Finanzdirektion
Gesetz
über die Steuerung von Finanzen und Leistungen
(Änderung)
und der Finanzkommission
546/1
Inhaltsverzeichnis
Seite
1. Zusammenfassung 3
2. Ausgangslage 3
2.1 Einführung des IPSAS-konformen HRM2 3
2.1.1 Harmonisiertes Rechnungslegungsmodell 1 und Ist-Situation
im Kanton Bern 3
2.1.2 HRM2 3
2.1.3 IPSAS 4
2.1.4 IPSAS in der Schweiz 5
2.1.5 Die Umsetzung von IPSAS und HRM2 in der Schweiz 5 2.1.6 Umsetzung des IPSAS-konformen HRM2 im Kanton Bern 5 2.2 Umsetzung der Erkenntnisse aus der Evaluation der Neuen
Verwaltungsführung (NEF) 6
2.3 Punktuelle Anpassungen 6
3. Grundzüge der Neuregelung 7
3.1 Änderungen aufgrund einer IPSAS-konformen HRM2-Umsetzung 7
3.2 Restatement beziehungsweise Neubewertung 7
3.3 Weitere politisch wichtige Themen in Bezug auf die Einführung
eines IPSAS-konformen HRM2 8
3.4 Umsetzung der Erkenntnisse aus der Evaluation der Neuen
Verwaltungsführung (NEF) 8
4. Erläuterungen zu den Artikeln 9
5. Verhältnis zu den Richtlinien der Regierungspolitik
(Rechtsetzungsprogramm) und anderen wichtigen Planungen 20
6. Finanzielle Auswirkungen 20
7. Personelle und organisatorische Auswirkungen 20
8. Auswirkungen auf die Gemeinden 20
9. Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 20
10. Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens 20
Vortrag
des Regierungsrates an den Grossen Rat
zum Gesetz über die Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLG) (Änderung)
1. Zusammenfassung
Mit der vorliegenden Änderung des Gesetzes über die Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLG) wird der folgende Revisionsbedarf umgesetzt:
– die notwendigen Anpassungen zur Einführung des IPSAS1)-konformen Harmoni- sierten Rechnungslegungsmodells 2 (HRM2);
– die Umsetzung der Erkenntnisse aus der Evaluation der Neuen Verwaltungsfüh- rung (NEF);
– punktuelle Anpassungen am Erlass, der im März 2002 beschlossen und auf den 1. Januar 2005 in Kraft gesetzt wurde, also mittlerweile rund zehn Jahre alt ist.
2. Ausgangslage
2.1 Einführung des IPSAS-konformen HRM2
2.1.1 Harmonisiertes Rechnungslegungsmodell 1 und Istsituation im Kanton Bern Mit dem FLG regelt der Kanton Bern sein Finanz- und Rechnungswesen. Im heute gültigen FLG vom 26. März 2002 stützt sich der Kanton auf das Harmonisierte Rech- nungslegungsmodell 1 (HRM1) ab, welches aus dem Jahr 1977 stammt. Es wurde von der Finanzdirektorenkonferenz (FDK) für die Kantone und Gemeinden entwi- ckelt, u. a. mit dem Ziel, eine Harmonisierung unter den Gemeinwesen zu erreichen.
Dieses Rechnungslegungsmodell beinhaltet namentlich folgende Grundzüge:
– einheitlicher Ausgabenbegriff auf der Basis einer ausschliesslich am Kriterium der Realisierbarkeit2)orientierten Unterscheidung von Finanz- und Verwaltungs- vermögen;
– Unterteilung der Verwaltungsrechnung in eine Laufende Rechnung und eine Investitionsrechnung;
– einheitlicher Kontenrahmen;
– Harmonisierung der Deckungsgrundsätze unter Beibehaltung der Möglichkeit von Spezialfinanzierungen (Fonds).
1) IPSAS = International Public Sector Accounting Standards
2) Die Realisierbarkeit zeigt, wie schnell ein Vermögenswert gegen Geldmittel veräussert werden kann.
Seither ist die Entwicklung des öffentlichen Rechnungswesens insbesondere mit der Einführung von Kosten- und Leistungsrechnungen sowie dem Konzept des New Public Management (NPM)3)– im Kanton Bern NEF – weiter vorangeschritten.
Heute umfasst das Finanz- und Rechnungswesen des Kantons Bern eine Finanz- und eine Betriebsbuchhaltung. Die Finanzbuchhaltung erfasst chronologisch und syste- matisch die Geschäftsvorfälle gegen aussen sowie die internen Verrechnungen. Die Betriebsbuchhaltung erfasst chronologisch und systematisch die Geschäftsvorfälle ohne den nicht betriebsnotwendigen und ausserordentlichen Aufwand und Ertrag.
Sie zeigt auf, welche Kosten und Erlöse beim Erstellen einer bestimmten Leistung effektiv entstehen.
Die Rechnungslegungssysteme der Kantone und Gemeinden entwickelten sich trotz einer integralen Verwendung des HRM1 mit den Jahren zunehmend unterschied- lich. Eine Vergleichbarkeit der Zahlen der verschiedenen Gemeinwesen ist entgegen der Zielsetzung nicht gegeben. Daher liess die FDK das HRM1 ab dem Jahr 2003 grundlegend überarbeiten.
2.1.2 HRM2
Die Reform des HRM1 fiel zeitlich mit der Reform des Rechnungsmodells des Bun- des «Neues Rechnungsmodell NRM» zusammen, was die einmalige Gelegenheit mit sich brachte, diese beiden Systeme einander anzunähern.
Die Überarbeitung des HRM1 mündete in das von der FDK als Fachempfehlungen herausgegebene «Handbuch Harmonisiertes Rechnungslegungsmodell für die Kan- tone und Gemeinden (HRM2)» vom 25. Januar 2008. Die Fachempfehlungen sollen innerhalb von zehn Jahren umgesetzt werden.
Im Vergleich zum HRM1 bringt HRM2 insbesondere folgende Neuerungen:
– eine erhöhte Aussagekraft von Bilanz und Jahresrechnung durch zeitlich korrekte Abgrenzungen und die Berücksichtigung von Rückstellungen und Verpflichtun- gen;
– Abschreibung der Anlagen im Verwaltungsvermögen nach der Nutzungsdauer;
– die Einführung einer Anlagenbuchhaltung;
– ein neuer Kontenplan und eine angepasste funktionale Gliederung;
– ein gestufter Erfolgsausweis (nebst dem Ausweis des Gesamtergebnisses wer- den u.a. auch das betriebliche und das operative Ergebnis separat ausgewiesen);
– eine konsolidierte Betrachtungsweise (erhöhte Transparenz bezüglich der beste- henden Verflechtungen mit anderen Körperschaften und der damit zusammen- hängenden finanziellen Bindungen und Risiken);
– die Geldflussrechnung;
3) Wirkungsorientierte Verwaltungsführung
– die Erweiterung des Anhangs der Jahresrechnung (Eigenkapitalnachweis, Rück- stellungsspiegel, Beteiligungs- und Gewährleistungsspiegel, Anlagespiegel);
– Finanzkennzahlen;
– ein Musterfinanzhaushaltgesetz.
Die Rechnungslegung des öffentlichen Sektors nähert sich mit HRM2 in wichtigen Teilen an die Privatwirtschaft an. Viele Regelungen im Fachwerk HRM2 sind un- bestritten und entsprechen einer bereits bisher gültigen Praxis. HRM2 dient zudem als neue Grundlage für die an nationale und internationale Standards angepasste Finanzstatistik des Bundes, welche u.a. wiederum als Grundlage für die im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) vorgesehene Wirkungsanalyse dient.
Nachteilig ist, dass HRM2 als kleinster gemeinsamer Nenner verschiedener Ge- meinwesen für grosse Kantone ebenso relevant sein soll wie für Kleinstgemeinden.
Dieser Ansatz führt dazu, dass zahlreiche Wahlfreiheiten bestehen, die sich negativ auf die Harmonisierung und damit auf die angestrebte Vergleichbarkeit auswirken.
Das heisst, die Zielsetzung einer materiellen Harmonisierung der Rechnungslegung von Kantonen und Gemeinden und einer finanzpolitischen Vergleichbarkeit wird auch mit HRM2 nur teilweise erreicht. Dabei ist unbestritten, dass Ratingagenturen künftig stärker eine Ausrichtung der öffentlichen Rechnungslegung nach einheitli- chen Standards einfordern werden.
2.1.3 IPSAS
Während HRM2 lediglich den kleinsten gemeinsamen Nenner unter den Kantonen darstellt, sind die «International Public Sector Accounting Standards» (IPSAS) der einzige international anerkannte Rechnungslegungsstandard für den öffentlichen Sektor. Als Grundlage zur Ausarbeitung der IPSAS dienen in der Regel die Interna- tional Accounting Standards (IAS). Dadurch finden sich zwischen den IAS und den IPSAS auch entsprechend viele Parallelen. Die IPSAS sind eine Publikation des In- ternational Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB). Das IPSASB ist ein breit abgestützter Ausschuss, der professionell Fragen des öffentlichen Rechnungs- wesens im internationalen Rahmen untersucht und eng mit dem IAS Board zusam- menarbeitet. Im IPSASB sind Repräsentanten von einzelnen Staaten, der Weltbank, des Internationalen Währungsfonds und weiterer Anspruchsgruppen vertreten. Seit 2006 werden die Interessen der Schweiz in diesem Gremium durch einen manda- tierten Vertreter wahrgenommen.
Die Erstellung der IPSAS hat zum Ziel, international anerkannte Rechnungslegungs- standards für den öffentlichen Sektor einzuführen. Auslöser waren die Schuldenkri- sen des Jahres 1998 in Asien und in Russland. Damals stellte sich die Frage, inwie- fern die Schulden durch Vermögenswerte gedeckt sind und wie die Werthaltigkeit der Vermögenswerte zu beurteilen ist.
Die Standards, die im Jahr 2000 erstmals vorlagen und seither laufend weiterentwi- ckelt sowie überprüft werden, basieren auf den Grundsätzen der periodengerechten
Darstellung der wirtschaftlichen Situation, der Stetigkeit und der Wesentlichkeit der Informationen. Diese Grundsätze vermitteln in ihrer Summe ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild – das sogenannte Prinzip von «True and Fair View»4). Mit IPSAS werden insbesondere folgende Zielsetzungen angestrebt:
– Managementinformationen, die sich am Risikopotenzial und an der Wesentlich- keit orientieren;
– erhöhte Transparenz in der Rechnungslegung;
– straffe und stark strukturierte Berichterstattung (Jahresrechnung mit Anhang);
– der objektiven Realität näherstehende finanzielle Führungskennzahlen und damit Erhöhung der Verlässlichkeit und Sicherheit bei der Beurteilung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage, beispielsweise durch die Einhaltung der Periodengerech- tigkeit und der Konsolidierungsregeln;
– erhöhte Verständlichkeit und Interpretierbarkeit aufgrund der sprachlichen und konzeptionellen Anlehnung an die privatwirtschaftliche Rechnungslegung;
– national und international bessere Vergleichbarkeit zwischen ähnlich strukturier- ten Staaten, Kantonen und Gemeinden;
– bessere Positionierung am Kapitalmarkt, beispielsweise durch das Anstreben von Bonitätsklassifizierungen;
– eine bessere Basis für die Finanzaufsicht aufgrund einheitlicher und transparenter Bewertung;
– Imagegewinn, indem sich die öffentlich-rechtliche Körperschaft als seriöser Part- ner positioniert.
IPSAS ist zurzeit in den meisten hochentwickelten Ländern (beispielsweise USA, Kanada, Frankreich, England, Australien, Neuseeland) sowie in einer grösseren Anzahl Schwellen- und Entwicklungsländern auf allen oder einzelnen Staatsstufen in Umsetzung.
Eine nach HRM2 erstellte Rechnung erfüllt die Anforderungen des «True and Fair View»-Prinzips nicht. Bei HRM2 handelt es sich um ein Rechnungsmodell, das weit- reichende Vorgaben betreffend Buchführung macht und dem Kontenplan einen hohen Stellenwert beimisst. Gleichzeitig sind die Vorgaben respektive Empfehlun- gen in Bezug auf die Bewertung und Konsolidierung eher zurückhaltend.
Bei IPSAS steht die Darstellung der effektiven finanziellen Lage im Zentrum, wobei die konsolidierte Rechnung einen hohen Stellenwert hat. IPSAS steht nicht im Wi- derspruch zu HRM2, sondern geht im Vergleich weiter und ist strenger. Es steht den Kantonen und Gemeinden daher frei, ergänzend zu HRM2 den strengeren IPSAS- Standard einzuführen bzw. sich an ihn anzulehnen.
4) «True and Fair View» bezeichnet ein Prinzip, welches die Vermittlung einer den tatsächli- chen Verhältnissen entsprechenden Darstellung der Finanzlage durch die finanzielle Be- richterstattung verlangt. Von «True and Fair View» darf nur dann gesprochen werden, wenn IPSAS integral zur Anwendung kommt.
2.1.4 IPSAS in der Schweiz
IPSAS ist ein internationaler Standard, der keine Rücksicht nimmt auf das von Föde- ralismus und direkt-demokratischen Rechten geprägte schweizerische öffentliche Rechnungswesen samt seiner Eigenheiten, beispielsweise die Bilanzierung von Vorsorgeverpflichtungen oder die Definition des Konsolidierungskreises. Es ist da- her davon auszugehen, dass in absehbarer Zeit kein Gemeinwesen in der Schweiz IPSAS je integral einführen und damit die Anforderung des «True and Fair View»
vollständig erfüllen wird. So wird es beispielsweise im Bereich der Konsolidierun- gen kaum je ein Thema sein, dass einer der Kantone die jeweilige Kantonalbank vollumfänglich in die Rechnung des Kantons konsolidiert, wie es IPSAS vorschreibt.
Dennoch haben sowohl Bund wie auch die Kantone Genf, Zürich und Luzern IPSAS als den für sie relevanten Rechnungslegungsstandard festgeschrieben. Daraus er- gibt sich eine recht grosse Verbindlichkeit, da Abweichungen inklusive entspre- chender Begründungen im Anhang des Geschäftsberichts offengelegt werden müs- sen. Dadurch werden das Reformklima und das Harmonisierungsbestreben sowohl beim Bund als auch bei den Kantonen durch IPSAS zusätzlich begünstigt. Die ver- schiedenen Gemeinwesen in der Schweiz gehen zurzeit bei der Weiterentwicklung ihres Rechnungswesens unterschiedlich weit.
2.1.5 Die Umsetzung von IPSAS und HRM2 in der Schweiz
Gemäss einer Veröffentlichung des Schweizerischen Rechnungslegungsgremiums für den öffentlichen Sektor vom Dezember 2011 präsentiert sich der aktuelle Stand der Einführung von HRM2 bzw. IPSAS bei den Kantonen und den Gemeinden wie folgt:
Kanton Einführung Kanton Einführung Gemeinden Bemerkungen
AG 2014 2014 Ab 2010 Pilotgemein-
den
AI Noch offen Noch offen
AR 2013 2013 FHG für Kanton und
Gemeinden BE 2015 IPSAS-konform Ab 2016 (etappenweise)
BL 2010 2014
BS 2013 Noch offen Gemeinden entschei-
den autonom
FR 2011 2014
GE 2008 IPSAS-konform Noch offen
GL 2011 2011 FHG für Kanton und
Gemeinden
Kanton Einführung Kanton Einführung Gemeinden Bemerkungen
GR 2013 Ab 2013 (etappenweise) Die Gemeinden haben
fünf Jahre Übergangs- frist
JU 2012 Noch offen
LU 2012 IPSAS-konform Noch offen
NE 2015 Ab 2015
NW 2010 2012
OW 2012 2012 FHG für Kanton und
Gemeinden
SG 2014 2015 Z.Z. an der Grundla-
generarbeitung
SH 2013 Noch offen FHG für Kanton und
Gemeinden
SO 2012 2015
SZ 2012 Noch offen
TG 2012 2014 oder 2015
TI 2013 Noch offen
UR 2012 2012
VD 2013 Nicht vor 2015
VS 2012 oder 2013 2013 oder 2014
ZG 2012 Vereinzelt 2012, mehr-
heitlich 2013 Gemeinden entschei- den autonom
ZH 2009 IPSAS-konform Nicht vor 2015 Einführung neues GG 2014
Diese Auflistung zeigt, dass der Kanton Bern voraussichtlich einer der letzten Kanto- ne ist, der HRM2 einführen wird. Dafür ist er nebst dem Bund und den Kantonen Zürich, Genf und Luzern einer der wenigen Kantone, die HRM2 bereits IPSAS- konform umsetzen.
2.1.6 Umsetzung des IPSAS-konformen HRM2 im Kanton Bern
Der Regierungsrat hat sich mit seinem Beschluss für eine IPSAS-konforme HRM2- Umsetzung (vgl. RRB Nr. 0247 vom 17. Februar 2010) bewusst für ein schrittweises Weiterentwickeln der Rechnungslegung des Kantons Bern von HRM1 zu HRM2 – angelehnt an IPSAS «Minus» (= Praxis des Kantons Zürich) beziehungsweise IPSAS – entschieden. Der Kanton Bern setzt aufgrund dieses schrittweisen Vorgehens
IPSAS nicht vollumfänglich um und geht mit dem Verzicht auf eine konsolidierte Rechnung (vgl. nachfolgende Ausführungen) auch nicht gleich weit wie beispiels- weise der Kanton Zürich mit IPSAS «Minus». Trotzdem kann der Kanton Bern lau- fend von den Arbeiten und Erfahrungen des Kantons Zürich im Zusammenhang mit IPSAS profitieren.
Aufgrund der IPSAS-Konformität kann der Kanton Bern seine Rechnungslegung nach der HRM2-Einführung jederzeit in Richtung einer integralen Anwendung von IPSAS weiterentwickeln, ohne später die vorangehenden Veränderungen der beste- henden Rechnungslegung wieder rückgängig machen zu müssen.
Dieses schrittweise Vorgehen macht die aufwendigen Umsetzungsarbeiten für die Finanzdienste verkraftbarer, indem bei der Einführung des HRM2 beispielsweise bewusst auf die anspruchsvolle Umsetzung der von IPSAS vorgesehenen Konsoli- dierung der Jahresrechnung (u.a. mit der BKW FMB Energie AG und der BEDAG Informatik AG) sowie auf die Einführung des Steuerabgrenzungsprinzips verzichtet wird (vgl. RRB 0247/2010, Ziff. 7). Inwiefern der Kanton Bern diese IPSAS- Anforderungen zu einem späteren Zeitpunkt in seiner Rechnung umsetzen wird, ist heute noch offen.
Die eigentliche Umsetzung der Rechnungslegung nach einem IPSAS-konformen HRM2 soll per 1. Januar 2015 erfolgen. Das heisst, dass ab diesem Datum sämtliche Buchungs- und Offenlegungsvorgänge nach den neuen Vorgaben erfolgen. Im Hin- blick auf diese Umstellung sind auf Verwaltungsebene bereits zahlreiche Arbeiten im Gang.
Als Grundlage für die Arbeiten rund um die IPSAS-konforme Umsetzung des HRM2 dienen die IPSAS-Standards 1 bis 26 der autorisierten deutschen Übersetzung, he- rausgegeben von KPMG AG Schweiz, Ausgabe 2008, sowie IAS 38 vom März 2004 und das Handbuch «Harmonisiertes Rechnungslegungsmodell für Kantone und Gemeinden HRM2» aus dem Jahr 2008.
Zum heutigen Zeitpunkt gibt es bereits englischsprachige Originalversionen und Entwürfe zu neuen IPSAS-Standards. Diese werden bei der IPSAS-konformen Um- setzung des HRM2 per 1. Januar 2015 nicht berücksichtigt. Bei späteren Aktualisie- rungen der Rechnungslegung werden diese jedoch dann in die Arbeiten mit einbe- zogen (analoges Vorgehen zum Kanton Zürich).
2.2 Umsetzung der Erkenntnisse aus der Evaluation der Neuen Verwaltungs- führung (NEF)
Im Jahr 2005 führte der Kanton Bern flächendeckend die Neue Verwaltungsführung (NEF) nach den Grundsätzen des New Public Management ein5). Mit NEF erfolgte unter anderem eine Gliederung der staatlichen Aufgaben in Produkte und Produkt- gruppen. Weiter wurden die staatlichen Leistungen mit den Finanzen verknüpft, und es wurde eine Betriebsbuchhaltung eingeführt. Steuerungsimpulse des Grossen Rates oder des Regierungsrates sollten gemäss NEF-Konzeption nicht mehr primär über die Zuteilung von Ressourcen (finanzielle Mittel, Personal) erfolgen, sondern durch die Festlegung von Leistungs- und Wirkungsvorgaben.
Artikel 90 FLG schreibt vor, dass der Regierungsrat dem Grossen Rat spätestens 2013 einen Bericht mit einer kritischen Gesamtwürdigung der Verwaltungsreform, des neuen Steuerungsmodells sowie der gesetzlichen Grundlagen aus verwal- tungswissenschaftlicher, betriebswirtschaftlicher und rechtlicher Sicht erstattet. Der Bericht vom 3. Juli 2013 des Regierungsrates an den Grossen Rat zur NEF- Evaluation ist unter folgender Adresse im Internet publiziert: http://www.fin.be.ch/
fin/de/index/finanzen/finanzen.html
Gleichzeitig mit der Schlussberichterstattung hat der Regierungsrat dem Grossen Rat eine Vorlage mit den gegebenenfalls notwendigen Anpassungen an der Gesetz- gebung vorzulegen. Die vorliegende FLG-Revisionsvorlage enthält die entsprechen- den Änderungen.
2.3 Punktuelle Anpassungen
Das FLG wurde im März 2002 beschlossen und auf den 1. Januar 2005 in Kraft ge- setzt. In der nun rund zehnjährigen Praxis hat sich gezeigt – wie dies allgemein üb- lich ist –, dass einige Bestimmungen angepasst werden sollten, ohne dass diese punktuellen Anpassungen einen Zusammenhang mit der Evaluation von NEF und der Einführung des IPSAS-konformen HRM2 haben.
5) In der dezentralen Verwaltung der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (Betreibungs- und Konkursämter, Grundbuchämter, Handelsregisterämter und Regierungsstatthalteräm- ter) wurde NEF per 1. Januar 2010 eingeführt. Für die Justiz gelten seit dem 1. Januar 2011 die NEF-Grundsätze der Führungsorientierung, der Leistungsorientierung und der Kosten- orientierung.
3. Grundzüge der Neuregelung
3.1 Änderungen aufgrund einer IPSAS-konformen HRM2-Umsetzung
Mit der Einführung eines IPSAS-konformen HRM2 ergeben sich die grössten Ände- rungen in der Bilanzierung und Bewertung einzelner Sachverhalte sowie in der Be- richterstattung. Das bedeutet keinesfalls, dass die betreffenden Sachverhalte bisher nicht korrekt buchhalterisch behandelt worden wären. Mit der Einführung eines IPSAS-konformen HRM2 wird jedoch sichergestellt, dass gleichartige Fälle inskünf- tig überall gleich gehandhabt werden.
Eine IPSAS-konforme Umsetzung des HRM2 bringt zudem eine erhöhte Transparenz in der Berichterstattung. So werden beispielsweise eingegangene finanzielle Ver- pflichtungen des Kantons Bern bei Entstehung der Verpflichtung und nicht erst beim effektiven Mittelabfluss bilanziert.
Grundsätzlich können die Änderungen, die eine IPSAS-konforme Umsetzung des HRM2 mit sich bringt, mit folgenden Stichworten umrissen werden:
– mehr Transparenz in der Buchführung und Berichterstattung;
– Bewertung des Anlagevermögens zum effektiven Wert;
– keine betriebswirtschaftlich nicht begründbare Reservebildung;
– periodengerechte Bilanzierung der einzelnen Geschäftsvorfälle;
– umfassende Offenlegung einzelner Sachverhalte.
3.2 Restatement beziehungsweise Neubewertung
Als Restatement oder Neubewertung wird der Vorgang der erstmaligen Bewertung der Bestandeskonti nach den HRM2- respektive IPSAS-Bewertungsgrundsätzen bezeichnet. Das Restatement hat somit eine Neubewertung der Aktiven und Passi- ven zur Folge. Mit Restatement wird weiter auch die rückwirkende Änderung der Bilanzierungs- und Bewertungsmethode einer Jahresrechnung umschrieben.
Die Finanzdirektion hat im Rahmen des RRB 0247/2010 die – basierend auf der IPSAS-konformen HRM2-Umstellung – entstehenden Effekte auf die Bilanz, die Er- folgsrechnung (Laufende Rechnung) und die Investitionsrechnung des Kantons Bern erstmals simuliert (vgl. Vortrag RRB 0247/2010, Ziff. 9 sowie Anhang 1). Gemäss dieser Simulation bewegt sich die Aufwertung des Finanz- und Verwaltungsvermö- gen in einer Grössenordnung von ca. sechs Milliarden Franken.
Im Hinblick auf die Einführung eines IPSAS-konformen HRM2 wird die Finanzdirek- tion dem Regierungsrat per Ende 2012 ein Restatementkonzept vorlegen. Dieses wird nebst den zu erledigenden Arbeiten auch Angaben über die Auf- und Abwer- tungen sowie eine neuerliche Simulation basierend auf den Daten per 31. Dezember 2011 beinhalten.
Neubewertung der Aktiven:
Mit Einführung des IPSAS-konformen HRM2 werden bei der erstmaligen Anwen- dung des neuen Rechnungslegungsstandards die Vermögenswerte so dargestellt, wie wenn das IPSAS-konforme HRM2 schon immer angewendet worden wäre. Aus Gründen der Transparenz wird somit verunmöglicht, wie bisher stille Reserven an- zulegen. Das heisst für den Kanton Bern, dass Vermögenswerte im Finanzvermögen nach dem Verkehrswertprinzip6) und Vermögenswerte im Verwaltungsvermögen nach dem Anschaffungskostenmodell7)bewertet werden. Vgl. im Einzelnen die Be- merkungen zu Artikel 16.
Neubewertung der Passiven/Bilanzierung von Verpflichtungen gegenüber Pensions- kassen:
Die zentrale Bewertungsfrage auf der Passivseite betrifft die künftige Bilanzierung der Verpflichtungen gegenüber den Pensionskassen. Damit besteht ein enger Zu- sammenhang zum Projekt Futura. Das Projekt Futura, bzw. die damit verknüpfte Frage der Teil- oder Vollkapitalisierung der beiden Kassen Bernische Pensionskasse (BPK) und Bernische Lehrerversicherungskasse (BLVK), wird ebenfalls verschiedene Finanzvorfälle auslösen, welche sich auf die Schuldensituation des Kantons Bern auswirken werden. Sowohl das Projekt Futura als auch die Einführung des IPSAS- konformen HMR2 werden somit wesentlichen Einfluss auf das künftige Bilanzbild des Kantons Bern haben. Es liegt deshalb auf der Hand, die Bilanzierung der «Futu- ra-Verpflichtungen» im Rahmen der mit der Einführung eines IPSAS-konformen HRM2 ohnehin notwendigen Bilanzbereinigung beziehungsweise Neubewertung der Aktiven und Passiven vorzunehmen. Deshalb ist es wichtig, die beiden Projekte sowohl inhaltlich als auch zeitlich aufeinander abzustimmen.
Betreffend die zukünftige Bilanzierung der Vorsorgeverpflichtungen stehen z.z. drei Lösungsvarianten zur Diskussion. Nebst der IPSAS-konformen Umsetzung werden zwei IPSAS-nahe Lösungsvarianten geprüft. Der Regierungsrat wurde im Rahmen des Projektes Futura erstmals mit den Lösungsvarianten befasst. Ein Entscheid wur- de jedoch zum heutigen Zeitpunkt noch nicht getroffen. Der Regierungsrat wird spätestens im Rahmen der Genehmigung des Restatementkonzepts die Bilanzierung der Pensionskassenverpflichtungen unter dem IPSAS-konformen HRM2 beschlies- sen müssen.
6) Der tatsächliche Wert ist der Betrag, zu dem zwischen sachverständigen, vertragswilligen und voneinander unabhängigen Geschäftspartnern ein Vermögenswert getauscht oder eine Verbindlichkeit beglichen werden könnte.
7) Nach der Erfassung als Vermögenswert ist eine Sachanlage zu ihren Anschaffungskosten abzüglich der kumulierten Abschreibungen und kumulierten Wertminderungsaufwände zu bilanzieren.
3.3 Weitere politisch wichtige Themen in Bezug auf die Einführung eines IPSAS-konformen HRM2
Änderung der Abschreibungsmethode des Verwaltungsvermögens:
Die Abschreibungen widerspiegeln die während einer Periode durch die Nutzung eingetretene Wertminderung des Anlagenvermögens. Die bisherige Praxis des Kan- tons Bern sieht in der Finanzbuchhaltung die degressive Abschreibungsmethodik vor, d.h., es wird jeweils auf dem Restbuchwert abgeschrieben.
Mit Einführung des IPSAS-konformen HRM2 kommt die Abschreibung nach der Nutzungsdauer zur Anwendung. Hierfür wird die lineare Abschreibungsmethode verwendet. Diese widerspiegelt die während einer Periode eingetretene Wertminde- rung des Anlagenvermögens durch Nutzung. Dabei wird angenommen, dass sich der Wert des Anlagenguts fortlaufend und gleichmässig reduziert. Der Abschrei- bungsbetrag ergibt sich aus dem ursprünglichen Anlagenwert und der Nutzungs- dauer. Insgesamt wird durch den Praxiswechsel in der Summe nicht mehr oder weniger abgeschrieben. Dies entspricht RRB 0247/2010, Ziffer 2.1., wonach die Um- setzung der IPSAS-konformen HRM2-Lösung die Übernahme der Daten und der Abschreibungsmethoden aus der Betriebsbuchhaltung in die Finanzbuchhaltung umfasst. Bei den Liegenschaften und den Investitionsbeiträgen werden die Sach- werte mit der erstmaligen Bewertung hergeleitet und nicht aus der Betriebsbuchhal- tung übernommen.
Die Aufwertung des Verwaltungsvermögens und der Methodenwechsel bei den Abschreibungen von der degressiven zur linearen Methode führen gemäss der im Rahmen des RRB 0247/2010 durchgeführten Simulation zu reduzierten Abschrei- bungen auf dem Verwaltungsvermögen von CHF 60 Millionen.
Das Finanzvermögen wird nicht planmässig abgeschrieben. Wertkorrekturen kom- men bei den periodischen Neubewertungen zum Ausdruck.
Spezialfinanzierungen/Fonds für Investitionsspitzen:
Spezialfinanzierungen (Fonds) sind zweckgebundene Mittel zur Sicherstellung der Finanzierung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Gemäss heutiger Praxis wird das Verwaltungsvermögen der Spezialfinanzierungen im laufenden Jahr zu 100 Prozent abgeschrieben.
IPSAS kennt keine eigenen Regelungen betreffend Spezialfinanzierungen, weshalb im Kanton Bern die Empfehlungen nach HRM2 zur Anwendung kommen. Die Spe- zialfinanzierungen werden grundsätzlich dem Eigenkapital zugewiesen. Die Fonds- investitionen werden neu über ihre Nutzungsdauer linear abgeschrieben und haben dadurch Auswirkung auf den Finanzierungssaldo beziehungsweise auf die Schul- denbremse der Investitionsrechnung.
Beim Fonds zur Deckung von Investitionsspitzen widerspricht die heutige Regelung der erfolgswirksamen Verbuchung von Bestandesveränderungen dem Grundsatz der Periodengerechtigkeit und damit den Vorgaben von IPSAS. Diese rechnungsle- gerische Lösung stellt jedoch sicher, dass für die fondsfinanzierten Investitionen
einerseits die bisherigen Abschreibungsvorschriften beibehalten werden und diese andererseits den Haushalt in Bezug auf die Schuldenbremse der Investitionsrech- nung nicht belasten. Sie soll daher auch unter dem IPSAS-konformen HRM2 – im Sinne einer Ausnahme – ihre Gültigkeit behalten.
3.4 Umsetzung der Erkenntnisse aus der Evaluation der Neuen Verwaltungsfüh- rung (NEF)
Im Jahr 2006 gab der Regierungsrat eine Pre-Evaluation von NEF in Auftrag, die folgende Hauptzielsetzungen hatte:
– die heutigen Steuerungsinstrumente des Grossen Rates und des Regierungsrates sichtbar zu machen,
– die künftigen Bedürfnisse an die strategische Steuerung zu eruieren sowie – stufengerechte Steuerungsinformationen zur Verfügung zu stellen.
Zur Optimierung des Führungsalltags unter NEF wurde in der Pre-Evaluation emp- fohlen, die Informationsfülle für die strategische Ebene zu reduzieren. Dabei wurden folgende Optimierungsvorschläge zur Verminderung der Informationsfülle unter- breitet:
– Verdichtung der Steuerungsgrössen bzw. Reduktion der Produktgruppen;
– Aggregation von Steuerungsgrössen zu grösseren Steuerungseinheiten;
– restriktivere Anwendung der zu definierenden Ziele, insbesondere der Wirkungs- ziele, und damit Einschränkung auf einzelne, geeignete Produktgruppen, ohne je- doch grundsätzlich auf die wirkungsorientierte Ausrichtung des Verwaltungshan- delns zu verzichten.
Im Zuge der Evaluation von NEF hat der Regierungsrat die econcept AG, Zürich, mit einer Befragung aller beteiligten Akteure – Grosser Rat, Finanzkommission, Ober- aufsichtskommission, Regierungsrat und Verwaltung – beauftragt. Ebenfalls wurde NEF mit den Steuerungssystemen in anderen Kantonen verglichen.
Die Befragung hat gezeigt, dass NEF in seiner ursprünglichen angedachten Konzep- tion die Erwartungen nicht erfüllt hat. Weder auf Stufe des Grossen Rates noch auf der Ebene des Regierungsrates erfolgt die Steuerung der Leistungen und Finanzen über Produktgruppen bzw. die ihnen zugrunde liegenden Leistungs- und Wirkungs- ziele. Politische Steuerungsimpulse erfolgen nach wie vor ausschliesslich mit den traditionellen Steuerungsinstrumenten wie Motionen, Postulate, Gesetzgebungsver- fahren, Sachplanungen oder Fachstrategien. Die finanzielle Steuerung findet primär über die aggregierten Grössen im kantonalen Haushalt wie Saldo Laufende Rech- nung, Nettoinvestitionen, Finanzierungssaldo, Personalaufwand, Sachaufwand oder Steuern statt.
Die Befragten erachten NEF in seiner Grundkonzeption als zu theoretisch konzipiert und im politischen Führungsalltag als kaum anwendbar. Die angestrebte Trennung zwischen operativer und strategischer Steuerung – ein zentrales Element der Philo- sophie von NEF – ist im politischen Alltag nicht umsetzbar, da vermeintlich operati-
ven Entscheiden oft auch eine strategische politische Bedeutung zukommt. Hinzu kommt, dass sich das Parlament mit der Aufgabe der Strategiedefinition allein nicht zufriedengibt, sondern auch operativ auf den Aufgabenvollzug Einfluss nehmen will.
Trotz aller Kritik hat NEF auch positive Aspekte: Die Gliederung der staatlichen Leis- tungen in Produkte und Produktgruppen sowie die Verknüpfung von Finanzen und Leistungen hat gemäss Beurteilung der Befragten zu einer ganz wesentlichen Erhö- hung der Transparenz des staatlichen Handelns geführt. Im Vergleich zum traditio- nellen Führungssystem stehen mehr Steuerungsinformationen zur Verfügung. Ob diese dann auch genutzt werden, ist allerdings eine andere Frage. Im Aufgabenvoll- zug in der Verwaltung bringt NEF einen gewissen Mehrnutzen wie Effizienzsteige- rung und Klarheit. Zudem verbesserte die erhöhte betriebliche Autonomie bei der Leistungserbringung das betriebswirtschaftliche Bewusstsein der Verwaltung.
Der Regierungsrat hat im Juni 2011 von den Ergebnissen der Befragungen Kenntnis genommen. Er hat die Finanzdirektion beauftragt, für die weiteren Arbeiten eine Projektorganisation einzusetzen, in der je eine Vertretung sämtlicher Direktionen und des Sekretariats der Finanzkommission Einsitz nahmen. Für den Regierungsrat stellte weder eine aufwendige Weiterentwicklung noch eine Rückkehr zum alten System eine sinnvolle Option dar. Vielmehr ging es bei den Arbeiten darum, die Schwachpunkte von NEF mit verhältnismässigem Aufwand zu beheben und das System zu optimieren bzw. zu vereinfachen.
Aufgrund der Ergebnisse der Voranalyse muss aus Sicht des Regierungsrates fest- gestellt werden, dass NEF in seiner ursprünglich angedachten Konzeption im Kan- ton Bern die Erwartungen nicht erfüllt hat:
– Weder auf Stufe des Grossen Rates noch auf der Ebene des Regierungsrates erfolgt die Steuerung der Leistungen und Finanzen wie mit der NEF-Konzeption in Aussicht gestellt über Produktgruppen, Produkte, Leistungs- und Wirkungsziele.
Auf der politisch-strategischen Ebene werden die NEF-Instrumente kaum genutzt.
Den Produktgruppen wie auch den dazugehörigen Zielen wird vom Grossen Rat kaum Beachtung geschenkt.
– Politische Steuerungsimpulse erfolgen ausschliesslich mit den traditionellen Steuerungsinstrumenten wie Motionen, Postulate, Gesetzgebungsverfahren, Sachplanungen oder Fachstrategien, während die speziellen NPM-Instrumente kaum genutzt werden. Die finanzielle Steuerung erfolgt primär über die aggre- gierten Grössen im kantonalen Haushalt wie Saldo Laufende Rechnung, Nettoin- vestitionen, Finanzierungssaldo, Personalaufwand, Sachaufwand oder Steuern.
– Weiter muss festgestellt werden, dass weder der Regierungsrat noch der Grosse Rat in den vergangenen sechs Jahren je einen konkreten Steuerungsimpuls zu Leistungen und Wirkungen einer Produktgruppe oder eines Produktes gesetzt haben. Wurde ausnahmsweise auf der Ebene einer Produktgruppe vom Grossen Rat «gesteuert», so erfolgte dies ausschliesslich über die Finanzseite (Erhöhung bzw. Reduktion des Produktgruppensaldos).
– Der Vergleich zu anderen NPM-Kantonen zeigt, dass sich diese mit ähnlichen Problemen wie der Kanton Bern konfrontiert sehen: Informationsfülle, Komplexi- tät der Steuerungsinstrumente zur Leistungssteuerung, zurückhaltende Anwen- dung der neuen Steuerungsinstrumente. Im Vergleich zu anderen Kantonen fällt die Gesamtbeurteilung von NEF im Kanton Bern allerdings überdurchschnittlich kritisch aus. Im Unterschied zu anderen NPM-Kantonen gilt diese Feststellung nicht nur für die politisch-strategische Ebene (Parlament, Exekutive), sondern insbesondere auch für die Verwaltung.
Mit der vorliegenden Revisionsvorlage werden die notwendigen Anpassungen am FLG vorgenommen, die namentlich die folgenden Änderungen an NEF umsetzen:
– Auf der Ebene der Produktgruppen werden die Leistungs- und Wirkungsziele sowie die dazugehörigen Indikatoren mit Soll- und Istwerten durch allgemein verständliche Leistungsinformationen ersetzt.
– Der Voranschlag und der Aufgaben- und Finanzplan sowie der Geschäftsbericht mit Jahresrechnung werden entschlackt und neu gestaltet.
4. Erläuterungen zu den Artikeln
Durch die Einführung des IPSAS-konformen HRM2 bedingte Anpassungen sind
...(dunkel) markiert; die aus der Evaluation von NEF fliessenden Änderungen
(hell).
Artikel 3 – Allgemeine Grundsätze Absatz 2, Buchstaben b und c
HRM2 kennt den Begriff «Laufende Rechnung» nicht, sondern verwendet gleichbe- deutend die Bezeichnung «Erfolgsrechnung» (vgl. auch Erläuterungen zu Art. 10). Es handelt sich hierbei somit einzig um eine begriffliche, nicht aber inhaltliche Ände- rung aufgrund der Einführung des IPSAS-konformen HRM2.
Absatz 4
Für jede Produktgruppe wurden bisher Leistungs- und Wirkungsziele sowie die da- zugehörigen Indikatoren mit Soll- und Istwerten definiert. Die Praxiserfahrungen haben gezeigt, dass weder auf Stufe des Grossen Rates noch auf der Ebene des Regierungsrates mit Leistungs- und Wirkungszielen gesteuert wird. Den Leistungs- und Wirkungszielen einschliesslich der dazugehörigen Indikatoren wird vom Gros- sen Rat kaum Beachtung geschenkt. Wurde in der Vergangenheit ausnahmsweise auf der Ebene einer Produktgruppe vom Grossen Rat gesteuert, so erfolgte dies nicht durch einen Steuerungsimpuls auf der Leistungs- und Wirkungsseite, sondern ausschliesslich über die Finanzseite (Erhöhung bzw. Reduktion des Produktgruppen- saldos). Die Hauptursache für diese Praxis kann in der geringen Aussagekraft der Leistungs- und Wirkungsziele gesehen werden.
Auf die Definition von Leistungs- und Wirkungszielen einschliesslich der dazugehö- rigen Indikatoren mit Soll- und Istwerten und die entsprechende Darstellung im Voranschlag und Aufgaben-/Finanzplan sowie im Geschäftsbericht wird für die ein-
zelnen Produktgruppen neu verzichtet. Demgegenüber werden zusätzliche aussage- kräftige Informationen zum Leistungsumfang (Aussagen über Mengen und Häufig- keiten) bereitgestellt. Durch diese Massnahme werden die Informationen zu den Produktgruppen verwesentlicht und überschaubarer.
Dies stellt keine Abkehr vom NEF-Grundsatz der Leistungsorientierung dar. Die Verwaltung soll aber bezüglich der angestrebten Leistungen nicht mehr mit oft nur schwer messbaren und wenig aussagekräftigen Leistungszielen und entsprechen- den Leistungsindikatoren gesteuert werden, sondern mit Leistungsvereinbarungen, deren Fokus darauf liegt, die gewünschten und gebotenen Leistungen möglichst klar zu umschreiben. In der Berichterstattung zu den Leistungen liegt das Hauptaugen- merk darauf, Mengen und Häufigkeiten darzulegen. In den Leistungsvereinbarungen der Direktionen mit den Verwaltungseinheiten ist es weiterhin durchaus möglich, sinnvolle Leistungsstandards festzulegen.
Zur Veranschaulichung des Ganzen sei das Beispiel der Produktgruppe Kindergarten und Volksschule der Erziehungsdirektion dargestellt. Im Geschäftsbericht 2010 fin- den sich zu den Wirkungs- und Leistungszielen die folgenden Angaben:
8.1.3 Kindergarten und Volksschule Produkte
– Finanzierung Bildung Regelbereich Kindergarten – Finanzierung Bildung Regelbereich Volksschule
– Finanzierung besondere pädagogische Aufwendungen (Sonderbereich) – Steuerung und Entwicklung
– Beratung Lehrpersonen (beendet per 31.12.2010)
– Finanzierung Tagesschulen (per 01.01.2011 in Produktgruppe «Erziehungsbera- tung und Schulergänzende Angebote»)
Beschreibung
Die Bildung in Kindergarten und Volksschule unterstützt die Entwicklung der Kinder und deren Integration in die Gesellschaft und vermittelt jene Kenntnisse und Fertig- keiten, welche Grundlage sind für die berufliche Ausbildung, für den Besuch weiter- führender Schulen und für das lebenslange Lernen. Der Kanton Bern ist in der Bil- dung im Kindergarten und in der Volksschule auf zwei Arten tätig: Finanzierung sowie Steuerung und Entwicklung.
Wirkungsziel(e)
Der Unterricht an Kindergarten und Volksschulen ist gemäss den Lehrplänen sicher- gestellt. Die Leistungen der Schülerinnen und Schüler des Kantons Bern und seiner beiden Sprachregionen bei PISA (periodische Vergleichsstudie der OECD) liegen mindestens im schweizerischen Mittelwert (Sachkompetenz) (Wirkungsindikator 1).
Die Wirkung des Unterrichts in der beruflichen Ausbildung und in den weiterführen- den Schulen in den Bereichen der Selbst- und Sozialkompetenz der Jugendlichen
wird periodisch, punktuell und der Aktualität entsprechend erhoben. Die Ergebnisse fliessen in die Überarbeitung der Bildungsstrategie ein (Wirkungsindikator 2).
Mit schulergänzenden Massnahmen (insbesondere mit Tagesschulangeboten) för- dert der Kanton die Chancengleichheit für Kinder und bietet ein familienfreundliches Bildungs- und Betreuungsangebot. Dieses trägt zur Erfüllung der Aufgaben der Volksschule bei (Wirkungsindikator 3).
Wirkungsindikator(en)
Wirkungsindikator 1: Leistungen in Mathematik, Naturwissenschaften und Lesen im interkantonalen Vergleich (alle drei Jahre ab dem Jahr 2005).
Wirkungsindikator 2: Ergebnisse aus punktuellen Erhebungen und/oder Hearings bei/mit abnehmenden Institutionen und Partnern (eine Erhebung alle vier Jahre, ab dem Jahr 2007).
Wirkungsindikator 3: Die Eltern haben bei einer verbindlichen Nachfrage von min- destens zehn Schülerinnen und Schülern ein Tagesschulangebot zur Verfügung.
Leistungsziel(e)
Der Unterricht im Kindergarten wird durch qualifizierte Lehrpersonen erteilt (Leis- tungsindikator 1).
Der Unterricht in der Volksschule wird durch qualifizierte Lehrpersonen erteilt (Leis- tungsindikator 2).
Schülerinnen und Schüler mit besonderem pädagogischem Bedarf werden nach Möglichkeit in den Regelklassen integrativ gefördert (Leistungsindikator 3).
Der Kanton Bern verfügt über eine Aufsicht über Kindergärten und Volksschulen, welche bestimmte Themenbereiche überprüft und Bericht erstattet (Leistungsindika- tor 4).
Die durch die Gemeinden zu führenden Tagesschulangebote erfolgen nach einem pädagogischen und organisatorischen Konzept (Leistungsindikator 5).
Die Zusammenarbeit zwischen der Volksschule und der Leitung der Tagesschulan- gebote ist sichergestellt (Leistungsindikator 6).
Leistungsindikator(en)
Leistungsindikator 1: Anteil durch Lehrpersonen mit anerkannter Lehrbefähigung unterrichteter Lektionen (max. 10% Abzug vom Grundgehalt) im Vergleich zum Total der unterrichteten Lektionen (Regelbereich Kindergarten). Einheit: %
Leistungsindikator 2: Anteil durch Lehrpersonen mit anerkannter Lehrbefähigung unterrichteter Lektionen (max. 10% Abzug vom Grundgehalt) im Vergleich zum Total der unterrichteten Lektionen (Regelbereich Volksschule). Einheit: %
Leistungsindikator 3: Prozentualer Anteil der Besonderen Klassen gegenüber der Regelklassen (Kindergarten und Volksschule) ist tiefer als im Vorjahr.
Leistungsindikator 4: Anzahl der standardisiert überprüften Themenbereiche. Ein- heit: Anzahl
Leistungsindikator 5: Vorhandenes Konzept. Einheit: %
Leistungsindikator 6: Ausweis der Gemeinden über die Zusammenarbeit. Einheit: % Kommentar
Zentrale Leistungsziele der Produktgruppe finden sich in den Produkten Finanzie- rung Regelbereich Kindergarten, Finanzierung Regelbereich Volksschule und Finan- zierung besondere pädagogische Aufwendungen. In allen drei Produkten ist festge- legt, dass 98 Prozent der unterrichteten Lektionen durch Lehrpersonen mit einer anerkannten Lehrbefähigung erteilt werden. Dieses Ziel wurde lediglich im Bereich Kindergarten erreicht. In der Volksschule liegt der Prozentwert mit 97,27 Prozent unter dem Sollwert; wie auch im Bereich besondere pädagogische Massnahmen mit 96,3 Prozent. Die erneute und verstärkte Nichterreichung dieser Leistungsziele steht im Zusammenhang mit dem sich abzeichnenden Mangel an diplomierten Lehrper- sonen und ist sorgsam weiterzuverfolgen.
Im Produkt Finanzierung besondere pädagogische Aufwendungen ist als ebenfalls markantes Ziel erwähnenswert, dass der Anteil der Klassen zur besonderen Förde- rung (Kleinklassen) gegenüber den Regelklassen im Interesse der verstärkten Integ- ration tiefer sein muss als im Vorjahr. Dieses Ziel wurde deutlich erreicht. Die zu- künftige Entwicklung bleibt offen. Ein vergleichbarer Einbruch wird kaum mehr ein- treten. Möglich bleibt auch eine erneute Zunahme, weil einige Schulen im Zusam- menhang mit der Integration an die Grenzen ihrer Belastung gelangt sind.
Im Bereich der Tagesschulen bleibt die Bilanzierung der Zielerreichung noch wenig aussagekräftig. Ein systematischeres Controlling über den neuen Aufgabenbereich für Kanton und Gemeinden ist noch im Aufbau.
Die obenstehend anhand des Geschäftsberichts 2010 beispielhaft dargestellten An- gaben zu den Wirkungs- und Leistungszielen lassen erkennen, dass zwar teilweise genaue Zahlen erhoben werden, diese aber eine fundierte Diskussion über die Steuerung der in der Produktgruppe erbrachten Leistungen nur sehr beschränkt zulassen.
Die Überprüfung von Leistungsindikatoren erweist sich zudem in der Praxis als teil- weise aufwendig, müssen doch beispielsweise regelmässige Kundenbefragungen durchgeführt werden, die danach in eine mit einer Prozentzahl gefasste Zufrieden- heitsübersicht gefasst werden müssen. Dabei stellt sich die Frage, welche Aussage- kraft dieser genauen Prozentzahl im Vergleich zur Leistungsvorgabe zukommt. Es besteht die Gefahr, dass durch eine Scheingenauigkeit eine nicht sachgerechte Leis- tungsdiskussion entstehen kann.
Neu sollen die Leistungen gegenüber dem Grossen Rat aussagekräftig beschrieben werden, aber auf die beispielsweise in Prozentzahlen ausgedrückten Indikatoren verzichtet werden. Auf der Ebene der Leistungsvereinbarung zwischen der Direktion und dem Amt kann es hingegen weiterhin sinnvoll sein, Leistungen mit exakten messbaren Anforderungen zu verknüpfen.
Für die oben dargestellte Produktgruppe Kindergarten und Volksschule könnten sich die dem Parlament zur Verfügung gestellten Informationen zu den Leistungen bei- spielsweise wie folgt gestalten:
Leistungsinformationen (Stand letzter Rechnungsabschluss)
Wert8) künftige Entwicklung9) Anzahl Schülerinnen und Schüler
(Kindergarten, obligatorische Schule) 99 000 stagnierend Anzahl Klassen
(Regelklassen und Besondere Klassen) 5 400 stagnierend Ø Klassengrösse (Kindergarten, obligatorische Schule) 18.3 stagnierend Anzahl Vollstellen für obligatorischen und fakultativen
Unterricht 7 400 stagnierend
Anzahl Vollstellen für besondere pädagogische
Aufwendungen 890 stagnierend
Der NEF-Grundsatz der Wirkungsorientierung umfasst insbesondere die Ausrich- tung des staatlichen Handelns an den politisch gesetzten Zielen (Art. 3 Abs. 3 Bst. a FLG). Im NEF-Steuerungsmodell erfolgt die Wirkungssteuerung weitgehend durch Gesetz. Die Gesetze sollen deshalb auf die Wirkung des staatlichen Handelns ausge- richtet sein. Es ist dabei unbestritten, dass in der Gesetzgebung Wirkungsziele defi- niert werden sollen, soweit dies rechtlich zulässig und sachlich sinnvoll ist. Wie bereits oben für die Leistungsziele dargelegt, erfolgt allerdings die Steuerung der einzelnen Produktgruppen nicht über die dafür im Voranschlag festgelegten Wir- kungsziele. Diese sollen deshalb gestrichen werden. Für Produktgruppen, die aus- schliesslich Querschnitts- und Stabsaufgaben umfassen, mit denen keine Aussen- wirkungen erzielt werden, sowie für Produktgruppen, die nur Leistungen der verwal- tungsinternen Verwaltungsrechtspflege umfassen, machen Wirkungsziele als Steue- rungsgrössen ohnehin keinen wirklichen praktischen Sinn, sodass darauf verzichtet werden kann. Aber auch bei den Produktgruppen, die Leistungen des Kantons mit Aussenwirkungen erfassen, erweisen sich mit Indikatoren versehene Wirkungsziele als praktisch nicht relevante Steuerungsinformationen für das Parlament und die Regierung.
Durch die Neureglung wird auch der Feststellung der Finanzkommission des Gros- sen Rates zur NEF-Evaluation entsprochen, wonach NEF nur soweit angewendet werden soll, als es sinnvoll ist, und dabei die Komplexität der Berichterstattung soweit als möglich zu reduzieren ist. Diese Haltung wird auch von der Oberauf- sichtskommission geteilt.
8) Fiktive Werte
9) Fiktive Angaben
Dementsprechend ist in Absatz 4 festzulegen, dass die Verwaltung nicht mehr mit Leistungszielen, sondern allgemeiner mit Leistungsvereinbarungen geführt wird (Bst. a). Dies erlaubt eine genügende Leistungssteuerung auf operativer Ebene.
Buchstabe c, der bisher die Überprüfung der Leistungserbringung hinsichtlich Ziel- erreichung verlangte, ist entsprechend zu streichen.
Artikel 5 – Zweck, Grundsätze und anwendbare Normen Absatz 1
Die IPSAS-Standards haben die Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Finanz-, Vermögens- und Ertragslage einer öffentlichen Institution (sogenannt «fair presentation») zum Ziel. Sie sind in der Anwendung strenger als HRM2. Bei ihrer Anwendung kann somit automatisch auch HRM2 ein- gehalten werden.
Da die Anbindung an IPSAS im Kanton Bern schrittweise erfolgen soll (vgl.
Ziff. 2.1.6), werden gewisse Abweichungen zum Regelwerk von IPSAS−unter Ein- haltung von HRM2−bewusst eingegangen. Der Grundgedanke von IPSAS, nämlich die Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Finanz-, Vermögens- und Ertragslage, wird jedoch weitestgehend eingehalten, da sämtliche Abweichungen von IPSAS (beispielsweise Verzicht auf eine Vollkonsoli- dierung und auf eine Periodengerechtigkeit bei den Steuern) durch den Regierungs- rat auf Verordnungsstufe geregelt (vgl. Art. 5 Abs. 3) und im Anhang der Jahres- rechnung ausgewiesen werden.
Absatz 2
Eine IPSAS-konforme HRM2-Umsetzung bedingt folgende neuen Rechnungsle- gungsgrundsätze für den Kanton Bern:
– Verständlichkeit – Wesentlichkeit – Verlässlichkeit
– Vergleichbarkeit (Prinzip der Stetigkeit) – Fortführung
– Bruttodarstellung
– Periodengerechtigkeit (accrual accounting)
Verständlichkeit: Der Grundsatz der Verständlichkeit fordert, dass die Informationen der Rechnungslegung für fachinteressierte Lesende verständlich und nachvollzieh- bar sind. Sie sollen sich rasch einen Überblick über die finanzielle Lage des Kantons Bern verschaffen können. Zu komplexe Erörterungen sind wo möglich zu vermei- den, dürfen in wesentlichen Fällen jedoch nicht aus Gründen der Verständlichkeit weggelassen werden.
Wesentlichkeit: Nach dem Grundsatz der Wesentlichkeit müssen sämtliche Informa- tionen offengelegt werden, die einen Adressaten in der Entscheidfindung beeinflus-
sen können. Wesentlichkeit stellt vielmehr einen Schwellen- oder Grenzwert dar, als eine primäre qualitative Eigenschaft der Information, damit diese als nützlich gilt.
Über die Wesentlichkeit wird somit immer im konkreten Kontext zu entscheiden sein.
Verlässlichkeit: Die veröffentlichten Informationen müssen verlässlich sein. Das heisst, sie dürfen keine wesentlichen Fehler, Verzerrungen oder Manipulationen enthalten. Aus dem Aspekt der Verlässlichkeit können folgende Prinzipien abgeleitet werden:
– Glaubwürdige Darstellung und wirtschaftliche Betrachtungsweise (substance over form): Die Geschäftsvorfälle und Transaktionen müssen nach ihrem sachli- chen Gehalt und wirtschaftlichen Charakter und nicht bloss nach der juristischen Form erfasst und dargestellt werden.
– Willkürfreiheit: Es dürfen keine willkürlichen und manipulierten Wertschätzungen und Darstellungen in die Jahresrechnung einfliessen. Der Abschluss ist unter dem Grundsatz der Objektivität zu erstellen. Bei Ermessensspielräumen sind für die anstehenden Entscheidungen alle verfügbaren wesentlichen Informationen beizuziehen. Eine vorsichtige Betrachtungsweise gestattet jedoch weder eine Bil- dung stiller Reserven, zum Beispiel übermässige Rückstellungen, eine vorsätzli- che Unterbewertung der Vermögenswerte und Erträge noch eine vorsätzliche Überbewertung der Verbindlichkeiten und Aufwände, da der Abschluss dann nicht neutral wäre und deshalb das Kriterium der Verlässlichkeit nicht erfüllen würde.
– Vollständigkeit: Die Finanzberichterstattung muss unter Berücksichtigung der Wesentlichkeit und des Kosten-Nutzen-Verhältnisses vollständig sein.
Vergleichbarkeit: Die Vergleichbarkeit ist gewährleistet, wenn die gewählten Grund- sätze der Rechnungslegung und Budgetierung wie auch die Strukturen der Finanz- berichterstattung über einen längeren Zeitraum beibehalten werden und damit ver- gleichbar sind (Stetigkeit). Insbesondere die präsentierten Vorjahres- oder Budget- zahlen sind nach gleichen Grundsätzen zu erstellen und in gleicher Struktur offenzu- legen. Die Struktur der Darstellung in der Jahresrechnung wird nur bei dauerhaften und wesentlichen Aufgabenänderungen oder bei Änderungen der gesetzlichen Grundlagen geändert. Im Anhang der Jahresrechnung sind sämtliche Abweichun- gen vom Grundsatz der Vergleichbarkeit zu kommentieren.
Fortführung: Bei der Rechnungslegung wird davon ausgegangen, dass die Tätigkei- ten der Organisationseinheiten des Kantons Bern fortbestehen. Somit ist die Bilan- zierung grundsätzlich zu Fortführungswerten und nicht zu Veräusserungswerten vorzunehmen.
Die Frage, ob die Verwaltungstätigkeit einzelner Einheiten fortgeführt werden kann, ist von verschiedenen Faktoren abhängig. Dazu gehören unter anderem die Folgen- den:
– heutiger und zukünftiger Leistungs- oder rechtlicher Auftrag;
– potenzielle und beschlossene Restrukturierungen;
– Wahrscheinlichkeit der zukünftigen staatlichen Unterstützung.
Ist die Fortführung nicht mehr gewährleistet, müssen die Bilanzwerte entsprechend der neuen Ausgangslage angepasst werden.
Bruttodarstellung: Dem Grundsatz der Bruttodarstellung wird entsprochen, wenn Aktiven und Passiven, Ausgaben und Einnahmen sowie Aufwand und Ertrag nicht miteinander verrechnet werden. Die Finanzverwaltung kann Ausnahmen von der Bruttodarstellung festlegen, wenn sie die Gesamtaussage der Rechnungslegung nicht beeinträchtigen. Ursächlich zusammengehörende Posten wie Wertberichti- gungen auf Vermögenswerten unterliegen der Bruttodarstellung nicht, da in der Rechnungslegung deren wirtschaftlicher Gehalt dargestellt wird.
Periodengerechtigkeit (accrual accounting): Alle Aufwände und Erträge, alle Ausga- ben und Einnahmen werden in der Periode ihrer Verursachung erfasst (accrual ac- counting). Accrual accounting bezweckt die Periodengerechtigkeit der Buchungs- und Offenlegungstatbestände. Da sich ein Geschäftsfall über zwei oder mehrere Perioden erstrecken kann, sind entsprechende Massnahmen zur Periodisierung der Werteflüsse zu treffen, unter anderem mittels Rechnungsabgrenzungen und Rück- stellungen.
Die Rechnungsabgrenzung unter IPSAS folgt der wirtschaftlichen Betrachtungswei- se. Massgebend für die Verbuchung ist der Zu- oder Abgang eines Nutzens. Nicht entscheidend sind der Zeitpunkt der Zahlung oder rein kreditrechtliche Vorgänge.
Der Nutzen kann finanzieller Natur sein oder darin bestehen, die Erfüllung öffentli- cher Aufgaben zu ermöglichen. Bewilligte Abweichungen von der Jährlichkeit werden im Anhang der Jahresrechnung ausgewiesen. Mit RRB Nr. 0247 vom 17. Februar 2010 hat der Regierungsrat beschlossen, als Abweichung zu IPSAS, auf das Steuerabgrenzungsprinzip (Periodengerechtigkeit bei den Steuern) zu verzich- ten.
Absatz 3
Das anzuwendende Regelwerk betrifft HRM2 und IPSAS und wird vom Regierungs- rat in der FLV geregelt, ebenso die Abweichungen von IPSAS.
Artikel 6 – Organisatorische Grundsätze
Der neue Absatz 2 entspricht einer fachlichen Präzisierung des bisherigen Artikels.
Inhaltlich hat er keine Änderungen zur Folge.
Artikel 9 – Jahresrechnung
Der bisherige Artikel 9 zur Verwaltungsrechnung wird aufgehoben. Den Begriff
«Verwaltungsrechnung» gibt es unter HRM2 nicht.
Neu werden in Artikel 9 der Gültigkeitsbereich der Jahresrechnung des Kantons Bern sowie deren Inhalt definiert. Wie in Artikel 2 (Geltungsbereich) umfasst der Begriff der Verwaltung namentlich auch die Justizbehörden, die Finanzkontrolle und die Datenschutzaufsichtsstelle.
Absatz 1
Die Jahresrechnung umfasst aktuell die Rechnungen der Behörden (Grosser Rat, Regierungsrat) sowie der kantonalen Verwaltung inklusive der Finanzkontrolle, der kantonalen Datenschutzaufsichtsstelle sowie der Gerichtsbehörden und der Staats- anwaltschaft. Ausgenommen sind die unselbstständigen Anstalten mit eigener Rechnung.
Absatz 2
Die Jahresrechnung beinhaltet gemäss HRM2 und IPSAS die Bilanz, die Erfolgs- rechnung, die Investitionsrechnung, die Geldflussrechnung, den Eigenkapitalnach- weis und den Anhang.
Artikel 10 – Erfolgsrechnung
Der Begriff «Laufende Rechnung» wird unter HRM2 durch den Begriff «Erfolgsrech- nung» abgelöst. Es handelt sich dabei um eine begriffliche, nicht aber inhaltliche Änderung.
Die Erfolgsrechnung zeigt Erträge und Aufwendungen eines Kalenderjahres und weist dadurch die Art, die Höhe und die Quellen des Erfolgs aus. Überwiegen die Erträge, ist der Erfolg ein Gewinn, überwiegen die Aufwände, ist der Erfolg ein Ver- lust. Der Saldo verändert das Eigenkapital oder den Bilanzfehlbetrag.
Die Erfolgsrechnung wird neu mehrstufig aufgebaut. Der gestufte Erfolgsausweis zeigt das Ergebnis aus betrieblicher Tätigkeit und das Ergebnis aus Finanzierung sowie das operative Ergebnis, je mit dem Aufwand- beziehungsweise Ertragsüber- schuss. Weiter wird der Gesamterfolg gezeigt, welcher den Bilanzüberschuss bezie- hungsweise Bilanzfehlbetrag verändert.
Artikel 11 – Investitionsrechnung
Die Investitionsrechnung ist eine separate Hilfsrechnung für Investitionseinnahmen und -ausgaben des Verwaltungsvermögens. Sie soll den Überblick über die öffentli- chen Investitionsvorhaben gewährleisten. Welche Ausgaben und Einnahmen in der Investitionsrechnung erfasst werden, regeln die Bilanzierungs- und Bewertungsvor- schriften von Vermögenswerten im Verwaltungsvermögen. In der Investitionsrech- nung werden nur diejenigen Ausgaben ausgewiesen, welche im Hinblick auf einen mehrjährigen direkten zukünftigen öffentlichen Nutzen im Sinne einer Investition (Vermögenswert mit Investitionscharakter) getätigt werden. Daher werden in der Investitionsrechnung keine Investitionen aus dem Finanzvermögen erfasst.
Artikel 12 – Bilanz Absatz 1
In der Bilanz werden den Vermögenswerten die Verpflichtungen gegenübergestellt.
Übersteigen die Vermögenswerte die Verpflichtungen, resultiert ein Eigenkapital, übersteigen dagegen die Verpflichtungen die Vermögenswerte, wird ein Bilanzfehl-
betrag ausgewiesen. Unter dem IPSAS-konformen HRM2 wird ein allfälliger Bilanz- fehlbetrag auf der Passivseite und nicht wie unter HRM1 auf der Aktivseite bilanziert.
Absatz 2
Die Gliederung der Vermögenswerte in Finanz- und Verwaltungsvermögen ist eine Anforderung aus dem HRM2. IPSAS kennt diese Strukturierung nicht. Die Gliede- rung entspricht der bisherigen und neuen Praxis, welche im öffentlichen Sektor der Schweiz zur Anwendung kommt.
Absätze 3 und 4
Die Definitionen vom Finanz- und Verwaltungsvermögen entsprechen der Definition gemäss heutigem FLG.
Artikel 12a – Rückstellungen
Dieser neue Artikel entspricht wörtlich dem bisherigen Artikel 12 Abs. 7 FLG.
Artikel 13 – Geldflussrechnung
Der Begriff «Mittelflussrechnung» wird unter HRM2 durch den Begriff «Geldfluss- rechnung» abgelöst. Es handelt sich dabei um eine begriffliche, nicht aber inhaltli- che Änderung.
Artikel 14 – Spezialfinanzierungen
IPSAS kennt keine eigenen Regelungen betreffend Spezialfinanzierungen (Fonds), weshalb in Artikel 14 die Empfehlungen nach HRM2 zur Anwendung kommen.
Absatz 4
Der Begriff «Laufende Rechnung» wird unter HRM2 durch den Begriff «Erfolgsrech- nung» abgelöst. Es handelt sich dabei um eine begriffliche, nicht aber inhaltliche Änderung (vgl. Erläuterungen zu Art. 10).
Absatz 7
Die Spezialfinanzierungen (Fonds) werden nach ihrem Charakter im Fremd- oder Eigenkapital ausgewiesen.
Die Zuweisung von Spezialfinanzierungen zum Fremdkapital erfolgt,
– wenn die Rechtsgrundlage auf übergeordnetem Recht basiert und dieses betref- fend Art und Höhe der Einnahmen keinen wesentlichen Spielraum offenlässt oder – die Rechtsgrundlage auf übergeordnetem Recht basiert und dieses betreffend
Verwendung der Mittel keinen wesentlichen Spielraum offenlässt.
Die Zuweisung von Spezialfinanzierungen zum Eigenkapital erfolgt, – wenn die Rechtsgrundlage vom Kanton geändert werden kann oder
– die Rechtsgrundlage zwar auf übergeordnetem Recht basiert, dieses aber dem Kanton einen erheblichen Gestaltungsspielraum offenlässt.
Im Kanton Bern werden drei Fonds (Lotteriefonds, Sportfonds und Fonds für kultu- relle Aktionen) dem Fremdkapital zugewiesen. Alle anderen zurzeit bestehenden Spezialfinanzierungen werden aufgrund ihres Charakters dem Eigenkapital zuge- wiesen. Mit der Zuweisung zum Eigenkapital stellen die Fondsvermögen zweckge- bundene Reserven dar. Werden inskünftig neue Fonds gebildet, so ist die Zuteilung zum Fremd- beziehungsweise Eigenkapital anhand oben erwähnter Kriterien im Einzelfall vorzunehmen.
Artikel 15 – Anhang der Jahresrechnung
Präzisiert wird, dass ergänzend zum Artikel 663b des Obligationenrechts die Vorga- ben des IPSAS-konformen HRM2 gelten, das der Kanton Bern anwendet.
Artikel 16 – Bewertungsgrundsätze Absatz 1
Vermögenswerte im Finanzvermögen werden unter Anwendung des IPSAS- konformen HRM2 nach dem Verkehrswertprinzip bzw. dem tatsächlichen Wert ent- sprechend bilanziert. Der tatsächliche Wert ist der Betrag, zu dem zwischen sachver- ständigen, vertragswilligen und voneinander unabhängigen Geschäftspartnern ein Vermögenswert getauscht oder eine Verbindlichkeit beglichen werden könnte.
Ein Gewinn oder Verlust, der durch die Änderung des tatsächlichen Werts entsteht, soll periodengerecht mit der Neubewertungsreserve10) erfolgsneutral ausgeglichen werden. Kann ein allfälliger Verlust nicht mehr mit der Neubewertungsreserve ge- deckt werden, ist dieser erfolgswirksam zu verbuchen. Gemäss Artikel 101a Absatz 5 der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1) werden Buch- gewinne und Abschreibungen auf Anlagen des Finanzvermögens für die Anwen- dung zur Schuldenbremse Laufende Rechnung nicht berücksichtigt.
Absatz 2
Vermögenswerte im Verwaltungsvermögen werden nach dem Anschaffungskos- tenmodell bewertet, d.h., sie sind zu ihren Anschaffungskosten abzüglich der kumu- lierten Abschreibungen und kumulierten Wertminderungen zu bilanzieren. Dabei wird davon ausgegangen, dass die Vermögenswerte einen zukünftigen wirtschaftli- chen Nutzen hervorbringen oder ihre Nutzung für die Erfüllung öffentlicher Aufga- ben vorsehen und ihr Wert verlässlich ermittelt werden kann. Die Werthaltigkeit der Vermögenswerte ist zu überprüfen, wenn Anhaltspunkte für dauernde Wertminde- rungen vorliegen (vgl. Erläuterungen zu Art. 17 Abs. 2).
Artikel 17 – Abschreibungen
Die Abschreibungen widerspiegeln die während einer Periode durch die Nutzung eingetretene Wertminderung des Anlagenvermögens.
10)Die Neubewertungsreserve dient dazu, dass Auf- oder Abwertungen des Finanzvermögens im Zeitpunkt der Neubewertung nicht erfolgswirksam sind.
Absatz 1
Mit Einführung des IPSAS-konformen HRM2 kommt die Abschreibung nach der Nutzungsdauer zur Anwendung. Hierfür wird die lineare Abschreibungsmethode verwendet. Diese widerspiegelt die während einer Periode eingetretene Wertminde- rung des Anlagenvermögens durch Nutzung. Dabei wird angenommen, dass sich der Wert des Anlagenguts fortlaufend und gleichmässig reduziert. Der Abschrei- bungsbetrag ergibt sich aus dem ursprünglichen Anlagenwert und der Nutzungs- dauer (planmässige Abschreibungen).
Absatz 2
Die Vermögensgegenstände sind neben der «Abnutzung» durch Gebrauch oder Zeit auch anderen, meist nicht planbaren Wertschwankungen unterzogen. Sofern Um- stände vorliegen, welche den Wert eines Gegenstands aus nicht vorhersehbaren Gründen wesentlich und dauernd beeinträchtigen, handelt es sich um eine Wert- minderung beziehungsweise um ein Impairment, welches zu einer Berichtigung des bilanzierten Werts führt. Liegt eine Wertminderung vor, ist dieser durch eine er- folgswirksame und periodengerechte Wertberichtigung Rechnung zu tragen.
Artikel 18 – Funktion und Elemente der Betriebsbuchhaltung Absatz 1
Mit der Aufhebung von «und ausserordentlichen» wird das Gesetz an die Kontie- rungsrichtlinien angepasst, wonach die ausserordentlichen Aufwände und Erträge in der Betriebsbuchhaltung nicht abgegrenzt werden.
Absatz 2
Auf die Erstellung einer betrieblichen Bilanz wird zukünftig verzichtet (vgl. dazu die Bemerkungen zu Art. 20).
Artikel 20 – Betriebliche Bilanz
Die Betriebsbuchhaltung, die aufzeigt, welche Kosten und Erlöse beim Erstellen einer bestimmten Leistung entstehen, soll weitergeführt werden. Unverändert wer- den insbesondere eine betriebliche Erfolgsrechnung und die Kosten- und Erlösrech- nung geführt. Auf eine eigentliche betriebliche Bilanz, die die betrieblichen Aktiven und Passiven des Kantons enthält und weitgehend der Bilanz in der Finanzbuchhal- tung entspricht, kann hingegen ohne Nachteile aus Effizienzgründen verzichtet wer- den.
Artikel 26 – Anlagenbuchhaltung
Die Anlagenbuchhaltung ist – obwohl eine Hilfsrechnung – von grosser Bedeutung für eine einheitliche und korrekte Bilanzierung der Vermögenswerte. Sie dient zur Erfassung der aktivierten Vermögenswerte und wird als standardisiertes, bewertetes Anlageninventar einheitlich geführt. Sie dokumentiert den Bestand und die einzel- nen Bewegungen des Anlagevermögens. Übrige Vermögenswerte, welche nicht über mehrere Voranschlags- und Rechnungsperioden genutzt und somit nicht akti-
viert und bilanziert werden, müssen nicht mehr zwingend in der Anlagenbuchhal- tung erfasst werden. Der Vermögensschutz (für nicht aktivierte und somit nicht bilanzierte Vermögenswerte) resp. die Vermögensverwaltung (Art. 33 FLG) muss jedoch jederzeit eingehalten und nachgewiesen werden können.
Artikel 29 – Bewirtschaftung des Ertrags
Art. 29 regelte bisher Einzelheiten zur Ertragsbewirtschaftung: Alle realisierbaren Erträge sind zum frühest möglichen Zeitpunkt in Rechnung zu stellen und zu bezie- hen. Die Gebühren und Preise kantonaler Leistungen sind periodisch zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen.
Es erscheint nicht stufengerecht, diese Details im Gesetz zu regeln. Dem Regie- rungsrat wird deshalb die Kompetenz zuerkannt, die Bewirtschaftung des Ertrags auf Verordnungsstufe zu regeln.
Artikel 31 – Einnahmenverzicht
Gemäss bisherigem Recht kann auf Einnahmen ganz oder teilweise verzichtet wer- den, wenn die zuständige Stelle die Uneinbringlichkeit der Forderung feststellt oder annehmen muss oder wenn die Bezahlung für die Pflichtigen eine unzumutbare Härte darstellt. Die besondere Gesetzgebung kann weitere Möglichkeiten vorsehen.
In der Praxis zeigt sich, dass die Voraussetzungen, unter denen bisher auf Einnah- men verzichtet werden konnte, zu restriktiv gefasst waren. Das Bedürfnis, auf eine Einnahme verzichten zu können, zeigt sich beispielsweise in folgenden Fällen:
– Einer Unternehmung, z.B. im Bereich des öffentlichen Verkehrs, wurde ein rück- zahlbares Darlehen gewährt. Um eine finanzielle Sanierung zu ermöglichen und einen drohenden Konkurs abzuwenden, ersucht die Unternehmung den Kanton, auf die Rückzahlung eines Teils des Darlehens zu verzichten. Dieser Einnahmen- verzicht kann im Interesse des Kantons liegen, wenn dadurch der Konkurs und ein Verlust von Arbeitsplätzen vermieden werden kann. In der Vergangenheit wurde in einem derartigen Fall ein Einnahmenverzicht auf der Grundlage ermög- licht, dass die Uneinbringlichkeit der Forderung angenommen wurde. Bei einer strengen Auslegung des Gesetzes war diese Grundlage aber nicht in jedem Fall anwendbar.
– Der Veranstalter eines grossen Volksfestes ersucht den Kanton, ihm die Kosten für die polizeilichen Dienstleistungen zu erlassen. In einem solchen Fall kann ar- gumentiert werden, dass die Bezahlung für den Pflichtigen eine unzumutbare Härte darstellt und dass deshalb auf die Einnahme verzichtet wird. Bei einer strengen Auslegung der Vorschriften ist ein derartiger Einnahmeverzicht aber nicht möglich, auch wenn er im Interesse des Kantons liegt.
Um in Fällen wie den oben dargelegten einen Einnahmenverzicht rechtlich sauber abstützen zu können, wird in Buchstabe d von Absatz 2 neu festgelegt, dass ein Einnahmenverzicht auch dann möglich sein soll, wenn der Kanton ein wesentliches Interesse am Verzicht hat. Der Einnahmenverzicht gilt gemäss Absatz 1 als Ausgabe.
Für die Bewilligung ist also das jeweils finanzkompetente Organ zuständig.
Artikel 38 – Produkt
Auf die Festlegung von Leistungszielen mit den entsprechenden Indikatoren soll zukünftig verzichtet werden (vgl. die Ausführungen oben zu Art. 3). Ein Produkt – das eine Leistung des Kantons darstellt – soll deshalb nicht mehr durch seine Leistungs- ziele, sondern nur durch die aussagekräftig umschriebenen erbrachten Leistungen festgelegt werden (Abs. 2 Bst. b). Auf die Indikatoren als Messgrössen zur Erfassung von qualitativen und quantitativen Zielvorgaben ist zu verzichten und Buchstabe c von Absatz 2 dementsprechend zu streichen.
Artikel 39 – Produktgruppe
Auf die Festlegung von Wirkungs- und Leistungszielen mit den entsprechenden Indikatoren soll zukünftig verzichtet werden (vgl. die Ausführungen oben zu Art. 3).
Eine Produktgruppe, die ein oder mehrere Produkte eines Aufgabenbereichs zu- sammenfasst, soll deshalb nicht mehr durch ihre Wirkungs- und Leistungsziele fest- gelegt werden, sondern durch aussagekräftig umschriebene Leistungen und Wir- kungen (Abs. 2 Bst. b und c). Auf die Indikatoren als Messgrössen zur Erfassung von qualitativen und quantitativen Zielvorgaben ist zu verzichten und Buchstabe d von Absatz 2 dementsprechend zu streichen.
Artikel 42 – Ausgabe Absatz 2
Der Begriff «Laufende Rechnung» wird unter HRM2 durch den Begriff «Erfolgsrech- nung» abgelöst. Es handelt sich dabei um eine begriffliche, nicht aber inhaltliche Änderung (vgl. Erläuterungen zu Art. 10).
Absatz 4
Als Ausgabe gilt die dauernde Bindung kantonaler Mittel des Finanzvermögens für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben. In Absatz 4 wird demgegenüber festgelegt, wann keine Ausgabe, sondern eine Anlage vorliegt. Als Anlage gilt ein Finanzvorfall, dem ein frei realisierbarer Wert gegenübersteht und der bloss zur Umschichtung innerhalb des Finanzvermögens führt, ohne dessen Höhe zu verändern.
Absatz 4 Buchstabe b hielt bisher fest, dass die Gewährung von Darlehen und der Erwerb von Beteiligungen eine Anlage darstellen, wenn sie den allgemein anerkann- ten kaufmännischen Grundsätzen in Bezug auf Sicherheit und Ertrag entsprechen oder wenn das öffentliche Interesse an der mit dem Darlehen oder der Beteiligung unterstützten Aufgabenerfüllung nicht überwiegt.
In der Praxis mussten die beiden Voraussetzungen dafür, dass ein Darlehen oder der Erwerb von Beteiligungen eine Anlage darstellen, kumulativ gegeben sein. Ein Dar- lehen oder eine Beteiligung sind auch dann als Ausgabe – und nicht als Anlage – zu qualifizieren, wenn sie zwar in Bezug auf Sicherheit und Ertrag den allgemein aner- kannten kaufmännischen Grundsätzen genügen, aber nur gewährt werden, da das öffentliche Interesse überwiegt. Würde man es anders halten, müssten zum Beispiel verzinsliche Darlehen an subventionierte Organisationen nicht mehr als Ausgaben bewilligt werden.
Die bisherige Formulierung war missverständlich, da das Wort «oder» darauf schliessen liess, die beiden Voraussetzungen müssten alternativ gegeben sein. Der neue Wortlaut «und» entspricht der gelebten Praxis.
Artikel 50 – Verpflichtungskredit: a Grundsatz Absatz 1
Absatz 1 wird sprachlich neu gefasst, da die heutige Formulierung schwer verständ- lich ist. Inhaltlich wird nichts geändert.
Absätze 2 und 3
Bisher wurde zwischen ein- und mehrjährigen Verpflichtungskrediten unterschie- den. Einjährige Verpflichtungskredite enthalten Verpflichtungen, die ausschliesslich Zahlungen im Jahr des Voranschlags zur Folge haben. Mehrjährige Verpflichtungs- kredite betreffen Verpflichtungen, die Zahlungen über das Voranschlagsjahr hinaus zur Folge haben.
In der Praxis war die Unterscheidung relevant, da bei mehrjährigen Verpflichtungs- krediten die Ausgabenkompetenzen der Direktionen und der Staatskanzlei sowie anderer Organisationseinheiten der Verwaltung relativ eng begrenzt waren.
Wie in Anhang 3 der Verordnung über die Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLV) dargestellt, war für mehrjährige Verpflichtungskredite über 100 000 Franken der Regierungsrat zuständig. Demgegenüber waren die Direktionen und die Staats- kanzlei bei einjährigen Verpflichtungskrediten für die Bewilligung von einmaligen neuen Ausgaben bis 500 000 Franken und bei gebundenen einmaligen Ausgaben sogar bis zu einer Million Franken zuständig (bei wiederkehrenden Ausgaben betru- gen die entsprechenden Grenzen CHF 100 000.– bei neuen und CHF 200 000.– bei gebundenen Ausgaben). Die enge Grenze bei der Bewilligung von mehrjährigen Krediten wurde in der Theorie damit begründet, dass die Bewilligung von Ausga- ben, die nicht nur das Voranschlagsjahr, sondern auch Finanzplanjahre betreffen, die Planungshoheit des Regierungsrates beinträchtigen könnte. In der Praxis hat sich aber gezeigt, dass der Regierungsrat die Finanzplanung nicht aktiv über die Bewilligung oder Nichtbewilligung von mehrjährigen Krediten vornahm.
Neu soll deshalb auf die Unterscheidung zwischen ein- und mehrjährigen Verpflich- tungskrediten verzichtet werden. Die bisher für die einjährigen Kredite geltenden Zuständigkeiten gelten neu auch für mehrjährige Kredite. Die entsprechenden An- passungen sind in der FLV vorzunehmen.
Artikel 51 – Verpflichtungskredit: b Verwendung und Abrechnung
Ein nicht beanspruchter Verpflichtungskredit verfällt mit der Erfüllung oder dem Wegfall seines Zwecks. Bisher wurde in Absatz 4 festgehalten, dass der Grosse Rat einen von ihm oder vom Volk bewilligten, aber nicht beanspruchten Verpflichtungs- kredit aufheben kann und dass in den übrigen Fällen der Regierungsrat entscheidet.
Es genügt, dass das Gesetz klar festhält, ein nicht beanspruchter Verpflichtungskre- dit verfalle mit der Erfüllung oder dem Wegfall seines Zwecks. Die bisher vorgese-
