Bevor die Analyse der Daten vorgenommen wird, erscheinen noch einige wich-tige Punkte nennenswert, die ein besseres Verständnis der Arbeit ermöglichen.
Annahmen und Definitionen müssen zu diesem Zweck explizit gemacht werden.
Geldsummen werden immer in US-Dollar oder Euro angegeben8.
4.3.1 DEFINITION VON SUBVENTIONEN
Da der Begriff Subventionen in verschiedenen Bereichen unterschiedliche Bedeutungen hat, erscheint es sinnvoll, ihn zunächst zu definieren. In der Literatur finden sich verschiedenste Definitionen, die, je nach Herkunft aus Politikwissenschaft oder aus der Ökonomie, unterschiedliche Schwerpunkte und Zugänge mit in die Defi-nition aufnehmen. Auch die DefiDefi-nitionen, die Staaten oder die die Europäische Uni-on vornehmen, sind nicht immer eindeutig. Die hier verwendete DefinitiUni-on versucht die Gemeinsamkeiten der unterschiedlichen Ansätze einzubeziehen.
Subventionen im hier verwendetet Sinn sind alle diejenigen finanziellen Mit-tel, die dadurch, dass sie gewährt werden, negative Auswirkungen auf den Staats-haushalt haben. Sei es durch direkte Ausbezahlung, Verzicht auf Steuern seitens des Staates oder andere Wege, die sich im staatlichen Haushalt niederschlagen. Alle finanziellen Aufwendungen, die mit dem Ziel an private Firmen gerichtet werden, Verhältnisse auf dem Markt zu verändern, sind als Subventionen zu betrachten.
Diese Eingriffe in den Wettbewerb sind auch vor allem der Grund, warum Sub-ventionen verboten sind, da sie die bestehenden Marktverhältnisse zu verändern ver-suchen. Die Unterscheidung, die in der Literatur teilweise gemacht wird, zwischen Subvention auf der einen Seite, als die Beihilfen, die verboten sind und staatlichen Beihilfen auf der anderen Seite als alle erlaubten Zuwendungen, erscheint eine künst-liche Trennung zu sein und wird in dieser Arbeit nicht vorgenommen. Subventionen und staatliche Hilfen werden synonym verwendet.
4.3.2. STAATEN UND DIE ZIVILE LUFTFAHRT
Die zivile Luftfahrt besitzt einige Merkmale, die sie von anderen Industrie-zweigen unterscheidet. Gleichzeitig sorgen dies Merkmale auch dafür, dass Sub-ventionszahlungen in dem Sektor, durch das hohe Maß an Verflechtung zwischen Industrie und Politik, eine lange «Tradition» haben. Um die Fallbeispiele besser zu verstehen, werden die Eigenschaften kurz aufgezeigt.
Zwar ist kaum ein Industriezweig, was Angebot und Produkt selbst betrifft, so international wie die Luftfahrt. Auf der anderen Seite gibt es wohl kaum eine ande-re Branche, die so sehr durch nationale Bestimmungen geande-regelt ist. Daran haben auch Bemühungen und neue Regelungen, die seit 1978 den Luftraum liberalisieren wollen, noch nicht viel geändert. Das hängt zunächst damit zusammen, dass bis auf
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wenige Ausnahmen die Verträge, die Überflugrechte und Landeslots an Flughäfen vergeben oder Flugrouten regeln, immer bilateral abgeschlossen werden. Ein reines Überflugrecht, das auch erste Freiheit genannt wird, ist immer zu gewähren. Für Anflugerlaubnisse in die jeweiligen Länder oder das so genannte Kabotagerecht, das sind Flüge, die völlig außerhalb des Herkunftslandes stattfinden, gilt dies nicht. Sol-che Regelungen werden fast ausschließlich bilateral verhandelt 9. Innerhalb der EU hat sich dies zwar mittlerweile durch EU-Vertrag geändert, aber für alle nicht-EU-Anbieter werden die Luftverkehrsabkommen noch immer bilateral ausgehandelt (Doganis 2002: 31ff.).
Staaten sehen ihre Souveränität im Bereich Transport immer angegriffen, wenn sie nicht selbst die Entscheidungen über multilaterale Abkommen bestimmen kön-nen. Dies trifft in besonderem Maße auch auf den europäischen Luftraum zu. Anfangs ist der gesamten Transportindustrie innerhalb von Europa eine spezielle Rolle zuge-wiesen worden (Lawton 1999: 91). Bereits Walter Hallstein, der erste Präsident der EU-Kommission, hat das paradoxe Dilemma beschrieben, in dem sich die Trans-portpolitik befindet. So hat er in ihr einen potentiellen Motor der europäischen Inte-gration erkannt, der die Menschen in Europa mobiler macht, gleichzeitig allerdings ist die Branche ein Hindernis für diese Integration, da der Bereich Transport von den Staaten national politisiert wird (Lawton 2003: 11).
Subventionen für Airlines sind kein neues Phänomen – nicht nur innerhalb der EU. Einen Überblick über die staatlichen Hilfen, die zwischen 1990 und 1997 an Air-lines innerhalb der EU fließen, gibt Tabelle 4.1. Die tatsächlichen Zahlen sind um einiges höher, da Gelder ausbezahlt werden, die nicht als staatliche Hilfen gekenn-zeichnet sind oder in keinen Geschäftsberichten als staatliche Beihilfe oder Kapital-zufuhr auftauchen (Doganis 2002: 18). Auch diese Hilfen werden ausnahmslos an Unternehmen transferiert, die Verluste erwirtschaften, deren Überleben daher unwahrscheinlicher wird. Die genehmigten Hilfen werden von Seiten der
EU-Kom-mission mit Umstrukturierungsauflagen verbunden. Dies ist nicht neu und für den 11. September konzipiert, sondern bereits seit langem die gängige Praxis (Balfour 1996: 162ff). Bei der Genehmigung durch die Kommission spielen das «one time last time» und das «private investor» Prinzip eine entscheidende Rolle. Das erste Prinzip besagt, dass Unternehmen nur unterstützt werden dürfen, wenn sich die Subventionierung nicht mehr wiederholen wird. Daher ist eine Genehmigung mit Vorschriften zur Umstrukturierung der Unternehmen verbunden. Nach dem zwei-ten Prinzip darf das Geld nur unter den üblichen Marktbedingungen an die Unter-nehmen bezahlt werden, also mit handelsüblichen Zinsen oder Gewinnerwartungen (Frühling 2002: 135).
Europäische Staaten haben in der Vergangenheit ausgiebig von Subventionen an nationale Betriebe Gebrauch gemacht. Die Kommission erfährt mit den Jahren jedoch eine Stärkung ihrer Position und verschärft zunehmend die Regelungen für staatliche Beihilfen. Subventionen an inländische Unternehmen sind somit immer schwieriger vorzunehmen und werden in der Folge weniger häufig (Balfour 2002:
398). Einige Autoren stufen diesen Befund als Beleg für die Verlagerung von Sou-veränität aus den einzelnen Staaten nach Brüssel ein (Lawton 1999: 91). Manche Fachleute sehen sogar schon das Ende dieser Praxis. Nach den Anschlägen vom 11.
September hat sich diese Prognose jedoch als eine zu voreilige entpuppt.
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TA B EL L E 4. 1 . S T A A T L IC H E HI L F E N F ÜR E U -A IR L I N E S , 1 9 90 – 1 9 9 7
Quelle: Doganis (2001: 202)
Das enorme nationale Interesse ist in der Luftfahrt nach wie vor vorhanden.
Das führt dazu, dass die Regelung eines einheitlichen europäischen Luftraumes mit erheblicher Verspätung in Angriff genommen wird. Immer wieder fordern Staaten eine weitere Öffnung des internationalen Luftraumes. Wenn es dann jedoch an die Umsetzung in rechtlich bindende Verträge geht, ist kein Staat bereit, weitere Zuge-ständnisse zu machen, die die Vormachtstellung der nationalen Luftfahrt in irgend-einer Weise beeinträchtigen könnten. Auf die ersten Schritte der Öffnung des Luftraumes, die einiges verändert haben, sind daher kaum weitere gefolgt.
A I R L I N E KAPITALZUFUHR
British Airways (1993) 6 9 0
KLM (1994) 6 2 0
Lufthansa (1994)* 7 1 0
Finnair (1992/4/5) 1 7 5
*Lufthansa erhält 1995 weitere Staatliche Hilfe für einen Rentenfonds.
Ein weiterer Beleg dafür, wie wichtig Staaten den Luftverkehr für ihr nationa-les Interesse einschätzen, sind die Verhandlungen der Uruguay Runde. Die Staaten sind nicht zu weitgehenden und neuen Regelungen bereit, die den Luftraum libe-ralisieren, daher wird dieser Sektor einstimmig von allen Staaten aus dem Verhand-lungspaket der Uruguay Runde ausgeschlossen. Deshalb sind in diesem Sektor auch Subventionen innerhalb des WTO Regimes weiterhin möglich. Staaten sehen natio-nale Airlines nicht nur als wichtigen Beitrag für das eigene Prestige, sondern auch als ein Instrument, mit dem die Sicherheit des Landes gestützt werden kann, und mit dem die nationale Wirtschaft angekurbelt und am Leben gehalten werden kann (Aharoni o.J.: 3).
Die Besitzregelungen für Airlines können ebenfalls als illustratives Beispiel herangezogen werden. Wenn eine europäische Fluggesellschaft ausschließlich europäische Ziele anfliegt, müssen mindestens 50% der Anteile in europäischer Hand sein. Ryanair ist solch eine Fluglinie. Sollten die Iren jedoch planen, Flughäfen außer-halb der EU anzusteuern, dann müssten irische Investoren mindestens die Hälfte der Anteile besitzen (Aharoni o.J.: 1). Eine Hinzunahme von außereuropäischen Zielen ist somit nicht einfach dadurch zu erreichen, dass eine Gesellschaft sich Linien- und Landerechte aneignet. Für eine Expansion über Europa hinaus müssten eventuell sogar die Besitzstrukturen verändert werden.