Bewertung

werden, können in das folgende Haushaltsjahr übertragen werden, (2) gilt ein intermodaler Mittelausgleich, d. h. Mittel, die von einem Verkehrsträger nicht verausgabt werden, können anderen Verkehrsträgern zugeführt werden.

 Im Geschäftsbereich PPP berät die VIFG als „Kompetenzzentrum PPP im Verkehrssektor“ das BMVBS bei der Durchführung von Projekten nach dem A- und dem F-Modell sowie bei der Entwicklung neuer privatwirtschaftlicher Bereitstellungsmodelle für Verkehrsinfrastruktur. Der Fokus liegt dabei auf dem Straßensektor, die Arbeit kann sich aber auch auf andere Sektoren der Verkehrsinfrastruktur erstrecken. Eine Unterstützung des BMVBS durch die VIFG findet insbesondere bei der Vorbereitung und der Durchführung von Ausschreibungs- und Verhandlungsverfahren sowie bei der Projektentwicklung- und -evaluierung statt.

Die VIFG wird von zwei Geschäftsführern geleitet und verfügt über einen Aufsichtsrat, in dem Vertreter des Gesellschafters, also der Bundesrepublik Deutschland, vertreten sind. Diese Vertreter stammen sowohl aus dem BMVBS als auch (z. B.) aus dem Bundesministerium der Finanzen (BMF) sowie aus der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW).

 Zum einen können Agency Costs sinken, da der Prinzipal nunmehr unmittelbar in die Aufgabenerledigung eingebunden ist und sie somit nicht mehr kontrollieren muss.

 Zum anderen können die Agency Costs jedoch auch steigen, da die bisherige Agenturbeziehung (Bund vs. Land) abgelöst wird durch mehrere Agenturbeziehungen (Bund vs. DEGES sowie Land vs. DEGES).

In der letztgenannten Interpretation wird die DEGES also als neuer Agent verstanden, dessen Steuerung und Kontrolle beim Prinzipal Agency Costs hervorruft. Welcher der genannten Effekte stärker ist, kann an dieser Stelle nicht untersucht werden; es kann jedoch als Tendenzaussage festgehalten werden, dass die Kosten für den Bund eher sinken, während die gesamtwirtschaftlichen Kosten (also die des Bundes und aller Länder zusammen) durch die Existenz der DEGES steigen.

DEGES: Verzicht auf institutionelle Reform

Mit der Gründung der DEGES sind keine „echten“ institutionellen Reformen verbunden. Vielmehr wurden die Prozesse, die bisher in den jeweiligen Ministerien bzw. Straßenbaubehörden durchgeführt wurden, lediglich in eine privatrechtliche Gesellschaft ausgegliedert. Dies zeigt sich auch in der Motivation zur Gründung der DEGES, die nicht in der Verbesserung der Effizienz der bestehenden Auftragsverwaltung bestand, sondern in der Notwendigkeit, ein sprunghaft gewachsenes Autobahnnetz sowie eine ebenso sprunghaft gestiegene Zahl von Neu- und Ausbauprojekten zu bewältigen. Die DEGES diente somit eher der Kapazitätserweiterung als einer institutionellen Neuausrichtung. Unterstützt wird dieser Befund von der doppelten Kompetenzbegrenzung der DEGES: zum einen ist sie sachlich nur für die Verkehrsprojekte Deutsche Einheit zuständig, zum anderen ist ihre Existenz zeitlich begrenzt und endet mit der Vollendung dieser Projekte.

Die DEGES leistet somit keinen Beitrag zur Minderung der erkannten Schwächen des bestehenden Systems. Sie kann nur insoweit zu Effizienzvorteilen führen, wie ihr dies durch ihre Arbeit selbst gelingt. Ob jedoch die DEGES effizienter arbeitet als die Institutionen der klassischen Auftragsverwaltung, kann in dieser Arbeit nicht untersucht werden.

DEGES: Schnellere Projektrealisierung

Bei der Bewertung der DEGES ist positiv zu beurteilen, dass es tatsächlich zu einer schnelleren Projektrealisierung gekommen ist, als dies im konventionellen Verfahren möglich gewesen wäre. Dies liegt allerdings, wie oben ausgeführt, weniger an der effizienteren Akteursstruktur als vielmehr an den begrenzten Kapazitäten der Bundesauftragsverwaltung. Diese existierte zum Zeitpunkt der Deutschen Einheit lediglich in den alten Bundesländern und hätte nicht schnell genug in den neuen Bundesländern aufgebaut werden können, um die politisch gewünschte schnelle Projektrealisierung zu gewährleisten. Die Kapazitäten fehlten dabei auf beiden Seiten der Auftragsverwaltung:

 Die Verwaltungsebene der Bundesländer existierte in den Neuen Bundesländern bis zur Deutschen Einheit nicht, so dass zunächst die entsprechenden Ministerien und Behörden aufgebaut werden mussten.

 Die Bundesseite der Auftragsverwaltung war auf das Management von Bundesfernstraßen in elf Bundesländern (davon drei Stadtstaaten) ausgelegt.

Fünf neue Bundesländer, noch dazu mit einem hohen Aus- und Neubaubedarf, konnten vom Bund somit nicht ohne weiteres betreut werden.

Vor diesem Hintergrund ist die Entscheidung nachvollziehbar, die Bundesauftragsverwaltung für die neuen Bundesländer schrittweise aufzubauen und die prioritären Maßnahmen in eine flexiblere privatrechtliche Gesellschaft auszugliedern.

Für diese Flexibilität spricht auch, dass durch die Deutsche Einheit eine Sondersituation entstand: es gab einen sehr hohen Neu- und Ausbaubedarf, der aber absehbar innerhalb von etwa 20 Jahren zu befriedigen war. Hätte man die Kapazität der Bundesauftragsverwaltung nun auf diese Sondersituation ausgelegt, so hätte es bereits nach wenigen Jahren einen deutlichen Personalüberhang gegeben, der dann, mit wachsendem Fortschritt der VDE-Projekte, stetig gestiegen wäre.

DEGES: Verzicht auf PPP- bzw. privatwirtschaftliche Reformen

Neben dem Verzicht auf weitergehende institutionelle Reformen wurde bei der Gründung der DEGES auch auf die Durchführung von PPP-Reformen bei der Bereitstellung von Straßenverkehrsinfrastruktur verzichtet. Die DEGES, obgleich eine privatrechtliche Gesellschaft, führt ihre Neu- und Ausbauprojekte in der gleichen Weise

aus wie die klassische Auftragsverwaltung. Dies betrifft insbesondere die kleinteilige, losweise Vergabe und die separate Betrachtung der Lebenszyklusphasen. Eine integrierte Betrachtung insbesondere der Bauphase einerseits und der Betriebs- und Erhaltungsphase andererseits findet nicht statt. Somit ist die Gründung der DEGES kein Schritt zu einer Erhöhung der produktiven Effizienz bei der Bereitstellung von Bundesfernstraßen.

VIFG: Verknüpfung zu PPP

Anders als bei der DEGES besteht bei der VIFG eine direkte Verbindung zum Versuch, die produktive Effizienz bei der Bereitstellung von Bundesfernstraßen durch PPP-Lösungen zu erhöhen. Dies geschieht durch die Einrichtung eines Geschäftsbereiches der VIFG, der als „Kompetenzzentrum PPP im Verkehrssektor“ agiert. Durch diese Funktion kann die VIFG den Bund und die Länder bei der Realisierung von PPP-Projekten beraten und unterstützen. Eine entsprechende Fachkompetenz ist bei den klassischen Institutionen des Bundes und der Länder zumeist nicht vorhanden; die Mitarbeiter der VIFG rekrutieren sich hingegen sowohl aus der Privatwirtschaft wie aus der öffentlichen Verwaltung und haben eine weit reichende Erfahrung bei der Umsetzung von PPP-Projekten.

Die Existenz der VIFG kann somit für den Bund und für die Länder Transaktionskosten senken, wenn der Einsatz der VIFG den Einsatz externer Berater ersetzt. Dies ist insbesondere in Frühphasen der Projektentwicklung der Fall, z. B. bei der Identifikation geeigneter Projekte. Darüber hinaus kann die VIFG, wenn externe Berater eingesetzt werden, den Bund bei deren Steuerung und Kontrolle unterstützen. Eine solche Unterstützung führt für den Bund in der Prinzipal-Agenten-Beziehung mit externen Beratern zur Senkung von Agency Costs.

VIFG: Verknüpfung zu finanzwirtschaftlichen Reformen

Neben der Verbindung der VIFG mit PPP-Reformen wurde die Gesellschaft auch direkt mit finanzwirtschaftlichen Reformen verbunden. Dies gilt sowohl für die Herkunft der Mittel, die über die VIFG verwendet werden, als auch für die Art und Weise der Mittelverwendung:

 Die Mittel, die von der VIFG verausgabt werden, stammen aus den Einnahmen aus der Lkw-Maut. Sie sind nach dem ABMG zweckgebunden, wobei die VIFG die Einhaltung dieser Zweckbindung sicherstellt.

 Die Mittel können mit Hilfe von Instrumenten verausgabt werden, die über die klassische Haushaltsbewirtschaftung hinausgehen. So werden (1) Mittel, die in einem Jahr nicht verausgabt werden, in das nächste Haushaltsjahr übertragen und (2) Mittel, die von einem Verkehrsträger nicht verausgabt werden, auf andere Verkehrsträger übertragen.

Die Zweckbindung hat zunächst den Vorteil, dass sie zu einer verlässlichen Investitionssumme führt, die zumindest theoretisch alljährlich auf einem konstanten Niveau ist. Praktisch gilt dies nur mit zwei Einschränkungen: zum einen fließen die Einnahmen aus der Lkw-Maut der VIFG nicht direkt zu, sondern werden ihr jedes Jahr im Haushaltsgesetz zugewiesen; diese Zuweisung kann auch ausbleiben, womit die Sicherstellung der Zweckbindung durch die VIFG nicht möglich wäre. Zum anderen wird nur ein Teil der Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur aus den zweckgebundenen Einnahmen gespeist. Es besteht daher die Gefahr, dass zwar diese Mittel konstant hoch bleiben, die klassischen Haushaltsmittel jedoch gekürzt werden.

Ein weiterer Vorteil der Zweckbindung besteht in einer insbesondere für den Nutzer transparenten Mittelverwendung, da die Einnahmen aus dem Verkehrssektor diesem in Form von Investitionen wieder zufließen.

VIFG: Prinzipal-Agenten-Beziehung jenseits der üblichen Auftragsverwaltung

Obwohl die Prinzipal-Agenten-Beziehung zwischen Bund und Ländern auch nach der Gründung der VIFG weitgehend bestehen bleibt, gibt es zwei bedeutende Modifikationen:

 Negativ zu bewerten ist, dass neben den bestehenden Strukturen der Auftragsverwaltung mit der VIFG Parallelstrukturen aufgebaut wurden. Es gibt somit nun einerseits eine Prinzipal-Agenten-Beziehung zwischen dem BMVBS als Vertreter des Bundes und den Ländern sowie andererseits eine ebensolche Beziehung zwischen der VIFG als Vertreter des Bundes und den Ländern.

 Positiv zu bewerten ist, dass die VIFG ein IT-gestütztes System der Ressourcenallokation aufgebaut hat, an das die Bundesländer angeschlossen

wurden. Somit kann die Kontrolle über die Mittelverwendung durch die Länder deutlich vereinfacht werden. Diese erhöhte Transparenz senkt aus Sicht des Prinzipals die anfallenden Agency Costs.

Dem gegenüber stehen allerdings neu entstehende Agency Costs für die Kontrolle und Steuerung der Arbeit der VIFG, die gegenüber den Ländern die Position eines Prinzipals einnimmt, gleichzeitig aber ein Agent des BMVBS ist. Insgesamt ist es kaum möglich, zu beurteilen, welcher Effekt überwiegt; es kann jedoch angesichts der Höhe der jährlich von der VIFG allokierten Finanzmittel (Mauteinnahmen von ca.

EUR 3 Mrd. pro Jahr) vermutet werden, dass die Einsparungen durch ein effizientes Finanzmanagement der VIFG die Agency Costs des Bundes übertreffen. Bereits mit Effizienzsteigerungen von 0,1 % könnten Agency Costs in Höhe von EUR 3 Mio.

ausgeglichen werden.

VIFG: Zuschnitt der Kompetenzen (Projektmanagement, Kreditfähigkeit)

Bei der Gründung der VIFG wurde, wie oben dargestellt, auf die Zuteilung diverser Kompetenzen verzichtet. Dies betrifft insbesondere den Verzicht auf die Kreditfähigkeit und die Projektmanagementkompetenz; daneben entschied sich der Gesetzgeber für eine intermodale Ausrichtung der VIFG, also die Zuständigkeit für die Verkehrsträger Straße, Schiene und Wasserweg.

Durch den Verzicht auf Kreditfähigkeit und Projektmanagementkompetenz wurde die Bedeutung der Prinzipal-Agenten-Beziehung zwischen BMVBS und VIFG gering gehalten. Die Agency Costs für das BMVBS wären deutlich höher, wenn die VIFG über diese Kompetenzen verfügen würde. Andererseits jedoch hätten durch eine größere Kompetenzzuweisung an die VIFG Transaktionskosten bei der Durchführung von Projekten gesenkt werden können. Dies wäre dann der Fall gewesen, wenn die Tätigkeit der VIFG noch stärker die Einschaltung externer Berater ersetzt hätte.

Transaktionskosten erhöhend wirkt auch die intermodale Ausrichtung der VIFG, da diese einen einerseits effizienten, andererseits aber auch politisch akzeptablen Mittelausgleich zwischen den Verkehrsträgern leisten muss. Bei jeder Umschichtung von Mitteln von einem Verkehrsträgerhaushalt zu einem anderen handelt es sich aus ökonomischer Sicht um eine Transaktion, die mit entsprechenden Kosten verbunden ist.

Darüber hinaus verletzt diese intermodale Ausrichtung das Prinzip der Zweckbindung

der Einnahmen aus der Lkw-Maut: diese werden im Verkehrsträger Straße eingenommen, allerdings fast zur Hälfte in andere Verkehrsträger investiert. Diese Umschichtung dürfte die Akzeptanz der Mauterhebung beeinträchtigen und somit zu politischen Kosten führen.