Exkurs 2: Wechselnde Bedeutungen des Begriffes »öffentlich«
6.2 Befragung aller deutschen Städte mit mehr als 200 000 EinwohnerInnen
bung im Wesentlichen von größeren Unternehmen genutzt wird. Ein Vergleich mit anderen Werbemedien zeigt jedoch, dass großformatige Werbung im öffentlichen Raum für die Werbetreibenden nur scheinbar teuer ist: So kostet z. B. eine ganzseitige Anzeige in der Tageszeitung in Bremen ca. 20 000,00 Euro (Stand 2006). Bei einer Auf-lage von 170 000 werden dabei potenziell mehr Menschen erreicht als an den meisten Standorten großformatiger Werbeflächen (die meisten angegebenen GTKC liegen bei Werten zwischen 20 000 und 200 000), jedoch erscheint die Anzeige in der Zeitung für diesen Preis an nur einem Tag; auf 30 Tage hochgerechnet (analog zur Mietdauer der genannten großformatigen Werbeflächen) ergäbe sich ein Preis von 600 000,00 Euro.
6.1.3 Fazit: Ein Großstadtphänomen mit deutlicher
– geeigneten und ungeeigneten Standorten – Überblick über Genehmigungspraxis und
Zuständig-keiten
– Überblick über rechtliche Rahmenbedingungen und informelle Regelungen
– Klärung, in welchen Städten konzeptionelle Über-legungen zum Umgang mit großformatiger Werbung bestehen, und Erfassung von »best practice«
– Ermittlung von Städten, in denen Interesse an Erfah-rungsaustausch und weiterführender Diskussion be-steht
Die Befragung erfolgte schriftlich mit einem teilstan-dardisierten Fragebogen (vgl. Anhang).
Die Befragung ist bei den Kommunen auf großes Interesse gestoßen: 29 Städte antworteten, das entspricht einer Rücklaufquote von 72,5 %. 15 Städte schickten weiter gehende Materialien (Werbesatzungen, Gestaltungssatzun-gen, Konzepte für Werbeanlagen in der Stadt usw.). Der Rücklauf bei den Städten mit mehr als 500 000 Einwoh-nerInnen lag bei 91,6 % – nur eine Stadt dieser Größen-klasse antwortete nicht. Offenbar ist dort, wo die meisten Standorte liegen, der Handlungs- und Entscheidungsdruck größer.
6.2.2 Ergebnisse der Befragung der Städte
Die Einschätzung der Städte über diequantitative Ent-wicklungder Anzahl großformatiger Werbeanlagen ergibt ein recht deutliches Bild: Überwiegend (von 21 Städten) wird diese Entwicklung, die ab 1992 einsetzte, als zunehmend eingeschätzt, als gleich bleibend von 4 Städ-ten, als abnehmend von 3 StädStäd-ten, eine Stadt macht hierzu keine Angabe. Als Grund für abnehmende Ten-denzen wird die allgemeine konjunkturelle Entwicklung genannt. Genaue Angaben zu Quantitäten, Art und Lage der vorhandenen Standorte waren den meisten Städten nicht möglich, da keine Statistiken darüber geführt werden.
Genehmigungspraxis
In der Genehmigungspraxis wird überwiegend mit Ein-schränkungen großformatiger Werbung gearbeitet:
– Zeitliche Einschränkungen: Genehmigungen werden nur befristet erteilt.
– Einschränkungen der Werbeflächen- und Standort-typen:
– Genehmigungen werden nur an Baugerüsten er-teilt.
– Für Werbung auf öffentlichen Verkehrsflächen werden keine Sondernutzungserlaubnisse erteilt (für das Aufstellen von Werbeflächen im öffent-lichen Straßenraum ist eine Sondernutzungserlaub-nis nach den jeweiligen Straßen- und Wegegeset-zen der Länder notwendig, vgl. Kapitel 8.1.4).
– Einschränkungen des Werbezweckes: Genehmigungen werden ausschließlich für temporäre städtische Image-kampagnen oder kulturelle Großveranstaltungen an der »Stätte der Leistung«63erteilt.
Verstärkt wird die These der überwiegenden Ein-schränkungen durch jene Aussagen, die Gründe für die Versagung von Genehmigungen enthalten:
– Man befürchtet eine Verunstaltung des Orts- und Straßenbildes.
– Eine Werbefläche fügt sich an einem Standort nicht in die Umgebung ein.
– Eine Werbefläche ist in der beantragten Form, an dem Standort bauordnungsrechtlich nicht zulässig.
– Eine vorhandene Gestaltungssatzung schließt groß-formatige Werbung aus.
– In der Innenstadt wird aus Denkmalschutzgründen keine Werbung an Baugerüsten genehmigt.
Gründe für Versagungen werden insgesamt überwie-gend aus städtebaulichen Argumenten oder formalrechtli-chen Gegebenheiten abgeleitet. Die in Kapitel 4 aufgezeig-ten Wirkungszusammenhänge zwischen Werbung und dem
»Öffentlichen« des öffentlichen Raumes (Dauerhaftigkeit/
Schnelllebigkeit, Wahrnehmbarkeit/Zeichenfülle) spielen in der Regel keine Rolle bei Genehmigungsfragen. Ein gegen-läufiger Trend drückt sich in den Änderungen der Landes-bauordnungen Berlin und Bremen aus: Hier sind seit 2003 großformatige Werbeanlagen an Baugerüsten baugenehmi-gungsfrei.
63 »Stätte der Leistung«: Terminus technicus (verwendet z. B. in Landesbauordnungen und Werbesatzungen) für Werbung entweder auf dem Gelände des Betriebes selber oder am Veranstaltungsort direkt.
Offensichtlich ist das Thema von temporärer Werbung in vielen Städten von besonderer Relevanz. Ein Zeichen für den »kreativen« Umgang mit Einschränkungen oder Verbo-ten ist, dass teilweise Baugerüste ausschließlich zu dem Zweck errichtet werden, daran Werbeflächen anzubringen.
Einige Städte versuchen immer häufiger, die Zulässigkeit bestimmter Werbeträger im Rahmen von Bebauungsplänen zu regeln, da sie sonst keine rechtliche Handhabe sehen.
In Gesprächen erwähnten VertreterInnen einiger Städte, dass es Probleme in der Abstimmung zwischen Ver-waltung und Politik gibt, da immer wieder politisch durch-gesetzt wird, was nicht genehmigt wird oder würde (»Das meiste von dem, was hängt, hängt ungenehmigt.« Aussage eines Mitarbeiters einer Stadt mit mehr als 500 000 Ein-wohnerInnen). Jedenfalls ist die Haltung zu großformatigen Werbeanlagen nicht einhellig, neben den Unterschieden zwischen Verwaltung und Politik gibt es auch Differenzen innerhalb der Verwaltung oder unterschiedliche Umgangs-weisen in verschiedenen Stadtteilen.
Standorteignung
Bei den Aussagen zu gut oder schlecht geeigneten Standor-ten werden Unterschiede zwischen den Einschätzungen der Städte und den in der Standortdatenbank erfassten Stand-orten auffällig. An dieser Stelle gehen die Interessen von Werbetreibenden und den Städten deutlich auseinander:
Die Aussagen der Städte zugut geeigneten Standorten lassen sich in zwei Gruppen einteilen, die akzeptierenden und die positiv-fördernden:
Alsakzeptierendkönnen Aussagen bezeichnet werden, die davon ausgehen, dass großformatige Werbe-flächen unter bestimmten Bedingungennicht stören: – in Industrie- und Gewerbegebieten,
– an Stadteinfahrten mit großflächigem Einzelhandel, – in peripheren Lagen mit autoorientierter und
stadt-räumlicher Maßstäblichkeit,
– an zentralen Plätzen mit hohem Besucherverkehr bzw. in Fußgängerzonen,
– an Parkhäusern und Brandwänden, – an Baugerüsten.
Am häufigsten werden Industrie- und Gewerbegebiete genannt. Die Standortdatenbank enthält jedoch lediglich 3 Standorte in Industrie- und Gewerbegebieten. Offensicht-lich sind die Standorte für Werbetreibende uninteressant,
sowohl aufgrund geringer Kontaktchancen als auch auf-grund des Images der Gebiete. Weitere von den Kommu-nen häufig als geeignet genannte Standorte sind
Ausfallstraßen und Baugerüste.
Vor dem Hintergrund der in Kapitel 4 aufgezeigten Wirkungszusammenhänge stellt sich die Frage, ob »zentrale Plätze mit hohem Besucherverkehr« per se als geeignet für großformatige Werbeflächen eingeordnet werden können, da diese Plätze i. d. R. eine besondere Bedeutung, insbe-sondere als »öffentliche« Räume einnehmen.
Alspositiv-förderndkönnen Aussagen bezeichnet werden, nach denen unter bestimmten Bedingungen durch großformatige Werbung dieStandortqualität verbessert werden kann:
– Betonung oder Schaffung von Raumkanten durch die Werbefläche,
– Verbesserung der architektonischen Erscheinung von Gebäuden.
Ebenso wie bei Genehmigungseinschränkungen oder -versagungen spielen hierbei architektonisch-gestalteri-sche und städtebauliche Gründe die ausschlaggebende Rolle.
Zu diesen beiden Gruppen (akzeptierend und för-dernd) kommen noch Standorte hinzu, bei denen bereits bei Planung des Gebäudes die Werbefläche architektonisch berücksichtigt wurde. Nach Aussagen aus verschiedenen Städten sind das noch Einzelfälle, sie kommen aber immer häufiger vor.
Alsungeeignete Standortewerden von den Städten genannt:
– Denkmalschutz (mit besonderer Bedeutung) – Innenstadt
– Wohngebiete – Plätze
– verkehrsreiche Punkte/Unfallschwerpunkte.
Die Auswertung der Standortdatenbank hat demge-genüber einen deutlichen Schwerpunkt in der Innenstadt ergeben, auch an Kreuzungen liegen über die Hälfte der erfassten Standorte. Vereinzelt als nicht geeignet werden u. a. genannt: kleinteilige Bebauung, »sensible« Nutzungen (Altenheime, Friedhöfe, Kindergärten, Schulen usw.), Grün-anlagen, Sichtachsen, Außenbereich.
Eine generellablehnendeHaltung wird bei drei Städ-ten deutlich, die äußern, dass großformatige Werbung grundsätzlich stört und es keine geeigneten Standorte gibt.
Dem steht die generell befürwortende Äußerung einer 6.2 Befragung aller deutschen Städte mit mehr als 200 000 EinwohnerInnen
anderen Stadt gegenüber, dass es wenig »a priori« völlig ungeeignete Standorte gibt.
Weiter gehendes Interesse am Thema wird vor allem bei jenen 11 Städten deutlich, die angaben, an einem zweitägigen interdisziplinären Expertenworkshop teilneh-men zu wollen.64Auch fünf VertreterInnen der Werbewirt-schaft äußerten Interesse daran. Dieses von beiden Seiten geäußerte Interesse bestätigt die Anfangsthesen, dass Kom-munikationsbedarf besteht und dass auf beiden Seiten Möglichkeiten gesehen werden, durch gemeinsames Gespräch zu besseren Lösungen zu kommen. Die am häu-figsten genannte Erwartung an einen solchen Workshop ist der Erfahrungsaustausch. Wie sehr die Grundhaltungen ein-zelner Städte auseinandergehen, lässt sich an folgenden Erwartungshaltungen ablesen:
– »Sensibilisierung der Verantwortlichen für die städte-baulichen Werte der Architektur und die zerstöreri-sche Kraft großflächiger Werbung« (München), – »Gemeinsame Einschätzung der Tendenzen und
Mög-lichkeiten für großflächige Werbung im Stadtraum«
(Frankfurt am Main),
– »ambitionierte Lösungen für die Integration von Wer-beanlagen« (Mannheim).
Konzeptionelle Überlegungen
Vierzehn Städte geben an, dass es bei ihnen konzeptionelle Überlegungen zu Standorten und Arten großformatiger Werbeflächen gibt. Konzeptionelle Aussagen zur Gesamt-stadt treffen die Städte Berlin, Braunschweig, Frankfurt am Main und München. Vergleichbare Konzepte werden in den Städten Aachen, Essen, Kiel und Stuttgart vorbereitet (Stand: Sommer 2003). In den anderen Städten handelt es sich um Werbe- bzw. Gestaltungssatzungen oder Bebau-ungspläne für einzelne Stadtbereiche, die als Instrument der Genehmigungspraxis für großformatige Werbeflächen genutzt werden.
Die vier vorliegenden Konzepte mit gesamtstädti-schem Bezug unterscheiden sich deutlich. Es bestätigen sich in ihnen die drei unterschiedlichen Haltungen gegen-über großformatigen Werbeflächen, die bereits bei der Auswertung der Einschätzungen zu geeigneten und unge-eigneten Standorten benannt wurden:positiv-fördernd, akzeptierend und ablehnend.
Die StadtBerlinals Beispiel für Städte mit einer im
Allgemeinen positiv-fördernden Haltung gegenüber großfor-matiger Werbung nennt eine von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung herausgegebene CD: »Außenwerbung intelligent nutzen«.65Unter der These, dass Werbung als Basis menschlichen Sozialverhaltens integraler Bestandteil der Gesellschaft ist, wird vor allem auf wirtschaftliche Effek-te eingegangen. Insbesondere werden die ökonomischen Vorteile von Public Private Partnership bei der Sanierungsfi-nanzierung von denkmalgeschützten Gebäuden durch großformatige Werbeflächen hervorgehoben. Fragen des öffentlichen Raumes werden nicht thematisiert. Die grund-sätzlich positive Haltung drückt sich auch in der Genehmi-gungsfreiheit von Baugerüstwerbung aus (§ 56 Nr. 8 Bau-OBln). Baugerüstwerbung an Denkmalen oder in Denkmal-schutzbereichen bedarf auch in Berlin nach wie vor einer denkmalschutzrechtlichen Genehmigung; allerdings gibt es eine Grundsatzempfehlung der Senatsverwaltung, nach der diese Werbung grundsätzlich zu genehmigen ist, wenn sie dazu beiträgt, die optische Beeinträchtigung des Bauwer-kes, die durch die Einrüstung erfolgt, zu verringern.
Die Städte Braunschweig und Frankfurt/Main haben Konzepte erarbeitet, die Bereiche der jeweiligen Stadt bestimmen, die in unterschiedlichem Maß und unter-schiedlicher Art für verschiedene Werbeträger, u. a. auch großformatige Werbeflächen, geeignet sind. Diese Kon-zepte sollen dazu dienen, die Kommunikation zwischen Werbetreibenden und Genehmigungsbehörden zu erleich-tern, und sie sollen Rahmensetzungen bieten. In beiden Städten wird davon ausgegangen, dass die Entscheidun-gen über großformatige WerbeanlaEntscheidun-gen Einzelfallentschei-dungen bleiben müssen. Beide Konzepte haben keine bindende Satzungswirkung. Das Braunschweiger Konzept kommt – ausgehend von einer Analyse der historischen Bezüge, der Siedlungsstruktur, der Art der baulichen Nut-zung, der Verkehrsmengen und der Bereiche mit über-durchschnittlicher Personenfrequenz – zu drei nach der
64 Die Idee zu einem solchen Workshop ergab sich in Gesprä-chen mit dem DeutsGesprä-chen Städtetag. Die Durchführung schei-terte bisher an der Frage der Finanzierung.
65 Im Rahmen der Fallstudien (vgl. Kapitel 7) wurde von ver-schiedenen GesprächspartnerInnen darauf hingewiesen, dass einer der Verantwortlichen für diese Veröffentlichung, der früher bei der Stadt im Bereich Denkmalschutz tätig war, inzwischen zu einem Werbeunternehmen gewechselt hat.
Empfindlichkeit gegenüber Werbeanlagen abgestuften
»Zielbereichen für den Einsatz von Werbeanlagen«. Groß-formatige Werbeflächen werden nicht ausdrücklich genannt, das Konzept beschäftigt sich schwerpunktmäßig mit Großflächen (< 10 m2), City Light Boards und City Light Postern. Öffentlicher Raum wird definiert als Raum der Kommunikation außerhalb der Privatsphäre. Der Begriff der »Öffentlichkeit« wird definiert als Vielzahl von Personen an einem Ort und in dieser Bedeutung als posi-tiver Standortfaktor für Werbeflächen angesehen. Ziel des Konzeptes ist es, der Werbewirtschaft in stadträumlich geeigneten Gebieten hoher »Öffentlichkeit« attraktive Standorte anbieten zu können und gleichzeitig Werbe-flächen an anderen, weniger geeigneten Standorten zu reduzieren.
DasFrankfurter Konzeptuntersucht 20 Pilotbereiche in der Stadt sowie sechs Pilotthemen (Standorttypen und Wer-beträger) und leitet daraus einen »Zonenplan« ab, in dem – abhängig vom Gebietstyp – die jeweils möglichen Werbefor-men benannt werden. Großformatige Werbeflächen finden Berücksichtigung als temporäre Megaposter. Das Konzept unter dem Titel »Stadtgestalt und Werbung« macht die Eig-nung für die verschiedenen Werbeträger abhängig vom jeweiligen baulichen und landschaftlichen Charakter der Standorte. Es wird davon ausgegangen, dass Werbung inten-siv auf den öffentlichen Raum wirke, da das schließlich ihre Absicht sei und sie deshalb erhebliche stadtgestalterische Wirkungen entfalte (vgl. DKS 2002, S. 6). Weiter gehende Auseinandersetzungen mit dem »öffentlichen Raum« oder dem »Öffentlichen« sind nicht enthalten.
In der StadtMünchenist die Haltung gegenüber groß-formatiger Werbung im Vergleich zu anderen Städten eher ablehnend. Diese Haltung wird damit begründet, dass die Identität einer Stadt sich wesentlich durch die bauliche Ausprägung des öffentlichen Raumes bestimme. Werbung als Ausdruck von Einzelinteressen im öffentlichen Raum müsse daher nach ihrer sozialen Auswirkung auf den öffentlichen Raum und ihrer Verträglichkeit mit dem Gemeingebrauch beurteilt werden. Insbesondere bei groß-formatigen Werbeflächen wird allein aufgrund ihrer Größe von einer unverhältnismäßig großen Auswirkung auf den öffentlichen Raum und einer überproportionalen Inan-spruchnahme des öffentlichen Raumes durch Einzelinteres-sen ausgegangen (vgl. Planungsreferat München 1996).
Hieraus wird ein erhöhter Steuerungsbedarf abgeleitet.
Dem entspricht eine Genehmigungspraxis, nach der
groß-formatige Werbung ausschließlich an Baugerüsten geneh-migt wird. Es liegen Konzepte zu Werbung an Baugerüsten und im öffentlichen Straßenraum vor.
Bei einem Vergleich der Zielsetzungen und der zugrun-de liegenzugrun-den Thesen über die Bezugrun-deutung von öffentlichem Raum und von Werbung werden die drei unterschiedlichen Haltungen erneut deutlich (vgl. Tabelle 6.2). Hintergrund einer positiv-fördernden Haltung wie in Berlin ist ein Ver-ständnis des öffentlichen Raumes als Ort der Kommunikati-on und der Werbung als Mittel der KommunikatiKommunikati-on. Dem stehen bei einer eher ablehnenden Haltung wie in München die Thesen gegenüber, dass der öffentliche Raum vor allem der freien Entfaltung der BürgerInnen diene und Wirtschafts-werbung als private Nutzung dem Gemeingebrauch öffentli-cher Räume widerspräche.
6.2.3 Fazit: Einschränkungen bei grundsätzlicher Akzeptanz als überwiegende Genehmigungspraxis Wie schon die Auswertung der Standortdatenbank ergibt auch die Auswertung der Befragung der Städte, dass groß-formatige Werbeanlagen ein Großstadtphänomen sind. Der Rücklauf und die Art der Antworten belegen, dass das Interesse der Städte am Thema sehr groß ist. Es herrscht die Einschätzung vor, dass großformatige Werbeanlagen weiter zunehmen werden.
Genehmigungspraxis sind überwiegend einschrän-kende Rahmensetzungen bei einer grundlegenden Akzep-tanz des Phänomens, in einzelnen Städten dagegen aber auch bewusst fördernde oder ablehnende Haltung und Praxis. Die Genehmigung (oder Versagung der Geneh-migung) ist nicht immer ausschlaggebend für die tatsäch-liche Installation der Werbeanlagen. Dies wird als Hin-weis auf Spannungsfelder zwischen Verwaltung und Politik sowie zwischen Verwaltung und Werbung ge-wertet.
Als »gut geeignet« werden in vielen Fällen Standor-te bezeichnet, an denen großformatige Werbeanlagen optisch den umgebenden Stadtraum nicht stören, in Ein-zelfällen wird eine Verbesserung der Standortqualität für möglich gehalten. Argumente für ungeeignete Standorte sind vor allem Denkmalschutz/Architektur, Lage und umgebende Nutzungen (z. B. Innenstadt, Wohngebiet, Grünanlagen, sensible Nutzungen) sowie Verkehrssicher-heit.
6.2 Befragung aller deutschen Städte mit mehr als 200 000 EinwohnerInnen
Wirkungszusammenhänge zwischen Werbung und öffentlichem Raum, wie sie in Kapitel 4 aufgezeigt werden, spielen i. d. R. keine Rolle. Weder das Thema der Beeinträchtigung von Dauerhaftigkeit im öffentlichen Raum noch der Zeichendichte oder der simulative Charakter der Werbung werden als Argumente für
Ein-schränkungen großformatiger Werbeflächen benannt.
Allerdings hängt die Haltung der Städte gegenüber groß-formatigen Werbeanlagen mit grundlegenden Positionen zu Werbung und zu Funktionen und Bedeutung von öffentlichen Räumen zusammen. 6.3 Befragung von Unternehmen der Werbewirtschaft
Tab. 6.2: Konzeptionelle Überlegungen der Städte
postitiv – fördernd akzeptierend ablehnend
Zielsetzung positive Beispiele großformativer Werbung
Bedeutung der wirtschaftlichen Seite vermitteln
Erleichterung der Konsensfindung zwischen Werbewirtschaft und Stadtplanung
Einschränkung und Steuerung der Werbeflächen zur Verhinderung von »Wildwuchs«
Öffentlicher Raum
»Der öffentliche oder urbane Raum ist der für den Menschen prädesti-nierte Bereich für Kommunikation außerhalb seiner Privatsphäre.«1
»Der öffentliche Raum soll für Bürger und Besucher der Stadt attraktiv sein bzw. attraktiver werden.«4
»Öffentliche Flächen sind für den Gemeingebrauch bestimmt … da sie ein Raum sind, in dem jeder Bürger sich frei bewegen und sich auch frei entfalten können soll.«6 Werbung »Werbung im Allgemeinen ist Basis
unseres menschlichen Sozialverhal-tens und somit integraler Bestand-teil unserer Gesellschaft.«2
»Außenwerbung ist ein wichtiges Medium der Kommunikation mit einer öffentlichen Präsenz«3
»Die verschiedenen Werbeträger sind raumwirksame Elemente, die unterschiedliche Aufgaben im städ-tischen Gefüge übernehmen.«5
»… dass Wirtschaftswerbung eine private Nutzung darstellt, die dem Gemeingebrauch der öffentlichen Flächen widerspricht.«7
1 Crayen, Volker (1999), S. 4
2 Oberste Denkmalschutzbehörde der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung (2002), CD 3 Crayen, Volker (1999), S. 4
4 Stadt Frankfurt am Main, Der Magistrat, Bauaufsicht (2002), S. 1 5 DKS Städtebau Stadtentwicklung Projektentwicklung (2002), S. 10 6 Stadt München (1997), S. 6
7 Stadt München (1997), S. 6