Bauordnungsrechtliche Instrumente

8 Steuerungsinstrumente

Für die Steuerung im Bereich großformatiger Werbeanlagen stehen sowohl formelle wie informelle Instrumente zur Ver-fügung. Aufgrund der Ergebnisse der empirischen Untersu-chungen kann davon ausgegangen werden, dass in der Kombination von formellen und informellen Instrumenten geeignete Instrumente zur Steuerung vorhanden sind (es sei denn, sie sind durch Deregulierungstendenzen insbesonde-re im Rahmen der Landesgesetzgebung aufgeweicht), deinsbesonde-ren

Anwendung und Ausgestaltung jedoch noch optimiert werden kann. Im Folgenden werden diese Instrumente und ihre Einsatzmöglichkeiten im Einzelnen und im Überblick dargestellt. Insbesondere im Bereich des Bauordnungsrech-tes wird auf die Unterschiede in den einzelnen Bundeslän-dern eingegangen, da sie ein anschauliches Bild der unter-schiedlichen Ausgestaltung und der damit verbundenen Handlungsoptionen der öffentlichen Hand darstellen.

Tab. 8.1: Zulässigkeit/Unzulässigkeit von Werbeanlagen nach Landesbauordnungen

MBO Baden-Württemberg Bayern Berlin(2001) Berlin(2005) Brandenburg Bremen Hamburg Novellierung Hessen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen

1. Störende Häufung × × × × × × × × × × × × × × × × ×

2. Störender Umfang/Größe × ×

3. Verunstaltung × × × × × × × × × × × × × × × × × × ×

4. Gefährdung der Verkehrssicherheit × × × × × × × × × × ×

5. Im Außenbereich × × × × × × × × × × × × × ×

Ausnahmen:

An der Stätte der Leistung – – – – – – – – – – – – – –

Auf Flugplätzen, Sportanlagen, Versammlungs-stätten, Ausstellungs- und Messegeländen

– – – – – – – – – – – –

Auf Flächen des öffentlichen Verkehrs –

6. In reinen und allgemeinen Wohngebieten, Kleinsiedlungsgebieten, Dorfgebieten außerhalb der Städte der Leistung

× × × × × × × × × × × × × × × ×

Ausnahmen:

Auf Flächen/Haltestellen des öffentlichen Ver-kehrs

– – – – – – – – – – –

Hinweise auf besondere Veranstaltungen – –

7. Verdeckung des Ausblicks auf begrünte Flächen × ×

8. Kein Überschneiden/Verdecken von der archi-tektonischen Gliederung dienenden Bauteilen, Abstand von Gebäudekanten mind. 1 m

× × ×

9. Bei öffentl. Gebäuden repräsentativen oder städ-tebaulich hervorragenden Charakters

× ×

10. An Böschungen, Brücken, Ufern und Bäumen × × ×

11. Anlagen mit Wechsellicht außer in dafür festge-setzten Gebieten

× ×

12. In Vorgärten außer an der Stätte der Leistung × ×

13. Dachwerbung nur ohne sichtbare Hilfskonstruk-tion

× ×

14. In Natur-/Landschaftsschutzgegbieten, öffentl.

Grünanlagen, Friedhöfen

×

Ausnahmen, generelle Zulässigkeit:

Zeitlich befristete Anlagen, die dem Wohl der Allgemeinheit dienen

– –

Max. 14 Tage für einmalige Veranstaltungen –

Auf Baustellen – – – –

× unzulässig – zulässig

i. d. R. auch für genehmigungspflichtig, wenn sie bestimmte Anforderungen erfüllen. Tabelle 8.1 gibt einen Überblick über die verschiedenen Festlegungen der MBO und der Landesbauordnungen über die Zulässigkeit und Unzulässig-keit von Werbeanlagen.

Das Verunstaltungsverbot für Werbeanlagen ist in allen Landesbauordnungen mit Ausnahme der Neufassung der Berliner Landesbauordnung enthalten: Hier wird das Verunstaltungsverbot aufgehoben für Werbung an Bauge-rüsten oder Bauzäunen sowie für temporäre Werbung generell, sofern mit deren Inhalt vorrangig im öffentlichen Interesse liegende Ziele und Zwecke verfolgt werden, wenn andere überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegenstehen (BauOBln in der Fassung vom

29. 09. 2005, § 10(3)).

Neben den bereits genannten Aspekten der störenden Häufung, der Verunstaltung und der Gefährdung der Ver-kehrssicherheit, die in nahezu allen Landesbauordnungen enthalten sind, erklären die Niedersächsische Bauordnung und die Novellierung der Hamburgischen Bauordnung auch Werbung in »störender Größe« (§ 49(2) NBauO) bzw.

»störendem Umfang« (§ 13(3) Satz 2 HBauO, Entwurf Stand 07. 06. 2005) für unzulässig, wobei keine Größe fest-gelegt wird, da dies immer vom konkreten Standort und seiner Umgebung abhängt (vgl. HBauO Begründung 07. 06. 2005). Die bereits beschriebenen Probleme mit den unbestimmten Rechtsbegriffen »Verunstaltung« und »stören-de Häufung« dürften auch für die Begriffe »stören-des »stören»stören-den Umfangs« und der »störenden Größe« gelten.

Die Niedersächsische Bauordnung benennt darüber hinaus als Aspekte der Störung bzw. Unzulässigkeit von Werbeanlagen »Lichtstärke« und »Betriebsweise« (§ 49(2) NBauO). Eine weitere Regelung, die großformatige Wer-bung betrifft, ist das Verbot der Störung der einheitlichen Gestaltung und der architektonischen Gliederung baulicher Anlagen, wie es in den Landesbauordnungen von Bremen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt enthalten ist (§ 13(2) BauO NRW, § 13(2) BauO LSA, § 13(2) BremLBO).

Für unzulässig erklärt die Hamburgische Landesbau-ordnung weiter gehend Werbeanlagen an öffentlichen Gebäuden repräsentativen oder städtebaulich hervorragen-den Charakters, ausgenommen Hinweise auf dort befind-liche Dienststellen, Unternehmen oder Veranstaltungen (§ 13(3) Nr. 3 HBauO).⁹¹In der anstehenden Novellierung der Landesbauordnung soll diese Regelung auf den Alt-stadt- und Neustadtbereich beschränkt werden. In den

Erläuterungen zum Entwurf der Landesbauordnung wird darauf hingewiesen, dass durch Senat oder Bezirksämter diese Regelung ggf. auf andere Bereiche der Stadt ausge-dehnt werden kann.

Nach Musterbauordnung ist Werbung in Kleinsied-lungsgebieten, Dorfgebieten, reinen und allgemeinen Wohn-gebieten nur an der Stätte der Leistungzulässig

(§ 10(4) MBO). Eine Privilegierung von Werbung auf Flächen des öffentlichen Verkehrs sehen zahlreiche Landes-bauordnungen vor, indem sie Werbung auf diesen Flächen – oder eingeschränkt auf Haltestellen des öffentlichen Ver-kehrs – für zulässig erklären (Landesbauordnungen von Berlin, Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schles-wig-Holstein, Thüringen).

Außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile sind nach § 10(3) MBO Werbeanlagen außerhalb der Stätte der Leistungunzulässig. Von den in § 10(3) MBO genann-ten Ausnahmen von dieser Regelung sind folgende für großformatige Werbeflächen relevant: Werbeanlagen an der Stätte der Leistung, auf Flugplätzen, Sportanlagen und Versammlungsstätten, sofern sie nicht in die freie Land-schaft wirken, sowie Werbeanlagen auf Ausstellungs- und Messegeländen. Diese Regelungen werden von vielen Lan-desbauordnungen übernommen. Die grundsätzliche Unzu-lässigkeit von Werbung außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile wird in der Fassung der Berliner Lan-desbauordnung von 2005 zugunsten einer Privilegierung öffentlicher Flächen aufgehoben: Werbung auf Flächen des öffentlichen Verkehrs ist demnach auch außerhalb von im Zusammenhang bebauten Ortsteilen zulässig (BauOBln in der Fassung vom 29. 09. 2005, § 10(4) Nr. 6).

Die Landesbauordnungen enthalten darüber hinaus weitere Regelungen über die Unzulässigkeit von Werbe-anlagen, u. a. bei Verdeckung des Ausblicks auf begrünte Flächen (Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt), grund-sätzlich an Brücken, Böschungen, Ufern und Bäumen (Hamburg und Niedersachsen). Die Berliner Landesbauord-nung stufte bis 2005 Werbeanlagen in Natur- und

Land-8.1 Formelle Instrumente

91 Allerdings gab es eine Gebäudeverhüllung als große Werbe-fläche z. B. bei der Sanierung des Altonaer Rathauses. Die Gebäudeverhüllung trug die Beschriftung: »100 Jahre Rathaus Altona« und in derselben Größe in der Mitte des Gebäudes:

»Auf die Freundschaft. Holsten Pilsner«.

Tab. 8.2: Genehmigungsfreiheit für Werbeanlagen nach Landesbauordnungen

MBO Baden-Württemberg Bayern Berlin(2001) Berlin(2005) Brandenburg Bremen Hamburg Novellierung Hessen Mecklenburg-Vorpommern Nidersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen

Temporäre Werbung

Werbeanlagen, die ihrem Zweck nach erkennbar für weniger als 2 (3) Monate angebracht sind

(< 10 m Höhe), außer im Außenbereich

× × × ×

Für zeitlich befristete Veranstaltungen (teilw.: max. 3 Monate, max. 50 m²)

× × × × × × × × ×

Für Veranstaltungen von nicht mehr als 2 Monaten an der Stätte der Leistung

(< 10 m Höhe < 50 m²)

×

An der Stätte der Leistung für nicht mehr als 2 Monate

×

Vorübergehend angebrachte Werbung an der Stätte der Leistung, wenn nicht fest mit dem Boden oder anderen baulichen Anlagen verbunden

× × × × × × × × ×

Werbung auf bestimmten Standorten

Vorübergehende Anlagen im Innenbereich für zeit-lich begrenzte Veranstaltungen an der Stätte der Leistung

×

An der Stätte der Leistung in durch B-Plan festgesetzten Gewerbe-, Industrie- und vergleich-baren Sondergebieten (< 10 m Höhe)

× × × × × × ×

Auf Flugplätzen, Sportanlagen, Versammlungsstätten, Ausstellungs- und Messegeländen, wenn sie nicht in die freie Landschaft wirken

× ×

Auf Baustellen bzw. an Baugerüsten und Bauzäunen × × × × Im Geltungsbereich einer örtlichen Bauvorschrift/

Satzung, wenn diese Regelungen über Werbung enthält und die Anlage diesen Regelungen entspricht

× × ×

An Haltestellen des ÖPNV ×

Auf öffentl. Straßen, wenn als Sondernutzung nach straßenrechtl. Regelungen gestattet

×

Auf öffentlichem Straßenland ×

schaftsschutzgebieten, öffentlichen Grünanlagen und Fried-höfen als unzulässig ein (BauOBln mit den Änderungen vom 16. 07. 2001, § 11(3) Satz 4). In der Neufassung der Landesbauordnung von 2005 ist diese Regelung nicht mehr enthalten.

Generelle Ausnahmen von Unzulässigkeitenvon Werbeanlagen sehen die Landesbauordnung von Schles-wig-Holstein und die Novellierung der Hamburgischen Landesbauordnung vor: Auf Werbeanlagen für maximal 14 Tage für einmalige Veranstaltungen sind die Regelungen der Landesbauordnung nicht anzuwenden (§ 15(6)

Nr. 5 Bauordnung Schleswig-Holstein). Die Novellierung der Hamburgischen Bauordnung schließt die Unzulässigkeit von Werbeanlagen (störende Häufung, störender Umfang, keine Werbung an Böschungen, Brücken, Ufern, Bäumen) für zeitlich befristete Werbeanlagen aus, wenn sie dem Wohl der Allgemeinheit dienen, insbesondere für kultu-relle, karitative, sportliche Zwecke (§ 13(3) Satz 2 HBauO, Entwurf Stand 07. 06. 2005). In der Begründung wird aus-geführt, dass die durch Werbung erzielten Einnahmen für die genannten Zwecke verwendet werden sollen (vgl.

HBauO Begründung, Entwurf Stand 07. 06. 2005). Hier-durch wird u. a. Baugerüstwerbung zur Finanzierung der Sanierung von Gebäuden grundsätzlich ermöglicht.

Die MBO sieht in § 61 Ausnahmen von der Bauge-nehmigungspflicht vor (»verfahrensfreie Anlagen«). Die Genehmigungsfreiheitentbindet nicht von der Verpflichtung zu Einhaltung der Anforderungen. Bei den nach MBO verfahrensfreien Anlagen spielen folgende Regelungen für großformatige Werbeflächen eine Rolle: Werbeanlagen, die nach ihrem erkennbaren Zweck nur vorübergehend für höchstens zwei Monate angebracht werden, sind – außer im Außenbereich – genehmigungsfrei. Im Vergleich zur Musterbauordnung in der Fassung von 1997 wurde die Regelung konkretisiert (1997 hieß es nur »Werbeanlagen für zeitlich begrenzte Veranstaltungen«). Werbung an der Stätte der Leistung war nach MBO 1997 noch allgemein genehmigungsfrei, sofern sie vorübergehend war. Im Ver-gleich dazu ist die genehmigungsfreie Werbung an der Stätte der Leistung in der MBO 2002 nun auf Gewerbe-, Industrie- und vergleichbare Sondergebiete beschränkt, hier allerdings unabhängig von der Dauer der Einrichtung. In der Höhe ist sie nach MBO 2002 auf 10 m beschränkt, höhere Anlagen bedürfen der Baugenehmigung.

Im Bereich der Genehmigungsfreiheit gibt es deut-liche Unterschiede in den Landesbauordnungen (vgl.

Tab. 8.2). Die Regelungen zur Genehmigungsfreiheit befas-sen sich in verschiedenen Formulierungen im Webefas-sentlichen mit vorübergehender Werbung und Werbung an der Stätte der Leistung. Die weitestgehende Genehmigungsfreiheit enthält die Fassung der Landesbauordnung Berlin von 2005, nach der temporäre Werbung bis zu maximal drei Monaten im Jahr grundsätzlich zulässig und verfahrensfrei ist, auch bei Werbung an denkmalgeschützten Gebäuden (vgl. Kapitel 7.5.2). Nach den Landesbauordnungen von Bremen und Brandenburg sind Werbeanlagen auf Baustel-len genehmigungsfrei (§ 56(1) Nr. 8. d BauOBln, Anhang zu

§ 65 BremLBO, § 55(8) Nr. 9 BbgBO). Mit dieser Regelung räumen die drei Landesbauordnungen weitreichendere Genehmigungsfreiheit als die Bauordnungen anderer Bun-desländer ein. Wenn temporäre Werbung genehmigungsfrei ist, umgeht man damit das Problem, dass Genehmigungs-verfahren bis zu mehreren Monaten dauern können. Das ist allerdings problematisch, da Steuerungsmöglichkeiten aus der Hand gegeben werden. Ein anderer Lösungsansatz liegt darin, Verfahrenszeiten zu verkürzen (vgl. Fallbeispiel München).

Baugenehmigungen regelnden konkreten Einzelfall.

Sie gelten jeweils für einzelne Standorteim gesamten Stadt-gebiet. Eine Baugenehmigung gilt dabei für den Standort, nicht für das einzelne Werbemotiv. Das heißt, dass z. B.

das einzelne Werbemotiv einer zugelassenen Wechselwer-beanlage keiner Baugenehmigung bedarf. Baugenehmigun-gen sind sowohl bei WerbeanlaBaugenehmigun-gen auf Flächen in privatem Eigentum als auch bei Werbeanlagen auf Flächen im öffentlichen Eigentum notwendig. Baugenehmigungen müssen für alle Werbeanlagen eingeholt werden, die bau-liche Anlagen sind (Ausnahmen s. o.).

Weiteres Instrument nach Bauordnungsrecht sind ört-liche Bauvorschriften. Nach § 86(1) Nr. 2 MBO können die Gemeinden durch Satzung örtliche Bauvorschriften über das Verbot von Werbeanlagen und Warenautomaten aus ortsgestalterischen Gründen erlassen. Im Vergleich zur MBO 1997 ist die Regelung deutlich kürzer gefasst. In

§ 82(1) Nr. 2 MBO 1997 wurde u. a. genannt, dass »nach örtlichen Gegebenheiten insbesondere bestimmte Arten von Werbeanlagen (…) ausgeschlossen und auf Teile bau-licher Anlagen und auf bestimmte Farben beschränkt werden«. Nach MBO 2002 müsste dies nach wie vor mög-lich sein, es wird allerdings nicht mehr ausdrückmög-lich genannt. Bei örtlichen Bauvorschriften muss immer ein Bezug zu einem bestimmten, schützenswerten Gebiet

8.1 Formelle Instrumente

gegeben sein. Eine Bauvorschrift, die sich auf das gesamte Stadtgebiet bezieht, ist von daher rechtlich nicht möglich.

Dies ist der formale Grund, warum es keine rechtlich ver-bindlichen Werbesatzungen (die zu den örtlichen Bauvor-schriften zählen) auf gesamtstädtischer Ebene geben kann.

Ältere Bauvorschriften enthalten oft zwar Aussagen zu Wer-bung, aber nicht zu großformatiger WerWer-bung, da sie ent-standen, bevor dieser Werbeanlagentyp auftrat.⁹²Neu auf-zustellende örtliche Bauvorschriften können großformatige Werbeanlagen jedoch entsprechend regeln.

Die Landesbauordnungen konkretisieren teilweise die Regelungsmöglichkeiten in örtlichen Bauvorschriften. So enthält die Hessische Bauordnung (HBO in der Fassung vom 18. 06. 2002) in § 81(1) Nr. 1 explizit die Regelung, dass Vorschriften über Werbeanlagen auch deren Art, Größe und Anbringungsort regeln können. § 81(1) Nr. 2 bestimmt, dass je nach örtlichen Gegebenheiten auch bestimmte Werbeanlagen ausgeschlossen werden können.

Nach Art. 91(1) Nr. 2 der Bayerischen Bauordnung (BayBO in der Fassung vom 04. 08. 1997) können örtliche Bauvor-schriften über das Verbot der Einrichtung von Werbean-lagen erlassen werden, nach Art. 91(2) Nr. 1 kann in beson-ders schutzwürdigen Gebieten auch für an sich genehmi-gungsfreie Werbeanlagen die Genehmigungspflicht

eingeführt werden. Im Gegensatz dazu wurde der entspre-chende § 76(8) der Berliner Bauordnung am 19. 10. 1999 aufgehoben. Bereits im Rahmen der Fallstudie wurde darauf hingewiesen, dass durch die anstehende Novellie-rung der Landesbauordnung das Instrument Werbesatzung in Bayern an Bedeutung verlieren wird. Denn Regelungen der örtlichen Bauvorschriften sollen zukünftig nicht mehr Teil der Prüfung sein, sofern sie nicht Teil eines Bebauungs-planes sind (vgl Kapitel 7.4.2). Damit verliert das Instrument nach Bauordnungsrecht an Bedeutung, die Bedeutung der Regelungen nach Planungsrecht (s. u.) nimmt zu.

Örtliche Bauvorschriften enthalten allgemeine, einzel-fallunabhängige Regelungen. Sie regeln nicht den konkreten Einzelfall, sondern werdenim Vorfelderlassen. Ihr räum-licher Geltungsbereich istauf ein bestimmtes Gebiet begrenzt. Je nach Bestimmungen der Landesbauordnungen ist eine weiter gehende Regelung der Art der Werbeanla-gen in örtlichen Bauvorschriften möglich als im BauWerbeanla-geneh- Baugeneh-migungsverfahren. Teilweise ist der Ausschluss einzelner Werbeanlagentypen in örtlichen Bauvorschriften für einzel-ne Gebiete nach Landesbauordnung möglich (§ 81(1) Nr. 2 HBO). Der Zentralverband der deutschen Werbewirtschaft

(ZAW e. V.) vertritt jedoch die Ansicht, dass ein solcher Ausschluss rechtlich nicht haltbar ist und dass nur wenige der bestehenden Satzungen »mit Sicherheit als rechtsgültig betrachtet werden können« (Brief Herr Dr. Engelmann, ZAW e. V. vom 04. 09. 2002).Die Städte können im Rahmen der Landesbauordnungen entscheiden, ob sie – und wenn ja für welche Bereiche des Stadtgebietes – ört-liche Bauvorschriften erlassen. In der Befragung der deut-schen Städte mit mehr als 200 000 EinwohnerInnen (vgl.

Kapitel 6.2) gaben 12 von 29 Städten an, örtliche Bauvor-schriften zur Steuerung großformatiger Werbeanlagen zu nutzen.

Im Dokument Public Space - Public Relations (Seite 119-124)