Das Zielsystem der Strukturförderung

Mit der Agenda 2000 ist auch das Zielsystem für die Strukturförderung überar-beitet worden. Dabei sind gewisse Fortschritte in Bezug auf verbesserte Trans-parenz dieses Systems erzielt worden. Zum besseren Verständnis der neuen Re-gelungen soll aber zunächst kurz das System bis 1999 erläutert und beurteilt werden.

a) Das Zielsystem bis 1999

Im alten Zielsystem der Strukturförderung gab es sechs beziehungsweise sieben Ziele (sogenannten Gemeinschaftlichen Förderkonzepte), anhand derer die För-derfähigkeit der europäischen Regionen beurteilt wurde²³ (Abbildung 10). Die regionale Abgrenzung ist jedoch nicht für alle Ziele die gleiche.

Dieses Zielsystem ist das Ergebnis eines langen Verhandlungsprozesses zwi-schen den Mitgliedstaaten um die Aufteilung der europäizwi-schen Fördergelder.

Dabei spielen ökonomische Gesichtspunkte durchaus eine Rolle, politische Mo-tive stehen aber im Vordergrund. Als Beispiel ist hier die Aufnahme des Ziels Nr. 6 zu nennen. Hier wurde regelrecht nach einer Kennzahl gesucht, die nur auf die neuen Beitrittsländer Schweden und Finnland zutraf, da sie durch die übri-gen Ziele nicht ausreichend berücksichtigt worden wären.

23 Vgl. EUROPÄISCHE KOMMISSION (1998a).

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5. Kapitel: Redistribution 155

Abbildung 10: Das Zielsystem der Regionalförderung bis 1999 Ziel Nr. Bezeichnunl! und Ause:estaltune:

1 Förderung der Entwicklung und der strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand. Gefördert werden Projekte zur strukturellen Anpassung in Regionen auf NUTS-ll-Ebene²4, deren Pro-Kopf-BIP unter 75 Prozent des Uni-onsdurchschnitts liegt.

2 Umstellung der von der rückläufigen industriellen Entwicklung schwer betroffe-nen Regiobetroffe-nen. Hierunter fallen Projekte in Regionen mit überdurchschnittlicher Arbeitslosenquote und rückläufiger industrieller Beschäftigtenzahl.

3 Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit und Erleichterung der beruflichen Ein-gliederung von Jugendlichen und der von der Ausgrenzung aus dem Arbeitsmarkt betroffenen Personen. Dieses Ziel betrifft Projekte (z.B. Fortbildungsmaßnahmen) für Arbeitslose, die entweder jünger als 25 Jahre oder länger als ein Jahr arbeitslos sind.

4 Erleichterung der Anpassung der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen an die in-dustriellen Wandlungsprozesse und an Veränderungen der Produktionssysteme.

Förderfähig sind Projekte zur Vorausschätzung der Arbeitsmarktentwicklung, zur beruflichen Bildung, zur Umschulung und zur Entwicklung von Ausbildungssys-temen.

5 Förderung der Landwirtschaft, Fischerei und des ländlichen Raumes. Aufteilung in die Teilziele Sa und Sb.

Sa Beschleunigung der Anpassung der Agrarstrukturen im Rahmen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik und Vereinfachung der Anpassungsmaßnahmen der Fischereistrukturen im Rahmen der Revision der Gemeinsamen Fischereipolitik.

Unterstützt werden vielfältige Projekte zur Verbesserung der Wettbewerbssituati-on vWettbewerbssituati-on Betrieben (Erzeugungs- Verarbeitung- und Verwaltungsstrukturen) und der Beschäfti1rumzslage.

Sb Erleichterung der Entwicklung und der strukturellen Anpassung der ländlichen Gebiete. Hierunter fallen Regionen, die mindestens zwei der drei folgenden Krite-rien erfüllen: Hoher Anteil der landwirtschaftlichen Erwerbspersonen, niedriges Einkommensniveau, geringe Bevölkerungsdichte oder Abwanderungstendenzen.

6 Förderung der Entwicklung der sehr dünn besiedelten Gebiete. Unter dieses Kri-terium fallen Regionen mit besonderem Entwicklungsbedarf aufgrund ihrer nied-rigen Bevölkerungsdichte unter acht Einwohnern ^pro Quadratkilometer.

Quelle: EUROPÄISCHE KOMMISSION (1998c), s. 4

24 Die EU teilt ihr Hoheitsgebiet zu statistischen Zwecken (z.B. für die Strukturförderung) in drei regionale (NUTS I bis III) und zwei lokale (NUTS IV und V) Ebenen ein. Wo es möglich ist, bedient sie sich dabei vorhandener raurnordnerischer Konzepte. Der Ebene II entsprechen in Deutschland die Regierungsbezirke. Vgl. EUROSTAT (1995), S. Sf. Siehe hierzu auch im 8. Kapitel dieser Arbeit den Abschnitt A. 2. a) Die Systematik der Ge-bietseinheiten .für die Statistik (NUTS).

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156 Teil III: Beurteilung der bestehenden Finanzbeziehungen in der EU

Die Kriterien genügen nicht der technischen Anforderung nach Eignung, da sie weder flexibel noch voneinander unabhängig einsetzbar sind. Vielfach sind die Kriterien schwammig formuliert und es fehlt an eindeutigen Messzahlen, die ei-ne Förderfähigkeit begründen. Dies betrifft die Ziele Nr. 2, 4 und 5. Außerdem sind die Ziele nicht überschneidungsfrei (z.B. Ziele Nr. 4 und Sa), was die ohne-hin fehlende Transparenz weiter einschränkt. Insgesamt handelt es sich um ei-nen mangelhaften Anforderungskatalog, der dem ökonomisch wichtigen Anlie-gen der Regionalförderung nicht gerecht wird.²⁵

In Bezug auf ein Mehr an Transparenz und inhaltlicher Konsistenz der Förder-konzepte sind mit dem neuen Zielkatalog der Agenda 2000 durchaus Fortschritte erzielt worden.²⁶ Augenscheinlich ist zunächst, dass die Zahl der Gemeinschaft-lichen Förderkonzepte auf drei reduziert wurde. Abgesehen davon, dass die vor-liegende Arbeit eine inhaltliche Kompetenz der EU für die Strukturpolitik ab-lehnt, ist außerdem kritisch anzumerken, dass die neuen drei Ziele inhaltlich teilweise noch über den alten Katalog hinausgehen²⁷ und somit die Gelegenheit verpasst wurde, die europäischen Strukturhilfen insgesamt zu bündeln und ziel-genauer einzusetzen.

b) Das neue Ziel 1

,,Ziel 1 dient der Förderung der Entwicklung und strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand. "²⁸ Im Prinzip fasst es lediglich die alten Ziele Nr. 1 und 6 zusammen und hält auch an den bisherigen Förderschwellen von 75 Prozent des Pro-Kopf-BIP und acht Einwohnern pro Quadratkilometer fest.

Prinzipiell ist dem Solidaritätsprinzip zufolge die finanzielle Unterstützung von Regionen mit einem stark unterdurchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen ge-rechtfertigt. Die betreffenden Regionen sollen durch diese Förderung in die La-ge versetzt werden, notwendiLa-ge Investitionen zur Förderung der Wirtschaftskraft zu finanzieren. Dies können - je nach individuellem Bedürfnis -

Infrastruktur-25 Vgl. SCHÄFERS ( 1993), S. 192f. Die Regionalförderung sollte allerdings von der zentralen Ebene keinesfalls inhaltlich gesteuert werden. Siehe hierzu im 3. Kapitel dieser Arbeit den Abschnitt A. 1. o) Strukturpolitik.

26 Vgl. GUTH (1999), S. 125.

27 Vgl. MARTIN(l998).

28 EUROPÄISCHERRAT(l999), S. 8.

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5. Kapitel: Redistribution 157

investitionen sein, aber auch Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, wie Umschulungen oder Beschäftigungsprogramme. Eine Maßzahl von 75 Prozent des Unionsdurchschnitts ist aber deutlich zu hoch gewählt. Dadurch lebten im Zeitraum bis 1999 ein Viertel aller Einwohner der EU in einer Region mit Ziel-1-F örderung. In Irland, Portugal und Griechenland war es sogar die gesamte Be-völkerung. Hier von einer gezielten Unterstützung der besonders bedürftigen Regionen zu sprechen ist fehl am Platze, zumal bei Unterschreiten der Grenze sofort die volle Förderung einsetzt, ohne einen stetigen Übergang. Dieses Ni-veau solle deutlich gesenkt werden.²⁹

Die Konkretisierung des Terminus „Entwicklungsrückstand" (u. a. schlechte Wohnverhältnisse oder eine hohe Kriminalitätsrate) durch die EU führt dazu, dass lediglich sehr spezielle Entwicklungsrückstände als förderungswürdig ein-gestuft werden. Aus diesen Einzelentscheidungen sollte sich die Union aber ge-mäß dem Subsidiaritätsprinzip heraushalten und vielmehr Entwicklungsrück-stände gleich welcher Ursache zu bekämpfen helfen, sofern dies den Präferen-zen der betroffenen Regionen entspricht. ³⁰

Die Förderung von Regionen mit außergewöhnlich niedriger Bevölkerungs-dichte ist in erster Linie politisch gewollt und als Preis für den Beitritt der relativ wohlhabenden, aber dünn besiedelten skandinavischen Länder zu verstehen. Sie ist aber dann auch ökonomisch gerechtfertigt, wenn sich aus einer geringen Be-völkerungsdichte die Notwendigkeit besonderer öffentlicher Leistungen ableiten lässt, die von der betreffenden Region nicht alleine finanziert werden können.

Überdurchschnittlich hohe finanzielle Belastungen für die betreffenden Regio-nen könnten beispielsweise im Bereich der Infrastrukturaufwendungen auftreten, wo auch bei niedriger Einwohnerdichte ein gewisses Mindestversorgungsniveau nicht unterschritten werden kann. Zur Finanzierung der Verkehrsverbindungen können nur wenige Einwohner herangezogen werden. Somit ist die Belastung pro Kopf relativ hoch. Dies wird aber dadurch relativiert, dass der von der Ein-wohnerdichte in einer bestimmten Region weitgehend unabhängige Bedarf an Fernverkehrsverbindungen in der Regel vom Oberverband (Land oder National-staat) finanziert wird. Nur der bei niedriger Dichte auch geringere Bedarf an Nahverkehrsverbindungen muss von der Region selbst finanziert werden. Dar-über hinaus stehen einem Dar-überdurchschnittlichen Finanzbedarf in dünn besie-delten Regionen Einsparungen in anderen Bereichen gegenüber.³¹ Zu nennen

29 Vgl. SAMLAND (1997), S. 232.

30 Vgl. KARL (2000), S. 146.

31 Vgl. BARETII ET AL. (2001), S. 14.

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158 Teil III: Beurteilung der bestehenden Finanzbeziehungen in der EU

sind hier geringere Kosten ^für die Beseitigung von Umweltschäden oder Prob-lemen durch überlastete Infrastruktur. Dies drückt das sogenannte Brechtsche Gesetz „der progressiven Parallelität zwischen Ausgaben und Bevölkerungs-massierung"32 aus. Es begründet einen steigenden Finanzbedarf bei zunehmen-der Bevölkerungsdichte.

Aber auch dann, wenn man einen deutlich größeren Bedarf feststellen würde, müsste dieser nicht unbedingt durch die EU finanziert werden. Dies wäre nur dann notwendig, wenn durch die hohen Kosten der dünnen Besiedlung Investiti-onen nur unzureichend getätigt würden, mit dem Resultat ungünstiger Einkom-mens- und Beschäftigungsverhältnisse. Hieraus ergäbe sich aber ein Tatbestand anderer Förderziele, der anhand derer Kriterien gemessen werden sollte und nicht am Kriterium der niedrigen Bevölkerungsdichte. Das Kriterium des ehe-maligen Ziels Nr. 6 sollte demnach gestrichen werden.

c) Das neue Ziel 2

Dieses Ziel dient der Unterstützung der vom Strukturwandel besonders betroffe-nen Gebiete. Darunter fallen Gebiete mit überdurchschnittlichen strukturellen Schwierigkeiten. Im Einzelnen werden vier Tatbestände explizit genannt:33 1. Gebiete, in denen die Sektoren Industrie und Dienstleistungen einen

sozio-ökonomischen Wandel durchlaufen

2. Ländliche Gebiete mit rückläufiger Entwicklung 3. Problemgebiete in den Städten

4. Von der Fischerei abhängige Krisengebiete

Bei dieser Aufzählung wird augenscheinlich, dass dieses neue Ziel ² die alten Ziele Nr. 2 und 5 zusammenfasst. Gefördert werden maximal 18 Prozent der U-nionsbevölkerung, aufgeteilt zu zehn Prozent in Industriegebieten, fünf Prozent in ländlichen Gebieten, zwei Prozent in städtischen Gebieten und einem Prozent in von der Fischerei abhängigen Gebieten. Die nationalen Regierungen legen der

32 _{Vgl. BRECHT} (1932), S. 6.

33 _Vgl. EUROPÄISCHER RAT (1999), S. 8.

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5. Kapitel: Redistribution 159

EU hierzu ein Verzeichnis vor, das die in ihrem Hoheitsgebiet zu fördernden Gebiete enthält.

Diese Vorgehensweise ist aus zwei Gründen problematisch. Erstens sind die Kriterien, nach denen Gebiete gefördert werden können, nicht eindeutig. Es ist nicht festgelegt, bei welchen Kennzahlen eine Förderung notwendig wird. Somit wird generell ein bestimmter Anteil der EU-Bevölkerung gefördert, unabhängig davon, ob eine Förderfähigkeit überhaupt nachgewiesen ist. Die Möglichkeit, dass eine Förderung wegen gewachsener Konvergenz und mangelnder Bedürf-tigkeit obsolet sein könnte, wird systematisch ausgeschlossen. Dies widerspricht jedoch den Anforderungen des Anreizprinzips. Zweitens bestimmen die Natio-nalstaaten, welche Regionen gefördert werden sollen. Die Kommission legt le-diglich die insgesamt zu fördernde Bevölkerungszahl pro Mitgliedsland fest.³⁴ Dies verstößt jedoch gegen das Prinzip der Gleichwertigkeit, demzufolge die Bedürfnisse aller Gebietskörperschaften nur nach ökonomischen Gesichtspunk-ten zu behandeln sind und nicht danach, ob Zahl der geförderGesichtspunk-ten Einwohner dem politisch opportunen Maß entspricht.

Diese Ausgestaltungen machen besonders deutlich, dass die Regionalförderung heute im Wesentlichen der politisch ausgehandelten Verteilung von Finanzmit-teln von der EU an die einzelnen Mitgliedstaaten dient und nicht ihrem eigentli-chen Ziel, der Förderung rückständiger Regionen und somit einer steigenden wirtschaftlichen Konvergenz. Ziel 2 müsste in der Weise umgestaltet werden, dass die Regionen, die konkrete strukturelle Entwicklungsdefizite aufweisen, unabhängig von ihrer Zuordnung zu einem Mitgliedstaat in zuvor definierter Höhe finanziell von der Europäischen Union unterstützt werden.

d) Das neue Ziel 3

Das neue Ziel 3 dient der ,,Anpassung und Modernisierung der Bildungs-, Aus-bildungs- und Beschäftigungspolitiken und -systeme. "³⁵ Es enthält die alten Ziele Nr. 3 und 4 und Teile von 5a, geht aber weit über diese hinaus. So werden nun nicht mehr nur arbeitslose Jugendliebe und Langzeitarbeitslose gefördert.

Vielmehr steht die Förderung der für den Arbeitsmarkt relevanten Strukturen in

34 Als Kriterium dient neben den vier geschilderten Kriterien auch das Kriterium Langzeit-arbeitslosigkeit außerhalb der Ziel-1-Regionen. Vgl. EUROPÄISCHER RAT (1999), S. 8.

Somit kommt es zu einer Vermischung von Ziel 2 und Ziel 3.

35 EUROPÄISCHER RAT (1999), S. 9.

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160 Teil III: Beurteilung der bestehenden Finanzbeziehungen in der EU

allen Mitgliedstaaten im Vordergrund, unabhängig von konkreten, den Bedarf beschreibenden Indikatoren. Lediglich der Gesamtbevölkerungsplafond für je-des Land wird anhand der Zahl der Langzeitarbeitslosen ermittelt.

Diese Gießkannenmethode für die Beschäftigungsförderung beinhaltet die Ge-fahr von Fehlallokationen der zur Verfügung stehenden Mittel. Jedes Mitglieds-land kann ein Stück des in seiner Höhe festgelegten Gesamtbetrags für sich be-anspruchen und über das Geld verfügen. Somit ist weder gesichert, dass dann keine Fördergelder mehr fließen, wenn überhaupt kein Bedarf besteht, noch dass die Mittel die tatsächlich bedürftigen Regionen erreichen. Auch Ziel 3 müsste, wenn man der EU überhaupt eine beschäftigungspolitische Kompetenz zubilligt, so umgestaltet werden, dass nur Regionen mit tatsächlich bestehendem besonde-ren Bedarf bezüglich der Beschäftigungssituation gefördert werden. Die Analyse im 3. Kapitel hat jedoch gezeigt, ³⁶ dass diese Kompetenz alleine bei den Mit-gliedstaaten liegen sollte, weshalb das Ziel Nr. 3 zu streichen ist. Ein allgemei-nes Bedienen der Mitgliedstaaten aus den beschäftigungspolitischen Mitteln muss ausgeschlossen werden.

e) Zusammenfassung (Abschnitt 1.)

Neben der soeben beschriebenen unzureichenden Abgrenzung der Förderziele ist auch die Praxis zu kritisieren, wie mit Regionen verfahren wird, wenn sie die Förderkriterien nicht mehr erfüllen, weil sie sich ökonomisch weiterentwickelt haben. Das gegenwärtige Verfahren sieht ein sogenanntes Phasing Out vor, durch das den betreffenden Regionen für einen begrenzten Zeitraum (z.B. sechs Jahre) Strukturfondsmittel in etwas geringerem Umfang garantiert werden.³⁷ Dies verstößt jedoch gegen den Grundsatz der Gleichmäßigkeit, nach dem glei-che Tatbestände auch gleich behandelt werden müssen, denn Regionen, die über dieselben Strukturdaten verfügen, jedoch in der Vergangenheit nicht gefördert wurden, gehen leer aus. Außerdem führt dieses Vorgehen zu einer starken Aus-weitung der gesamten Fördergebiete.³⁸ Darum ist es wichtig, die Förderung in Zukunft stetig auszugestalten, indem bei den Regionen mit Entwicklungsrück-stand das Ausmaß ihres RückEntwicklungsrück-standes in die Berechnung der Fördermittel ein-fließt, sodass bereits dann die Fördersummen reduziert werden, wenn eine Regi-on weiterhin förderungswürdig ist, aber ökRegi-onomische Fortschritte gemacht hat.

36 Siehe hierzu im 3. Kapitel den Abschnitt A. l. i) Beschäftigungspolitik.

37 Vgl. EUROPÄISCHE KOMMISSION (l 999f).

38 Vgl. KARL (2000), S. 147.

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5. Kapitel: Redistribution 161

Abbildung 11 veranschaulicht noch einmal die Entwicklung der Förderziele im Zuge der Agenda 2000.³⁹

Abbildung 11: Synoptische Darstellung der Kriterien für die Strukturforderung bis 1999 und ab 2000

Zielsystem bis 1999 Zielsystem ab 2000

Ziel 1: Regionen mit Entwicklungs-

l..._ __ ...,-.,

Ziel 1: Förderung der Entwicklung

rückstand [ --,. und strukturellen Anpassung

- - - ~ , _ der Regionen mit Entwick-Ziel 6: Dünn besiedelte Regionen 1 „ lungsrückstand

Ziel 2: Industrieregionen mit

rück-Ziel 2: Wirtschaftliche und soziale läufiger Entwicklung ₁

- .

Umstellung von Gebieten mit Ziel 5: Förderung der Landwirtschaft, -.

-

strukturellen Schwierigkeiten

Fischerei und des ländlichen

Raumes

- ..

Ziel 3: Langzeitarbeitslosigkeit, Ein- Ziel 3: Anpassung und Modemisie-gliederung der Jugendlichen in -.

-

rung der Bildungs-,

Ausbil-das Erwerbsleben dungs- und

Beschäftigungs-politiken und -systeme Ziel 4: Industrielle Wandlungspro-

-zesse und Produktionssysteme

-.-Quelle: Eigene Darstellung

39 Der Euro äische Rat hat fol ende Mittelaufteilun beschlossen:

2000 bis 2006 in Mrd. Euro zu Preisen von 1999 und in Prozent der Strukturfondsmittel

Ziel 1 Ziel2 Ziel 3

135,9 69,7 % 22,5 11,5 % 24,05 12,3%

Quelle: EUROPÄISCHER RAT (1999), S. 7.

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162 Teil III: Beurteilung der bestehenden Finanzbeziehungen in der EU

Im Dokument Welchen Finanzausgleich braucht Europa? (Seite 156-164)