INFORMATIONEN. Die Doppik im öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen. Spezial 4/2016. Aktueller Stand der Einführung und Empfehlungen

(1)

Arbeitsgemeinschaft für wirtschaftliche Verwaltung e.V.

Die Doppik im öffentlichen

Haushalts- und Rechnungswesen

Aktueller Stand der Einführung und Empfehlungen

INFORMATIONEN

Spezial 4/2016

(2)

Impressum

Herausgeber

AWV – Arbeitsgemeinschaft für wirtschaftliche Verwaltung e. V.

Düsseldorfer Straße 40 65760 Eschborn www.awv-net.de info@awv-net.de

Eschborn, Oktober 2016

Verantwortlich Dr. Ulrich Naujokat AWV-Geschäftsführer naujokat@awv-net.de Redaktion

Hendrik Landgrebe, AWV e. V.

Nicole Wingender, AWV e. V.

Layout und Satz

Tobias Wiedemann, AWV e.V.

Karin Scheu, AWV e.V.

AWV-Best.-Nr.: 01655-w ISSN: 1868-6753

Titel: ^©fotolia.com- Gina Sanders

(3)

1

Inhalt

Einführung

Dr. Helmut Stegmann, Staatssekretär a.D., Rheinbach / Hendrik Landgrebe, AWV e.V., Eschborn Die bisherigen Erfahrungen mit der Doppik und Hilfen bei ihrer Einführung als Aufgabe

des AWV-Arbeitskreises „Strategisches Finanzmanagement“ . . . 5

Einführung der Doppik – Probleme und Lösungen in der Praxis

Dr. Helmut Stegmann, Staatssekretär a.D., Rheinbach / Hendrik Landgrebe, AWV e.V., Eschborn

Die politische Entscheidung als Grundlage für die Einführung der Doppik . . . 13 Prof. Dr. Gunnar Schwarting, Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer

Morgen führen wir die Doppik ein…!? . . . 17 Arbeitskreis 1.1 „Strategisches Finanzmanagement“

Der Weg zur Doppik und zur Eröffnungsbilanz . . . 19 Checkliste „Umstellung auf die Doppik“ . . . 20 Checkliste „Erstellung der Eröffnungsbilanz“ . . . 25

Die Doppik in den verschiedenen Verwaltungsebenen – Praxisberichte aus dem Arbeitskreis

Kommunale Ebene

Prof. Dr. Gunnar Schwarting, Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer

Die Doppik in kleineren Gemeinden – Segen oder unnütz? . . . 33 Bodo Gerlach, Kämmerei Kreis Soest

Erfahrungsbericht zur Umstellung auf das „Neue kommunale Finanzmanagement“

bei der Kreisverwaltung Soest . . . 35 Hans-Dieter Wieden, Revisionsamt Stadt Frankfurt am Main

Erfahrungen des Revisionsamtes der Stadt Frankfurt a. M. aus der Doppik-Umstellung 2007 . . . 41 Bertram Hilgen, Oberbürgermeister der Stadt Kassel

Die Bedeutung der Doppik für die Planung und Steuerung einer großen kommunalen Verwaltung

am Beispiel der kreisfreien Stadt Kassel . . . 45

(4)

AWV-INFORMATIONEN Spezial 4/2016 2

Dr. Martin Worms, Hessisches Ministerium der Finanzen, Wiesbaden

Haushaltsmodernisierung – der hessische Weg . . . 61 Hans-Hinrich Coorssen, Amt für Haushalt und Aufgabenplanung, Hamburg

Der Hamburger Reformweg . . . 65

Dritter Sektor und Europa

Uwe Stiller, Diplom-Kaufmann, Runkel

Steuerung mit Finanzmanagement im Deutschen Roten Kreuz Landesverband Hessen e. V. . . . 75 Prof. Dr. Ernst Buschor, Zollikerberg

Die Reform des öffentlichen Rechnungswesens in der Schweiz – mehr als die Einführung

eines Rechnungsstils . . . 81 Dr. Gerhard Steger, ehemaliger Leiter der Budgetsektion im Bundesministerium für Finanzen, Wien

Haushaltsreform in Österreich . . . 85 Dr. Manfred Kraff, stellvertretender Generaldirektor der Generaldirektion Haushalt und Rechnungs-

führer der Europäischen Kommission, Brüssel

Haushaltsplanung und Rechnungslegung der Europäischen Kommission . . . 91 Prof. Dr. Dietrich Budäus, Emeritus der Universität Hamburg

Die Reformentwicklung im öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen – Notwendigkeiten, Chancen und offene Fragen einer Standardisierung vor dem Hintergrund der aktuellen EU-Initiative (EPSAS) . . . . 97 Thomas Müller-Marqués Berger, Deutscher Vertreter im IPSAS-Board und Partner bei der

Ernst & Young GmbH, Stuttgart

Harmonisierung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens in Europa . . . 109

Im Arbeitskreis 1.1 „Strategisches Finanzmanagment“ haben neben den Autoren mitgewirkt:

Prof. Dr. Dietmar Bräunig, Justus-Liebig Universität Gießen; Hans-Peter Busson, EY GmbH; Manfred Dalkmann, Deutsche Post AG; Dr. Norbert Eichler, Ministerium der Finanzen Sachsen-Anhalt; Wolfgang Gerhards, Minister a.D.; Prof. Dr. Heinz-Walter Große, B. Braun Melsungen AG; Frank Kaufmann, MdL Hessen; Kornel Malysch, BearingPoint GmbH; Dr. Walter Müller, Ministerium der Finanzen Rheinland Pfalz; Dr. Harald Noack, Staats- sekretär a.D.; Dr. Volker Oerter, Ministerialdirigent a.D.; Jan Quast, Mitglied der Hamburger Bürgerschaft; Giso Schütz, Vizepräsident des Bundesverwaltungsamtes a.D.; Peter Stolp-Göttges, Bundesanstalt für Immobilien- aufgaben.

(5)

3

Einführung

(6)

(7)

5 Einführung

Die bisherigen Erfahrungen mit der Doppik und Hilfen bei ihrer Einführung als Aufgabe des AWV-Arbeitskreises

„Strategisches Finanzmanagment“

Dr. Helmut Stegmann, Staatssekretär a.D., Rheinbach Hendrik Landgrebe, AWV e.V., Eschborn

Die bisherigen Erfahrungen

Öffentliche Institutionen wie private Unterneh- men handeln in aller Regel auf der Grundlage eines Haushalts- oder Wirtschaftsplans und legen am Ende einer Wirtschaftsperiode darüber im Rahmen der Rechnungslegung Rechenschaft ab. Die öffentli- chen Körperschaften in Deutschland stellten bis zum Ende des letzten Jahrhunderts ihren Haushaltsplan im System der Kameralistik auf und erstellten im gleichen System ihre Rechnungslegung. Für private Unternehmen ist die Rechnungslegung gesetzlich im Handelsgesetzbuch (Handelsbilanz) und in der Ab- gabenordnung (Steuerbilanz) geregelt. Für Kaufleute und bestimmte Unternehmen ist die doppelte Buch- führung in Konten (Doppik) vorgeschrieben.

Mit dem Beginn des neuen Jahrtausends ist diese strikte Trennung bei der Anwendung der Rechnungs- legungssysteme aufgehoben worden. Auch im öffent- lichen Bereich wird nun zumindest teilweise die Dop- pik angewandt. Mit dieser Entwicklung hat sich der Arbeitskreis „Strategisches Finanzmanagement“ (AK 1.1) der AWV seit 2012 befasst. Ausgehend von der Frage, was die Doppik von der Kameralistik unter- scheidet, befasste sich der Arbeitskreis mit den bisherigen Erfahrungen vor allem bei der Einführung des doppischen Systems bei öffentlichen Körperschaften.

Die (einfache) Kameralistik bezeichnet einerseits die rein formale Methode einer Einnahme-Ausgabe- Buchführung auf Einnahme- und Ausgabekonten.

Andererseits wird mit dem Begriff Kameralistik der materielle Inhalt des Haushalts- und Rechnungssys- tems verbunden, nämlich die Gegenüberstellung und der Nachweis der für die Aufgabenerfüllung einzuset- zenden Ausgaben mit den notwendigen Einnahmen.¹ Die Kameralistik ist damit eine inputorientierte Form der Buchführung. Durch die Ergänzung durch Ziele und Kennzahlen sowie die Betrachtung von Wirkun-

gen wird der Übergang zur sog. erweiterten Kamera- listik erreicht, die zumindest eine gewisse Outputori- entierung ermöglicht.²

Die in der Privatwirtschaft und inzwischen auch bei öffentlichen Unternehmen übliche Form der Doppik besteht aus der Bilanz sowie der Gewinn- und Verlust- rechnung. Im Bereich der öffentlichen Körperschaften wird die Doppik als ein so genanntes Drei-Komponen- ten-Modell verwendet. Dieses umfasst die Vermögens- rechnung (entspricht der Bilanz), Ergebnisrechnung (entspricht der GuV) und Finanzrechnung (entspricht vereinfacht der klassischen kameralen Rechnung). Die Doppik kann durch ein viertes Modul – das der Kos- ten- und Leistungsrechnung (KLR) – ausgebaut werden (Integrierte Verbundrechnung).³

Mit der Doppik wird eine Vielzahl von Verbesserungen für die Steuerung der öffentlichen Finanzen verbunden. Im Allgemeinen werden insbesondere die Zie- le Verbesserung der Steuerung der politischen und verwaltungsinternen Entscheidungen, Darstellung des periodenbezogenen Ressourcenaufkommens und -verbrauchs, Abbildung der Vermögensentwicklung und Generationengerechtigkeit, Verbesserung der Flexibilität und Transparenz sowie die Möglichkeit einer Erfolgskontrolle für die Einführung der Doppik genannt. Von zentraler Bedeutung ist, dass die Dop- pik eine vollständige Darstellung und Bewertung von Vermögen, Verbindlichkeiten und Rückstellungen er- möglicht und die Vermögensentwicklung u. a. durch die Abbildung des Ressourcenverbrauchs widerspie- gelt. Die mit ihr verbundene periodengerechte Zuord- nung von Zukunftslasten bildet die Voraussetzung für eine nachhaltige Finanzpolitik und für eine sachge- rechte Antwort auf die Frage der intergenerativen Ge- rechtigkeit im Finanzbereich.

Der öffentliche Haushalt und mit ihm die Rechnungs- legung sind zentrale Instrumente bei der Steuerung

(8)

AWV-INFORMATIONEN Spezial 4/2016 6 Einführung

nahezu aller Politikbereiche bzw. der Umsetzung von Programmen. Dies gilt vor allem für die Gebietskör- perschaften, also Bund, Länder und Gemeinden.

Mit ihren finanzpolitisch relevanten Entscheidungen nehmen sie Einfluss auf fast alle Aufgabenbereiche dieser Körperschaften und damit auf weite Teile des öffentlichen Lebens.

Bereits vor Jahrzehnten wurde eine kritische Diskus- sion zur Eignung der input- und zahlungsorientierten Kameralistik angestoßen. Aus der Finanzwissen- schaft wurde die fehlende Orientierung des Haus- haltswesens an politischen Zielen und Programmen kritisiert, Vertreter der öffentlichen Betriebswirt- schaftslehre bemängelten den unvollständigen Aus- weis des Ressourcenverbrauchs und des Nachwei- ses der Wirkungen, die durch den Haushalt ausge- löst werden.⁴

In der Vergangenheit war das Interesse der Bürgerin- nen und Bürger an den haushalterischen Entschei- dungen der politischen Entscheidungsträger deutlich weniger ausgeprägt, als dies heute der Fall ist.

Dazu haben ein allgemein festzustellender höherer Informationsbedarf der Bevölkerung, aber auch sowohl insgesamt gestiegene als auch differenziert ent- wickelte Ansprüche an den öffentlichen Bereich bei- getragen. Der politische Mandatsträger als Brücke zwischen dem Haushalt und den Bürgerinnen und Bürgern steht heute viel eher im Blickfeld der Be- völkerung, als dies früher der Fall war. Parlamenta- rische Entscheidungen zu öffentlichen Haushalten oder Maßnahmen mit Auswirkungen auf die Haus- halte werden deutlich intensiver wahrgenommen, als dies früher der Fall war. Hinzu kommt ein ebenso ge- stiegenes Interesse an den Entscheidungen der Ver- waltungen auf allen Ebenen.

Diese Entwicklungen haben den Bedarf an transpa- renter ökonomischer Entscheidung im Bereich der Haushalte deutlich erhöht. In Deutschland ist vor diesem Hintergrund in den 1990er Jahren eine Dis- kussion im politischen Raum darüber entstanden, ob die Kameralistik mit ihrer auf das Haushalts- jahr bezogenen Einnahmen- und Ausgabendarstel- lung noch diesen gestiegenen Ansprüchen Genüge leisten kann. Es hat sich immer mehr die Überzeu-

gung durchgesetzt, dass öffentliche Körperschaf- ten trotz ihrer Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, über die häufig nur im Rahmen bestehender Gesetze entschieden werden kann, in ihren Entscheidungen immer mehr privaten Unternehmen ähneln und die Verfahren ihrer Entscheidungen, insbesondere im finanziellen Bereich, dem privaten Sektor angepasst werden müssen. Dies gilt insbesondere für die Ein- beziehung der Vermögenssphäre sowie die Berück- sichtigung von Erträgen und Aufwand bei öffentli- chen Entscheidungen.

Auch wird darauf hingewiesen, dass das kaufmänni- sche Rechnungswesen die notwendige Grundlage für eine KLR sei, mit der der Effektivität und Effizienz in der Verwaltung verstärkt Rechnung getragen werden könne. In der Praxis ist darüber hinaus festzustellen, dass andere Reformprojekte im Bereich des Haushal- tes und der Rechnungslegung, wie etwa der Produkt- haushalt, mit der Einführung der Doppik verbunden werden.

Wegen ihrer besonderen Bürgernähe, möglicher- weise auch wegen ihrer weitreichenden äquiva- lenzorientierten Finanzierung über Gebühren und Beiträge und damit einer gewissen Ähnlichkeit zur Unternehmensfinanzierung, wurden bereits in den 1990er Jahren Überlegungen angestellt, das kommunale Haushaltsrecht einer grundlegenden Re- form zu unterziehen und die kaufmännische Rech- nungslegung einzuführen. Bereits 1999 beschloss die Konferenz der Innenminister der Länder (IMK) das sog. Optionsmodell, nach dem es den Ländern freigestellt wurde, welches Rechnungssystem für die Kommunen in ihrem Zuständigkeitsbereich An- wendung finden sollte.⁵

Mit dem Beschluss der IMK vom 21.11.2003, „das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen von der bislang zahlungsorientierten Darstellungsform auf eine ressourcenorientierte Darstellung“ umzu- stellen, fiel eine weitrechende politische Entschei- dung.⁶ Sie galt mit Ausnahme von Bayern, Schles- wig-Holstein und Thüringen für alle Kommunen. In diesen drei Ländern besteht für die Kommunen ein Wahlrecht zwischen der Anwendung einer (erweiterten) Kameralistik und der Doppik.

3 Siehe Finanzministerium NRW EPOS NRW, Neue Verwaltungssteuerung - Neues Rechnungswesen, Konzepte & Infos, Kurzbeschreibung der fachlichen Konzeption, https://www.epos.nrw.de/konzepte-infos-neu/kurzbeschreibung-der-fachlichen-konzeption-1, 27.11.2015.

4 Siehe Holger Mühlenkamp, in: Zu den Steuerungswirkungen des Neuen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen und seiner Ak- zeptanz, S. 1 und die dort angegebenen Quellen.

5 Siehe dazu Promberger, Kurt u.a., Neues kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in der Bundesrepublik Deutschland, Working Paper der Universität Innsbruck 12/2004, S. 4f, http://www.verwaltungsmanagement.at/687/uploads/rgwesen_brd_working_paper_14.

pdf, 27.11.2015.

6 Siehe Beschlussniederschrift über die 173. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am 21. No- vember 2003 in Jena, http://www.haushaltsreform.de/IMK-Beschluss-2003-11-21.pdf, 27.11.2015.

(9)

7 Einführung

Während die Mehrheit der Länder es bis in die Gegen- wart ablehnt, in ihrem Haushalts- und Rechnungswe- sen die Doppik einzuführen, sind einige Länder einen anderen Weg gegangen.⁷ Bereits zu Beginn der 1990er Jahre wurde in Hessen begonnen, über Ef- fektivität und Effizienz des staatlichen Handelns insgesamt nachzudenken. 1998 beschloss die Landes- regierung, u. a. die doppelte Buchführung einzufüh- ren. Im November 2009 wurde die Eröffnungsbilanz vorgelegt. Ähnliche Wege, wenn auch im Gesamtan- satz der Verwaltungsreform weniger umfangreich, wurden in Hamburg (Eröffnungsbilanz im Jahr 2006) und Bremen (Eröffnungsbilanz Ende 2010) beschrit- ten. In Nordrhein-Westfalen befindet sich das Pro- jekt „Einführung von Produkthaushalten zur Outpu- torientierten Steuerung – Neues RechnungsWesen“

(EPOS.NRW) in der Umsetzung.

Eine deutliche Zurückhaltung ist beim Bund festzustellen. Im parlamentarischen Bereich stieß eine Ini- tiative zur Einführung der Doppik auf Ablehnung, insbesondere weil damit auch die Einführung eines Pro- dukthaushaltes verbunden werden sollte. Die Bun- desregierung hat daraufhin Maßnahmen ergriffen, die den Haushalt systematischer und aussagefähiger gestalten. Dabei handelt es ich vor allem um die Ein- führung einer KLR und einer Vermögensrechnung sowie eine Umgestaltung der Struktur der Haushalts- kapitel.

In zahlreichen europäischen Ländern werden Haus- halt und Rechnungslegung doppisch erstellt. Bereits 1978 wurde die Doppik auf der Ebene der Kantone in der Schweiz eingeführt und danach das Haushalts- recht weiterentwickelt. Für die Bundesebene in Ös- terreich wurde eine weitreichende Reform umgesetzt.

Dort wurde nicht nur die Kameralistik durch die Dop- pik ersetzt, sondern das gesamte Haushaltswesen auf der Basis einer geänderten rechtlichen Grundlage um- strukturiert und beispielsweise durch eine produktori- entierte Gliederung und die Einbeziehung der Wirkun- gen des Haushaltes ergänzt.

Die EU-Kommission wendet bei der Rechnungsle- gung die Doppik an und prüft derzeit, ob dieses Ver- fahren im Rahmen der verschärften Haushaltskon- trolle für alle Mitgliedsstaaten angewandt werden soll. Dazu wird derzeit beraten, für eine einheitliche Rechnungslegung der öffentlichen Gebietskörper- schaften in den Mitgliedsstaaten gemeinsame Stan- dards (EPSAS – European Public Sector Accounting

Vom Ausgang dieser Diskussion wird auch abhängen, welche Reformüberlegungen beim Bund und den üb- rigen Ländern angestellt werden. Eine Minimallösung könnte sein, die Kameralistik beim Haushalt beizubehalten und bei der Rechnungslegung die Umrech- nung über EPSAS vorzunehmen. Wegen der Entwick- lungen in Deutschland und in Europa wurde im Ar- beitskreis aber mehrheitlich vermutet, dass es sich dabei lediglich um eine Übergangslösung handelt.

Insgesamt verdichtet sich der Eindruck, dass die Doppik bei der Rechnungslegung und damit schließ- lich auch bei den Haushalten im öffentlichen Be- reich in Deutschland über kurz oder lang Einzug halten wird.

Der Arbeitskreis hat es sich vor diesem Hintergrund zur Aufgabe gemacht zu analysieren, wie der Stand der Einführung der Doppik im öffentlichen Bereich in Deutschland vorangeschritten ist und insbesondere die Frage aufgeworfen, welche praktischen Erfahrun- gen bisher mit der Doppik gemacht wurden.

Hilfen bei der Einführung der Doppik

Der Arbeitskreis hat sich bewusst dagegen entschieden, die teilweise heftig geführte Diskussion „Ka- meralistik oder Doppik“ aufzugreifen. Vielmehr hat er, ausgehend von den ermittelten Problemen bei der Einführung der Doppik und ihrer Anwendung, geprüft, welche Lösungsansätze angeboten werden können. Dabei stand die Praxis sowohl bei der Prob- lemidentifikation als auch bei den Lösungen im Vor- dergrund.

Ziel des Arbeitskreises war es von Beginn seiner Arbeit im Jahr 2012 an, jenen Körperschaften, die sich noch nicht für Einführung der Doppik entschieden haben, Entscheidungshilfen an die Hand zu geben. Zugleich sollten vor allem Kommunen, die am Beginn des Einführungsprozesses stehen, Informationen zur Verfügung gestellt werden, die Fehler in Prozessorganisation und Projektdurch- führung vermeiden helfen. In Anbetracht immer noch bestehender Vorbehalte gegen die Doppik vor allem auf der politischen Ebene, d.h. bei den Par- lamenten und ihren Gremien, in den kommunalen Entscheidungsgremien und bei den Entscheidern in der Exekutiven sollte im Ergebnis der Arbeit des Arbeitskreises auch versucht werden, eine Diskus- sion bei eben diesen politischen Verantwortlichen

(10)

AWV-INFORMATIONEN Spezial 4/2016 8 Einführung

Wie bereits oben angesprochen wurde, hat die Re- form des öffentlichen Haushaltswesens eine nicht unerhebliche Breite über die föderalen Ebenen erreicht. Dabei musste festgestellt werden, dass sich die neuen Systeme von Haushalt und Rechnungswe- sen im Grundsatz gleichen, in vielen Einzelregelun- gen aber erhebliche Unterschiede bestanden bzw.

noch bestehen. Auf der Ebene der Länder konnten diese durch die „Standards für die staatliche doppelte Buchführung“ der AG VKR/Standards staatlicher Doppik vom 25. November 2015 weitgehend besei- tigt werden.⁸ Auf der kommunalen Ebene bestehen aber nach wie vor deutliche Probleme der Vergleich- barkeit.

Bei seinen Analysen orientierte sich der Arbeitskreis grundsätzlich am föderalen Aufbau der Bundesre- publik Deutschland einschließlich der europäischen Ebene. Dabei wurden wichtige Informationen gesam- melt, die auf allen Ebenen in sehr ähnlicher Weise identifiziert werden konnten:

1. Am Beginn eines jeden Projektes zur Einführung der Doppik im Bereich einer Gebietskörperschaft steht eine grundsätzliche politische Entschei- dung. Bei Bund und Ländern sind dies Entschei- dungen in eigener Sache, auf der kommunalen Ebene eine gesetzliche Vorgabe der Länder, soweit kein Wahlrecht besteht. Die politische Ent- scheidung umfasst aber nicht nur die Zustim- mung zu der Einführung, sondern zugleich sehr grundsätzliche Fragen zum bisherigen Haushalts- wesen und zur Projektorganisation.

2. Die Einführung der Doppik in einer Verwaltung sollte einem Projektplan folgen, der einerseits sich sehr ähnelnde Elemente aufweist, andererseits je nach Größe oder Status einer Körperschaft gewissen Besonderheiten Rechnung tragen muss. Vor Beginn des Projektes ist zunächst ein Termin für seine erfolgreiche Beendigung festzulegen, der in aller Regel identisch ist mit der Vorlage einer Er- öffnungsbilanz. Von diesem Termin aus sind Mei- lensteine rückwärts laufend festzulegen, wobei eine erste Aufgabe darin bestehen kann, erst einmal alle Probleme der Verwaltung, die völlig unab- hängig von dem Projekt schon seit Längerem auf- gelaufen sind, zu bereinigen.

3. Für den Ablauf eines Projektes zur Umstellung auf die Doppik hat der Arbeitskreis die typischen Arbeitsschritte benannt und aufgelistet. Dem Ar- beitskreis war besonders daran gelegen, potentiel-

le Fehlerquellen zu identifizieren udn durch prak- tische Hilfestellungen Probleme zu vermeiden.

Der Arbeitskreis befasste sich detailliert mit der kommunalen Ebene, auf der die Einführung der Doppik in Deutschland am weitesten fortgeschritten ist. Eine besondere Herausforderung, die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik für die kleinen, kreisan- gehörigen Gemeinden, wird von Professor Dr. Gunnar Schwarting erläutert.

Bodo Gerlach, Leiter der Kämmerei der Kreisverwal- tung Soest, stellte die Einführung der Doppik der Kreisverwaltung des Landkreis Soest vor, der im Rah- men des ab 2002 aufgelegten Projekts zur Umstellung auf das „Neue kommunale Finanzmanagement“ (NKF) mittlerweile sein Rechnungswesen vollständig auf die doppische Buchführung umgestellt hat.

Repräsentativ für kreisfreie Städte hat die Stadt Frankfurt a. M. 2007 auf die Doppik umgestellt. Dies wurde auch zum Anlass zur Umstellung auf eine neue Software genommen, welche die nun gesteiger- ten Anforderungen an Prüfung und Auswertung der Haushaltsdaten gewährleistet, wie Hans-Dieter Wie- den, Amtsleiter des Revisionsamt der Stadt Frank- furt a. M., in seinem Beitrag veranschaulicht.

Ein besonderes Problem des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen liegt in der Steuerung politischer und verwaltungstechnischer Prozesse. Diese Pro- blematik ist auch bei der Einführung der Doppik je- denfalls nicht auf der kommunalen Ebene automatisch ausgeräumt, worüber sich der Arbeitskreis am Beispiel der kreisfreien Stadt Kassel, dargestellt von Oberbür- germeister Bertram Hilgen, überzeugen konnte.

Wie bereits erwähnt wurde, haben drei Länder die Doppik sowohl für ihren Haushalt als auch für ihre Rechnungslegung eingeführt. Wirtschaftsprüfer Mat- thias Merkel gibt in seinem Beitrag einen Gesamt- überblick über die haushaltssystematische Situati- on der Länder in Deutschland, einschließlich ihres Stands bei der Einführungen der Doppik bzw. einer erweiterten Kameralistik, Steuerungsinstrumente wie der Kosten- und Leistungsrechnung sowie eines Pro- dukthaushalts.

Detaillierter betrachtete der Arbeitskreis die Refor- men in den Ländern Hessen und Hamburg, die sich diesbezüglich in Anspruch und Ablauf erheblich un- terschieden. In Hessen wurde die Umstellung auf die Doppik im Rahmen einer Haushaltsmodernisierung

8 Siehe Bundesministerium der Finanzen, http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Fi- nanzen/Standards_fuer_Haushalte/standard-staatlicher-doppik.pdf?__blob=publicationFile&v=3

(11)

9 Einführung

als einheitlicher Prozess verstanden, der von Beginn an den Charakter eines Leuchtturmprojekts innehatte und entsprechend von höchster politischer Entschei- dungsebene vorgelebt und umgesetzt wurde, wie Dr.

Martin Worms, Leiter der Haushaltsabteilung des Landes Hessen, berichtet. Die Einführung erfolgte in Form eines sukzessiven Umstellungsverfahrens, so wurde 2004 die Doppik und 2008 der Produkthaus- halt eingeführt, eine Landesbilanz für Hessen gibt es seit 2009.

In der Freien und Hansestadt Hamburg, im Arbeits- kreis vertreten durch Hans-Hinrich Coorssen, dort Leiter des Amtes für Haushalt und Aufgabenpla- nung, wurde das Projekt Doppik nach einem einstimmigen Beschluss der Bürgerschaft im Dezem- ber 2003 begonnen. Die Verwaltung erhielt den Auf- trag, eine Erfassung und Bewertung des Vermögens und der Schulden zur Erstellung einer Eröffnungsbi- lanz zum 1. Januar 2006 vorzulegen sowie den Auf- bau einer Anlagenbuchhaltung und die Erstellung eines doppischen Jahresabschlusses für 2006 vorzunehmen. Die erste Konzernbilanz für 2007 wurde im November 2008 vorgestellt.

Ferner betrachtete der Arbeitskreis die Einführung der Doppik im Landesverband Hessen des Deut- schen Roten Kreuzes, also in einem Bereich des dritten Sektors zwischen den reinen Wirtschafts- unternehmen und dem öffentlichen Sektor, vorgestellt vom ehemaligen stellv. Landesgeschäftsführer Uwe Stiller. Schon 1981 wurde hier die Einnahme- Überschussrechnung, auch bedingt durch veränder- te wirtschaftliche Rahmenbedingungen, durch die doppelte Buchführung ersetzt, einschließlich einer Bilanzierung auf Basis des HGB.

Wie ebenfalls oben angesprochen wurde, hat der Bund in Deutschland sich bisher nicht darauf einigen können, die Doppik für den Haushalt und die Rechnungslegung einzuführen. Weitrechende Re- formen des öffentlichen Haushalts- und Rechnungs- wesen wurden dagegen zunächst in der Schweiz, dann auch in Österreich durchgeführt.

Die Reform des öffentlichen Haushalts- und Rech- nungswesens in der Schweiz lief in zwei Phasen ab. Wie Professor Dr. Ernst Buschor erläutert, wurde 1978 zunächst die Doppik in den Kantonen und den Gemeinden eingeführt und deren Haus- halte im Rahmen des Neuen Rechnungsmodells

Neue Rechnungsmodell zu einer wirkungsorientier- ten Verwaltungsführung (WOV) ausgebaut. Die Be- wertungsvorschriften wurden auf der Bundesebene, zum Teil aber auch in den Kantonen an die IPSAS angelehnt.

Eine sehr weitreichende Reform des Haushaltswe- sens hat der Bund in Österreich durchgeführt, so erläutert es Dr. Gerhard Steger, Leiter der Sektion Finanzen/Beteiligungen im österreichischen Rech- nungshof, in seinem Bericht. Diese ging deutlich über die Einführung der Doppik hinaus. Grundlage für die Haushaltsreform in Österreich war eine Ver- fassungsänderung im Jahr 2007, welche eine Um- stellung auf ein doppisches System bis 01.01.2013 vorgab. Die erste Eröffnungsbilanz zum 01.01.2013 wurde im Herbst 2013 veröffentlicht.

Die Europäische Kommission stellt einen kameralen Haushalt auf, wendet aber für die Rechnungs- legung die Doppik an. Diese Dichotomie, aber nicht nur diese, führt dort zu besonderen Problemen, wie im Beitrag von Dr. Manfred Kraff, stellv. General- direktor der Generaldirektion Haushalt und Rech- nungsführer der Europäischen Kommission, er- kennbar wird.

Über diese Themen der verschiedenen Ebenen hinaus befasste sich der Arbeitskreis mit der EU-Initi- ative zur Harmonisierung des Rechnungswesens der Mitgliedstaaten auf der Grundlage einheitlicher Stan- dards für das öffentliche Rechnungswesen (EPSAS) und hier zunächst mit der theoretischen Fundierung der Einführung der EPSAS, vorgestellt von Professor Dr. Dietrich Budäus.

Abschließend ließ sich der Arbeitskreis über den Stand der Harmonisierung des öffentlichen Haus- halts- und Rechnungswesens in Europa informieren.

Vor dem Hintergrund des Stands des öffentlichen Rechnungswesens in Deutschland fasste Thomas Müller-Marqués Berger, Partner und Global Leader International Public Sector Accounting von Ernst &

Young sowie deutscher Vertreter im IPSAS-Board, die wesentlichen Ergebnisse des Berichtes der Eu- ropäischen Kommission zur angestrebten Umset- zung harmonisierter Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor in den Mitgliedstaaten zusammen. Darüber hinaus gibt er einen Ausblick auf das beabsichtigte Vorgehen der Europäischen Kommission (respektive Eurostat) und geht auf Kon-

(12)

(13)

11

Einführung der Doppik –

Probleme und Lösungen in der Praxis

(14)

(15)

13 Probleme und Lösungen in der Praxis

Die Einführung der Doppik stellt für eine öffentli- che Körperschaft einen weitreichenden Eingriff in das Haushalts- und Rechnungswesen dar. Bisher ge- wohnter Umgang mit der Veranschlagung und Bu- chung von (zahlungswirksamen) Einnahmen und Ausgaben verändert sich grundlegend. In das neue Rechnungswesen werden auch sie sowohl als Ein- und Auszahlungen als auch in die Erträge bzw. den Aufwand einbezogen, treten dort aber neben nicht zahlungswirksame Erträge und Aufwendungen. Diese Systemveränderung umfasst in aller Regel nicht nur die Verwaltung (Exekutive) und Gemeinderäte auf der kommunalen Ebene, sondern – wenn die Haushalte einschließlich Aufstellung insgesamt betroffen sind – auch die Legislative, also die Parlamente. Wegen der Konsequenzen der Einführung der Doppik für die Körperschaften insgesamt bedarf sie einer Entschei- dung, die von den Trägern der politischen Verantwor- tung zu treffen ist.

Diese politische Entscheidung muss gründlich vorbereitet werden, da weite Bereiche der Körperschaft von dem Änderungsprozess und von den neuen Ar- beitsinhalten sowie vielfach auch veränderten Ar- beitsabläufen betroffen sein werden. Für eine solche Entscheidung, die die Realisierung des Projektes insgesamt umfasst, sind eine Reihe von wichtigen Fra- gen zu klären. Dazu gehört auch die fachliche, organisatorische und persönliche Zuordnung des Projekt- managements und seiner Ausstattung, das bereits mit der Vorbereitung dieser politischen Entscheidung eine erste wichtige Aufgaben wahrnimmt. Sachkun- de, Leistungsfähigkeit, Führungsqualität und – nicht zuletzt – Begeisterung für das Projekt sollten Merk- male jener Personen aus der Verwaltung sein, die die Funktion einer Leitung des Projektmanagements oder eines Projektstabes übernehmen sollen.

In einem ersten Schritt ist bei der Vorbereitung der politischen Entscheidung zu prüfen, wer als Ent-

Dr. Helmut Stegmann, Staatssekretär a. D., Rheinbach Hendrik Landgrebe, AWV e. V., Eschborn

Die politische Entscheidung als Grundlage für die Einführung der Doppik

bare und nachhaltige Unterstützung der politischen Spitze der Exekutive und der Rechnungsprüfungsbe- hörden. Bei den Parlamenten des Bundes und der Länder ist davon auszugehen, dass die Präsiden- ten, Haushalts- und Finanzausschüsse intensiv, aber auch andere Ausschüsse, mindestens durch ihre Vor- sitzenden, einzubeziehen sind. Um das Projekt auch angemessen nach außen kommunizieren zu können, sollten von Beginn an die Zuständigen für die Öf- fentlichkeitsarbeit in das Projekt eng eingebunden werden. Als hilfreich für die politische Entscheidung könnte sich erweisen, den Entscheidern bereits die Grundzüge eines Projektleitfadens vor der Entschei- dung an die Hand zu geben.

In der Regel wird das Projekt von der Verwaltung getragen. Im Bereich der Legislative bzw. den kommunalen politischen Gremien ist häufig eine zöger- liche Unterstützung anzutreffen. Es erscheint daher ratsam, bereits in die politische Entscheidung über die Einführung der Doppik Strukturelemente einzu- führen, die den Prozess später im parlamentarischen Bereich unterstützen können. Dazu können wie in Österreich oder im Land Hessen ein Budgetbüro im Parlament oder auch projektbegleitende Gremien mit Besetzung durch Vertreter aller Fraktionen des Parla- mentes und leitenden Personen aus der Verwaltung gehören.

Für die erfolgreiche Ablösung des bisherigen Haushalts- und Rechnungswesen durch die Dop- pik ist von erheblicher Bedeutung, dass die Ziele der Reform deutlich formuliert und im Gesamtbe- reich der Körperschaft kommuniziert werden: Wel- che Bereiche soll das neue doppische System um- fassen, soll nur die Rechnungslegung umgestellt werden oder auch der Haushaltsplan? Bis wann und mit welchen sachlichen Inhalten soll das neue System eingeführt werden, bis wann soll die Eröff- nungsbilanz vorliegen? Welche Detailschritte sind

(16)

AWV-INFORMATIONEN Spezial 4/2016 14 Einführung der Doppik

gesprochenen Projektleitfadens bekannt gemacht werden.

Für die Formulierung der politischen Entscheidung stellt sich zunächst die Frage, ob die jeweilige Kör- perschaft frei ist in ihrer Entscheidung oder ob bereits eine in aller Regel gesetzliche Vorgabe besteht.

Für die Kommunen in der Bundesrepublik Deutsch- land existieren nach der einstimmigen Empfehlung der Konferenz der Länderinnenminister aus dem Jahr 2003 überwiegend landesgesetzliche Vorga- ben, die die Einführung der Doppik vorsehen. Ledig- lich im Freistaat Bayern, in Schleswig-Holstein sowie im Freistaat Thüringen ist es den Kommunen freigestellt, ob sie die Doppik einführen.

Die Kommunen, denen die Einführung der Doppik vorgegeben ist, sollten trotz dieser Vorgabe prüfen, welche konkreten Regelungen zwingend für sie gel- ten, welche Ermessungsspielräume bestehen und wie sie diese nutzen können und wollen. Dazu kann auch eine Analyse des bisherigen Systems auf konkrete Schwachstellen Entscheidungshinweise geben.

Alle Gebietskörperschaften sollten vor der politischen Entscheidung die konkreten aktuellen haushaltspoli- tischen und technischen Systeme analysieren, Pro- bleme identifizieren und dann prüfen, ob und ggf.

welchen Beitrag die Doppik zu deren Lösung leisten kann. Das neue System bietet nicht für alle, aber für viele Entscheidungen der Körperschaft zusätzliche Informationen. Dies gilt insbesondere dort, wo der Finanzbereich unmittelbar betroffen sein könnte.

Im Gegensatz zu den Kommunen sind die Länder und der Bund frei bei der Entscheidung, ob sie das neue System einführen. Sollten sie sich dafür entscheiden, stellt sich – wie oben bereits erwähnt – die Frage nach der konkreten Ausgestaltung. So haben bisher nur die Länder Bremen, Hamburg und Hessen die Doppik eingeführt. Die konkrete Ausgestaltung eines Systems der Doppik in Nordrhein-Westfalen, das die Einführung vorbereitet, bleibt abzuwarten.

Nach dem Beschluss der AG VKR/Standards staatlicher Doppik vom 25. November 2015 ist aber von einer einheitlichen Gestaltung der Doppik auf Lände- rebene auszugehen.

Das Europäische Parlament hat am 7. März 2014 schärfere Regeln zur Haushaltskontrolle und ein neues Verfahren gegen wirtschaftliche Fehlentwicklun- gen verabschiedet. Darauf aufbauend prüft die EU- Kommission derzeit mit den EPSAS (European Pub- lic Sector Accounting Standards), ob die Einführung eines einheitlichen Systems der Rechnungslegung für alle öffentlichen Körperschaften in den Mitglieds- staaten sinnvoll und möglich ist. Nach der Verab-

schiedung der EPSAS würde sich für alle Länder, aber auch den Bund die Notwendigkeit zur Anwen- dung dieser Standards und ggf. sogar zur Einführung der Doppik zumindest bei der Rechnungslegung er- geben. Während bestehende doppische Systeme an- zupassen wären, müssten die übrigen Länder und der Bund eine Entscheidung darüber treffen, in welchem Umfang und mit welchen Inhalten sie die Doppik ein- führen wollen.

In den Bereich der politischen Entscheidung gehört auch die Frage, ob die Einführung der Doppik allein zur Problembeseitigung oder zur Erreichung einer vorteilhafteren Situation führt. Soweit nicht ohnehin vorgegeben, wurde bei vielen Gebietskörperschaften die Einführung der Doppik durch weitere Elemente einer Haushaltsreform ergänzt. Dazu gehören insbesondere die Einführung eines Produkthaushaltes, die einer Kosten-Leistungs-Rechnung (KLR) oder eines mehr oder weniger umfassenden Berichtswesens.

Diese Elemente eines neuen Systems der Haushalts- und Rechnungslegung können in vielfältiger Weise zur Verbesserung der Steuerung des Haushaltes und fachpolitischer Entscheidungen genutzt werden. Al- lerdings ist mit ihrer Einführung in der Regel auch zusätzlicher finanzieller, personeller und zeitlicher Aufwand verbunden.

Dieser zusätzliche Aufwand lässt sich möglicher- weise durch die Einbeziehung der Erfahrungen von

„Vorreitern“ oder anderen Erfahrungsträgern reduzieren. Auf der kommunalen Ebene sind hier vor allem die kommunalen Spitzenverbände anzuspre- chen. Auf der Länderebene kommen die oben an- gesprochenen Länder mit entsprechenden Erfahrun- gen in Betracht. Dabei ist es von Vorteil, wenn auf der anfragenden Seite bereits sehr konkrete Vorstel- lungen darüber bestehen, in welche Richtung man gehen will und wie weit. Schließlich bietet sich die Einbeziehung von externen Fachleuten an. Ihr En- gagement verursacht Kosten, die aber in Grenzen gehalten werden können, wenn die vergebenen Ar- beiten auf jene Bereiche beschränkt werden, für die eine Alternative nicht besteht.

Erleichterungen für den Einführungsprozess könnten möglicherweise auch dadurch gewonnen werden, dass Teilbereiche der Körperschaft oder von ihr abhängi- ge Bereiche, wie Beteiligungen, LHO-Betriebe u. a., in denen die Doppik bereits angewandt wird, in den Prozess einbezogen werden. Soweit diese die Doppik nicht von Anbeginn angewandt haben, könnten hier beispielsweise Erfahrungen über den Einführungspro- zess, die Systemwahl und den Übergangsprozess ab- gerufen werden. Dies gilt aber nicht nur für diese or- ganisatorischen Einheiten. Möglicherweise gehören

(17)

der Verwaltung auch Beschäftigte an, die über Kennt- nisse der kaufmännischen Buchführung aus vorheri- gen Beschäftigungen oder Ausbildung verfügen. Um zu vermeiden, später immer wieder neue grundlegen- de Entscheidungen herbeiführen zu müssen, sollte die Mitwirkung weiterer Mitarbeiter und organisatorischer Einheiten in die politische Entscheidung zumindest in allgemeiner Form einbezogen werden.

Nicht alle Beschäftigten der Körperschaft und Gre- mienmitglieder sind von einer Einführung der Dop- pik in gleicher Weise betroffen. Da mit der Doppik die Informationsbasis für Entscheidungen in der Ver- waltung, aber auch im parlamentarischen Bereich erweitert wird, ist festzulegen, mit welchen Basisin- formationen des neuen Systems alle Beteiligten ver-

sorgt werden müssen. Für die Verwaltung ist zu prü- fen und festzulegen, in welchem Umfang welche Be- reiche betroffen sein werden und entsprechend ge- schult werden müssen.

Am Ende muss Bestandteil der politischen Entschei- dung eine Aussage zum Zeitrahmen sein, in dem das Projekt bis zur umfassenden Anwendung der Dop- pik in allen Bereichen der Körperschaft abgeschlos- sen werden soll. Zugleich ist mit dieser Entschei- dung festzulegen, von welchem finanziellen Umfang bei dem Projekt bis zur Einführung und darüber hinaus auszugehen ist. Um eine möglichst belastbare Entscheidung treffen zu können, empfiehlt sich auch hier, auf die Erfahrungen anderer Körperschaften zu- rückzugreifen.

(18)

(19)

Prof. Dr. Gunnar Schwarting,

Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer

Morgen führen wir die Doppik ein…!?

Bei der Entscheidung für den Umstieg auf die Doppik sollte man besser nicht auf das rheinland-pfälzische Landesmotto „Wir machen es einfach!“ zurückgrei- fen. Denn das ist so ein Umstieg garantiert nicht – er will gut überlegt und mit einer realistischen Zeit- perspektive versehen sein. Denn – das machen sich die wenigsten bewusst – die Doppik im öffentlichen Haushalt ist nicht ein Neustart „auf einem weißen Blatt Papier.“ Vielmehr müssen die mit Sicherheit nicht vollständig vorhandenen Informationen aus der Kameralistik in das neue System transformiert werden. Daher reicht es auch nicht aus, ein paar Dop- pik-Experten mit der Aufgabe zu betrauen – die gan- ze Verwaltung muss ran!

Hier nun ein paar – keineswegs vollständige – Fragen:

Kennen Sie Ihr Vermögen?

Mit Sicherheit nicht – denn die kameralistische Ver- mögensbuchführung ist bestenfalls rudimentär. Eine Kompletterfassung des Grundbesitzes Ihrer Verwal- tung (aus dem Grundbuch) wird Ihnen manche Über- raschung bescheren. Aber welche Lasten und Dienst- barkeiten bestehen? Steht doch im Grundbuch – werden Sie sagen. Wirklich? Haben Sie schon mal an Bau- lasten gedacht? Vielleicht erinnern Sie sich noch an die Euro-Umstellung (oder auch die Jahr-2000-Prob- lematik), als alle IT-Programme umgerüstet oder ge- prüft werden mussten. Fast alle Verwaltungen waren vollkommen überrascht, wie viele Programme (ohne Kenntnis der IT-Abteilung) im Einsatz waren!

Wenn Sie Ihr Vermögen physisch erfasst haben – und bei der Inventur ihres mobilen Vermögens vielleicht ein einfaches Verfahren gefunden haben – besitzen Sie aber noch keinen Bilanzwert. Sie müssen Ihr Ver- mögen bewerten – und dabei spielt der Zustand eine wichtige Rolle. Kennen Sie den Zustand Ihrer Stra-

Haben Sie schon mal an immaterielles Vermögen gedacht? In den Lehrbüchern finden Sie hierzu Hinweise auf Lizenzen (vor allem im Bereich IT). Aber haben Sie schon einmal darüber nachgedacht, dass Sie mit einem Zuschuss für den Bau einer Kita eines freien Trä- gers eine Nutzungsbindung aussprechen – die ja den Bau einer eigenen Einrichtung ersetzt? Die Jugendver- waltung wird Sie staunend anblicken, denn dieser Ge- danke ist ihr garantiert fremd – hoffentlich weiß sie noch, wie lange die Nutzungsbindungen bestehen.

Der Sonderposten und Rückstellungen – unbekannte Wesen

In der öffentlichen Doppik spielt der Sonderposten eine ganz besondere Rolle. Er soll Einmalzahlun- gen für öffentliche Einrichtungen/Leistungen auf die Nutzungsdauer verteilen. Das heißt die (Rest-)Beträ- ge sind auf der Passivseite zu bilanzieren. Der typische Fall sind Zuwendungen oder Zuschüsse Dritter.

Vielleicht haben Sie ja Glück und eine zentrale Be- arbeitung von Zuwendungen und Zuschüssen (wirklich von allen?). Ansonsten müssen Sie sich durch die Ämter fragen. Ganz ähnlich verhält es sich im Üb- rigen mit Beiträgen (Erschließung, Ausbau u. a.). Ha- ben Sie daran gedacht, dass Friedhofsgebühren auch so zu behandeln sind? Es sind die Altfälle, die Ihnen viel Recherche und Arbeit bescheren.

Rückstellungen – kein Problem! Das werden Sie vielleicht hören. Denn die meisten verbinden damit das Thema Pensionen (und Zusatzversorgung?). Das kön- ne man ja einen Versicherungsmathematiker machen lassen. Das ist im Prinzip richtig, aber halt: Wie ist es denn mit Rückstellungen für Verbindlichkeiten, die dem Grunde nach bestehen, nur in der Höhe noch ungewiss sein können (und nicht in den Anhang ge- hören)? Kann die Bauverwaltung einen Betrag nen- nen, der für die Unterhaltung des öffentlichen Ver-

(20)

AWV-INFORMATIONEN Spezial 4/2016 18 Einführung der Doppik

Forderungen und Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen

Einen Überblick über noch ausstehende Forderun- gen sollte eigentlich jede Verwaltung besitzen – allerdings gibt es da auch noch die Niederschlagungs- listen oder die Verfügungen über die Aussetzung der Vollziehung. Vielleicht haben Sie auch hier Glück und alles ist bereits an einer Stelle konzentriert. An- sonsten treten Sie wieder den Gang durch die Ämter an. Bei den Verbindlichkeiten wird es schon schwie- riger. Welche Bestellungen durch einzelne Ämter/Ab- teilungen/Einrichtungen stehen noch aus? Sind die Aufträge in der Haushaltsüberwachung erfasst?

Diese Fragen führen zu der Überlegung, die komplette Finanzbuchhaltung an einer Stelle zu konzentrieren. Vor vielen Jahren hatte die KGSt das Prinzip der „dezentralen Ressourcenverantwortung“ empfohlen, das auch vielerorts zu einer dezentralen Buchführung geführt hatte. Das wird – sinnvollerweise (vorerst?) – aufzugeben sein. Auch ein solcher organisatorischer Umstieg will bewältigt sein. Das ist schon in einer Kommune schwie- rig – in einer Landesverwaltung mit der Ressorthoheit ist der Koordinationsaufwand ungleich höher.

Anhang und Lagebericht – was soll da hinein?

Diese beiden Bestandteile (oder Anlagen) zur Bilanz enthalten wichtige Informationen, die eben nicht in der Bilanz erscheinen. So sind es vor allem Verpflichtungen (oder auch ausstehende Rechte), die den Haushalt tan- gieren können. Gibt es offene Streitverfahren mit un- gewissem Ausgang? Hat die Gebietskörperschaften Ga- rantien, Bürgschaften, Gewährleistungen übernommen für die sie ggf. in Anspruch genommen werden kann?

Das Problem besteht vermutlich darin, dass es nirgends in der Verwaltung eine Vertragsdatenbank o.ä. gibt, aus der sich (immer noch in Kleinarbeit) diese Informatio- nen herausfiltern lassen. Hinzu kommt, dass die Wahr- scheinlichkeit der Inanspruchnahme geschätzt werden muss. Welche Fachverwaltung wird diese Wahrschein- lichkeit hoch ansetzen…?

Das führt unmittelbar zum Lagebericht. Er soll ja ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechen-

des Bild der Lage der betreffenden Körperschaft liefern. Die Achillesferse ist meistens die Risiko- darstellung, denn ein (finanzwirtschaftliches) Risi- komanagement ist den meisten öffentlichen Haus- halten fremd. Es reicht sicher nicht, ein paar welt- wirtschaftliche Gefahren, die Zinsentwicklung oder Steuerausfälle auf Grund von Rechtsänderungen zu benennen. Denken Sie z.B. auch an Kostenri- siken im Bau, an Risiken Ihrer Unternehmen oder an unzulässige Beihilfen. Der Aufbau eines Risiko- managements, das seinen Namen auch verdient, ist zwar nicht zwingend vor Einführung der Doppik abzuschließen, darf aber auch nicht „auf die lange Bank“ geschoben werden.

Und noch mehr …

Das sind nur ein paar – allerdings – zentrale Frage- stellungen, die alle gelöst sein wollen, bevor es mit der Doppik losgeht. Aber vielleicht treffen Sie ja noch auf ein paar Exoten im Rahmen Ihrer Recherchen, z.B. eine land- oder forstwirtschaftliche Einrichtung mit einem abweichenden Wirtschaftsjahr. Oder Sie müssen sich entscheiden, ob Sie eine Wasserfläche als Vermögen bewerten wollen (Einen Badesee mit Eintritt? Eine Eventstrecke auf einem Kanal?). Oder Sie haben eine Konzession zum Kiesabbau verge- ben… Zudem sollten Sie gleich daran denken, dass Ihr doppischer Haushalt nur der erste Teil der Weg- strecke ist. Denn im Konzern – es sei denn, Sie haben überhaupt keine ausgelagerten Bereiche („Satel- liten“) – müssen die Zahlen aller Einheiten zusam- mengeführt werden. Ein einfaches Zusammenzählen reicht da nicht; vielmehr ist eine Konsolidierung, wie sie für private Konzerne auch gilt, (zeitnah) erforderlich. Ansonsten wissen Sie nicht, wie es um Ihr ge- samtes Gemeinwesen steht!

Mit diesen Hinweisen sollen Sie nicht von der Doppik abgeschreckt werden. Sie ist das eindeutig bessere Rechnungswesen gegenüber der „guten, alten“ Ka- meralistik. Aber Sie sollten den Umstieg gut planen und keine (in der Politik gerne geübt) zu eng gesetz- ten Zielmarken setzen. Und Sie sollten immer be- rücksichtigen: Nicht allein die Finanzverwaltung ist maßgeblich – jeder ist gefordert!

(21)

Checkliste Umstellung auf die Doppik 19

Die Umstellung auf die Doppik erfordert eine ab- schließende Aufstellung über die gesamten Vermö- gensgegenstände und Schulden mittels Inventarver- zeichnis und Eröffnungsbilanz. Diese bilden damit den Grundstein der künftigen doppischen Haushalts- führung.

Typische Abläufe im Umstellungsprozess auf die Doppik wurden vom AWV-Arbeitskreis „Strategi- sches Finanzmanagement“ gezielt herausgearbeitet und haben Eingang gefunden in die hier vorgestell- ten Checklisten zur Umstellung auf die Doppik und zur Erstellung einer Eröffnungsbilanz. Sie orientieren sich an einer fiktiven deutschen Kommune, sind aber auch exemplarisch für andere vergleichbare Körper- schaften geeignet. Beide Checklisten erheben keinen Anspruch auf Vollständigkeit, in ihrer kompak- ten Form bieten sie jedoch den Vorteil eines schnel- len Überblicks und Einstiegs für einen bereits mit der Materie vertrauten Personenkreis, ohne dabei zu sehr in die fachliche Tiefe zu gehen.

Beabsichtigt ist, dass Praktiker und Entscheidungs- träger bei der Planung bzw. der bevorstehenden Um- setzung von den grundsätzlichen Erfahrungen bereits abgeschlossener Doppik-Umstellungen profitieren.

Im Idealfall können so, ohne großen Aufwand, typische Probleme und Fehler in der Planung und Durch- führung vermieden werden.

Die Checklisten können Sie auch unter dem folgen- dem Link von der Internetseite der AWV herunterla- den:

www.awv-net.de/

themen/fachergebnisse/

doppik

Arbeitskreis 1.1 „Strategisches Finanzmanagement“

Der Weg zur Doppik und zur Eröffnungsbilanz

(22)

AWV-INFORMATIONEN Spezial 4/2016 20 Checkliste Umstellung auf die Doppik

1 Vorbereitungsphase

•

Gesetzliche Vorgaben und Ausführungsbestimmungen und Richtlinien für die Inventur- und Bewertung liegen vor

• Appell an Gesetz- und Verordnungsgeber, rechtzeitig die Grundlagen und Arbeitshilfen bereitzustellen

• Schaffung eines anzuwendenden Regelwerks, ggf. auch zunächst vorläufige Regelungen

• Inventur- und Bewertungsrichtlinien erstellen und von Politik beschließen lassen; verbindlich kommunizieren

• auf staatlicher Ebene mit Standards staatlicher Doppik (§§ 7a, 49a HGrG) inzwischen als normativer Rahmen verfügbar

• Länder- bzw. gebietsübergreifender Austausch der Praxiserfahrungen mit Synergieeffekten

• offene Formulierungen und (zu viele) Wahlmöglichkeiten haben sich im kommunalen Bereich als nachteilig erwiesen

Politik ist eingebunden

• exekutive Spitze als Projekt-Promoter unabdingbar

• fraktionsübergreifende Mitnahme des parlamentarischen Raums als wesentli- cher Adressat des Umstellungsergebnisses erforderlich

Kenntnisse im Projekt- und Veränderungsmanagement sind vorhanden

• Verantwortlichkeiten sind geklärt

• zentrales Projektmanagement unter Beibehaltung der fachl. Verantwortlichkei- ten (Verweis auf Projekthandbuch)

• Projektleitung von sonstigen dienstlichen Verpflichtungen freistellen

• Dokumentation findet statt

Projektziele sind klar definiert

• Definition des Projektauftrags, des Projektbeginn und -endes; Stakeholder identifizieren

Projektstruktur im Detail festlegen Lenkungskreis bilden

• Mitwirkende: Entscheider (Verwaltungsspitze), Projektleitung

Checkliste Umstellung auf die Doppik

(23)

• Tagungsintervall: quartalsweise und anlassbezogen

• Aufgaben: Konkretisiert Projektauftrag; legt Meilensteine fest; überwacht Meilensteine; entscheidet!!!; nimmt Berichte entgegen; erteilt Aufträge Steuerungskreis bilden

• Mitwirkende: Projektleiter und Teilprojektleiter, Abteilungsleiter

• Tagungsintervall: monatlich

• Aufgaben: Berichtet Lenkungskreis und bereitet Entscheidungen vor, nimmt Aufträge entgegen, erteilt Aufträge, nimmt Arbeitsergebnisse entgegen; dokumentiert das Projekt

Teilprojekte und Arbeitsgruppen festlegen

• Mitwirkende: Teilprojekt- bzw. Arbeitsgruppenleiter, Mitarbeiter

• Tagungsintervall: 14-tägig

• Aufgaben: Erfasst Ist-Prozesse; entwickelt Soll-Prozesse; bearbeitet Aufträ- ge; berichtet über Umsetzungsstand und Ergebnisse an Steuerungskreis

• externe/Berater heranziehen zu Lasten des Budgets der Fachverwaltung Zeitplan und Meilensteine festlegen

Internes und externes Kommunkationskonzept ist erstellt

• Kommunikation der Beteiligten ist gewährleistet

• Pressesprecher sind eingebunden

• offensiv werbendes Kommunikationskonzept (z. B. Symposien, Aufsätze)

• Betroffene lfd. informieren

Entscheidung, ob „Big Bang“, Pilotierung oder Staffelung ist getroffen

• klarer Zeitplan mit Meilensteinen liegt vor

• bei Staffelung: Multiplikatoreneffekt in der Verwaltung nutzen

• bei Pilotverfahren: nur in Teilbereichen sinnvoll

Qualifiziertes Personal steht zur Verfügung

• rechtzeitiger Aufbau qualifizierten internen Personals (nicht nur der Kämmerei)

• frühzeitiges Erarbeiten eines bedarfsorientierten Schulungskonzeptes; Soll-Ist- Vergleich fachlicher Kenntnisse

• ggf. Einbindung/Freistellen von Personal mit entspr. Vorkenntnissen (Bsp.

FinVerw./Steuerverwaltung, z. B. Betriebsprüfer/Innendienst)

• ggf. Einstellen von Externen mit kaufmännischen Kenntnissen mit dem Ziel Hil- fe zur Selbsthilfe sowie der Strukturierung des Projekts

(24)

2 Umsetzungsphase

Eröffnungsbilanz ist erstellt (s. gesonderte Checkliste, S. 25)

• Entwurfsfassung sollte vor der Haushaltsplanung des ersten doppischen Haushaltsjahres vorliegen

• von Beginn an regeln, was, wie und durch wen Bewertungen und Entscheidun- gen dokumentiert werden; begleitende Prüfung und Abstimmung von Zweifels- fragen

IT und Software sind umgestellt

• prüfen, ob die bisher eingesetzten IT-Verfahren die Anforderungen an die Doppik erfüllen und die Vorverfahren kompatibel mit der Finanzbuchhaltung sind

• früh genug mit Überlegungen zur Umstellung IT beginnen bzw. im Projektplan berücksichtigen

• gründliche Marktanalyse; Ausschreibung durchführen

• Umstieg auf Rechenzentrumslösung oder interkommunale Zusammenarbeit prüfen

• Wirtschaftlichkeitsanalyse durchführen

• Pflichten- und Lastenheft für Software erstellen

Haushaltsplanung liegt vor

• Entwurfsfassung der EB sollte vor der HH-Planung des ersten doppischen Haushaltsjahres vorliegen

• Plausibilität durch Überleitungsmatrix herstellen

• offene Fragen klären oder benennen

• Darstellung nach Produkten oder nach Organisation (Budgetebene)

• Detailinformationen der Politik klären und vereinbaren, z.B. welche Konten werden im Haushaltsplan geöffnet

• „Zahlenfriedhöfe“ vermeiden; Haushaltsplan möglichst adressatengerecht darstellen; Volumen möglichst reduzieren

Laufende Buchhaltung ist aktualisiert

• Rückstände vor Umstellung abarbeiten

• Organisation der Buchhaltung prüfen und ggf. anpassen

• Einrichtung einer Zentralbuchhaltung

(25)

Kosten- und Leistungsrechnung ist erstellt

• Sensibilisierung der Politik und Verwaltungsstellen hinsichtlich des Zusammen- spiels von Kosten und Leistungen

• KLR nur in wirklich wichtigen Bereichen voll ausprägen

• einfache und plausible Verrechnungsregeln für interne Leistungen aufstellen

Jahresabschluss ist aufgestellt

• Jahresabschluss als Projekt begreifen

• in die Jahreszeitplanung einbinden (Zyklus-Betrachtung)

• Aufstellungsverfügung mit Zeitplan und Zuständigkeiten

• Prioritäten durch Verwaltungsleitung setzen

• Betroffene informieren und einbinden

• Vollständigkeitserklärung der Ämter einfordern

• Unterjährige Klärung und Abstimmung aller Konten, insbesondere der Anlage- buchhaltung

• Projekt- und Terminplanung mit Zielvorgabe zur Bewältigung der Rückstände

Finanz- und Controllingberichte sind erstellt

• mit Adressaten abstimmen, was, wann und in welcher Form berichtet werden soll („weniger ist mehr“)

• Politik einbinden und über politisch diskutierte Quoten berichten

• Kennzahlenangebote und -vergleiche Dritter nutzen, z.B. KGSt, GPA NRW

Budgetierung und Deckungsregeln sind erstellt

• Qualifizierung und Sensibilisierung der Budgetverantwortlichen mit Betonung auf „Verantwortung“

• Budgetierung regeln

Steuerung der Verwaltung

• Haupt- und Finanzausschuss wird zum Steuerungsausschuss, der die Budgets der Fachbereiche festlegt und überwacht

• Politik definiert Ziele und schließt Zielvereinbarungen mit der Verwaltungslei- tung und diese wiederum mit den Amtsleitungen

• Politik erhält Berichte zur Zielerreichung und wird rechtzeitig informiert, wenn die Zielerreichung gefährdet ist

(26)

Kickoff-Veranstaltung durchführen

• Einladung aller Mitwirkenden

• politische Einführung in das Projekt

• fachliche Einführung in das Projekt

• Ausblick auf Vorteile der Doppik gegenüber bisherigem System

(27)

25 Checkliste Eröffnungsbilanz erstellen

Checkliste Eröffnungsbilanz erstellen

1 Vorbereitung

Rahmen setzen

• Checkliste „Umstellung auf die Doppik“ beachtet

• Projektstruktur und Zeitplanung ausrichten, Meilensteine überwachen und ggf.

anpassen. Von der Konzeption bis zum Erstellen der EB in einer Entwurfsfassung sind rund 3 Jahre zu kalkulieren

• Pflichtaufgaben (z. B. HH Planung, Nachtrags-HH, Jahresrechnung) und Fehlzei- ten (z. B. Urlaub, Ferien) einplanen

• Pareto-Prinzip (80/20-Regel) beachten

• Scheingenauigkeit (z. B. bei Erfassung GWG) vermeiden

• Spannungsverhältnis zwischen Vereinfachungseffekte und Vollständigkeit auflö- sen, Wesentlichkeitsgedanke mit nachhaltiger Wirkung auch für Folgebilanzierung

• (neue) organisatorische Prozesse erforderlich, die Informationsbeschaffung im Rahmen der erstmaligen Inventurarbeiten bzw. Eröffnungsbilanzierung nachhaltig auch für Folgeabschlüsse verfügbar machen und Geschäftsvorfälle ohne unmittel- bare Zahlungswirksamkeit fortlaufend erfassen (Bsp. Immobilien, Kunstgegen- stände, Bestandsfortschreibungen)

Qualität der Akten prüfen

• durch Fachamt

• Akten enthalten alle erforderlichen Angaben zur Bewertung der Vermögensgegen- stände sowie zur Einschätzung der Chancen und Risiken

Akten vervollständigen

• durch Fachamt

Vermögen und Schulden erfassen und bewerten

Inventur- und Bewertungsleitfaden erstellen

2

(28)

AWV-INFORMATIONEN Spezial 4/2016 26 Checkliste Eröffnungsbilanz erstellen

Körperliche Bestandsaufnahme durchführen (Inventur)

• durch Teilprojekt Inventur

• Beauftragung aller Fachverwaltungen

Sachanlagen erfassen

• durch Bauabteilung

• Grundstücke, Gebäude, Infrastruktur, Anlagen im Bau usw.

Übrige Sachwerte erfassen

• durch Teilprojekt Inventur

• z.B. Lagerbestände

Inventarverzeichnis erstellen

• durch Teilprojekt Inventar

• zentral auf Grundlage der Meldungen der Fachverwaltungen

Prüfen, ob Inventar stimmig

• durch Rechnungsprüfungsamt

Sachanlagen und übriges Inventar bewerten

• durch Finanzabteilung

• Vertragskataster erstellen

• Investitionskostenzuschüsse mit zeitlicher Bindung sind bekannt

• Verträge mit längerer Laufzeit sind bekannt (z.B. Wartungsverträge)

Sonderposten und Rechnungsabgrenzungsposten erfassen

• durch Bauabteilung oder andere zuständige Fachverwaltung

• z.B. Zuwendungen Dritter, Beiträge der Bürger

Sonderposten und Rechnungsabgrenzungsposten bewerten

• Vertragskataster erstellen

• Investitionskostenzuschüsse mit zeitlicher Bindung sind bekannt

• Verträge mit längerer Laufzeit sind bekannt (z.B. Wartungsverträge) Prüfen, ob Bewertungen stimmig

(29)

Sachanlagen fortschreiben

Sonderposten und Rechnungsabgrenzungsposten fortschreiben

Forderungen ermitteln

• anhand der Kasseneinahmereste

Forderungen bewerten

• anhand des Bewertungsleitfadens

• zeitnahe und umfassende Restbereinigung der KER

• Festlegen der neuen Standards, insb. im Jugend- und Sozialhilfebereich

• Festlegung von einheitlichen Quoten für Wertberichtigungen

• frühzeitige Erfassung und Bewertung von Forderungen

Bankverbindlichkeiten ermitteln

Kassenbestände ermitteln

• Konten, Wechselgeld und Handvorschüsse sind bekannt

Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen ermitteln

• durch Fachamt

Rückstellungen ermitteln

• durch Personalamt

• z.B. für Pensionen, Beihilfe, Altersteilzeit, Urlaub und Überstunden

• Kenntnis über rückstellungspflichtige Sachverhalte

• interne Regelung bzw. Handreichung insb. für Bürgschaften (ggf. Anhang)

• Gewährleistungen, Nachschusspflichten, Risiken aus Gerichtsverfahren und Steuer- rückzahlungen

(30)

AWV-INFORMATIONEN Spezial 4/2016 28 Checkliste Eröffnungsbilanz erstellen

Risiken an Finanzabteilung melden

• durch Fachamt

• Risiken, die zur Bildung weiterer Rückstellungen führen oder im Anhang anzufüh- ren sind

Rückstellungen bewerten

Anhangsangaben formulieren

• Kenntnis über anhangpflichtige Sachverhalte (insbesondere erteilte Bürgschaften)

• Checkliste für die Verwaltung

Finanzanlagen ermitteln

Finanzanlagen bewerten

Forderungen abstimmen

• durch Finanzabteilung und Beteiligungsmanagement Verbindlichkeiten abstimmen

• durch Finanzabteilung und Beteiligungsmanagement Vollständige Unterlagen zusammenstellen

Unterlagen dem Bürgermeister vorlegen

Vorläufige Eröffnungsbilanz erstellen

• durch Projektleitung

(31)

3 Eröffnungsbilanz beschließen und veröffentlichen

Eröffnungsbilanz unterschreiben

• durch Bürgermeister

• mit allen Bestandteilen

Aufstellungsbeschluss fassen

• durch Gemeindevorstand

Endgültige Prüfung durchführen

• durch Rechnungsprüfungsamt, ggf. durch externe Wirtschaftsprüfer

Bericht erstellen

Unterlagen an Gemeindevertretung versenden

• Unterlagen: Eröffnungsbilanz und Prüfbericht

Eröffnungsbilanz feststellen

• durch Gemeindevertretung

Festgestellte Eröffnungsbilanz veröffentlichen

Eröffnungsbilanz an Kommunalaufsicht versenden

(32)

(33)

31

Die Doppik in den verschiedenen Verwaltungsebenen –

Praxisberichte aus dem Arbeitskreis

Kommunale Ebene

(34)

(35)

Kommunale Ebene 33

Die Kameralistik war für alle kommunalen Gebiets- körperschaften der verbindliche Rechnungsstil. Da er auf Zahlungsströmen basierte, war diese Festlegung durchaus nachvollziehbar. Beim Übergang auf die Doppik wurde diese flächendeckende Geltung einfach übernommen. Die Frage, ob es für sehr kleine Kom- munen sinnvoll sein könne, eine vereinfachte Doppik zuzulassen oder gar die kamerale Zahlungsrechnung beizubehalten, wurde nicht ernsthaft erwogen. Aller- dings gab und gibt es in einigen Ländern die Wahl- möglichkeit zwischen der Doppik und (unterschiedli- chen Formen) der Kameralistik. Diese Möglichkeit war jedoch nicht auf kleine Gemeinden begrenzt sondern sollte möglichen Konnexitätsforderungen vorbeugen (Bayern) oder dem Wunsch kommunaler Spitzenver- bände entgegenkommen (Hessen).

Das Land, in dem Ausnahmeregelungen für kleine Ge- meinden vor allem hätten diskutiert werden können, wäre Rheinland-Pfalz gewesen. Denn hier gibt es nicht nur die größte Zahl selbständiger kommunaler Ge- bietskörperschaften sondern auch kleine und kleins- te Gemeinden mit wenigen hundert, bisweilen sogar noch weniger Einwohnern. Angesichts eines in der Re- gel sehr engen Aufgabenbereichs hätte sich die Fra- ge nach der Sinnhaftigkeit von Bilanzierung, Abschrei- bungen oder Rückstellungen durchaus stellen können.

Die Entscheidung für ein einheitliches System hatte jedoch einen sehr pragmatischen Grund. Die Kassen- und Rechnungsführung dieser kleinen Gemeinden obliegt in Rheinland-Pfalz den Verbandsgemeinden.

Diese hätten bei Ausnahmeregelungen für kleine Ge- meinden u.U. zwei Rechnungssysteme parallel fahren müssen. Das haben die Verbandsgemeinden aus ihrer Sicht zu Recht abgelehnt. Nicht zu unterschätzen war auch die Sorge, dass es auf Dauer keine entspre- chende IT-Unterstützung eines einfachen Rechnungs- wesens mehr geben könne.

Ein einheitliches IT-System für das Haushalts-, Kas-

satorischen Voraussetzungen, wie sie in anderen Län- dern bestehen. Insoweit waren die Kommunen bei der Umstellung auf die Doppik auf sich allein gestellt. Vie- le kleinere Kommunen haben daher die Migration mit ihrem bisherigen IT-Partner vorgenommen. Dadurch wurde der Umstellungsaufwand für die Mitarbeiterin- nen und Mitarbeiter begrenzt, soweit bisherig Einga- bemasken übernommen werden konnten. Zum anderen war diese Lösung oft besonders kostengünstig.

Ein großes Problem – im Übrigen in allen Kommunen des Landes – war die Prüfung der neuen IT-Program- me. Hier machte sich das Fehlen einer übergreifenden Institution wie der SAKD (Sachsen), AKDB (Bayern) oder DZ (Baden-Württemberg) schmerzlich bemerk- bar. Es überrascht insoweit sicher nicht, dass die eu- ropäische Diskussion über EPSAS gerade in den kleineren Kommunen mit großer Sorge gesehen wird.

Leider fehlt es an verlässlichen Informationen über die Art und Weise der Doppik-Umstellung und der dabei aufgetretenen Probleme für die Gruppe der kleineren Kommunen. Umfragen der KGSt oder des Deutschen Städtetages erfassen kleinere Kommunen nicht. Inso- weit sind die folgenden Aussagen auch eher Mutma- ßungen und Einzelinformationen. Gewisse Informatio- nen liefern indes die Berichte des Hessischen Rech- nungshofes zur überörtlichen Prüfung, in denen die Gruppe der kleinen Gemeinden gesondert ausgewie- sen wird. Danach ist davon auszugehen, dass kleinere Kommunen die Doppik-Umstellung in der Regel mit

„Bordmitteln“ vollzogen und auf die Heranziehung ex- terner Experten weitgehend verzichtet haben. Inner- halb der Verwaltung war es dann nicht selten nur eine Person („Doppik-Beauftragte(r)), die mit der Umstel- lung betraut war. Für größere Projektgruppen – wie in großen Städten – fehlte es an den notwendigen per- sonellen Kapazitäten. So stellte der Hessische Rech- nungshof 2010 fest, dass von 30 kleinen Gemeinden mehr als die Hälfte keine zusätzlichen Personalres-

Prof. Dr. Gunnar Schwarting,

Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer

Die Doppik in kleineren Gemeinden – Segen oder unnütz?

Die Doppik in den verschiedenen Verwaltungsebenen – Praxisberichte aus dem Arbeitskreis