Kanton Bern Canton de Berne
Parlamentarische Vorstösse Interventions parlementaires
Numéro de l’intervention: 023-2011 Type d’intervention: Mandat
Déposée le: 24.01.2011
Déposée par: Kohler (Uetendorf, PBD) (porte-parole)
Cosignataires: 5
Urgente:
Date de la réponse: 13.04.2011 Rejet
Numéro de l’ACE 672/2011
Direction: FIN
Mandat relatif au budget 2012
Le Conseil-exécutif est chargé d’alléger le budget cantonal au minimum comme décrit ci- après. Cet allégement concernera les groupes de produits suivants au moins pour les trois prochaines années :
a. 25 millions dans les hautes écoles en supprimant les matières qui sont également pro- posées dans d’autres hautes écoles et qui n’apportent aucune plus-value économique au canton (communication visuelle, sciences islamiques, sciences orientales ...) ;
b. 15 millions dans la culture ;
c. cinq millions dans la protection du patrimoine ; d. cinq millions dans l’archéologie ;
e. cinq millions dans les soins psychiatriques ;
f. dix millions dans l’entretien et la construction d’immeubles.
Développement
Les perspectives financières du canton de Berne se détériorent fortement à partir de 2012.
Le budget cantonal étant surchargé, un déficit de 400 à 600 millions de francs par an est prévu par le plan intégré « mission-financement », ce qui signifie un nouvel endettement du même ordre de grandeur.
Précisions concernant le mandat :
Selon l’article 52b de la loi sur le Grand Conseil, le Grand Conseil peut donner au Conseil- exécutif des mandats portant sur la conception et le contenu du budget, du plan intégré
«mission-financement» et du rapport de gestion. La Commission des finances examine le mandat en connaissance de la prise de position du Conseil-exécutif. Elle remet au Grand Conseil son rapport et ses propositions en même temps que la prise de position du Con- seil-exécutif dans les six mois qui suivent le dépôt du mandat. Le Grand Conseil peut mo- difier la teneur du mandat, sur proposition de son auteur ou de son auteure, du Conseil- exécutif, de la commission, d’un groupe parlementaire, d’un député ou d’une députée.
Réponse du Conseil-exécutif à la Commission des finances à l’intention du Grand Conseil
1. Situation actuelle en matière de politique financière
Compte tenu des sombres perspectives financières, le Conseil-exécutif adhère en principe à l’objectif du mandat, qui est d’alléger les finances cantonales.
Le plan intégré mission-financement pour la période de 2012 à 2014, dont le Grand Conseil a pris connaissance durant la session de novembre 2010, prévoit des déficits et des insuffisances de financement de l’ordre de 400 millions de francs par an. Ces prévi- sions négatives s’expliquent principalement par la diminution des recettes de 200 millions de francs résultant de la révision de la loi sur les impôts, adoptée par le Grand Conseil pendant la session de mars 2010, et par les charges supplémentaires de quelque 300 millions de francs par an que devraient entraîner la révision de la loi sur l’assurance- maladie et la réforme du financement des soins.
En outre, 100 millions de francs de recettes prévues vont disparaître du fait de l’adoption du projet populaire sur l’imposition des véhicules, ce dont les chiffres actuels de la planifi- cation ne tiennent pas encore compte. Du côté de la Banque Nationale Suisse plane par ailleurs la menace d’une réduction du montant du bénéfice réparti chaque année, la part annuelle du canton de Berne s’élevant jusqu’ici à plus de 200 millions de francs. Avec quelques autres postes, ces deux événements se traduisent chaque année à partir de 2012 par des déficits et des insuffisances de financement qui, ajoutés aux 400 millions de francs déjà prévus, dépassent nettement le demi-milliard.
Face aux développements récents précédemment décrits (BNS, réduction de l’imposition des véhicules, etc.), le Conseil-exécutif étudie actuellement des coupes budgétaires sup- plémentaires, qui iraient plus loin que l’objectif financier de 200 millions de francs fixé dans le programme d’allégement des finances à l’automne 2010. C’est aussi dans ce contexte que le Conseil-exécutif a analysé les mesures d’allégement que demande le présent man- dat.
2. Prise de position sur les mesures d’allégement proposées
Le Conseil-exécutif prend position comme suit sur les différentes mesures d’allégement budgétaires que propose le présent mandat :
a) Allégements de 25 millions de francs dans les hautes écoles en supprimant les matières qui sont également proposées dans d’autres hautes écoles et qui n’apportent aucune plus-value économique au canton (communication visuelle, sciences islamiques, scien- ces orientales ...)
En raison du système de financement des hautes écoles (contribution du canton de Berne, subventions fédérales, contributions d’autres cantons, fonds de tiers, etc.), une réduction de 25 millions de francs des subventions cantonales peut impliquer, selon le type d’école, une réduction de deux à quatre fois plus importante des charges totales de ces écoles. A titre d’exemple, si le canton réduisait de 10 millions de francs la subven- tion versée à l’Université de Berne, celle-ci devrait peut-être économiser 20 à 40 millions de francs du côté des charges.
Cela s’explique par les raisons suivantes : en vertu des deux concordats de financement (AIU pour l’Université et AHES pour les hautes écoles spécialisées) régissant le verse- ment de contributions d’études pour les étudiants et étudiantes d’autres cantons, les cantons d’origine versent une contribution non négligeable au canton dans lequel leurs étudiants et étudiantes effectuent leurs études. Ce mécanisme garantit que les cantons d’origine participent pour une bonne part au coût de leurs étudiants et étudiantes. Si le canton de Berne ferme certaines filières de formation dans ses hautes écoles, cela en- traînera effectivement des économies sur les frais de fonctionnement. Cependant, ces économies s’accompagneront d’une baisse des recettes pour les hautes écoles (diminu- tion des subventions fédérales et des contributions d’autres cantons) ainsi que d’une
hausse des dépenses pour le canton (versement de contributions pour la fréquentation par les étudiantes et étudiants bernois des établissements d’autres cantons). Il importe donc de considérer le solde de la fermeture d’une filière d’études.
Economies à l’Université
Un grand nombre de disciplines (telles que la psychologie, l’histoire, la gestion et le droit) doivent en toute logique être proposées dans plusieurs universités du fait de l’effectif important des étudiants et étudiantes.
La fermeture de la filière Psychologie se solderait par exemple, avec des charges totali- sant actuellement 14,1 millions et des recettes de 16 millions de francs (contributions AIU d’autres cantons, subventions fédérales et fonds de tiers), par une perte de 1,9 million de francs. A cela s’ajouterait une charge de 4,6 millions de francs pour les étudiants et étudiantes domiciliés dans le canton de Berne qui seraient contraints de fréquenter la haute école d’un autre canton (contributions AIU). Il en résulterait donc au total un surcoût de 6,5 millions de francs.
La filière des Sciences islamiques et orientales présente des charges totales de 1,7 million de francs pour des revenus de 1,1 million (sans la subvention cantonale). Sa fermeture permettrait donc d’économiser 0,6 million de francs ; mais comme le canton de Berne devrait dépenser 0,4 million de plus pour ses étudiants et étudiantes contraints de fréquenter d’autres universités, le potentiel d’économie s’établirait à 0,2 million de francs après la fermeture définitive de la filière (à compter de 2017). Si l’on tient compte en outre des prestations fournies pour d’autres disciplines, le canton serait même légè- rement perdant (CHF 0,1 million).
Il ressort de ce qui précède que, pour réaliser une économie de 25 millions de francs à l’Université de Berne, il n’y aurait pas d’autre solution que de supprimer des facultés en- tières ou des disciplines coûteuses dans le domaine des sciences de la nature. Or, cela ne semble guère opportun vu la pénurie de spécialistes dans ces secteurs et l’importance de ces sciences pour l’économie de notre canton, sans parler des bénéfi- ces économiques que procurent l’Université et les hautes écoles au canton de Berne.
Economies à la Haute école spécialisée bernoise
La situation est analogue en ce qui concerne la Haute école spécialisée bernoise (HESB). La fermeture de la filière « Communication visuelle » permettrait certes d’économiser chaque année quelque 0,7 million de francs, mais cette économie serait pratiquement annulée par le surcoût qu’entraînerait pour le canton la fréquentation par les étudiantes et étudiants bernois d’une autre haute école spécialisée (contributions AHES).
Pour réaliser des économies à hauteur de plusieurs dizaines de millions de francs, la seule solution serait de supprimer les formations d’ingénieur relativement coûteuses. La fermeture définitive du département Technique et informatique, qui représente une charge globale d’environ 60 millions de francs, permettrait de dégager une économie de quelque 18 millions, déduction faite de la contribution que le canton de Berne devrait verser pour ses étudiants et étudiantes contraints de fréquenter d’autres hautes écoles spécialisées.
b) Economies de 15 millions de francs dans le domaine de la culture
Les subventions cantonales pour la promotion des activités culturelles se chiffraient à 41 millions de francs en 2010. Sur ce total, quelque 35 millions sont des dépenses liées en vertu de contrats pluriannuels qui relèvent de la compétence du Conseil-exécutif ou du Grand Conseil. Les contributions uniques en faveur de projets et de manifestations d’ordre culturel, qui s’élèvent à quelque 7 millions de francs, seront exclusivement finan- cées sur les ressources du Fonds de la loterie au titre du programme d’allégement des finances à partir de 2013.
Une économie annuelle de 15 millions de francs dans le domaine de la promotion cultu- relle impliquerait la réduction linéaire de 36 pour cent des subventions en faveur des ac- tivités culturelles qui sont versées à toutes les institutions dans le canton de Berne. Une telle coupe dans les subventions cantonales serait probablement impossible à compen- ser pour un grand nombre d’institutions, qui risqueraient en conséquence de disparaître.
Par ailleurs, cette économie ne pourrait pas intervenir avant 2016 : en effet, le canton doit encore appliquer plusieurs conventions conclues pour plusieurs années avec des institutions et des conférences régionales, et respecter les délais de résiliation ou les clauses de modification correspondantes.
c) Allégements de 5 millions de francs dans le domaine de la protection du patrimoine Le budget alloué à la protection du patrimoine cantonal s’élève à environ 9 millions de francs. L’économie de 5 millions de francs qui est exigée correspond aux charges de personnel du Service cantonal des monuments historiques. Pour réaliser l’économie proposée, il faudrait non seulement réduire les subventions allouées à divers projets, mais aussi licencier de nombreux collaborateurs et collaboratrices ; dans ces conditions, le mandat légal du Service cantonal des monuments historiques serait remis en cause.
D’autre part, le canton de Berne ne serait plus en mesure de remplir ses engagements en cours au titre de différents contrats nationaux dans le domaine de la recherche et de la documentation.
d) Allégements de 5 millions de francs dans le domaine de l'archéologie
Le Service archéologique du canton de Berne dispose d’un budget annuel d’une dizaine de millions de francs. Pour économiser 5 millions de francs, la seule solution consisterait à réduire son personnel de moitié. Cela entraînerait plusieurs mois de retard dans les fouilles de sauvetage archéologiques, voire l’arrêt des projets de construction concernés avec à la clé un impact correspondant sur l’économie. Le canton de Berne ne serait alors plus guère en mesure d’assumer ses obligations légales dans le domaine de l’archéologie.
e) Allégements de 5 millions de francs dans le domaine des soins psychiatriques
L’allégement de 5 millions de francs du budget cantonal que demande le mandat repré- sente, en tenant compte des prestations des assureurs-maladie qui participent presque pour moitié aux économies, une coupe budgétaire à hauteur de 9 à 10 millions de francs : soit la suppression de 70 à 80 postes ou d’une quarantaine de places en milieu hospitalier, ou encore d’un quart du budget du secteur « non-résidentiel » (c.-à-d. un quart des prestations correspondantes).
Il existe fondamentalement trois possibilités pour réaliser des économies dans le do- maine des soins psychiatriques :
– réduire le volume des prestations,
– réduire l’indemnisation des différentes prestations,
– supprimer les moyens financiers alloués au développement (restructurations, projets, etc.).
La mise en œuvre du présent mandat aurait de lourdes conséquences dans le domaine des soins psychiatriques. Au lieu d’améliorer les soins aujourd’hui insuffisants et parfois inefficaces selon l’objectif visé dans le projet de planification des soins de la Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale (en procédure de consultation de mi- décembre 2010 à mi-février 2011), c’est à l’effet inverse qu’il faudrait s’attendre. En ou- tre, le transfert des cas du secteur résidentiel au secteur ambulatoire (à l’horizon 2014) prévu dans la planification des soins, qui n’a pratiquement aucun impact financier pour le canton, est déjà jugé en grande partie irréaliste au stade actuel de la consultation en cours. S’il faut maintenant effectuer des économies supplémentaires en vertu du pré-
sent mandat, il ne restera vraiment plus aucune marge de manœuvre financière pour les mesures prévues dans la planification des soins.
Il faut noter au surplus que même une réduction rapide du volume des prestations dans le canton de Berne ne procurerait pas en même temps une économie correspondante.
Cette mesure aurait pour conséquence directe de multiplier les hospitalisations dans des établissements d’autres cantons, ce que le canton de Berne devrait assumer (sans aucune possibilité d’échapper à ces obligations).
f) Economies de 10 millions de francs dans le domaine de l’entretien et de la construction d’immeubles
En ce qui concerne la construction et l’entretien des immeubles, le plan d’allégement du budget 2012 prévoit que la Direction des travaux publics, des transports et de l’énergie, et plus précisément l’Office des immeubles et des constructions, dégageront des éco- nomies de 10 millions de francs. Ces économies se répartiront entre les deux groupes de produits « Exploitation des immeubles » et « Evolution du parc immobilier ». Vu le nombre de projets d’entretien et de construction qui sont actuellement en attente, le Conseil-exécutif ne voit aujourd’hui aucune possibilité de réaliser des économies sup- plémentaires à l’horizon 2013 et 2014. En outre, il est prévu d’économiser 2,9 millions de francs supplémentaires sur le groupe de produits « Exploitation des immeubles » à partir de 2012 en réduisant les prestations de tiers et en rationnalisant les achats d’électricité.
3. Conclusion et proposition
Le Conseil-exécutif a examiné avec soin les propositions d’allégement de l’auteur du pré- sent mandat. Les considérations qui précèdent le conduisent à les rejeter, à l’exception des mesures d’économie de 10 millions de francs qui sont déjà prévues dans le cadre du programme d’allégement budgétaire de 2012 en ce qui concerne les investissements des groupes de produits « Exploitation des immeubles » et « Evolution du parc immobilier » (lettre f).
Le Conseil-exécutif estime que les mesures proposées dans le présent mandat sont, dans leur ampleur, globalement irréalistes et inadéquates pour atteindre des effets d’allégement financier durables qui soient en même temps défendables du point de vue de la politique de la formation, de la culture et de la santé. Ainsi l’économie demandée dans le domaine culturel équivaudrait-elle, dans cette ampleur, à une véritable coupe rase qui est inconce- vable aux yeux du Conseil-exécutif. En outre, elle aurait des conséquences dramatiques pour le personnel (licenciements) comme pour l’économie (p. ex. archéologie : importants retards de construction avec les coûts que cela implique), même s’il n’est pas possible à ce jour de les évaluer dans toute leur importance. Au surplus, la majeure partie des coûts dans le domaine de la culture repose sur des bases légales et sur des conventions de prestations conclues pour plusieurs années avec diverses institutions.
Le Conseil-exécutif s’est, par le passé, prononcé à plusieurs reprises en faveur d’une limi- tation des déficits et de l’augmentation de la dette qui se profile à partir de 2012. Grâce à la politique financière prévoyante du Conseil-exécutif et à la mise en œuvre de différentes mesures d’allégement, le canton de Berne n’a pas, contrairement à d’autres cantons, en- registré de déficit dans les deux années écoulées depuis que le début de la crise écono- mique et financière à l’automne 2008. Les mesures d'allégement en question sont les sui- vantes : la planification de rechange élaborée dès l’automne 2008, qui prévoyait des allé- gements à hauteur de 70 millions de francs, a été mise en œuvre avec le budget 2009 et complétée par un gel des dépenses à l’automne 2009 ; l’exécutif a en outre mis au point un train de mesures pour éviter un nouvel endettement en 2010, renoncé aux créations de postes ayant des répercussions financières et imposé des coupes linéaires aux Directions et à la Chancellerie d’Etat. Ces mesures ont contribué à alléger les finances de quelque 230 millions de francs en 2010. Enfin, dans le contexte de l’élaboration du budget de 2011, le Conseil-exécutif a prévu des mesures d’allégement de plus de 130 millions de francs.
Compte tenu de la situation financière présentée en introduction, le Conseil-exécutif a fait ce qui était de son point de vue nécessaire et politiquement réaliste pour limiter les risques de déficit et d’augmentation de l’endettement. Il est actuellement en train d’étudier et d’élaborer des mesures supplémentaires pour le programme d’allégement des finances visant à limiter le nouvel endettement structurel à partir de 2012.
Berne, le 13 avril 2011
Proposition: rejet du mandat.
A la Commission des finances à l’intention du Grand Conseil
Réponse de la Commission des finances à l’intention du Grand Conseil
En vertu de l’article 52b de la loi sur le Grand Conseil et de l’article 60 du règlement du Grand Conseil, les membres du Grand Conseil, les commissions ou les groupes peuvent donner au Conseil-exécutif des mandats portant sur la conception et le contenu du budget, du plan intégré « mission-financement » et du rapport de gestion. Les mandats sont sou- mis au Conseil-exécutif pour qu’il prenne position puis à la Commission des finances qui les examine. Le Conseil-exécutif a transmis le mandat 023-2011 déposé le 24 janvier 2011 par le député Kohler (Uetendorf, BDP) à la Commission des finances le 13 avril 2011.
Celle-ci s’est réunie en séance extraordinaire le 28 juin 2011 pour pouvoir l’examiner dans les délais à l’intention du Grand Conseil. Sa position est la suivante :
La délibération du mandat devra avoir lieu en novembre prochain, dans le cadre de la ses- sion extraordinaire consacrée à la politique financière. Cette session extraordinaire sera l’occasion de mener un débat de principe et d’examiner le budget 2012, le plan intégré mission-financement 2013−2015, le programme d’allégement et d’éventuelles interven- tions parlementaires.
Sur le fond, la Commission des finances se range aux arguments du Conseil-exécutif. Elle pense elle aussi que les exigences du mandat ne peuvent être mises en œuvre sous cette forme. La réponse du Conseil-exécutif illustre bien les mécanismes complexes de finan- cement, concernant en particulier les hautes écoles.
Le Conseil-exécutif devra néanmoins examiner si, dans les domaines évoqués par le mandat, des économies de moindre envergure peuvent être réalisées. Compte tenu des sombres perspectives, il faut en effet redoubler d’efforts pour faire baisser les dépenses.
Berne, le 28 juin 2011 Au nom de la Commission des
finances
Le président : Siegenthaler
Au Grand Conseil
