ISSN 1421-0304
Informationsblatt des Forschungsbereiches
Landschaftsökologie
CH-8903 Birmensdorf
Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft Institut federal de recherches sur·la foret, la neige et le paysage lstituto federale di ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio Swiss Federal Institute for Forest, Snow and Landscape Research
29
Januar1996
Die _ institutionellen Schwächen des kantonalen Naturschutzes
Seit Jahren gibt es bei den Kantonen Stellen, die für die Erhaltung der Natur und der Landschaft zuständig sind. Trotzdem nimmt die Arten- und die Lebensraumvielfalt kontinuierlich ab. Die zuständigen Stellen probieren darum seit einiger Zeit verschiedene Umsetzungsinstrumente aus. Es stellt . sich aber die Frage, ob sich die Probleme im Natur- und Landschaftsschutz mit neuen Instrumenten lösen lassen oder ob den Problemen institutionelle Schwächen des kantonalen Naturschutzes ~ugrunde liegen.
Fredy Spieser, Jörg Baumann, Bertil 0. K.rüsi
Im Rahmen einer Diplomarbeit (BAu- MANN & SrIESER 1994) wurden die Naturschutzvollzugsstrategien in acht Kantonen der Deutschschweiz unter- sucht (Tab. 1). Die Auswahl der Kan- tone erfolgte vor allem aufgrund der folgenden Überlegungen:
• Mit den ausgewählten Kantonen sollten alle heute in der Schweiz üb- lichen Umsetzungsinstrumente im Naturschutz (Schutzverordnung, raumplanerische Schutzzone, freiwil- lige Vereinbarungen) dargestellt werden können. Dabei wurden jene Kantone ausgewählt, die den Schwerpunkt ihrer Naturschutz- tätigkeit vor allem auf ein bestimm- tes Umsetzungsinstrument abstützen oder besondere Kombinationen von Instrumenten anwenden.
• Die Kantone sollten einen unter- schiedlich modernen Naturschutz- vollzug betreiben. Als modern gel- ten Vollzugsmodelle, wenn sie - aufkantonsspezifischen fachlichen
Grundlagen aufbauen,
- ein Finanzierun'gskonzept über mehrere Jahre haben,
- Schutzkonzepte für die verschie- densten Lebensraumtypen haben, - nicht nur auf der Art- oder Lebens-
raumebene operieren, sondern auch auf der Landschaftsebene.
Informationen über die Naturschutz- strategien wurden einerseits durch di- rekte Kontakte (Interviews und z.T.
Begehungen im Feld) mit den entspre- chenden kantonalen Stellen und ande- rerseits durch Akten- und Literatur- studium gewonnen. Es wurden folgen- de Aspekte der acht untersuchten Kantone verglichen: Finanzen, hierar- chische Stellung in der Verwaltung, gesetzliche Grundlage, Ziele, Erfolgs- kontrollen und Öffentlichkeitsarbeit.
Fehlende Finanzen
Alle Kantone setzen lediglich zwischen 0.1 und 0.-3% der gesamten Kantons- ausgaben für den Naturschutz ein. Im Durchschnitt bezahlt jeder Einwohner und jede Einwohnerin jährlich für den Naturschutz weniger als für einen Kinobesuch. Zu den kantonalen Natur- schutzausgaben (Tab. 1) kommen die Beiträge des Bundes hinzu, die durch d,ie Kantone ausgelöst werden können.
Der Löwenanteil dieser Bundesmittel wird über die landwirtschaftlichen
«ökologischen Ausgleichszahlungen»
ausbezahlt. Der kleinere Teil der Bun- desmittel besteht aus BUW AL-Sub- ventionen. Es ist zu beachten, dass es sich beiden «ökologischenAusgk:ichs- zahlungen» in erster Linie um land- wirtschaftliche Subventionen handelt.
Wie weit diese wirklich dem Natur-
Inf.bl. Forsch.bereiches Landsch.ökol. 29, 1996
schutz zugute kommen, sei hier dahin- gestellt (vgl. dazu auch TESTER 1995').
Fehlendes politisches Gewicht In sechs von acht Kantonen werden die Anliegen des Natur- und Landschafts- schutzes durch eine Fachstelle bzw.
Abteilung vertreten. In den zwei ande- ren Kantonen ist jeweils ein Amt für den Natur- und Landschaftsschutz zu- ständig. Entscheidend ist die Stellung des Naturschutzes in der Verwaltung, wenn es um Interessenabwägungen geht. Ist der )'l" aturschutz lediglich eine Fachstelle oder eine Abteilung, besteht die Gefahr, dass Interessenabwägungen bereits innerhalb des Amtes stattfinden, und der Naturschutz somit an Gewicht verliert (z.B. gegenüber dem Land- wirtschaftsamt, Meliorationsamt usf.).
Fehlende Umsetzung der Gesetze Im grossen und ganzen wären die ge- setzlichen Grundlagen für einen wirk- samen Naturschutz in allen Kantonen vorhanden, doch fehlt es an der Durch- setzung. In diesem Zusammenhang
Depuis de nombreuses annees, les Cantons ont designe des Services specifiques charges de sauve- garder la nature et le paysage.
Mais comme la diversite des especes et des biotopes ne cesse de s'amoindrir, ces Services experimentent depuis quelque temps de nouveaux instruments afin de mieux conserver notre patrimoine naturel. Or on peut se demander si les difficultes ne seraient pas plutot dues
a
une faiblesse inherente au systemeadministratif.
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Tab. 1: Übersicht über die in acht Kantonen 1994 für den Naturschutz eingesetzten finanziellen Mittel (ohne Personalkosten) und.deren Bezug zu den gesamten Staats- . ausgaben, zum Volksejnkommen, zur Einwohnerzahl und zur Fläche.
Tabl. 1: Tableau synoptique des depenses (sans frais de personnel) engagees dans la protection de la nature et de leur importance
par
raj:,port au total des depenses publiques, a,u revenu cantonal, au nombre d'habitants eta
la superficie du canton.Gesamtbudget
in% des Fr. pro Hektare Naturschutz (Fr.
in% der Volks- (Fläche=
ohne Verwaltungs-
Staats- einkommens Fr. pro Kantonsflä'che
personal, ohne Einwohner ohne
. Beiträge nach Art. ausgaben (Wohlstands-
. unproduktiye 31b LwG)
ZH
15'400'000 0.17 LU 2'100'000 . 0.11sz
986'000 0.19AG 4'475'000 0.15
BL 2'558'400 0.16
GR 2'130'000 0.18
BE 7'300'000 0.12
so
3'155'000 0.320
4'76,3'050 0.175wurde vonden für Naturschutz zustän- digen Amtsstellen mehrlach betont, wie wichtig das Beschwerderecht der legitimierten Verbände sei: Einerseits seien den kantonalen Naturschutz- stellen manchmal wegen Interessen- konflikten die · Bände gebunden und andererseits erhielten Naturschutz~
Anliegen ofi~rst mit dem Verweis auf mögliche Interventionen von privaten · Verbände das nötige Gewicht. Die Be- hörden reichen dabei den Verbänden den «politischen schwarzen Peter»
weiter: auf ein:e Beschwerde müssen sie von Gesetzes. wege~ reagieren.
, Falsche Schutzinstrumente
Im Laufe der achtziger Jahre verschob sich die Anwendung von hoheitlichen Schutzinstrumenten zunehmend zu freiwilligen Vereinbarungen. Lag bei Schutzverordnungen die Verantwor- tung noch beim Kanton, wurde durch die raumplanerische Schutzzone ein Teil dieser Verantwortung auf die Ge- meinden übertragen. Mit den freiwilli- gen Vereinbarungen schliesslrch liegt ein grosser Teil der Verantwortung de facto bei den Grundeigentümern bzw.
Bewirtschaftern. Freiwillige Vereinba- rungen wurden ausserdem vermehrt bei Objekten eingesetzt, bei denen ein grosser (politischer) Widerstand erwar- tet wurde. Problematisch wird diese Art der Deregulierung vor allem bei sehr wertvollen und seltenen Lebens-
zeiger)
Fläche),
0.Q24 13.3 94.4
0.018 6.3 15.1
.
0.024 8.5 13.5
0.022 8.7 32.6
0.026 '11.0 60.1
0.030 12.0 5.2
0.020 7.7 - 14.9
0.036 13.4 40.3
0.025 10.1 . 34.5
räumen, z.B. we.nn Objekte von natio- naler Bedeutung mit freiwilligen V er- einbarungen gesichert werden sollen.
Fehlende Zusammenarbeit
Ein weiteres oft erwähntes Problem besteht in der Koordination zwischen der Landwirtschaftsgesetzgebung auf Bmfdesebene und der Natur- und Heimatschutz-Gesetzgebung auf kan- tonaler Ebene. Die zahlreichen Ände- rungen in der Landwirtschaftsgesetz- gebung verursachen oft Schwierig- keiten beim kantonalen Naturschutz, z.B. beim ökologischen Ausgleich.
Erschwerend wirken sich dabei Terminologieprobleme aus. Nicht nur zwischen Bund und Kantonen, son- ciem auch zwischen den Kantonen sel- ber: Die Begriffe für magere Wiesen und Weiden mit all ihren Variationen sind unglaublich zahlreich. Die Be- griffe gehen von Moor, Streuwiese, Nasswiese, Ried, Flachmoor, Blumen- wiese, Wildheu bis zu Trockenrasen.
Diese Terminologiepr9bleme sindau<;h Ausdruck, für eine mangelhafte. Zu- sammenarbeit. und Koordination unter den Kantonen s.elbst.
Fehlende Erfolgskontrolle
Eine· diagnostische· Erfolgskontrolle setzt sich aus drei Teilkontrollen zusammen: Vollzugs-, Wirkungs- und Zielereichungskontrolle (vgl. MARTI
& STUTZ 1993).
Inf.bl. Forsch.bereiches Landsch.ölwl. 29, 1996
Vollzugskontrollen finden minde- stens in bezug auf Schnittzeitpunkt und Beweidung im allgemeinen statt.
Die Qualität dieser technisch-admini- strativen Überprüfung der Bewirt- schaftungsauflagenlässtjedochhäufig stark zu wünschen übrig,. da selten systematisch vorgegangen wird und meistens nur Teilbereiche überprüft werden. Zielvorstellungen sind in al- len untersuchten Kantonen vorhanden, sie sind aber nicht immer verbindlich festgehalten. Die Zielerreichungs- kon tro 11 e scheitert daheroft schon am Fehlen von verbindlichen Zielformu- lierungen. Eine naturwissenschaftliche Überprüfung der Wirkung von Mass- nahmen · auf der biologischen Ebene findet praktisch nicht statt. In drei von acht Kantonen bestehen Ansätze zu einer brauchbaren Wirkungskontrolle.
Durch kleine Änderungen könnte .bei gleichem Aufwand diese Stufe erreicht werden. WirkungsvolleErfolgskontrol- len sind in den untersuchten Kantonen bisher nicht möglich, weil . die zur Überprüfung notwendigen Daten n:icht erhoben werden und/oder verbindliche Zielvorgaben fehlen.
Fehlende Öffentlichkeitsarbeit In keinem der acht untersuchten Kan- tone besteht eine breitangelegte lang- fristige Öffentlichkeitsarbeit. Insechs von acht Kantonen werden direkt Be- troffene (Bewirtschaftet, Kommis- sionsmitglieder, Parlamentarier, Exe- . kutive, Naturschützer) informiert, je- doch gehen diese Informationen nicht über den betroffenen Personenkreis hinaus. Zwei Kantone leisten keinerlei Öffentlichkeitsarbeit im Bereich Na-·
turschutz.
Schlussfolgerungen.
Stellung und Gewicht des Natur- und Landschaftsschutzes in der kantonalen Verwaltung reichen heute noch nicht aus, um einen weiteren Verlust von Lebensräumen und Arten zu verhin- dern. Um so mehr sollten die vorhan- denen Ressourcen optimal genutzt und eingesetzt werden. Ein erster Schritt hierzu wäre eine verstärkte Zusam- menarbeit und Koordination unter den Kantonen, vor allem auch im Austausch von Erfahrungen und Fachwissen.
Ein weiterer Schritt wäre der objekt- gerechte Einsatz der Schutzinstru- mente, verbunden mit entsprechenden finanziellen Anreizen: Für. Objekte von üb'erregionaler Bedeutung würde dies z.B. bedeuten, dass der Schutz hoheitlich, z.B. mit einer Schutz- verordnung, festgelegt wird. Entspre-
chend sollte der Finanzeinsatz für Mindererträge, eine sorgfältige Pflege und die Überwachung relativ hoch sein und in verbindlichen Verträgen gere- gelt werden. Für Flächen, die als öko- logischer Ausgleich dienen (z.B.
Extensivierungsflächen) sollten nur freiwillige Vereinbarungen eingesetzt werden. Hier muss der Finanzmittel- einsatz entprechend der Vereinbarungs- dauer und dem Nutzen für den Natur- schutz festgelegt werden. Bei solchen Flächen soll die Freiwilligkeit für bei- de Vereinbarungspartner gelten, d.h.
ein Kanton soll die Möglichkeit haben, eine Fläche nicht unter Vereinbarung zu nehmen, wenn sie z.B. nicht ins Raum- konzept passt (Trittsteinbiotop, Rand- zone eines wertvollen Objektes usf.).
Bei der heute im Naturschutz einge-
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setzten Geldmenge ist es eine absolute Notwendigkeit, Erfolgskontrollen durchzuführen. Dazu gehört auch, dass Ziele in bezug auf Lebensraumtypen, Flächenanteile, Zeitrahmen und Raum- verteilung verbindlich festgelegt wer- den. Dass in keinem Kanton eine wirk- same Erfolgskontrolle besteht, ist auch im Hinblick auf eine wirksame Öffentlichkeitsarbeit bedauerlich, denn mit klar ausgewiesenen Leistungen ist es leichter, für die Anliegen des Natur- und Landschaftsschutzes Verständnis zu finden. Öffentlichkeitsarbeit und Umweltbildung sollten unbedingt ver- stärkt werden, damit das Gewicht und die Stellung (sprich Ressourcen) des Naturschutzes in den kantonalen Ver- waltungen langfristig verbessert wer- den können.
Literatur
Baumann, J.; Spieser, F., 1994: Natur- schutz: Kantonale Vollzugsstrategien.
Diplomarbeit, Abteilung XB, ETH Zürich, ausgeführt an der Eidg.
Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft (WSL) Birmensdorf ZH. 205 pp.
(Diese Diplomarbeit wurde von der ETH mit dem Walter Schneider Preis ausgezeichnet. Sie kann bei der WSL- Bib]jothek ausgeliehen werden.) Marti, F.; Stutz, HP. B., 1993: Zur
Erfolgskontrolle im Naturschutz, Literaturgrundlagen und Vorschläge für ein Rahmenkonzept. Ber.
Eidgenöss. Forschungsanst. Wald Schnee Landsch. 336. 171 pp.
Tester, U., 1995: Wieviel kostet die Natur?
Schweizer Naturschutz, Heft 6, 4-9.
Wallhecken und Waldränder - zwei verwandte Lebensräume
In Schleswig-Holstein und in Niedersachsen gibt es seit 200 Jahren ein heute noch 40'000 km langes Netz aus Wallhecken. Für diese «Knicks» gibt es
·bewährte Pflegekonzepte. Da Hecken und Waldränder als Saumbiotope in vielen Beziehungen vergleichbar sind, lohnt es sich, abzuklären, ob sich Anregungen aus diesen Pflegekonzepten auf die 40'000 km Waldränder des Schweizer Mittellandes übertragen lassen.
Svenja Tidow
Knicks
Knicks sind eine spezielle Art von W allhecken. Sie umgeben die Weiden und Äcker Schleswig-Holsteins und Niedersachsens wie ein grünes Netz.
Abb. 1 zeigt den Querschnitt durch einen West-Ost verlaufenden Knick.
Dieser hat einen Wall, der von zwei Gräben flankiert ist. Die Wallkrone wurde in den ersten Jahren der Knick- anlage (Verkoppelung, um 1770) mit zahlreichen Gehölzen aus der näheren Umgebung bepflanzt. So entstanden die artenreichen «Bunten Knicks».
Schon um 1800 mußte auf Sträucher aus Baumschulen zurückgegriffen wer- den. Jüngere Knicks sind daher meist einheitlicher. Auf den Wall wurden zur Stabilisierung die vor dem Graben beiseitegeräumten Grassoden gelegt.
Kräuter und Gräser gelangten dadurch auf den Wall. Im Laufe der Zeit wan- derten weitere Strauch- und Krautarten ein. So entwickelten sich die Knicks im Laufe der Zeit zu einem wertvollen Biotop. Im Vergleich dazu zeigt Abb. 2 einen optimal ausgebildeten Waldrand mit Krautsaum, Strauchgürtel und ei- nem sanftem Übergang zum Wirt-
schaftswald. Beim Knick entfällt die- ser Wirtschaftswald, er wird deshalb auch als «zwei zusammengerückte Waldränder» beschrieben. Waldränder und Knicks sind Grenzbiotope, soge-
Abb. 1: Querschnitt durch einen Knick Fig. 1: Profil transversal d'une haie du type «Knick»
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Les haies vives et lisieres de foret - deux biotopes apparentes
Au Nord de l'Allemagne, il existe depuis 200 ans des bocages decoupes par des levees de terre plante es de haies qui s 'etendent actuellement sur 40'000 km. Ces haies vives, appelees en allemand _«Knicks», sont entretenues selon
des methodes eprouvees dont on pourrait s'inspirer lors de la valorisation ecologique des 40'000 km de lisieres bordant !es forets du Plateau suisse. Car !es
lisieres presentent effectivement de nombreuses caracteristiques comparables
a
celles haies.nannte Ökotone. Sie bieten Lebens- raum für Pflanzen und Tiere des Frei- landes, des Waldes und darüber hinaus auch für Lebewesen, die sich auf Über- gangslebensräume spezialisiert haben.
Knickpflege
Für die Knicks gibt es jahrhundertealte Pflegekonzepte. Sie beinhalten den Knickrhythmus, das regelmäßige Auf- setzen des Walles, sowie das Neu- bepflanzen von Lücken. Wird die Pfle- ge unterlassen, verliert der Knick in wenigen Jahren seine typische Ausprä- gung. Die dem Forstbau entlehnte Pflegemethode der Mittelwaldwirt- schaft gab den Knicks ihren Namen:
Einer Umtriebszeit von 7-12 Jahren
