4 Zur Begriffsgeschichte öffentlicher Meinung vgl. Noelle-Neumann (1994).

5 Daneben gibt es natürlich noch weitere formelle und informelle Beteiligungsrollen, wie die des Petitionsschreibers, des Protestierers etc. Die wichtigste ist aber die Wählerrolle, da sie für die Selektion des Entscheidungspersonals sowie für die Wirksamkeit des Regie- rungs/Oppositions-Mechanismus maßgebend ist.

6 Zur Diskussion des Verhältnisses von Systemtheorie und Handlungstheorie als den beiden großen Paradigmen der Sozialwissenschaften vgl. Münch (1983), Schimank (1985), Fuchs (1993) und Gerhards (1994).

7 Genaugenommen geht es um das Verständnis, das Akteure der Öffentlichkeitsabtei­

lungen des Regierungssystems von öffentlicher Meinung haben. Da die Öffentlichkeitsabtei­

lungen und die in ihnen handelnden Akteure aber das Regierungssystem in ihrer Funktion als Beobachter der öffentlichen Meinung repräsentieren, kann auf die kürzere Formulierung zu­

rückgegriffen werden.

8 Wir danken Angelika Costa, Andreas Dams und Jan Flickschu für ihre kompetente Mitarbeit bei dieser empirischen Analyse. Angelika Costa war an der Entwicklung des Code­

plans beteiligt und hat alle Interviews vercodet. Andreas Dams hat die Daten aufbereitet und sämtliche Auszählungen vorgenommen. Die Tabellen und Abbildungen wurden von Jan Flickschu erstellt.

9 Das "andere Verständnis" bezieht sich auf die internationale öffentliche Meinung, die von einem Akteur geäußert wurde, der für internationale Beziehungen zuständig ist.

10 Laut einer Informationsbroschüre des Bundespresseamts von 1993 wurde im Amt ein eigenes Nachrichten-Bearbeitungs-System (NBS) entwickelt.

Im Dokument Protest - öffentliche Meinung - Politik F- (Seite 136-143)