Teil 1: Funktionen privater Finanzierung bei ÖPP-Projektfinanzierungen im
3.2 Beteiligte der Projektfinanzierung
Bei Projektfinanzierungen, die häufig auch im Rahmen der Erstellung von Großprojekten zur Anwendung kommen, besteht eine hohe Anzahl an Projektbeteiligten. Je nach Aufgabe und Funktion sind die Projektbeteiligten nur zu bestimmten Phasen oder aber auch über den ge-samten Lebenszyklus des Projektes aktiv.
Im Zuge der vorherigen Beschreibung von Merkmalen der Projektfinanzierung wurde bereits darauf hingewiesen, dass sämtliche Projektbeteiligte über Verträge mit der SPV verbunden sind. Diese Verbindungen der Projektbeteiligten sind in der folgenden Abbildung dargestellt.
Abbildung 10: Beteiligte einer Projektfinanzierung
Grundsätzlich verfolgt jeder Projektbeteiligte eigene Ziele und Interessen. Diese versucht jeder der Beteiligten im Rahmen der (zeitlich) befristeten Projektfinanzierung erfolgreich umzuset-zen.137 Die Ziele, Aufgaben und Funktionen der im Rahmen einer Projektfinanzierung Beteilig-ten werden im Folgenden kurz beschrieben.138
3.2.1 Öffentliche Hand
In der klassischen Projektfinanzierung spielt die öffentliche Hand in Abgrenzung zu ÖPP-Pro-jektfinanzierungen ausschließlich eine Rolle als Genehmigungs- und Regulierungsinstanz (Aufsichtsinstanz). Darüber hinaus ist sie für die Besteuerung der Projektgesellschaft und ggf.
136 Vgl. Weber/Alfen (2009), S. 166
137 Vgl. Tytko (2003), S. 20
138 Auf die Ziele, Aufgaben und Beiträge der finanzierungsbedingten Beteiligten wird in Kapitel 6 detail-liert eingegangen.
auch für die Gewährung evtl. Zuschüsse zuständig. Insgesamt nimmt die öffentliche Hand in der Funktion als Staatsgewalt hoheitliche Aufgaben wahr.139
Bei ÖPP-Projektfinanzierungen fungiert die öffentliche Hand darüber hinaus als Auftraggebe-rin und schließt einen Projektvertrag mit dem AN-Konsortium. Im Rahmen des Projektvertra-ges wird z. B. die Vergütung - im Falle von V-Modellen in Form eines Verfügbarkeitsentgeltes – für die erbrachten Leistungen geregelt.
3.2.2 Sponsoren
Da die Gruppe der Sponsoren ein originäres Interesse an der erfolgreichen Umsetzung des Projektes zur Erreichung ihrer eigenen unternehmerischen Ziele hat, ist sie die treibende Kraft bei Projektfinanzierungen.140
Bei klassischen Projektfinanzierungen sind die Sponsoren Initiatoren und Auftraggeber des Projektes. Bei ÖPP-Projekten nehmen die Sponsoren die Rolle des Bieters und des späteren Auftragnehmers ein. Sponsoren sind stets am Eigenkapital der SPV beteiligt und tragen die unternehmerische Verantwortung für die Durchführung des Projektes.141 Zusätzlich zum Ei-genkapital stellen Sponsoren häufig ebenfalls (Teile des) Mezzanine-Kapital (vgl. 4.1.3) für das Projekt zur Verfügung.142
Strategische Investoren
Für strategische Investoren steht bei ihrer unternehmerischen Tätigkeit wie bei allen Unter-nehmen (gemäß Zielsystem der Unternehmung143) das Gewinnstreben im Vordergrund.144 Bei ÖPP-Projekten geht es im Einzelnen darum, eine angemessene, stabile und gut prognostizier-bare Rendite auf das eingesetzte EK zu erzielen. Darüber hinaus sind sie teilweise auch in der Leistungserstellung, z. B. als GU und/oder als Betreiber des Projektes, involviert und füllen somit neben der Kapitalbereitstellung meist weitere Rollen in der Projektfinanzierung aus („Doppelrolle“).145 Daher sind neben der Rendite auf das eingesetzte Eigenkapital bei strate-gischen Investoren v. a. auch erwirtschaftete Gewinne bzw. Cashflows aus der Bau- und/oder Betriebsleistung von Bedeutung, die sie in ihrer Doppelrolle generieren.
Da sie nicht nur finanzielle Ziele verfolgen, sondern im Rahmen des Projektes auch weitere unternehmerische bzw. strategische Interessen, z. B. kann ein Engagement in ÖPP-Projekten auch durch Wachstumsbestrebungen in mit ÖPP verbundenen Märkten begründet sein, wird diese Gruppe von Sponsoren auch strategische Investoren genannt.146 Folglich sind die Ziele und Interessen der strategischen Investoren auch stark von ihren weiteren Rollen im Projekt abhängig.
139 Vgl. Weber/Alfen (2009), S. 168 ff.
140 Vgl. Reuter (2010), S. 25 f.
141 Vgl. Weber/Alfen (2009), S. 171
142 Vgl. Eppinger/Käsewieter/Miksch (2008), S. 346
143 Gemäß des Zielsystems der Unternehmung spielt im Hinblick auf das Gewinnstreben neben der Rendite auch die Sicherstellung der (kurzfristigen) Zahlungsfähigkeit (Liquidität) und die (langfristige) Unternehmenssicherung eine Rolle [vgl. Heinen (1966)].
144 Vgl. Blecken/Meinen (2007), S. 11 ff.
145 Vgl. Böttcher/Blattner (2013), S. 19
146 Vgl. Weber/Alfen (2009), S. 171
Ein weiteres Ziel aus Sicht strategischer Investoren können bei erfüllter Bedingung einer Off-Balance-Sheet-Finanzierung sein, dass negative Effekte von der Muttergesellschaft fernge-halten werden und somit auch negative Einflüsse, beispielsweise auf den Aktienkurs o. ä., gelindert werden. Bei Unternehmensfinanzierungen könnten die negativen Auswirkungen c. p.
deutlich umfangreicher ausfallen.147 Finanzinvestoren
Eine weitere Gruppe von Sponsoren sind die Finanzinvestoren. Wie die strategischen Inves-toren sind die FinanzinvesInves-toren am Eigenkapital der SPV beteiligt. In Abgrenzung zu den stra-tegischen Investoren sind Finanzinvestoren jedoch nicht operativ am Projekt beteiligt. Viel mehr haben Finanzinvestoren ein alleiniges Interesse an dem Projekt als Investitionsmöglich-keit. Das bedeutet, dass für sie ausschließlich die Erfüllung ihrer Anforderungen an das Risiko-Renditeprofil des Projektes bzw. eine angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals eine Rolle spielt.148
Je nach Anforderungen an die Investition kann auch das zeitliche Engagement der Finanzin-vestoren variieren, da sich mit dem zeitlichen Verlauf eines Projektes das Risiko-Renditeprofil ebenfalls verändert. So ist es nicht zwingend gegeben, dass Finanzinvestoren langfristig von der frühen Projektentwicklung über den Bau bis hin zum Betrieb und der endgültigen Verwer-tung an der Investition interessiert sind. Einerseits wird es Finanzinvestoren geben, die aus-schließlich in den vergleichsweise risikoträchtigeren frühen Entwicklungs-, Planungs- und Bau-phasen involviert sein möchten und einen Ausstieg („Exit“) aus dem Projekt mit Übergang in die Betriebsphase anstreben. Anderseits wird es Finanzinvestoren geben, die es bevorzugen in weniger risikoträchtige Phasen nach der Inbetriebnahme zu investieren.149
Häufig streben Finanzinvestoren (z. B. Private Equity) gerade in den frühen Projektphasen kurze Haltedauern an, da hier der Großteil der Wertschöpfung stattfindet und dementspre-chend die Aussicht auf hohe EK-Renditen am besten gegeben ist. Anschließend erfolgt hier meist ein „Exit“ durch Verkauf über Sekundärmärkte. Häufig treten Finanzinvestoren allerdings auch als langfristig orientierte Investoren auf und begleiten ein Projekt über den gesamten Lebenszyklus.150 Da Finanzinvestoren hohes Know-how in der Strukturierung von Finanzie-rungen besitzen und hohe AnfordeFinanzie-rungen an die Güte ihrer Investitionen stellen, erfüllen die Finanzinvestoren meist auch die Funktion einer prüfenden und kontrollierenden Instanz.151 SPV
Die SPV spielt ausschließlich für die funktionelle Ausgestaltung der Projektfinanzierung eine wichtige Rolle und ist somit als Vehikel anzusehen, mit dem die Sponsoren ihre Ziele verfol-gen. Entsprechend kann von einer Zielidentität zwischen der SPV und den federführenden Sponsoren ausgegangen werden.
147 Vgl. Rose (1999), S. 90
148 Vgl. Reuter (2010), S. 26
149 Vgl. Weber/Alfen (2009), S. 172
150 Vgl. Eppinger/Käsewieter/Miksch (2008), S. 347; Vgl. Weber/Alfen (2009), S. 234
151 Vgl. Weber/Alfen (2009), S. 172
3.2.3 Fremdkapitalgeber
Fremdkapital stellt mit Abstand die wesentliche Finanzierungsquelle für die Durchführung von Projektfinanzierungen dar. Insgesamt kommen mehrere Akteure für die Bereitstellung von Fremdkapital in Frage.
Kommerzielle Banken
Den Großteil des Finanzierungsvolumens stellen meist kommerzielle Banken zur Verfügung.
Das primäre Ziel der kommerziellen Banken besteht wie bei den Sponsoren im Gewinnstre-ben. Dabei werden Erfolgsbeiträge aus zwei Bereichen gesehen. Einerseits handelt es sich dabei um Beiträge, die mit der Kreditgewährung i. e. S. zusammenhängen, z. B. die Erzielung von Kreditzinsen oder Bereitstellungsprovisionen. Andererseits spielen Erfolgsbeiträge eine Rolle, die nicht im unmittelbaren Zusammenhang mit der Kreditgewährung stehen, z. B. Ma-nagement-, Strukturierungs- und Transaktionsgebühren. Gerade dieser Bereich an Einnah-men wird von Banken intensiv forciert, da sie i. d. R. EinnahEinnah-men darstellen, denen keine Ka-pitalbelastung wie bei einer Kreditgewährung gegenübersteht.152 Neben der Bereitstellung von Kapital spielen die Banken also vor allem eine beratende und unterstützende Funktion bei der Projekt- und Risikoanalyse sowie in der Strukturierung als auch ggf. bei der Platzierung von beispielsweise Projektanleihen. Eine besondere Rolle kommt den Banken dabei durch ihre umfassenden Wirtschaftlichkeits- und Risikoanalysen zu. Hier wirken die Banken als Kontrol-linstanz für das Projekt.153
Auch bei Banken bestehen z. T. Interessen frühzeitig aus einem Projekt auszuscheiden und einen „Exit“ zu vollziehen. Wie beim Eigenkapital existieren auch für Fremdkapital Sekundär-märkte, an denen die Fremdkapitalgeber ihre Kredite bzw. Schuldscheine auch vor Ende der vereinbarten Laufzeit veräußern können. Dies geschieht v. a. um die Bilanz der Bank nicht mit langfristigen Krediten zu beanspruchen und um das freigesetzte Kapital in neue Projekte in-vestieren zu können, aus denen sich ggf. wiederum Gebühren genieren lassen.154
Finanzinvestoren
Analog zum Eigenkapital gibt es auch beim Fremdkapital Finanzinvestoren, die ausschließlich an dem Projekt als Anlagemöglichkeit interessiert sind. Das bedeutet, dass für sie ausschließ-lich die Erfüllung ihrer Anforderungen an das Risiko-Renditeprofil des Projektes bzw. eine an-gemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals eine Rolle spielt und keine weiteren Gebüh-ren o. ä. generiert werden sollen. Als Beispiele für FinanzinvestoGebüh-ren im Fremdkapitalbereich können auf Fremdkapital spezialisierte Fonds, Lebensversicherer oder Pensionskassen die-nen.155 Insbesondere spezialisierte Fonds kommen auch für die Bereitstellung von Mezzanine-Kapital156 (vgl. 4.1.3) in Frage. Wie auch beim Eigenkapital erfüllen die Finanzinvestoren beim Fremdkapital eine Funktion als prüfende und qualitätssichernde Instanz.
152 Vgl. Böttcher/Blattner (2013), S. 26 ff.
153 Vgl. Weber/Alfen (2009), S. 172 ff.
154 Vgl. Eppinger/Käsewieter/Miksch (2008), S. 348
155 Vgl. Kleine/Schulz/Krautbauer (2015), S. 68 f.
156 Mezzanine-Kapital weist sowohl Merkmale von Eigen- als auch von Fremdkapital auf.
Förderbanken
Insbesondere bei Infrastrukturvorhaben, die eine Bedeutung für die Daseinsvorsorge157 ha-ben, hat der öffentliche Sektor ein großes Interesse an dem Gelingen des Projektes. In solchen Fällen treten neben kommerziellen Banken häufig auch Förderbanken als Fremdkapitalgeber für die Projekte auf. Als Beispiele für Förderbanken können die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) in Deutschland oder die Europäische Investitionsbank (EIB) in Europa dienen.158
In Abgrenzung zu kommerziellen Banken stehen bei Förderbanken die Kapitalverzinsung und Gebühreneinnahmen nicht im Vordergrund. Viel mehr steht die Förderung von Projekten, die den gesamtwirtschaftlichen Nutzen fördern, im Vordergrund. Dementsprechend sind üblicher-weise auch die Verzinsungen des durch Förderbanken bereitgestellten Kapitals deutlich ge-ringer als bei ihren kommerziellen Pendants. Häufig sorgen auch Staatsgarantien dafür, dass Förderbanken deutlich bessere Finanzierungskonditionen bieten können.159
3.2.4 Generalunternehmer
Der Generalunternehmer (GU) errichtet die für das Projekt erforderlichen Anlagen.160 Da die zu errichtenden Anlagen meist den Großteil des Investitionsvolumens ausmachen, kommt dem GU eine besonders wichtige Rolle für den Projekterfolg zu.
Das primäre Ziel des GU ist die Generierung von auskömmlichen Margen bei der Erbringung der Bauleistungen.161 In Fällen, in denen der GU nicht auch als strategischer Investor am Pro-jekt beteiligt ist, ist dies insbesondere vor dem Hintergrund der Anreizstrukturen von großer Bedeutung.
In aller Regel übernimmt der GU die Errichtung im Rahmen eines sogenannten schlüsselferti-gen Festpreisvertrages („EPC-Contract“162) und übernimmt somit sämtliche Risiken für die Er-stellung der Anlagen, insbesondere für Kosten- und Terminüberschreitungen sowie für die Ge-währleistung der vertraglich vereinbarten Qualität (Fertigstellungsrisiko). Gegenüber der SPV tritt der GU als einziger Vertragspartner auf, obwohl meist eine Vielzahl an weiteren Nachun-ternehmern (NU) in der Erstellung der Anlagen involviert ist. Dementsprechend kommt dem GU auch eine entscheidende Rolle als Koordinator dieser Vielzahl an NU zu.163
3.2.5 Betreiber
Die Betreiber- bzw. Managementgesellschaft ist für die Weiterführung nach Abschluss der Baumaßnahmen und mit Beginn der Inbetriebnahme des Projektes verantwortlich. Analog zum GU besteht auch beim Betreiber das primäre Ziel in der Erwirtschaftung auskömmlicher
157 Der Begriff der öffentlichen Daseinsvorsorge bezeichnet Tätigkeiten des Staates, welche einer grundlegenden Versorgung der Bevölkerung mit wesentlichen Gütern und Dienstleistungen dienen (vgl. Deutsches Institut für Urbanistik).
158 Vgl. Wolf/Hill/Pfaue (2011), S. 129 f.
159 Vgl. Weber/Alfen (2009), S. 173
160 Vgl. Wolf/Hill/Pfaue (2011), S. 91 f.
161 Vgl. Weber/Alfen (2009), S. 176
162 Engineering (Planung), Procurement (Beschaffung), Construction (Fertigung)
163 Vgl. Weber/Alfen (2009), S. 174
Margen, was die gleichen Anreizstrukturen hervorruft, sobald dieser nicht als strategischer Investor involviert ist.164
3.2.6 Projektlieferanten
Zulieferer sind im Projekt für die Lieferung von Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffen zur Leistungs-erstellung zuständig. Ähnlich wie bei den Betreibern ist ihr primäres Ziel die Erwirtschaftung von auskömmlichen Margen aus dem Geschäft mit dem Projekt. Da die Zulieferer die Inputs für die Bereitstellung der jeweiligen Projektleistung zur Verfügung stellen, sind langfristige Ver-träge sinnvoll, um einerseits den Betrieb und somit die Möglichkeit CF aus der Anlage zu ge-nerieren sicherzustellen. Andererseits ist es wichtig, langfristig Sicherheit über die Preise der zur Verfügung gestellten Inputs zu erreichen.165 Bei ÖPP-Projekten im Bundesfernstraßenbe-reich spielen Lieferanten üblicherweise eine untergeordnete Rolle. Dies ist v. a. auf den ver-gleichsweise geringen Bedarf an Rohstoffen (Streusalz etc.) für den Leistungserstellungspro-zess zurückzuführen.
3.2.7 Berater (Advisor)
Bei Projektfinanzierungen sind viele Beteiligte und somit viele z. T. gegensätzliche Interessen vertreten. Die Berücksichtigung dieser Interessen erfordert eine intensive Auseinandersetzung mit wirtschaftlichen, steuerlichen und rechtlichen Aspekten bei der Strukturierung der Projekte.
Aufgrund der hohen Komplexität kann diese Aufgabe i. d. R. nicht mehr allein durch die feder-führenden Sponsoren erfüllt werden, sodass die Einbeziehung externer Berater erforderlich wird.166
Externe Berater sind in verschiedenen Bereichen des Projektes unterstützend und beratend tätig. Dazu gehören vor allem technische und wirtschaftliche bzw. finanzielle Beratungsleis-tungen, aber auch beispielsweise steuerliche oder rechtliche Beratungsleistungen. Viele der Beratungsleistungen, v. a. im Bereich der Finanzierung, können beispielsweise auch durch die finanzierenden Banken erbracht werden. Dies kann sinnvoll sein, wenn der Berater gleichzeitig als Ankerinvestor auftritt und somit bei der Suche weiterer Kapitalgeber das Projekt glaubhaft bewerben kann. Aufgrund der weiteren Interessen der finanzierenden Banken und der daraus resultierenden Anreizstrukturen, kann es jedoch ebenfalls sinnvoll sein die Beratung eines neutralen Beraters einzuholen, der kein unmittelbar wirtschaftliches Interesse an dem Erfolg des Projektes hat.167
3.2.8 Versicherer
Bei Projektfinanzierungen werden, wie bereits herausgestellt, die Risiken von den jeweils Be-teiligten bzw. Kapitalgebern getragen. Darüber hinaus besteht allerdings die Möglichkeit be-stimmte Risiken gegen ein Entgelt auf einen Versicherer zu übertragen. Die relevantesten Versicherungen im Rahmen der ÖPP-Projektfinanzierungen sind die Sachsubstanz-Versiche-rungen. Diese decken im Allgemeinen Schäden durch Wasser, Feuer, Vandalismus und Na-turkatastrophen während der Bau- und Betriebsphase ab. Im Gegenzug für die
164 Vgl. Weber/Alfen (2009), S. 174
165 Vgl. Weber/Alfen (2009), S. 174
166 Vgl. Böger/Boll (2003), 39
167 Vgl. Reuter (2010), S. 40 f.
Risikoübernahme erhält der Versicherer eine Prämie. Für eine Haftungsübernahme entschei-dend ist, dass es sich um ein versicherbares Projektrisiko handelt. Die Prüfung zur Versicher-barkeit enthält z. B. eine Prüfung auf Anreizkompatibilität, eine versicherungsmathematische Berechnung der Schadenseintrittswahrscheinlichkeit, die eindeutige Zurechenbarkeit des Ver-sicherungsfalls auf ein versichertes Ereignis und die Abschätzbarkeit der finanziellen Konse-quenzen bei Risikoeintritt.168