Bewertung

Aus institutionenökonomischer Sicht ist eine eindeutige Bewertung des A-Modells nicht möglich. Vielmehr gibt es vor dem Hintergrund des Transaktionskosten- und des Prinzipal-Agenten-Ansatzes mehrere Vor- und Nachteile, die mit der Implementierung dieses Modells zu verbinden sind.

61 Auf die vergaberechtliche Problematik bezüglich der Umsetzung von PPP-Projekten, insbesondere die mögliche Anwendbarkeit des Wettbewerblichen Dialoges, kann in dieser Arbeit nicht eingegangen werden (vgl. allgemein zum Vergaberecht bei PPP-Projekten Grühn (2006), Meyer-Hofmann (2005), Kumlehn (2005) und von Damm (2004) sowie speziell zum Wettbewerblichen Dialog Kaelble (2006) und Heiermann (2005)).

Transaktionskosten für Modellentwicklung und Vergabe

Zunächst handelt es sich beim A-Modell um einen vergleichsweise komplexen Beschaffungsansatz. Dies lässt sich unter anderem an der Akteursstruktur erkennen, aber auch an der Tatsache, dass für jeden Vergabeprozess ein Zeitrahmen von über einem Jahr durchaus realistisch erscheint. Darüber hinaus wurden zur Erarbeitung des Modells, für Machbarkeitsstudien, zur Durchführung der Vergabe und zur Entwicklung einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung mehrere Berateraufträge vergeben. Die damit entstehenden Kosten sind als Transaktionskosten zu werten. In der Betrachtung eines einzelnen Projektes ist somit festzustellen, dass die Realisierung als A-Modell zu bedeutend höheren Transaktionskosten führt als die klassische Beschaffungsvariante.

Betrachtet man jedoch nicht nur ein einzelnes Projekt, sondern den Gesamtablauf der fünf Pilotprojekte, so ist festzustellen, dass die auf ein Projekt heruntergerechneten Transaktionskosten umso mehr sinken, je mehr Projekte durchgeführt werden.

Darüber hinaus entstehen Transaktionskosten auch bei der klassischen Bereitstellung der entsprechenden Streckenabschnitte. In diesem Fall wäre nicht eine einzige, sondern bei der üblichen losweisen Vergabe eine Vielzahl von Ausschreibungen und Vergaben vorzunehmen. Die damit verbundenen Transaktionskosten sind unabhängig von der Anzahl der durchgeführten Projekte, da es sich um Routineaufgaben handelt. Es kann also gefolgert werden, dass die Transaktionskosten des A-Modells langfristig auf das Niveau der klassischen Vergabe sinken oder diese sogar unterschreiten werden, obwohl sie kurzfristig bedeutend höher sind.

Prinzipal-Agenten-Probleme

Eine ähnliche Argumentationskette gilt auch für die Frage nach Prinzipal-Agenten-Problemen. Im A-Modell wird ein privater Konzessionär in eine – verglichen mit der konventionellen Beschaffung – sehr starke Position versetzt. Er ist für einen Zeitraum von 30 Jahren der Vertragspartner der öffentlichen Hand und in dieser Zeit für fast alle Aufgaben, die auf der Strecke anfallen, zuständig. Dadurch könnte sich für ihn der (Fehl-)Anreiz ergeben, gegen die Interessen des Konzessionsgebers zu handeln, indem beispielsweise Informationen über den Streckenzustand zurückgehalten werden.

Darüber hinaus wird die öffentliche Hand in der Regel nicht in der Lage sein, Parallelkapazitäten vorzuhalten, um im Falle einer Schlecht-Leistung des Konzessionärs

dessen Aufgaben an sich zu nehmen. Die Zuordnung des entsprechenden Abschnitts in den Aufgabenbereich einer angrenzenden Autobahnmeisterei ist zwar möglich, führt aber zu Effizienzverlusten. Selbst im Falle einer Schlecht-Leistung des Konzessionärs ist eine Kündigung des Vertragsverhältnisses durch die öffentliche Hand also nur unter Inkaufnahme hoher Kosten möglich. Insgesamt steht der Prinzipal daher vor dem Problem, im Konzessionszeitraum nur über ein geringes Sanktionspotential zu verfügen.

Für den Konzessionsgeber ergibt sich aus diesem Umstand die Notwendigkeit, einerseits vertraglich wirksame Sanktionsmechanismen festzulegen und andererseits ein funktionsfähiges Kontrollregime vorzuhalten, mit dem jederzeit Informationen über die Leistungserbringung des Konzessionärs eingeholt werden können. Für ein solches Kontrollregime sind Personal- und technische Kapazitäten vorzuhalten, die bei transparenter Betrachtung der Wirtschaftlichkeit des Projektes zu Kostensteigerungen führen.

Ebenso wie bei den Transaktionskosten senken sich diese Kosten jedoch im Zeitverlauf, da bei der Durchführung mehrerer Projekte einerseits personelle und technische Kapazitäten für mehrere Projekte genutzt und andererseits wirksame Kontrollstandards entwickelt werden können. Die Kosten zur Minderung von Prinzipal-Agenten-Problemen dürften also in einer ersten „Trial-and-Error“-Phase vergleichsweise hoch sein und sich dann auf einem niedrigeren Niveau einpendeln.

Dieses Niveau kann dabei sogar unter den Prinzipal-Agenten-Kosten für konventionelle Projekte liegen, da bei diesen die vertragsgemäße Leistungserbringung für jeden einzelnen, losweise vergebenen Auftrag zu überprüfen ist.

Anreizsystem des Konzessionärs

Durch die Integration von Wertschöpfungsstufen (insb. Bau, Betrieb und Erhaltung) werden im Vergleich zur traditionellen Beschaffungsvariante neue Anreize für den Konzessionär gesetzt. Dieser hat nun ein Interesse, ein Bauwerk in einer hohen Qualität zu erstellen, da so die späteren Erhaltungskosten gesenkt werden können. In der traditionelleren Variante hat der Auftragnehmer, der den Bau ausführt, einen solchen Anreiz nicht, da spätere Erhaltungsmaßnahmen nicht von ihm zu bezahlen sind. Er hat im Gegenteil sogar den Fehlanreiz, zum vereinbarten Preis ein möglichst billiges

Bauwerk zu erstellen, das die vereinbarte Mindestqualität lediglich über den Gewährleistungszeitraum erhält.

Dieses veränderte Anreizsystem kann dazu führen, dass ein besseres Kosten/Leistungs-Verhältnis über die gesamte Projektlebensdauer erzielt wird. Dies kann (1) durch geringere Kosten bei vergleichbarer Leistung, (2) durch eine bessere Leistung bei gleichen Kosten oder (3) durch eine Kombination dieser Faktoren geschehen.

Transaktionskosten im Betriebszeitraum

Im A-Modell basiert ein Teil der Vergütung des privaten Konzessionärs (neben der Anschubfinanzierung) auf der Lkw-Maut, die auf dem jeweiligen Streckenabschnitt anfällt. Dabei handelt es sich allerdings nicht um eine „echte“ Maut, die vom Konzessionär direkt von den Nutzern der Strecke vereinnahmt wird; vielmehr handelt es sich strukturell um eine Schattenmaut, da der Konzessionär seine Vergütung von der öffentlichen Hand erhält. Die gleiche Höhe von eingenommener und „weitergeleiteter“

Maut ist dabei nicht zwangsläufig gegeben: wenn die öffentliche Hand beschließt, die Maut zu erhöhen (oder zu senken) hat dies keine Auswirkungen auf die Vergütung des Konzessionärs. Das Mauthöhenrisiko wird also nicht übertragen.

Diese Konstruktion führt dazu, dass in ein A-Modell nach Vertragsabschluss diverse Akteure eingebunden sind. Neben dem Bund, dem jeweiligen Land und dem Konzessionsnehmer sind dies (s. o.):

 Nutzer

 Toll Collect

 Bundesamt für den Güterverkehr (BAG)

 VIFG

Im Rahmen dieser Akteurskonstellation entstehen Transaktionskosten bei der Ermittlung der vertragsgemäßen Vergütung des Konzessionärs. Die Vergütungsbasis, also die mautrelevante Verkehrsmenge, muss von der öffentlichen Hand so festgestellt werden, dass sie vom Konzessionsnehmer zweifelsfrei nachvollziehbar ist. Dabei sind allerdings die Erfordernisse des Datenschutzes zu wahren, so dass der Konzessionär keinerlei Informationen über die Identität der Nutzer erhält. Im Falle eines Streites über

die Vergütungsbasis erhöhen sich die Transaktionskosten weiter, da ein Schlichtungsverfahren einzusetzen ist.

Darüber hinaus entstehen weitere Transaktionskosten für die öffentliche Hand bei der Kontrolle der vertragsgemäßen Leistungserbringung durch den Konzessionär. Hierzu sind in der Verwaltung zumindest Reststrukturen aufrechtzuerhalten. Im Falle einer Nicht-Erbringung von Leistungen durch den Agenten muss die öffentliche Hand des Weiteren in der Lage sein, die entsprechende Leistung selbst zu erbringen. Ein völliger Rückbau staatlicher Strukturen ist also ausgeschlossen. Die Kosten für die verbleibenden Reststrukturen sowie für etwaige Parallelstrukturen können daher als Agency Costs interpretiert werden.

Positive Drittwirkung des Wettbewerbs

Im A-Modell werden erstmals private Unternehmen leistungsphasenübergreifend und einschließlich des Betriebsdienstes zur Bereitstellung von Bundesfernstraßen herangezogen. Neben den Hoffnungen, die mit diesem Modell unmittelbar verbunden werden (insb. Effizienzsteigerungen), kann das A-Modell auch eine positive Drittwirkung auf die übrigen, weiterhin konventionell bereitgestellten Streckenabschnitte haben. Die Strukturen und besonders die Kosten der konventionellen Bereitstellung sind derzeit eher intransparent. Die Realisierung von A-Modellen kann dabei eine zweifache Wirkung entfalten:

 Der Druck des Wettbewerbs kann zu erhöhter Effizienz bei der konventionellen Bereitstellung führen, da sich die entsprechenden (öffentlichen) Akteure nun mit privater Konkurrenz vergleichen lassen.

 Im Rahmen der Vergabe der Pilotprojekte nach dem A-Modell wird von externen Beratern eine umfangreiche Wirtschaftlichkeitsuntersuchung entwickelt, die auch für konventionelle Projekte genutzt werden kann. Durch die Realisierung von PPP-Projekten nach dem A-Modell wird damit eine Lücke geschlossen, die de facto in der konventionellen Realisierung unabhängig von den rechtlichen Erfordernissen nach § 7 BHO besteht.

Diese Effekte können nicht nur zu Effizienzsteigerungen und somit zur Senkung von Produktionskosten führen, sondern sie senken potentiell auch die Kosten der Prinzipal-Agenten-Beziehung, die im Rahmen der Auftragsverwaltung zwischen Bund und

Ländern für ersteren entstehen. Diese Kosten fallen an, da der Bund die Leistungserbringung durch die Länder überwachen und begleiten muss. Dieser Kontrollaufwand ist umso höher, je intransparenter die Strukturen sind. Eine Erhöhung der Transparenz kann also zu einer Minderung von Informationsasymmetrien führen.

Somit kann als positive Drittwirkung des Wettbewerbs durch die A-Modelle von einer Senkung von Prinzipal-Agenten-Kosten ausgegangen werden.