B. Redistribution auf nationaler Ebene
2. Räumliche Umverteilung
Die Frage nach einer Kompetenz für die Europäische Union in Sachen räumli-cher Umverteilung ist dreigeteilt zu beantworten. Zunächst muss geklärt werden, ob im Gemeinschaftsgebiet überhaupt die Erfordernis für eine Umverteilungs-politik besteht. Falls dies gegeben ist, müsste zweitens gezeigt werden, dass die Verträge eine Aktivität der EU in diesem Bereich ermöglichen oder gar fordern und dass drittens die Durchführung der Umverteilungsaufgabe besser durch die zentrale als durch eine dezentrale Instanz erfolgt.
a) Konvergenz oder Divergenz in der EU?
Ein Grund für eine räumliche Umverteilungspolitik auf nationaler oder regiona-ler Ebene ist dann gegeben, wenn sich entgegen den Zielen des EU-Vertrags die ökonomischen Unterschiede (Disparitäten) innerhalb der EU vergrößern oder wenn sich wirtschaftliche Konvergenz nicht im gewünschten Ausmaß einstellt.
Im Falle einer ausreichend konvergenten Entwicklung besteht zumindest aus allokativer Sicht kein Bedarf für einen Finanzausgleich.21
Mit fortschreitender wirtschaftlicher Integration und Flexibilisierung der Han-delsbeziehungen sollten theoretisch die komparativen Vorteile einzelner Regio-nen enthüllt werden und verstärkt zum Tragen kommen, weil abschottende Han-delshemmnisse abgeschafft werden. Durch die Liberalisierung müssten somit alle Regionen profitieren, wenn sie die Güter und Dienstleistungen erstellen, in denen sie über komparative Vorteile verfügen.22 Zusammen mit der von der neoklassischen Theorie unterstellten abnehmenden Grenzproduktivität der Pro-duktionsfaktoren (vor allem des mobilen Faktors Kapital) würde daraus eine verstärkte Konvergenz zwischen den Regionen folgen. Andererseits betont die Neue Wachstumstheorie die Existenz von externen Effekten und steigenden Skalenerträgen. Es ist demnach zu vermuten, dass ökonomisch starke, weil
21 Vgl. THOMAS (1997), S. 12.
22 Soweit die reale Außenwirtschaftstheorie (Heckscher-Ohlin-Theorem). Vgl. auch RüBEL (2000), S. 174 und OHR (1995), S. 2f.
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176 Teil IV: Neuordnung der europäischen Finanzbeziehungen
technisch fortschrittliche und hoch produktive Regionen stärker von der Markt-öffnung profitieren und ihre Exporte steigern können. Ökonomisch schwache Regionen (zum Beispiel agrarische oder altindustrielle Regionen) könnten dage-gen von einer weiteren Integration negativ betroffen sein. Dies wäre dann der Fall, wenn ihre Konkurrenzregionen (beispielsweise in Osteuropa) über kompa-rative Kostenvorteile in den Produktionsbereichen verfügen, in denen bislang ih-re Schwerpunkte lagen. Diese Entwicklung hätte dann verstärkte Disparitäten zur Folge.23
Empirische Untersuchungen zu diesem Thema kommen tatsächlich durchweg zu dem Ergebnis, dass sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene nur be-dingte Konvergenzfortschritte erzielt wurden.24 Zwischen den Mitgliedstaaten nahmen die Disparitäten zunächst ab, bleiben jedoch seit Mitte der 80er Jahre weitgehend konstant. Die positiven Entwicklungen sind in den letzten Jahren allerdings nur noch auf die zunehmende Konvergenz der Kohäsionsländer (mit Ausnahme Griechenlands) zurückzuführen.25 Zwischen den übrigen Ländern ha-ben sich die Unterschiede dagegen durchaus vergrößert. Noch schlechter steht es mit der Konvergenz auf regionaler Ebene. Dort nehmen die Disparitäten seit Beginn der 80er Jahre sogar wieder zu. Gemessen an ihrem Ziel, eine konver-gente Entwicklung innerhalb der EU zu erreichen, funktioniert das derzeitige Umverteilungssystem demnach nur unbefriedigend.26
b) Anknüpfungspunkte in den Gründungsverträgen
Der EG-Vertrag verpflichtet die Union zu einer Erfolg versprechenden Kohäsi-onspolitik. Es stellt sich demnach nicht die Frage, ob die Europäische Union
23 Vgl. BARISITZ (1996), S. 50f., ESER (1991), S. 47, NAM ET AL (1990) und ÜHR (1995), S.
3f.
24 Vgl. ARNOLD (1995) und (1997),
s.
26ff., EISSEL (1994),s.
51 ff., LESCH (1998), REES /SONNENHOLZNER (2000), WALTHES (1996) und EUROPÄISCHER RAT (1999),
s.
1. Barro und Sala-i-Martin ermitteln auf regionaler Ebene eine Konvergenzrate von annähernd zwei Prozent pro Jahr, vgl. BARRO / SALA-1-MARTIN (1991),s.
14lff. und SALA-1-MARTIN (1996), S. 1326.25 Vgl. IRMEN / BLACH (1996), S. 718. So kann es vorkommen, dass trotz stärkerem Wachstums der rückständigen Staaten (ß-Konvergenz) die Gesamtstreuung (cr-Konvergenz) zunimmt. Siehe dazu BARRO / SALA-1-MARTIN (1991), S. 112 und LESCH (1998),
s.
48.26 Vgl. THOMAS (1995), S. 15. Allerdings muss die Frage, wie die Entwicklung ohne die eu-ropäischen Umverteilungsaktivitäten verlaufen wäre, unbeantwortet bleiben.
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6. Kapitel: Passiver Finanzausgleich 177
Umverteilung zugunsten der benachteiligten Gebiete durchführen soll. ,,Die Frage kann nur lauten, in welchem Umfang und in welcher Ausgestaltung Kohä-sionspolitik in Zukunft betrieben werden sollte. "27 Ergänzend kann die Frage ge-stellt werden, auf welcher föderalen Ebene die Umverteilungspolitik am besten ansetzen müsste.
i. Umverteilung auf nationaler Ebene
Für ein sekundäres Finanzausgleichssystem auf Ebene der Mitgliedstaaten bie-ten die Verträge nur wenige Anhaltspunkte. Die Formulierungen des Titels XVII im EG-Vertrag zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt beziehen sich fast ausschließlich auf die Entwicklung der europäischen Regionen. Dem trägt auch die aktuelle Ausrichtung der Regional- und Strukturfonds Rechnung, deren Kriterienkatalog sich auf regional abgegrenzte Gebietseinheiten bezieht.28 Die einzige Ausnahme - und somit die einzige Begründungsmöglichkeit - bildet die derzeitige Ausgestaltung des Kohäsionsfonds.29 Die Mittel dieses Fonds fließen den Mitgliedstaaten zu. Es wurde aber bereits dargelegt, dass es sich bei dem Kohäsionsfonds weniger um ein Instrument der europäischen Kohäsionspolitik als vielmehr um das Ergebnis eines politischen Tauschgeschäfts handelt mit strukturpolitischer Scheinbegründung. Dennoch konnten die Kohäsionsländer ihren Entwicklungsrückstand auch mit Hilfe des Kohäsionsfonds teilweise aus-gleichen. Inwieweit dies auf den Kohäsionsfonds zurückzuführen ist, kann nicht beantwortet werden. Hieraus allerdings eine allgemeine Kompetenz für ein nati-onales Ausgleichssystem abzuleiten, ist sicherlich nicht gerechtfertigt.
Bei dieser Ablehnung eines horizontalen Umverteilungsmechanismus zwischen den Mitgliedstaaten sollte es auch in Zukunft bleiben.30 Zum einen ist ein sol-cher nicht geeignet, die existierenden strukturellen Unterschiede zwischen den verschiedenen Regionen innerhalb der Union zu mindern, da bei einer solchen Konstruktion die Mittel nicht zielgerichtet genug eingesetzt werden könnten.
Während nicht auszuschließen ist, dass auch reiche Regionen in armen Ländern
27 FRANZMEYER (1996), S. 132.
28 Siehe dazu im 5. Kapitel dieser Arbeit den Abschnitt B. Redistribution auf regionaler E-bene.
29 Siehe dazu im 5. Kapitel dieser Arbeit den Abschnitt A. 2. Redistribution über die Aus-gabenseite.
30 Unabhängig davon ist die Frage nach der Begründung eines nationalen Umverteilungs-mechanismus im wahren Sinne des Kohäsionsfonds, nämlich der Kompensation einzelner Länder für bestimmte Integrationsschritte.
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178 Teil IV: Neuordnung der europäischen Finanzbeziehungen
Zuwendungen bekämen, würden arme Regionen in relativ reichen Ländern leer ausgehen. Zum anderen würde die Bereitschaft der Geberländer, Finanzmittel zur Verfügung zu stellen, enorm sinken, wenn bereits im Vorfeld feststeht, dass nur Regionen anderer Mitgliedsländer von den Zahlungen profitieren werden.
ii. Umverteilung auf regionaler Ebene
Im Gegensatz zur Umverteilung auf nationaler Ebene bergen die Verträge ein-deutige Hinweise bezüglich der Bedeutung regionaler Umverteilungsmechanis-men. Im bereits zitierten Art. 158 formuliert der EG-Vertrag ausdrücklich das Ziel, rückständige Regionen in ihrer Entwicklung zu unterstützen. Ähnliche Zielformulierungen finden sich im EG-Vertrag in den Bestimmungen über die Strukturfonds.
Nun stellt sich die Frage nach der prinzipiellen ökonomischen Bewertung eines regionalen Umverteilungsmechanismus auf europäischer Ebene - unabhängig von der konkreten Ausgestaltung. Gemäß dem Subsidiaritätsprinzip sollte die regionale Strukturpolitik zweifelsohne dezentral organisiert werden.31 Auch in die regionalen Umverteilungssysteme innerhalb der Mitgliedstaaten sollte die EU in keiner Weise eingreifen. Für die Konvergenz innerhalb eines Mitglied-staates ist dieser alleine verantwortlich. Dennoch existiert eine Legitimation für ein zentrales Eingreifen der EU: Sie sollte gezielt diejenigen Regionen fördern, die von der positiven Wirkung der europäischen Integration nur wenig profitie-ren oder die aufgrund besonders schlechter individueller Voraussetzungen von dem Anstieg der Gesamtwohlfahrt abgeschnitten zu werden drohen. Durch ein solches Ausgleichssystem lassen sich die Wohlfahrtsgewinne, die durch die eu-ropäische Integration entstehen, gleichmäßiger auf alle Regionen aufteilen,32 wodurch die Akzeptanz des europäischen Integrationsgedankens erhöht werden kann.
c) Europäische oder nationale Kompetenz?
Die Kompetenz, ein räumliches Umverteilungssystem auf regionaler Ebene zu implementieren, sollte zentral bei der EU liegen. Dies ist der beste Weg, um ein effizientes und gerechtes Ausgleichssystem einzuführen, denn aufwändige
Dis-11 Siehe hierzu im 3. Kapitel dieser Arbeit, den Abschnitt A. 1. o) Strnkturpo/itik.
·1" Vgl. ÜATES (! 977a), S. 311.
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6. Kapitel: Passiver Finanzausgleich 179
kussionen um angemessene finanzielle Lasten und Wohltaten können so von ei-ner neutralen Instanz gelöst werden. Da es im Endeffekt bei einem Finanzaus-gleich immer um die Verteilung finanzieller Mittel geht, drängen bei Verhand-lungen zu diesem Thema rein egoistische, budgetäre Erwägungen sinnvolle ö-konomische Überlegungen in den Hintergrund. Problemen, wie sie bei der aktu-ellen Diskussion um die Verfassungsklagen zum deutschen Länderfinanzaus-gleich auftreten,33 kann so entgegengewirkt werden. ,,Regionalpolitik kann we-gen ihres umverteilenden Charakters nur von Ebenen durchgeführt werden, de-ren Einfluss sich sowohl auf begünstigte als auch auf belastete Regionen er-streckt. "34 Da auf europäischer Ebene das Solidaritätsgefühl sicherlich noch deutlich schwächer ausgeprägt ist als zwischen den deutschen Bundesländern, würde ein dezentral organisierter Finanzausgleich lediglich in Verteilungskämp-fen münden. Es sei aber noch einmal erwähnt, dass mit dieser europäischen Kompetenz über den Ausgleichsmechanismus keinerlei Kompetenz über die re-gionale Mittelverwendung verbunden sein darf.
Mit der grundsätzlichen Entscheidung für eine zentrale Kompetenz in der räum-lichen Umverteilung ist allerdings noch nicht viel über die konkrete Ausgestal-tung des Umverteilungsmechanismus entschieden. Es stehen immer noch verti-kale und horizontale Mechanismen zur Verfügung. 35
C. Die Stabilisierungsaufgabe
Auch die Stabilisierungsaufgabe, der Auftrag an den Staat also, für Geldwertsta-bilität und ein hohes Beschäftigungsniveau bei außenwirtschaftlichem Gleich-gewicht und einem angemessenen Wirtschaftswachstum zu sorgen,36 wird all-gemein der zentralen staatlichen Ebene zugewiesen.37 Doch auch bei dieser Zu-ordnung handelt es sich um die traditionelle Sichtweise der Aufgabenverteilung
33 Für einen Einblick in diese Diskussion siehe ARNDT ( 1998), E. HUBER ( 1998), PEF-FEKOVEN ( 1998) und PERSCHAU ( 1998).
34 LAMMERS / STILLER (2000), S. 18.
35 Vgl. THOMAS ( 1993 ), S. 20. Zur Entscheidung über den konkreten Mechanismus siehe das 8. Kapitel dieser Arbeit Sekundärer aktiver Finanzausgleich.
36 So formuliert es beispielsweise das deutsche Stabilitäts- und Wachstumsgesetz, vgl. § 1 StWG.
37 Vgl. PEFFEKOVEN(l988), S. 616.
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180 Teil IV: Neuordnung der europäischen Finanzbeziehungen
zwischen einem Land und seinen Regionen. Diese Argumente treffen für die Gegebenheiten zwischen EU und Mitgliedstaaten nicht zu.38
Zum einen, so wird argumentiert, verfügen die dezentralen Gebietskörperschaf-ten nicht über das notwendige Instrumentarium, die wirtschaftliche Gesamtnach-frage zu steuern. Dabei handelt es sich um die Instrumente der Fiskal- und Geldpolitik. Aber gerade die Instrumente der Fiskalpolitik liegen im Bereich der EU in den Händen der Mitgliedstaaten und nicht bei der europäischen Zentrale.
Die Gründe hierfür wurden bereits dargelegt.39 Dies gilt insbesondere auch für die aufkommenselastischen Steuern vom Einkommen, die als automatische Sta-bilisatoren fungieren. Es gilt aber auch für die Möglichkeit, Stabilisierungspoli-tik über Kredite zu finanzieren, sei es im Rahmen der antizyklischen Fiskalpoli-tik oder als Finanzierung von Konjunkturprogrammen. Eine Kreditfinanzierung der Europäischen Union wurde aber ebenfalls abgelehnt.40 Lediglich über die Geldpolitik haben die Mitgliedstaaten der Währungsunion keine Handhabe mehr. Diese liegt jetzt beim ESZB. Für die nationalen Regierungen der Länder mit unabhängiger Notenbank ist diese Situation aber nicht neu, denn sie hatten ihre geldpolitische Kompetenz bisher an die eigene Zentralbank abgegeben und waren somit auch bis dato nicht der Souverän über die nationale Geldpolitik.
Stabilisierungspolitik konnten sie dennoch betreiben. Für eine erfolgreiche Geldpolitik ist die Frage der Unabhängigkeit der Zentralbank entscheidend,41 nicht die der nationalen oder supranationalen Kompetenz.
Die bislang vorgetragenen Argumente sind jedoch gänzlich allokativ motiviert.
Dennoch muss dadurch nicht die Qualität der makroökonomischen Stabilisie-rung leiden, denn das für die Regionen eines Landes vorgetragene und gültige Argument, den dezentralen Einheiten fehle es an Anreizen, eine stabilitätsorien-tierte Politik zu betreiben, trifft für die Mitgliedstaaten der EU nicht zu. Die na-tionalen Regierungen sind trotz der Existenz der EU in den Augen der Bürger weiterhin für stabilitätspolitische Erfolge und Misserfolge verantwortlich, sodass die Mitgliedstaaten die Verantwortung für eine gescheiterte Politik nicht einfach der EU zuschieben können. Einern Schwarzfahrer-Verhalten der einzelnen Mit-gliedstaaten kann somit entgegengewirkt werden. Gerade um eine solche
Ent-38 Vgl. VANHEUKELEN (1996),
s.
36 und DöRING (2000),s.
138.39 Siehe dazu im 3. Kapitel dieser Arbeit die Abschnitte A. 1. f) Steuerpolitik und A. 1. g) Allgemeine Wirtschafts- und Finanzpolitik.
40 Siehe dazu im 4. Kapitel dieser Arbeit den Abschnitt C. 2. Kreditfinanzierung.
41 Zur Bedeutung einer unabhängigen Zentralbank siehe DüLMAS / HUFFMAN / WYNNE (2000) und JARCHOW (1995), s. 195ff.
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6. Kapitel: Passiver Finanzausgleich 181
wicklung zu verhindern, sollte auch zukünftig die stabilitätspolitische Kompe-tenz ausdrücklich bei den Mitgliedstaaten verbleiben.
D. Abschätzung des europäischen Finanzbedarfs
Dem Konnexitätsprinzip42 folgend, ergibt sich aus der soeben geschilderten Aufgabenverteilung auch die Ausgabenverteilung zwischen Mitgliedstaaten und Union und damit schließlich auch der Finanzbedarf der EU. In den folgenden Abschnitten soll dieser Bedarf nun grob beziffert werden.43 Zunächst folgt die Darstellung für die EU in ihrer heutigen territorialen Abgrenzung. Danach wer-den auch die finanziellen Auswirkungen möglicher Erweiterungsrunwer-den behan-delt. Die Analyse beschränkt sich auf die Ermittlung des Finanzbedarfs, wie er sich aus den allokativen Aufgaben ergibt. Stabilitätspolitische und distributive Aufgaben bleiben unberücksichtigt, denn eine stabilitätspolitische Kompetenz wurde für die EU abgelehnt und die Finanzierung des Distributionsmechanismus wird weiter unten im Rahmen seiner Konstruktion behandelt, da die notwendi-gen finanziellen Mittel neben dem EU-Haushalt fließen werden.