Die eben ausführlich vorgestellten Instrumente – Beteiligung an der Troika und Pro-gramme zum Ankauf von Staatsanleihen – sind für mich von besonderer Bedeutung, weil sich in ihnen Kanäle der Interaktion zwischen der EZB und nationalen Regierun-gen eröffnen, die in dieser Form so vor der Krise nicht bestanden.
Doch auch zwei weitere Instrumente der EZB, die sich in ihrem unmittelbaren Wir-kungsrahmen nur auf das Finanzsystem beziehen, haben im Verlauf der Krise die po-litische Macht der EZB mit bestimmt, weswegen sie hier ebenfalls kurz angesprochen werden sollen. Die Instrumente sind einerseits die Notfallliquiditätsunterstützung (engl.
Emergency Liquidity Assistance, ELA) und andererseits die Entscheidung über die Zu-lassung bestimmter Anleihen als Sicherheiten für die geldpolitischen Operationen des Eurosystems.
4.5.1 Die ELA-Kredite
Die Grundlage für den Einsatz der ELA findet sich in Art. 14 Abs. 4 der ESZB-Satzung.
ELA selbst bedeutet, dass es den NZBen erlaubt ist, im Notfall Liquidität an Kreditin-stitute in ihrem eigenen Land zu gewähren. Es zeigt sich hier also wieder einmal die föderale Komponente im Aufbau der EZB, denn auch wenn die Entscheidungen über die Durchführung der ELA beim EZB-Rat liegt, verbleiben die operative Verantwortung und die finanzielle Haftung allein bei den NZBen. Das Instrument der ELA zeichnet sich auch durch eine hohe operative Flexibilität aus, denn anders als beim ESM, der nur be-grenzte Mittel vergeben kann und dies auch nur gegen politische Konditionalität tut, besteht bei ELA a priori keine mengenmäßige Begrenzung bei den NZBen und es steht den NZBen auch frei, bei der Vergabe von ELA-Krediten minderwertige oder gar kei-ne Sicherheiten zu verlangen. Im Umkehrschluss bedeutet dies jedoch auch, dass sich durch ELA Verlustrisiken in den Bilanzen der NZBen anhäufen können, und sollten aus diesen Risiken dann auch tatsächliche Verluste erwachsen, trägt allein die entsprechen-de NZB entsprechen-den Verlust. Einen formellen automatischen Ausgleichsmechanismus innerhalb des Eurosystems oder des ESZB gibt es also nicht (Danzmann 2015: 303–306).
Diese Möglichkeit der Liquiditätsbereitstellung war besonders in den Krisenstaaten relevant: So wurden in Irland bis zu 70 Milliarden Euro und in Zypern bis zu 11 Mil-liarden Euro an ELA-Krediten gewährt, was jeweils 41 % bzw. 59 % des damaligen BIP entsprach. Am stärksten wurden die ELA-Kredite jedoch in Griechenland eingesetzt; in einer ersten Phase betrug der Bestand an ELA-Krediten im Mai 2012 126 Milliarden Eu-ro, oder 64 % des griechischen BIP, und in einer zweiten Phase betrug der ELA-Bestand im Juli 2015 89 Milliarden Euro, was 50 % des BIP entsprach (Sinn 2015: 219).
Im Sommer 2015, parallel zur bereits oben geschilderten Konfrontation bei den Ver-handlungen um ein drittes Griechenlandprogramm kam es dann zu einer Zuspitzung im Zusammenhang mit ELA, worin sich dann auch die politische Komponente des
Han-delns der EZB offenbarte. ELA ist wie gesagt ein Instrument mit hoher operativer Flexi-bilität, die NZBen haben dabei einen großen Spielraum für eigene Verantwortung. Dies zeigt sich auch daran, dass es recht hohe Verfahrenshürden für einen Stopp von ELA gibt. Wenn einer NZB explizit untersagt werden soll, weitere ELA-Kredite zu vergeben, muss sich dazu im EZB-Rat eine Zweidrittelmehrheit finden, was im Umkehrschluss be-deutet, dass bereits ein Drittel der EZB-Ratsmitglieder in der Lage ist, EZB grundsätzlich ohne Einschränkungen weiter laufen zu lassen. Bis 2014 war es so, dass die von der Kri-se besonders betroffenen Staaten acht von 23 Mitgliedern im EZB-Rat stellten, und da diesen Staaten natürlich besonders daran gelegen war, das Instrument ELA weiterhin in der Reserve zu haben, kam in dieser Zeit kein ablehnender Beschluss zustande; mit dem Eintritt Lettlands in die Währungsunion im Jahr 2014 verfiel jedoch die Sperrminorität der Vertreter aus den Krisenländern (Sinn 2015: 219).
Als Ende Juni 2015 dann die Verhandlungen zwischen der griechischen Regierung und den europäischen Vertretern scheiterten, reagierte die EZB entsprechend und be-schloss mit einer Zweidrittelmehrheit im EZB-Rat, dass der TtE die weitere Vergabe von ELA-Krediten nun untersagt sei. Infolge dessen hatte die griechische Regierung kei-ne andere Chance, als erhebliche Einschränkungen im Zahlungsverkehr zu verordkei-nen, darunter eine Obergrenze für Barabhebungen, ein weitgehendes Verbot von Auslands-überweisungen und weitere Kapitalverkehrskontrollen (Sinn 2015: 65).
Aus einer strengen Innenlogik war dieses Vorgehen der EZB durchaus vernünftig.
Angesichts der gescheiterten Verhandlungen wurde das Szenario eines griechischen Staatsbankrotts nun durchaus real, und in einem solchen Fall muss man zwangsläufig auch von Erschütterungen im Bankenwesen ausgehen. In diesem Zusammenhang war nun nicht mehr auszuschließen, dass in der Bilanz der TtE massive Abschreibungen hätten vorgenommen werden müssen, rein betriebswirtschaftlich wäre es also unver-antwortlich gewesen, die massive Anhäufung weiterer Ausfallrisiken einfach so zuzu-lassen.
Bei alledem darf man aber nicht die politische Komponente dieser Entwicklung ver-kennen. Für alle griechischen Bürgerinnen und Bürger, egal ob sie werktätig sind, auf Renten oder Sozialleistungen angewiesen sind oder unternehmerisch aktiv sind, waren die Einschränkungen bei Barabhebungen und Überweisungen ein massiver Eingriff in die individuelle sozioökonomische Handlungsfreiheit. Ein Zustand der sich höchstens für einige Tage, aber nicht auf Dauer ertragen lässt. Die EZB trug damit ihren Teil dazu bei, eine ernstzunehmende Drohkulisse gegenüber der griechischen Regierung aufzu-bauen. Im Einklang mit den anderen maßgeblichen europäischen Akteuren – allen vor-an der Eurogruppe und der Kommission – wurde der Regierung unter Alexis Tsipras deutlich gemacht, dass man einen griechischen Austritt aus dem Euro zur Not einfach geschehen lassen würde. Angesichts dieser harten Linie der europäischen Akteure und wohl auch aus der Einsicht, dass Griechenland zu dieser Zeit keine effektiven Unterstüt-zer in der europäischen Politik hatte, stimmte die Regierung unter Tsipras dann dem in
Abschnitt 4.3.2 dargestellten dritten Griechenlandprogramm zu, auch unter Räumung praktisch aller noch zuvor vertretenen politischen Zielsetzungen.
4.5.2 Änderung der Sicherheitsanforderungen an Anleihen
Einen ähnlichen indirekten Einfluss auf die Mitgliedstaaten haben die Entscheidungen der EZB zur Verwendbarkeit bestimmter Anleihen als Sicherheiten für geldpolitische Operationen im Eurosystem. Allgemein gilt, dass sich das Eurosystem bei seinen geld-politischen Operationen gegen die Insolvenz von Schuldnern (meist Geschäftsbanken) dadurch schützt, dass die Hinterlegung bestimmter Papiere als Sicherheiten verlangt wird. Für diese Papiere legt die EZB in der Regel hohe Bonitätsstandards an, in der Hoffnung, dass im Fall eines möglichen Zahlungsausfalls beim Schuldner der Wert der Sicherheiten ausreicht, um die erlittenen Verluste zu kompensieren (Danzmann 2015:
271).
Neben der bilanziellen Bedeutung für die EZB offenbart sich jedoch auch hier wie-der eine politische Komponente. Wie schon eingangs dieses Kapitels erklärt, ist wie-der Aspekt der Refinanzierungsbedingungen von besonderer Bedeutung im Krisenverlauf.
Praktisch alle der zur Verarbeitung der Krise getroffenen Maßnahmen zielten direkt oder indirekt darauf ab, die Zinssätze für die Staatsanleihen der Krisenstaaten möglichst niedrig zu halten. Wenn die EZB dann erklärt, ob sie bereit ist, bestimmte Anleihen als Sicherheiten für geldpolitische Operationen des Eurosystems zu akzeptieren (oder eben nicht zu akzeptieren), hat dies durchaus Auswirkung auf die Entwicklung der Anleihe-zinssätze.
Wenn Marktakteure wissen, dass sie die Staatsanleihen der Krisenstaaten wenigstens noch beim Eurosystem als Sicherheit hinterlegen können, kann dies einen weiteren Kursverlust und damit eine Erhöhung der Zinssätze verhindern. Wenn im Gegenzug nicht mal mehr die EZB bereit ist, solche Anleihen als Sicherheit zu akzeptieren, werden diese Papiere für die meisten Banken als Anlegeobjekt komplett uninteressant, weil eine mögliche Rendite nur mit hohen Risiken verbunden ist und es unter Umständen interne oder externe Auflagen gibt, die es einer Bank ohnehin verbieten, Staatsanleihen mit einer zu schlechten Bonitätserwartung in ihren Büchern zu halten.
Mit dem Ausbruch der Finanzkrise geriet die EZB auch an dieser Front zunehmend in Bedrängnis. Infolge des weitläufigen Wertverlustes vieler Papiere unmittelbar nach der Pleite von Lehman Brothers erfüllten immer weniger Papiere die Bonitätsvorausset-zungen, um von der EZB als Sicherheit verwendet zu werden. Als Reaktion senkte die EZB sukzessive ihre Bonitätsanforderungen für Sicherheiten, und im Juni 2012 wurde auch für die letzten Typen privater Papiere die Mindestbonitätsvoraussetzung auf das Rating BBB gesenkt, was auch bis heute der Fall ist. Daneben ließ sich am Umgang mit Staatsanleihen die Krisenentwicklung ebenfalls gut ablesen. Bei vier der fünf Krisen-staaten erklärte die EZB zu bestimmten Zeitpunkten einen vollständigen Verzicht auf
jegliche Ratinganforderungen, sodass alle von diesen Staaten begebenen oder garantier-ten Anleihen durch das Eurosystem als Sicherheit akzeptiert wurden. Am 6. Mai 2010 folgte dieser Beschluss für Griechenland, am 1. April 2011 für Irland, am 7. Juli 2011 für Portugal und am 9. Mai 2013 für Zypern. In Griechenland stellte diese Regelung eine spürbare Entspannung in einer kritischen Lage dar, weil es unter diesen Bedingungen möglich war, dass 39 % der bei der TtE hinterlegten Sicherheiten griechische Staatspa-piere waren, mit einem Gesamtvolumen von 56 Milliarden Euro (Sinn 2015: 204–208).
Auch wenn die Festlegung der Ratinganforderungen in erster Linie internen betriebs-wirtschaftlichen Standards folgt, ist gerade angesichts der Tatsache, dass es hierbei um den Umgang mit Staatsanleihen geht, eine politische Komponente mit vorhanden. Dies wird besonders deutlich, wenn man sich einige Primärquellen näher betrachtet, nämlich einige der EZB-Beschlüsse, die im Zusammenhang mit dem Umgang mit Staatsanleihen beschlossen wurden.
Diese Beschlüsse der EZB sind Rechtsakte der Union und haben als solche gleich-sam als eine Art Präambel immer eine Reihe von Erwägungsgründen vorneweg stehen.
In diesem Gründen erklärt der rechtsetzende Akteur (in diesem Fall also der EZB-Rat) auf welcher rechtlichen Grundlage und aus welchen Konkreten Gründen er einen be-stimmten Beschluss gefasst hat; dabei wird die EZB auch nie müde zu betonen, dass sie die Befugnis dazu hat, autonom festzulegen, welche Bonitätsanforderungen gelten, und in welchen Fällen davon Ausnahmen gemacht werden können. Im Fall des Umgangs mit den Anleihen bestimmter Staaten erscheint bei näherer Betrachtung immer wieder der Verweis auf die Unterstützungsprogramme im Rahmen der Troika, das Handeln der EZB wird also mit dem politischen Handeln der Troika verknüpft und begründet.
Das erste Dokument in diesem Zusammenhang ist der Beschluss ECB/2010/3, in dem wie eben erwähnt erstmalig die Aufhebung sämtlicher Ratinganforderungen für grie-chische Anleihen fixiert wurde. Dieser explizit als temporär bezeichneten Maßnahme liegt die Einschätzung zu Grunde, dass es aufgrund der angespannten Situation an den Finanzmärkten eine Fehleinschätzung des griechischen Kreditrisikos gibt. Weiterhin stellt die EZB wohlwollend fest, dass mit der griechischen Regierung ein Anpassungs-programm verabschiedet wurde, welches die Situation Griechenlands wieder verbes-sern sollte, weshalb griechische Anleihen zeitweise von jeglichen Bonitätsanforderun-gen ausgeschlossen sind. Der konkrete Bezug auf das Anpassungsprogramm findet sich in Erwägungsgrund 4 des Beschlusses:
„Der EZB-Rat hält das Programm für angemessen, so dass unter dem Ge-sichtspunkt des Kreditrisikomanagements die von der griechischen Regie-rung begebenen oder von der griechischen RegieRegie-rung garantierten markt-fähigen Schuldtitel einen Qualitätsstandard beibehalten, derungeachtet ex-terner Bonitätsbeurteilungenfür ihre fortgesetzte Notenbankfähigkeit als Si-cherheit für geldpolitische Operationen des Eurosystems ausreichend ist.“
(Hervorhebung durch den Verfasser)
Weil der Krisenverlauf wie schon geschildert länger dauerte als zu Beginn auch von der EZB erwartet, wurde alsbald absehbar, dass eine einheitliche Lösung im Umgang mit den Sicherheiten gefunden werden musste. In diesem Zusammenhang fällte der EZB-Rat den Beschluss ECB/2014/31, bei dem die wichtigsten Fragen im Zusammenhang mit der Notenbankfähigkeit von Sicherheiten geklärt wurden. Dass diese Änderung über-fällig war zeigt sich auch daran, dass die vorher in diesem Bereich relevante Richtlinie ECB/2007/9 nun geändert wurde, eine Richtlinie, die also schon sieben Jahre alt war.
Konkret stellt die EZB nun pauschal die Bonitätsanforderungen für alle Anleihen zu-rück, die von Staaten begeben oder garantiert werden, die sich in einem Anpassungs-programm finden, jedoch nur so lange wie dieses entsprechende Programm auch erfüllt wird; der entsprechende Passus findet sich in Art. 8 Abs. 2 ECB/2014/31 und lautet im Original:
„Der Bonitätsschwellenwert des Eurosystems gilt nicht für marktfähige Schuldtitel, die von den Zentralregierungen der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets begeben oder in vollem Umfang garantiert sind, für die ein Programm der Europäischen Union/des Internationalen Währungsfonds besteht, es sei denn, der EZB-Rat stellt fest, dass der betreffende Mitglied-staat die mit der finanziellen Unterstützung und/oder dem makroökonomi-schen Programm verbundenen Auflagen nicht erfüllt.“
Die erste konkrete Anwendung dieses Passus gab es dann im Fall von Griechenland, und zwar durch den Beschluss ECB/2015/6. In Erwägungsgrund 5 wird hier explizit erwähnt, dass „es derzeit nicht möglich ist, einen erfolgreichen Abschluss der Über-prüfung des Programms der Europäischen Union/des Internationalen Währungsfonds für die Hellenische Republik anzunehmen“. Als Konsequenz dessen wird in Art. 1 Abs.
2 ECB/2015/6 dann beschlossen, dass die Bonitätsanforderungen des Eurosystems nun auch wieder voll für griechische Anleihen gelten, es also keine bevorzugte Behandlung mehr gibt. Ähnlich wie auch im Fall des Einfrierens der ELA-Kreditvergabe trug auch hier die EZB wieder dazu bei, eine Druckkulisse aufzubauen, denn mit dem Wegfall der Bonitätsausnahme für griechische Staatsanleihen erhöhte sich sowohl direkt das Bilanz-risiko bei vielen griechischen Finanzinstituten als auch indirekt die Gefahr steigender Zinssätze auf griechische Anleihen.
Genauso konsequent kehrte die EZB diese Positon jedoch schon im Jahr darauf um, als sich die Situation um Griechenland geändert hatte. Im Beschluss ECB/2016/18 stellt der EZB-Rat nämlich fest, dass die griechische Regierung den Auflagen des dritten Grie-chenlandprogramms nachgekommen ist und die erste Überprüfung des Programmes erfolgreich abgeschlossen wurde, inklusive Auszahlung der ersten Tranche. Nach ei-ner Überprüfung kommt die EZB somit zum Ergebnis, dass die Verwendung griechi-scher Anleihen als Sicherheiten wieder zugelassen werden sollte (Erwägungsgrund 6-8 ECB/2016/18), und somit natürlich auch der Beschluss ECB/2015/6 aufgehoben wird (Art. 4 ECB/2016/18).
Die Durchführung der ELA und die Beschlüsse zur Verwendung von bestimmten An-leihen als Sicherheiten sind deutlich weniger prominent als beispielsweise die Troika-Beteiligung der EZB oder die Anleihekaufprogramme. Oberflächlich waren diese Maß-nahmen auch deutlich weniger kontrovers, weil von keiner Seite Zweifel daran erhoben wurden, dass diese Maßnahmen vollkommen innerhalb des Handlungsspielraums der EZB liegen. So gab es anders als bei der Troika-Beteiligung und den Anleihekäufen kei-ne juristischen Beschwerden gegen das Handeln der EZB, weil die ELA-Kredite und die Entscheidungen über die Verwendung bestimmter Anleihen als Sicherheiten oberfläch-lich betrachtet klar geldpolitische Instrumente sind.
Das bedeutet allerdings wie hier dargestellt nicht, dass diesen Maßnahmen keine poli-tische Macht innewohnt. Gerade im ersten Halbjahr 2015 war die griechische Regierung von den Verschärfungen der EZB hinsichtlich der Akzeptanz griechischer Anleihen als Sicherheit und der Kappung der ELA-Kredite besonders betroffen; dies erhöhte spürbar den wirtschaftlichen Druck auf Griechenland. In diesem Zusammenhang wäre es abso-lut unzutreffend, die EZB in diesem Zusammenhang als alleinigen oder gar federführen-den Akteur zu bezeichnen, aber die EZB reihte sich mit diesen Entscheidungen nahtlos in eine Reihe mit der Eurogruppe, der Kommission und den Staats- und Regierungschefs der Eurozone, die seit dem Amtsantritt der Regierung Tsipras eine konfrontative Politik verfolgten. Im Falle der ELA-Kredite hatte die Entscheidung der EZB schon kurzfristig spürbare Konsequenzen, sichtbar durch die massive Beschränkung der verschiedenen Zahlungsmöglichkeiten in Griechenland. Die Entscheidung, griechische Staatsanleihen nicht mehr als Sicherheit zu akzeptieren, ergänzte dieses Szenario; weniger durch die tatsächlichen Auswirkungen dieses Beschlusses, sondern mehr durch das Signal, dass sich die EZB in grundlegenden Entscheidungen im Umgang mit den Krisenstaaten eng an der Position der Troika orientiert.¹⁰¹