Stand Dezember 2007. Millionen Euro.
telbar unter sonstige Wirtschaftsunternehmen); Ursache hierfür ist, dass die Rechnungsergebnisse feinsinnig danach unterscheiden, ob die Mittel als Schuldendiensthilfen oder als Verlustausgleich gewährt werden, ohne nach der materiellen Bestimmung zu fragen,
– die politische Führung in einigen Ländern nur die engste Ministerialadmi-nistration umfasst, in anderen Ländern jedoch die ganze Breite auch der ausführenden Verwaltungsteile und sogar der nachgeordneten Einrichtun-gen; Ursache hierfür ist, dass kein verbindliches Konzept für die Zuord-nung besteht, so dass jedes Land letztlich nach Gutdünken zuordnet.
Ganz grundsätzlich stellt sich die Frage, wie mit Zuschüssen umgegangen werden soll, die an nachgeordnete Ebenen (vom Bund an die Länder bzw. von den Ländern an die Gemeinden) fließen (z.B. Zuschüsse für die Schülerbeför-derung). Unter dem Gesichtspunkt, den Aufgabenzweck im Landeshaushalt so klar als deutlich auszuweisen, müsste eine Zuordnung zum Politikfeld Schule erfolgen; systematisch richtig wäre jedoch der Ausweis als Finanzzuweisung an die Kommunen.
Würde man freilich dem systematisch richtigen Ansatz folgen, müssten auch die Zuschüsse für den öffentlichen Nahverkehr (soweit sie an eine Anstalt des öffentlichen Rechts und damit mittelbare Verwaltung ausgereicht werden) oder die Zuschüsse an die Hochschulen (Körperschaften des öffentlichen Rechts) als Finanzzuweisungen deklariert werden – ein im Grunde (für Haushaltsdar-stellung und politische Optik) untragbares Ergebnis. Die praktische Folge: Je-des Land bucht weitgehend nach Gutdünken, überwiegend jedoch nach dem Politikfeldbezug.4
Andere Vergleichsstörungen sind bereits innerhalb der unterschiedlichen Haushaltsstrukturen angelegt; für ihre Bereinigung gibt es nicht immer über-zeugenden Lösungen:
– Aufgaben, die nicht mehr innerhalb des Kernhaushaltes, sondern in ausge-lagerten Einrichtungen (unabhängig von deren Rechtsform; z.B. Landes-straßenbaubetrieben, Kindertagesstätten in freier Trägerschaft) wahrge-nommen werden, erscheinen ausgabeseitig in der Finanzstatistik nur noch mit den Zuschüssen aus dem Landeshaushalt5; insoweit ist der tatsächli-che Ressourcenaufwand um die eigenen Einnahmen der ausgelagerten Einrichtung verkürzt dargestellt.
Eine mögliche Umgehungslösung besteht an dieser Stelle immerhin noch darin, für das betreffende Politikfeld generell die bereinigten Ausgaben um die von der Finanzstatistik so bezeichneten unmittelbaren Einnahmen (al-so die Einnahmen o h n e Zuschüsse von anderer Ebene) auszuweisen –
4 Die derzeit im Rahmen der Erörterungen mit dem Statistischen Bundesamt formulierten Empfehlungen (Projekt »Ver-gleichbare Datengrundlagen«) bezieht in diesem Punkt erneut keine abschließende Stellung.
5 hiervon ausgenommen der Hochschulbereich (siehe oben)
was praktisch darauf hinausläuft, nur die Finanzierungssalden zur Betrach-tungsgrundlage zu machen.6
– Keine Umgehungslösung im gerade angesprochenen Sinne existiert frei-lich dort, wo mehrere Aufgaben gleichzeitig ausgelagert werden und diese Aufgaben untereinander quersubventioniert werden. Dies gilt beispielswei-se (derzeit noch) für den ÖPNV in Hamburg, der weitgehend nicht aus dem Haushalt, sondern innerhalb der Hamburger Gesellschaft für Vermö-gens- und Beteiligungsverwaltung (HGV) finanziert wird. In ähnlicher Wei-se haben in Hamburg die öffentlichen Bäder keine Entsprechung im Lan-deshaushalt, sondern werden von den Hamburger Wasserwerken finanziert.
– Übergeordnete Aufgaben (und Ausgaben), die in unterschiedlicher Weise in den Haushalten veranschlagt sind, lassen sich häufig genug nicht mehr für eine funktionskennzahlgeeignete Darstellung separieren. Hierzu gehö-ren beispielsweise die Ausgaben für die Bauunterhaltung, die in einigen Haushaltsplänen dezentral (dann mit der korrekten Politikfeldzuordnung), in anderen Haushaltsplänen jedoch zentral veranschlagt werden. Gleiches gilt für die Versorgungsausgaben, die nicht zuletzt aufgrund von Zuord-nungsproblemen weit überwiegend zentral veranschlagt werden, obwohl sich die Finanzministerinnen und -minister der Länder bereits vor gerau-mer Zeit auf eine dezentrale Darstellung verständigt hatten.
– Die Versorgungsausgaben enthalten jedoch weitere Probleme: In Berlin sind die Versorgungsausgaben der Hochschulen in deren Zuschüssen enthalten, werden also im Haushaltsplan überhaupt nicht sichtbar (erhö-hen aber insoweit den Hochschulzuschuss); in anderen Ländern hingegen sind auch die Versorgungsausgaben (ausgegliederter ebenso wie nicht-ausgegliederter) Hochschulen zentral im Haushalt veranschlagt. Die Ausgaben für die Hochschulen, gerechnet je Einwohner oder je Student, sind damit im Ländervergleich erheblich verzerrt.
Eine (allerdings weitgehend unbekannte) Umgehungslösung besteht in Form einer unveröffentlichten (auf Anforderung aber zur Verfügung gestell-ten) Übersicht des Statistischen Bundesamtes, in dem dieses auf arbeits-hypothetischer Basis eine Aufgliederung der Versorgungsausgaben auf die sechs von der Funktionskennzahlensystematik vorgesehenen Politikfelder vornimmt, und zwar unter Einschluss der nur in Zuschüssen enthaltenen Versorgungsanteile.7
– Die Bildung von Sondervermögen (in Bayern beispielsweise der Grund-stock), der neben Vermögenskäufen und -veräußerungen auch eigene In-vestitionen abwickelt, führt zu weiteren Verzerrungen im Ländervergleich.
6 Dass eine reine Saldenbetrachtung ihrerseits eine Verkürzung darstellt, die neue Interpretationsirrtümer zur Folge ha-ben kann, sei an dieser Stelle mehr am Rande erwähnt.
7 Politische Führung und zentrale Verwaltung, Öffentliche Sicherheit und Ordnung, Rechtsschutz, Finanzverwaltung, Schulen, Hochschulen
Eine kritische Betrachtung des gegenwärtigen Funktionskennziffernkatalogs deckt zudem auf, dass die an sich beabsichtigte Politikfeldorientierung in keiner Weise konsequent durchgehalten ist. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht handelt es sich vielmehr um eine muntere Mischung von Kostenarten, Kostenstellen und Kostenträgern. Gerade im Hinblick auf die unverzichtbare Weiterentwick-lung des öffentlichen Rechnungswesens (erweiterte Kameralistik, Doppik) ist es unvermeidlich, den Funktionskennziffernkatalog kritisch zu durchleuchten, zu bereinigen und eine Schnittstelle zur Doppik zu schaffen.
Verzichtbarkeit von Kassen- oder Rechnungsergebnissen?
Die vorangehende Problemdarstellung könnte die Frage aufwerfen, ob nicht mindestens eines der vom Statistischen Bundesamt bereitgestellten Berichts-systeme (Kassenergebnisse oder Rechnungsergebnisse) verzichtbar ist – zu-mal die eigentliche Wahrheit der öffentlichen Rechnungslegung in den (der par-lamentarischen Prüfung und Beschlussfassung unterworfenen) Haushalts-abschlüssen liegt. Dem ist nicht so:
– Die Haushaltsabschlüsse der Länder werden (von der Rechnungslegung gegenüber dem Parlament abgesehen) jedenfalls nicht zusammengefasst veröffentlicht; sie stehen zudem relativ spät erst im vierten Quartal des Fol-gejahres zur Verfügung. In Flächenländern sind zudem die reinen Ab-schlüsse des Landeshaushalts wenig aussagekräftig; es bedarf vielmehr der konsolidierten Betrachtung von Landes- und Kommunalebene.
– Die Kassenergebnisse sind schnell, zudem umfassen sie bereits mit der ersten Veröffentlichung die Landes- und die Kommunalebene. Ihr größtes Handicap ist, dass wegen der Schnelligkeit Nachbuchungen zu Lasten des vorangehenden Haushaltsjahres nicht mehr erfasst werden können – die wesentlichste Ursache für Abweichungen zwischen Kassenergebnissen und Haushaltsabschlüssen. Zwar werden diese Nachbuchungen (die sog.
»Auslaufperiode«) vom Statistischen Bundesamt ebenfalls erfasst, aber ge-genwärtig (noch) nicht veröffentlicht.
– Die Rechnungsergebnisse stellen die einzige Datenquelle mit einer Dif-ferenzierung nach Politikfeldern dar, die für ein vertieftes Benchmarking unerlässlich ist. Misslich – um nicht zu sagen: untragbar – ist ein (zu) später Veröffentlichungstermin, vor allem aber der mangelnde systematische Abgleich mit den Kassenergebnissen.
Damit ist offenkundig: Sowohl Kassenergebnisse als auch Rechnungsergeb-nisse werden benötigt. Woran jedoch seitens des Statistischen Bundesamtes vordringlich zu arbeiten ist, das ist die Vereinheitlichung der Berichtssystematik und eine zügigere Bereitstellung der Statistiken.
Schlussfolgerungen und Ausblick
Fasst man an dieser Stelle die gröbsten Symptome zusammen, dann lässt sich feststellen, dass sich die öffentliche Statistik durch
– ärgerlichen Zeitverzug in der Bereitstellung,
– unbefriedigende Fehlerkorrektur bzw. mangelnde Prüfung seitens des Sta-tistischen Bundesamtes,
– mangelnde Dokumentation,
– vor allem aber durch eine unzureichende Systematik des Regelwerkes auszeichnet.
Natürlich ist an dieser Stelle zu fragen, warum der Zustand der öffentlichen Sta-tistik so ist, wie er ist.
Seitens des Statistischen Bundesamtes wird kein Hehl daraus gemacht, dass der Finanzstatistik hausintern nicht die höchste Priorität beigemessen wird. Zu-dem gab es in der Vergangenheit, als Vergleichskennzahlen zwischen Ländern keine herausgehobene Rolle spielten, keine ausreichend artikulierte Nachfrage seitens der Länder. Und schließlich fehlte das Korrektiv einer kritischen Diskus-sion – weil offenbar auch der akademischen Fachwelt der erforderliche Einblick in die Verzwicktheit der Datensituation fehlt.
Eine Verbesserung der Situation ist allerdings zwingend erforderlich:
– Die Bedeutung von Benchmarks – also die Identifizierung von best practi-ces – wird in Ermangelung überzeugender Wettbewerbsmechanismen im öffentlichen Bereich weiter steigen.
– Die Etablierung eines Frühwarnsystems im Hinblick auf kritische Haus-haltslagen wird unverzichtbar.
– Mechanismen zur Schuldenbegrenzung der Gebietskörperschaften – wie immer man sie sich im Einzelnen vorstellen mag – sind auf belastbare Da-tengrundlagen angewiesen.
Schließlich: Auch unabhängigen externen Beobachtern muss ermöglicht wer-den, die Entwicklung der öffentlichen Haushalte aus eigener Anschauung und unabhängig von Interpretationsvorgaben der Finanzseite selbst nachzuvollzie-hen; nur so kann ein unabhängiger, vorurteilsfreier Dialog gewährleistet wer-den.
Inzwischen ist eine gewisse Bewegung in die Angelegenheit gekommen. Nicht zuletzt der Auftrag der Finanzministerkonferenz an die Zentrale Datenstelle der Landesfinanzminister zu »Belastbaren Datengrundlagen« – übrigens unter en-gagierter Mitwirkung des Statistischen Bundesamtes und auch einiger Landes-ämter – ist ein wichtiger Schritt, um die Voraussetzung für ein künftig höheres Maß an Transparenz und Belastbarkeit zu schaffen.
Aber die noch zu lösenden Aufgaben sind gewaltig:
– Schon die Absicht, die vorhandenen Berichtssysteme auf einen aussage-kräftigen Stand zu bringen, erfordert Anstrengungen, die in ihrer Vielfalt noch nicht abschließend zu überschauen sind. Aber dies allein reicht nicht aus: Auch für die Zukunft muss sichergestellt werden, dass der Qualitäts-standard der Finanzstatistik laufend verbessert wird. Hierfür bedürfte es genaugenommen wohl der Einführung eines Monitorings – mit allen Fra-gen, die sich an die Durchführung richten (wer, mit wem, auf welcher Stu-fe, mit welchen Rechten).
– Die vorhandenen Berichtssysteme sind unzuverlässig, weil sie – mögli-cherweise auch bedingt durch einen zu hohen Detaillierungsgrad – ein zu breites Spektrum an Interpretationsmöglichkeiten offenlassen; darüber hinaus sind die Grundlinien der Berichtssystematik in jüngerer Zeit nicht mehr wirklich durchdacht und an aktuelle Fragestellungen angepasst wor-den. Hinzu tritt der Problemlösungsdruck aus der Einführung der Doppik.
Unter allen diesen Gesichtspunkten kommt es darauf an, eine neue Platt-form zu definieren, die die Problempunkte der bisherigen Berichtssystema-tik (nach Möglichkeit: vollständig) eliminiert, gleichzeitig aber auch von Kameralistik wie von Doppik in gleicher Weise bedient werden kann.
– Vor allem aber wird die konzeptionelle Generalfrage zu stellen sein: Was soll die Finanzstatistik in welchem Detaillierungsgrad auf der Grundlage welcher methodischer Überlegungen berichten? Eine klare Durchdringung der Materie aus nutzerspezifischer Sicht – mit wachem Auge auf die Fra-ge, welche Daten denn sinnvoll von den Datenlieferanten zugeliefert wer-den können – gibt die Chance, die Systematik zu bereinigen, Redundan-zen aufzudecken, Vereinfachungen durchzusetRedundan-zen und insgesamt potentiellen Fehlinterpretationen vorzubeugen.
Nicht alle Probleme werden sofort und zufriedenstellend zu lösen sein. Mindes-tens für einen Übergangszeitraum stellt sich deshalb die Frage, ob nicht Prob-leme, Einsichten und Erkenntnisse zum Umgang mit der Finanzstatistik von den Finanzministerien zusammengetragen und in einem Regelwerk veröffent-lich werden sollten. Zwar wird sich niemand abschließend auf ein derartiges Regelwerk verpflichten lassen; doch wäre zu hoffen, dass seine bloße Existenz eine ausreichende normative Kraft entfaltet, um den Umgang mit der Finanzsta-tistik künftig in verantwortungsvollere Bahnen zu lenken.