Auswirkungen staatlicher Kontrolle auf die Entwicklung privatisierter Unternehmen : Untersuchung der Performance im Telekommunikationssektor

Diplomarbeit zur Erlangung des Grades Diplom-Verwaltungswissenschaftler

Titel:

Auswirkungen staatlicher Kontrolle auf die Entwicklung privatisierter Unternehmen.

Untersuchung der Performance im Telekommunikationssektor

vorgelegt von:

Christoph Albrecht Konstanz, den 26. April 2005

Gutachter:

Erster Gutachter (Betreuer): Professor Dr. Volker Schneider Zweiter Gutachter: Professor Dr. Jörg Bogumil

Christoph Albrecht Jakobstraße 27 78464 Konstanz chr_albrecht@gmx.de Matrikelnummer: 01/453464

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis ... 3

Tabellenverzeichnis ... 3

Abkürzungsverzeichnis... 4

1 EINLEITUNG... 5

2 PRIVATISIERUNG ... 8

2.1 Definitionen ... 8

2.2 Begriffe „Privat“ und“ Öffentlich“ ... 10

2.3 Privatisierungsziele... 10

2.4 Erfolgsaussichten ... 11

2.5 Entwicklung von Privatisierungsmaßnahmen ... 13

2.6 Privatisierung und Liberalisierung... 15

2.7 Privatisierung und Deregulierung... 16

3 STAATLICHE INTERVENTION... 18

3.1 Historische Entwicklung... 18

3.2 Öffentlicher Auftrag ... 18

3.3 Der Staat als Bereitsteller von Infrastruktur ... 19

3.4 Ziele und Eigenschaften öffentlicher Unternehmen ... 21

3.5 Intervention in nationale Wirtschaftssysteme... 24

3.5.1 Motive für Interventionen in nationale Wirtschaftssysteme... 24

3.5.2 Motive gegen staatliche Aktivität in der Wirtschaft... 25

4 TELEKOMMUNIKATION ... 27

4.1 Gesellschaftliche Auswirkungen ... 28

4.2 Staats- und Privatunternehmen in der Telekommunikation ... 28

4.3 Eigenschaften einer Netzwerkindustrie ... 30

4.4 Einfluss internationaler Institutionen... 31

5 PERFORMANCE-UNTERSUCHUNGEN ... 34

5.1 Studien zur Unternehmensperformance... 34

5.2 Einzelfallstudien ... 35

5.3 Vergleichende Studien... 36

5.4 Vergleiche der Performance vor und nach der Privatisierung... 38

5.5 Performance-Indikatoren ... 40

6 THEORIEN ZUR ERKLÄRUNG DER PERFORMANCE ... 43

6.1 Theorie der Verfügungsrechte ... 45

6.1.1 Entstehung ... 45

6.1.2 Externalitäten ... 46

6.1.3 Verfügungsrechte und Performance öffentlicher Unternehmen... 46

6.2 „Prinzipal-Agenten“-Ansatz ... 49

6.3 „Public Choice“-Theorie... 49

6.3.1 Staatliche Unternehmen aus Sicht der Public Choice... 50

6.3.2 Produkte staatlicher Unternehmen... 51

6.4 Theorie des Eigentums... 51

6.5 Theorie der X-Effizienz ... 52

6.6 Theorie der gemischten Unternehmen... 53

6.7 Hypothesen ... 56

7 EMPIRISCHE ANALYSE... 57

7.1 Performance ... 57

7.2 Fallauswahl ... 57

7.3 Daten... 59

7.4 Beschreibung und Operationalisierung der Variablen... 61

7.4.1 Abhängige Variablen ... 61

7.4.2 Unabhängige Variable ... 63

7.5 Design ... 64

7.6 Deskriptive Statistik und Vorzeichen-Rang-Test nach Wilcox... 65

7.7 Lineare Regression ... 68

7.7.1 Anmerkungen... 69

7.7.2 Alternative Modelle ... 69

7.7.3 Auswertung der Regressionsergebnisse... 69

8 FAZIT ... 77

Literaturverzeichnis ... 80

Verzeichnis der Internetquellen ... 86

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Staatseigentum vor Beginn der Privatisierungen ... 14

Abbildung 2: Erste Privatisierungsschritte im Telekommunikationssektor ... 15

Abbildung 3: Erste Privatisierungsschritte pro Jahr in den untersuchten Ländern .... 33

Abbildung 4: Betriebsergebnis nach der Privatisierung ... 71

Abbildung 5: Umsatz nach der Privatisierung ... 72

Abbildung 6: Umsatzrendite nach der Privatisierung ... 73

Abbildung 7: Beschäftigung nach der Privatisierung ... 75

Abbildung 8: Umsatz pro Mitarbeiter nach der Privatisierung... 76

Tabellenverzeichnis Tabelle 2-1: Details zum Privatisierungsbegriff... 12

Tabelle 3-1: Unterscheidung zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen... 23

Tabelle 4-1: Unterscheidung von Staats- und Privatunternehmen ... 29

Tabelle 7-1: Erste Privatisierungsschritte in der Telekommunikation ... 58

Tabelle 7-2: Operationalisierung der abhängigen Variablen... 62

Tabelle 7-3: Ergebnisse des Vorzeichen-Rang-Test nach Wilcox...66

Tabelle 7-4: Ergebnisse der linearen Regression...70

Abkürzungsverzeichnis

ATE Telekom Austria

BELCOM Belgacom

BT British Telecommunications

C&W Cable & Wireless

DTE Deutsche Telekom

EIR Telecom Ireland

EU Europäische Union

FTE France Telecom

ITTE Telecom Italia

ITU International Telecommunication Union

KCOM Kingston Communications

OECD Organisation for Economic Co-Operation and Development OTE Hellenic Telecommunikation Organization

PTE Telecom Portugal

PTT Post-, Telefon- und Telegrafenverwaltung

SON Sonera

TDC TeleDanmark

TELE Telefonica de Espana

TELIA Telia

USA Vereinigte Staaten von Amerika

1 Einleitung

Privatisierungen von Unternehmen sind seit Anfang der 1970er Jahren nicht nur in Industrieländern, sondern auch in Schwellen- und Drittweltländern zu einer attraktiven Maßnahme der Politik geworden. Die Regierungen versprechen sich davon einerseits die Entlastung der öffentlichen Haushalte und die Stärkung der nationalen Wirtschaftssysteme, indem sie die umfangreichere Finanzierung der Unternehmen über die Kapitalmärkte ermöglichen. Andererseits werden Qualitäts- verbesserungen, Preis- und Kostenreduzierung und gesteigerte Effizienz auf Seiten der Unternehmen erwartet.

Die folgende Arbeit untersucht die Auswirkungen des Umfangs von Privatisierungsmaßnahmen, gemessen am Verkauf der im staatlichen Besitz befindlichen Unternehmensanteile, auf die Performance der privatisierten Unternehmen. In den meisten Fällen werden die Anteile an Staatsunternehmen nicht vollständig privatisiert, sondern verbleiben zu einem Teil in staatlicher Hand. Hat der verbleibende Anteil des Staates einen Einfluss auf die Performance der privatisierten Unternehmen? Folgt man den Argumenten der Neuen Institutionenökonomie, der

„Public Choice“-Theorie und der Theorie der X-Effizienz, müsste man diese Frage bejahen. Je geringer der Anteil staatlichen Eigentums an den Unternehmensanteilen ist, desto höher sollte die Profitabilität und die Effizienz des Unternehmens sein. Das Beschäftigungsniveau dagegen sollte sinken.

Zur Überprüfung dieser Aussagen werden die aus den ehemaligen staatlichen Telekommunikationsbehörden und –verwaltungen hervorgegangen Unternehmen untersucht. Diese eignen sich besonders für die Untersuchung, da es sich hier um einen bedeutenden Sektor für die jeweiligen Volkswirtschaften handelt. Eine Vergleichbarkeit der Rahmenbedingungen wird gewährleistet durch die Konzentration auf die Länder, die bis Mai 2004 Mitglied der Europäischen Union waren. Damit verbunden ist allerdings eine geringe Fallzahl von 16 Unternehmen.

Ursprünglich war auch die Untersuchung des Energiesektors der Europäischen Union vorgesehen, die eine Fallzahl von ca. 100 betrachteten Unternehmen ergeben hätte.

Die Datenerhebung konnte aufgrund der komplexen Situation des Sektors durch

unzählige Unternehmensübernahmen und die damit verbundene Problematik der Datenqualität nicht vorgenommen werden.

Die empirische Analyse besteht aus zwei Schritten. Zunächst wird das Verfahren von Megginson, Nash und van Randenborgh (1994) angewandt, das die Entwicklung vor und nach der Privatisierung mit dem Privatisierungsjahr in Verbindung bringt.

Zunächst werden die Mittelwerte der Variablen vor und nach der Privatisierung miteinander verglichen. Anschließend werden die Ergebnisse der Messungen vor und nach der Privatisierung mit Hilfe des Vorzeichen-Rang-Tests nach Wilcox auf signifikante Unterschiede untersucht. Umsatz, Einnahmen des operativen Geschäfts und Umsatz pro Mitarbeiter steigen deutlich nach der Privatisierung. Dagegen sinkt die Umsatzrendite. Bemerkenswert ist der Anstieg der Zahl der Beschäftigten nach der Privatisierung, was aufgrund der theoretischen Grundlagen nicht zu erwarten gewesen wäre. Umsatz und Umsatz pro Mitarbeiter sind signifikant.

Anschließend wird mittels eines linearen Regressionsmodells ermittelt, wie sich der staatliche Anteil auf die Entwicklung der einzelnen Variablen auswirkt.

Signifikante Ergebnisse werden hinsichtlich der operativen Einnahmen und der Mitarbeiterzahl festgestellt. Auffällig sind auch die Werte des Gütekriteriums der Regression, r². Neben den operativen Einnahmen fallen die Umsatzrendite, die Mitarbeiterzahl nach und der Umsatz pro Mitarbeiter vor der Privatisierung durch für sozialwissenschaftliche Untersuchungen bemerkenswerte Werte auf.

Das zweite Kapitel behandelt das Phänomen der Privatisierung. Ziele und Erfolgsaussichten werden diskutiert. Da Privatisierungen nie isoliert geschehen, wird eine Einordnung der Begriffe Deregulierung und Liberalisierung vorgenommen.

Das dritte Kapitel befasst sich mit staatlichen Eingriffen in die nationalen Wirtschaftssysteme und unterscheidet private und öffentliche Unternehmen voneinander. Neben zwei Perspektiven, die das staatliche Engagement sinnvoll erscheinen lassen, werden Motive für und wider die staatliche Intervention in die nationale Wirtschaft präsentiert.

Im vierten Kapitel wird der Telekommunikationssektor vorgestellt. Besondere Aufmerksamkeit gilt den Eigenschaften der Netzwerkindustrie, die sich von den Bedingungen der klassischen Theorie unterscheiden und den Rahmenbedingungen, die von der Europäischen Union geschaffen werden.

Eine Literaturübersicht zur Literatur der Performance-Analyse privatisierter Unternehmen gibt das fünfte Kapitel. Hier werden auch verschiedene Performance- Indikatoren vorgestellt und diskutiert.

Das sechste Kapitel geht auf die theoretischen Grundlagen zur Performance privatisierter Unternehmen ein. Die Theorie der Verfügungsrechte, die „Public Choice“-Theorie und die Theorie der X-Effizienz bilden die Basis, auf der die Theorie des Eigentums und der gemischten Unternehmen entstanden sind.

Auf den theoretischen Ansätzen aufbauend werden Hypothesen aufgestellt, die im Anschluss in Kapitel 7 untersucht werden. Durch den Vorzeichen-Rang-Test nach Wilcox werden die Ergebnisse der Unternehmen vor und nach der Privatisierung miteinander verglichen. Anschließend wird durch eine lineare Regression ermittelt, wie stark sich die staatliche Beteiligung an Unternehmen auf die Performance ausübt.

Die Ergebnisse werden graphisch dargestellt, um die Interpretation zu erleichtern.

2 Privatisierung

Über Privatisierungen wurde in den letzten Jahren eine Vielzahl von Artikeln und Büchern veröffentlicht¹. Ausgehend von den Privatisierungen der Thatcher- Regierung in Großbritannien wurde die Maßnahme zur Verringerung der staatlichen Aktivitäten und Ausgaben in der nationalen Wirtschaft bekannt und beliebt. Aufgrund der bei diesen Transaktionen gesammelten Erfahrungen entstand eine umfangreiche Literatur mit gesellschaftlichen, politischen und ökonomischen Implikationen. In diesem Kapitel werden der Begriff, die mit Privatisierung verbundenen Ziele und ihre Erfolgsaussichten vorgestellt. Privatisierungsmaßnahmen werden von Liberali- sierungs- und Deregulierungsaktivitäten eingerahmt.

2.1 Definitionen

Der Privatisierungsbegriff ist in den 1970er und 1980er Jahren in Großbritannien durch neue Erkenntnisse über die Ineffizienz der Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen entstanden. Privatisierung beschreibt einerseits den Transfer von bisher staatlich bereitgestellten Aktivitäten in den privaten Sektor und andererseits die Verlagerung der Produktion öffentlicher Güter und Dienstleistungen zu privaten Anbietern. Die erste Definition umfasst die Begrenzung der regulierenden und finanzierenden Aktivitäten der Regierung. Die zweite Definition schließt Regulierung und Reduzierung der öffentlichen Ausgaben aus (Starr, 1989: 22).

Boycko et al. (1996) sehen Privatisierung als eine Kombination von zwei Veränderungen: Die Übergabe der Kontrolle über ein Unternehmen von Politikern an Manager, auch „Korporatisierung” genannt. Hinzu kommt die Reduzierung der Abhängigkeit des Unternehmens von den finanziellen Zuflüssen aus öffentlichen Kassen bei gleichzeitiger Steigerung der Abhängigkeit von Unternehmensinhabern und Aktionären (Boycko et al., 1996: 313).

Gurliet (1995) fasst eine Reihe von Aktivitäten zusammen, die mit Privatisierung in Verbindung gebracht werden. Er nennt die Einführung einer privatrechtlichen

1 Eine ausführliche Übersicht über den aktuellen Stand der Privatisierungsdebatte vermitteln Hodge (2000), Shirley/ Walsh (2000) und Megginson/ Netter (2001).

Rechtsform, leistungsorientierte Führungs- und Anreizsysteme in Staatsbetrieben, den Abbau hoheitlich-administrativer Markteintrittsbarrieren und branchenspezifischer Regulierungen, die Übertragung des Eigentums an Unternehmen vom Staat auf Private, die Übertragung von Anspruchsrechten auf die Unternehmensergebnisse durch den Verkauf sowie die Auftragsvergabe an private Anbieter für Leistungen öffentlicher Unternehmen (Gurliet, 1995: 5).

Aus der Literatur wird ersichtlich, dass kein einheitliches Verständnis von Privatisierung existiert. Jedes Land entwickelt ein eigenes Verständnis. Im europäischen Raum wird von der Veränderung der Eigentumsverhältnisse bei der Produktion von Gütern und Leistungen im Interesse der Bürger gesprochen. Dabei existieren in Europa Wirtschaftssysteme, in denen der Staat eine aktive Rolle spielt (z. B. Frankreich, Belgien, Italien) und solche, in denen sich der Staat weitgehend zurückzieht (Großbritannien). Das amerikanische Privatisierungsverständnis bezieht sich auf die vertragliche Vergabe von öffentlichen Aufgaben an private Anbieter, auch Contracting-out genannt. Dabei werden Qualität und Zeitraum der Erbringung der öffentlichen Leistung vertraglich geregelt (vgl. auch Blankart, 1986: 1;

Feigenbaum et al., 1999: 6). Diese Untersuchung folgt dem europäischen Verständnis, da die Auswirkungen der Veränderung der Eigentumsverhältnisse untersucht werden.

Ein besseres Verständnis von Privatisierung vermittelt die Unterscheidung zwischen formeller und materieller Privatisierung. Formelle Privatisierung beschreibt die Umwandlung einer öffentlichen Einrichtung in eine privatrechtliche Organisationsform. Dabei bleiben die Unternehmensanteile in staatlicher Hand. Von materieller Privatisierung spricht man bei der Übertragung eines größeren Pakets von Unternehmensanteilen an private Käufer (Schneider, 2001: 103; Brede, 2001: 40).

Einige Autoren setzen für eine materielle Privatisierung die Übertragung von mehr als 50% der Anteile an Private voraus (Newberry, 2004: 2; Schneider, 2001: 103).

In dieser Arbeit werden die Auswirkungen der Übertragung von Unternehmensanteilen des Staates und der öffentlichen Institutionen an Private untersucht. Dazu ist die Betrachtung aller Privatisierungsschritte notwendig, auch solcher, bei denen nur geringe Anteile am Unternehmen über die Kapitalmärkte veräußert werden.

2.2 Begriffe „Privat“ und“ Öffentlich“

Voraussetzung für eine Analyse von Privatisierungsmaßnahmen und -ideen ist die Definition der Begriffe „öffentlich“ und „privat“, die weite Kreise des gesellschaftlichen Lebens durchziehen. Der „öffentliche Bereich“ gilt als Angelegenheit des Staates und der öffentlichen Institutionen, während unter „privat“

ein Sammelbegriff für Unternehmen, Individuen und persönliche Verantwortung verstanden wird (Starr, 1989: 17).

Feigenbaum, Hening und Hamnett (1999) vertreten die Ansicht, es gäbe diese Unterscheidung der Begriffe im sozialen Zusammenleben nicht. Sogar die privateste Interaktion von Menschen habe eine öffentliche Komponente, weil diese im Rahmen rechtlicher Bestimmungen über Befugnisse und Sanktionen stattfinde. Entsprechend bedürfe jede autoritäre Staatshandlung eines Rückhaltes durch die Bürger und die öffentlichen Institutionen. Privatisierungen fänden in einem eng vernetzten Bereich zwischen öffentlichen und privaten Interessen statt. Sie bedeuteten eine Veränderung auf verschiedenen Dimensionen. Auf der finanziellen Dimension stünde die Finanzierung der Unternehmen durch Steuergelder zur Diskussion, die durch die Finanzierung der Kosten durch die Leistungsempfänger abgelöst würde. Die Versorgungsdimension verändere sich von einer Bereitstellung von Leistungen durch bürokratische Organisationen hin zu von privaten Vertragspartnern bereitgestellten Dienstleistungen. Die Dimension der Verantwortlichkeit verändere sich von Regierungsverantwortung hin zu individueller Zuständigkeit. Entscheidungen würden nicht länger kollektiv, sondern individuell getroffen (Feigenbaum et al., 1999: 9).

2.3 Privatisierungsziele

Regierungen verfolgen mit der Privatisierung ihrer Staatsunternehmen eine Reihe von Zielen. Aus staatlicher Sicht (Makro-Ebene) zählen dazu die Generierung von Einnahmen für den Staatshaushalt, die Förderung der ökonomischen Effizienz, die Begrenzung der Einflussmöglichkeiten der Regierung auf die nationale Wirtschaft, die Förderung eines weit gestreuten Aktienbesitzes in der Bevölkerung, die Einführung von Wettbewerb in Monopolmärkten, die Konfrontation staatlicher

Unternehmen mit Kräften des Marktes sowie die Förderung nationaler Kapitalmärkte (Megginson/ Netter, 2001: 4; Vickers/ Yarrow, 1988: 157; Pisciotta, 1997: 338;

Suleimann/ Waterbury, 1990: 3-4).

Aus Unternehmenssicht (Mikro-Ebene) werden erhöhte Profitabilität, gesteigerte operative Effizienz, verbesserte Finanzierungsmöglichkeiten, erhöhte Produktions- leistung sowie konstantes Beschäftigungsniveau angestrebt (Megginson et al., 1994:

421). Der Britischen Regierung unter Thatcher wird nachgesagt, sie habe mit ihrem Privatisierungsprogramm gezielt die starken Gewerkschaften schwächen wollen. Im Laufe der Privatisierung wurden weite Teile der Bevölkerung zu Aktionären und unterstützten die wirtschaftsfreundliche, konservative Politik der Regierung (Meseguer, 2002: 7).

Die genannten Privatisierungsziele können miteinander im Konflikt stehen. Jede Regierung setzt dabei ihre eigenen Schwerpunkte. In Tabelle 2-1 sind Aktivitäten, die weltweit mit Privatisierung in Verbindung gebracht werden, aufgelistet.

2.4 Erfolgsaussichten

Der Erfolg von Privatisierungsprogrammen stellt sich nicht von selbst ein. Parker (1998) unterstreicht, dass Verbesserungen der ökonomischen Performance als Folge der Privatisierung desto unwahrscheinlicher werden, je schwieriger substantielle Veränderungen in der Unternehmensführung und dem operativen Geschäft sind. Er nennt eine Reihe von Staaten der Europäischen Union, die Beschränkungen für die Restrukturierung der Unternehmen nach der Privatisierung eingeführt haben. So schufen die Niederlande zusätzliche Arbeitsplätze im öffentlichen Sektor für Mitarbeiter privatisierter Unternehmen, werteten Gehälter, die das Vergütungsniveau des öffentlichen Sektors unterschritten, mit staatlichen Zuschüssen auf und gewährten Arbeitern einen Anspruch auf die umfangreiche Arbeitslosenunterstützung des öffentlichen Sektors. Privatisierungen in Frankreich würden erschwert durch den Angestellten- und Beamtenstatus der Mitarbeiter öffentlichen Unternehmen, welche mit entsprechenden Privilegien ausgestattet seien. In Italien seien Mitarbeiter staatlicher Unternehmen mit Job-Garantien abgesichert worden.

Tabelle 2-1: Details zum Privatisierungsbegriff

Einordnung Aktivitäten

De-

Nationalisierung

- Verkauf des gesamten Unternehmens

- Verkauf von vollständigen Unternehmensbereichen - Verkauf von Unternehmensanteilen

- Verkauf der Arbeitskraft

- Veräußerung der Unternmensanteile an die Bürger - Veräußerung der Unternehmensnteile an die Mitarbeiter - Liquidation

Entlastung - Förderung des Ausstiegs aus der staatlichen Bereitstellung - Ausstieg aus der staatlichen Bereitstellung

- Förderung alternativer Institutionen (Kapitalmärkte) Privatisierung der

Produktion

- Vertragliche Ausgliederung in den privaten Sektor - Franchising

- Subvention privater Anbieter

- Verteilung von Berechtigungsscheinen an private Konsumenten - Ausdünnung des privaten Sektors

- Subvention privater Initiativen, welche die Bereitstellung öffentlicher Leistungen untergraben

Deregulierung/

Liberalisierung

- Einführung von Wettbewerb in eine Branche/ Erlaubnis der privaten Substitution eines öffentlichen Angebots

- Begrenzung der staatlichen Macht - Aufhebung nationaler Monopole

- Subsidiarität in der Bereitstellung von Leistungen - Buying-out (Entschädigung) von Interessengruppen - Deregulierung durch Verbände

Privatisierung der Finanzierung

- Berechnung von vormals unentgeltlichen Gütern und Angeboten - Freiwilliges Angebot von Diensten

(Quelle: in Anlehnung an Hodge, 2000: 15)

Durch Verhandlungen zwischen Regierungen und Gewerkschaften im Vorfeld von Privatisierungsmaßnahmen, so Parker, seien zum Schutz der Mitarbeiter und Wahrung der Arbeitsbedingungen eine Reihe von Zugeständnissen gemacht worden.

Diese Verhandlungen waren von lang anhaltenden Streiks in den Niederlanden, Frankreich, Italien und Deutschland begleitet (Parker, 1998: 35-36).

2.5 Entwicklung von Privatisierungsmaßnahmen

British Telecom (BT) war eines der ersten Unternehmen, dessen Anteile im Zuge des breit angelegten britischen Privatisierungsprogramms veräußert wurden. In einem ersten Schritt wurde 1981 der Telekommunikationsbereich von den Postdiensten getrennt und in eine private Rechtsform überführt (formelle Privatisierung). Drei Jahre später folgte die Veräußerung eines ersten Anteilspaketes beim Börsengang des Unternehmens (Parker, 1998: 28). Weitere Schritte folgten, sodass BT eines der wenigen vollständig privatisierten Telekommunikationsunternehmen in Europa ist.

Zeitgleich wurde Cable & Wireless (C&W), eine britische Telefongesellschaft mit Aktivitäten im Ausland, privatisiert.

In Folge der Privatisierung der Britischen Telekommunikationsunternehmen verbesserte sich die Qualität der Dienstleistungen spürbar, während die Kosten sanken (Newberry, 2004: 28). Diese Auswirkungen werden auf eine Reihe von Faktoren zurückgeführt, die ihre Wirkung erst unter privatem Besitz entfalten konnten. Dazu zählen Modernisierung der Netzwerk-Infrastrukturen, veränderte Unternehmenskultur, Fokussierung auf kommerzielle Ziele und Bedürfnisse der Kunden, öffentlicher Widerstand bei Verschlechterung der Service-Qualität und die Verpflichtungen, Kompensationen für schlechte Leistungen zu zahlen (Milne, 1997:

191-192).

Neben BT und C&W wurden in den 1980er Jahren Staatsanteile von Telecom Italia (ITTE), Telefonica de Espana (TELE) und TeleDanmark (TDC) reduziert. Die Anteile der Unternehmen wurden nicht in Folge eines Privatisierungsprogramms reduziert, sondern sind mit den gemischten Wirtschaftssystemen in den Ländern zu erklären. Zwischen öffentlichem und privatem Sektor bestanden in diesen Ländern traditionell enge Verbindungen. In Italien ist diese Entwicklung mit der Veräußerung von Anteilen des Staates an einer ihrerseits im Telekommunikationssektor engagierten staatlichen Holding zu erklären. Abbildung 1 zeigt die Situation der untersuchten Unternehmen zwei Jahre vor Beginn des ersten Privatisierungsschrittes.

Abbildung 2 zeigt das Ausmaß staatlichen Eigentums nach dem jeweils ersten Privatisierungsschritt der Unternehmen. Es zeigt sich, dass in früheren Privatisierungen größere Anteile verkauft wurden. Die ersten Schritte in den 1980er Jahren wurden aus ideologischen Motiven deutlich weitreichender durchgeführt.

Belcom BT

C&W KPNPTEDTEFTEOTEEIR SONKCOM

ITTE TDC

TELE

ATE TELIA

406080100Staatlicher Anteil an Unternehmensaktien

1980 1985 1990 1995 2000

Jahr

Staatseigentum vor erstem Privatisierungsschritt

Abbildung 1: Staatseigentum vor Beginn der Privatisierungen² (Quelle: PrivatizationBarometer)

Die Mehrzahl der Privatisierungen wurde ab Mitte der 1990er Jahre sehr viel behutsamer vorgenommen, wie sich in den teilweise geringen Reduzierungen des Staatsanteils in den ersten Schritten zeigt. Dafür veräußerten einige Unternehmen in kurzer Zeit in mehreren Schritten Unternehmensanteile. So wurden bis 2001 sechs Privatisierungsschritte für die portugiesische Telfongesellschaft Portugal Telecom (PTE), fünf Schritte der griechischen OTE (OTE) und jeweils vier Schritte der finnischen Sonera (SON) und der irische Telecom Ireland (EIR) vorgenommen. In drei Schritten wurden die Anteile der Deutschen Telekom (DTE) und der spanischen Telefonica³ (TELE) reduziert. Eine ausführliche Übersicht der Privatisierungs- maßnahmen und dem Ausmaß der einzelnen Schritte ist Abb. 7-1 auf S. 69 zu entnehmen.

2 Dem unübersichtlichen Teil der Darstellung ist zu entnehmen, dass alle Unternehmen bis auf die deutlich zu erkennenden ab 1993 privatisiert wurden und 100% der Unternehmensanteile in staatlichem Eigentum waren. Abbildung 3 auf S. 32 zeigt an, zu wie vielen Unternehmen in den jeweiligen Jahren erste Anteile privatisiert wurden.

3 Der Anteil des spanischen Staates wird mit 0,7% angegeben. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass es sich um eine sog. Goldene Aktie handelt, die der Regierung ein Mitsprache- und Vetorecht in allen entscheidenden Unternehmensentwicklungen einräumt (vgl. auch PrivatizationBarometer).

Belcom BT

C&W

DTE FTE OTE

KCOM KPN

PTE EIR SON

ITTE TDC

TELE

ATE TELIA

020406080100Anteil Staatseigentum

1980 1985 1990 1995 2000

Jahr der Unternehmensprivatisierung

Staatseigentum nach erstem Privatisierungsschritt

Abbildung 2: Erste Privatisierungsschritte im Telekommunikationssektor (Quelle:

PrivatizationBarometer)

2.6 Privatisierung und Liberalisierung

Liberalisierung steht für die Öffnung der Märkte, die zuvor durch national geduldete bzw. betriebene Monopole bedient wurden. Wo vorher das Monopol die effizienteste Bereitstellung versprach, werden nun vom Wettbewerb zwischen Anbietern deutlich effizientere Resultate erwartet. Marktöffnung bedeutet Erleichterung des Zugang für neu in den Markt eintretende Unternehmen.

Gleichzeitig werden Begünstigungen der Monopol-Betreiber zurückgenommen.

Privatisierungsmaßnahmen garantieren allerdings nicht automatisch mehr Wettbewerb. Die Umwandlung eines öffentlichen in ein privates Monopol bringt keine Verbesserung für die Konsumenten. Sie bedeutet lediglich eine Umverteilung der Ertragsrechte verbunden mit einer einmaligen Einnahme des Staatshaushaltes.

Pisciotta (1997) beobachtet, dass Staatsunternehmen oft unter Gewährung von Exklusivitätsrechten an strategische Investoren, die ihrerseits unter der Kontrolle staatlicher Monopole aus anderen Ländern stehen, veräußert werden (Pisciotta, 1997:

339).

Parker (1998) argumentiert, die Märkte in Großbritannien, Schweden und Dänemark seien stark liberalisiert worden. In vielen Ländern sei dies nicht oder mit einiger Verzögerung geschehen. Die Art der Restrukturierung der Telekom- munikationssektoren in den einzelnen Länder spiegele deren Einstellung zu Wettbewerb und Staatseigentum wieder (Parker, 1998: 28).

Privatisierung und Liberalisierung müssen nicht zusammen vorkommen. Es ist möglich, dass Regierungen privatisieren ohne zu liberalisieren. Aber auch die Liberalisierung (Öffnung der Märkte) ohne Privatisierung ist möglich (Starr, 1990:

29). So hat Belgien 1996 (nach Pisciotta schon 1995) 49,9% der Anteile am nationalen Monopolanbieter für Telekommunikationsdienstleistungen, Belgacom, an eine internationale Investoren-Gruppe verkauft. In der Folge ist das Land allerdings bei der Umsetzung der Marktöffnungsvorgaben durch die Europäische Union in Verzug geraten (Pisciotta, 1997: 342)⁴. In der aktuellen Diskussion über die Auswirkungen von Privatisierungsmaßnahmen werden neben Privatisierung auch immer stärker die Re-Organisation der Regulierung und die Öffnung der Märkte thematisiert, welche für die Realisierung der mit Privatisierung verbundenen Ziele von großer Bedeutung sind. Rowthorn und Chang (1994) kommen zu dem Ergebnis, die Veränderung der Eigentumsverhältnisse führe nicht automatisch zu einer verbesserten Allokation der Ressourcen. Die Wettbewerbsumgebung eines Unternehmens sehen sie als ausschlaggebend für Verbesserungen der Effizienz des Unternehmens, nicht die Struktur der Eigentumsverhältnisse (Pitelis/ Clarke, 1993:

11; Rowthorn/ Chang, 1994: 65).

2.7 Privatisierung und Deregulierung

Deregulierung beschreibt die Umwandlung der Kontrolle durch staatliche Institutionen. Dabei ist oft von Bürokratieabbau und Lockerung der rechtlichen Rahmenbedingungen die Rede. In den letzten Jahren wurde die staatliche Kontrolle in

4 Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Autorin vor Ablauf der Umsetzungsfrist feststellt, dass noch keine Aktivitäten zur Umsetzung der Vorgaben zu erkennen seien und dabei unterstellt, ein solches Verfahren benötige einen entsprechenden zeitlichen Vorlauf.

Wirtschaftssektoren jedoch kaum reduziert. Eher kann von einer zeitgemäßen Anpassung an die sich immer weiter diversifizierende und schneller voranschreitende technologische Entwicklung bei gleichzeitig steigenden Erwartungen an freie Marktkräfte gesprochen werden. Regulierungsbehörden werden speziell für Sektoren errichtet und verfügen über größeres fachliches Know-how als Ministerien. Dabei sind sie an rechtliche Rahmenbedingungen gebunden.

Im Modell der Telekommunikations-Verwaltung wurde das öffentliche Interesse durch die Kontrolle und Einflussnahme der Regierung und Fachministerien gewährleistet. Die neu entstandene doppelte Rolle des Staates als Regulierungs- instanz und (Teil-)Eigentümer birgt die Gefahr der Verzerrung der Regulierung, welche sich als Nachteil für neu in den Markt eintretende Unternehmen erweisen kann (Bauer, 2003: 2). Fairer Wettbewerb bedarf strenger Regulierung zum Schutz kleiner Unternehmen vor der Macht dominanter Unternehmen und zur Vorbeugung von Wettbewerbsbehinderungen (Eliassen/ Sjovaag, 1998: 6). Damit lässt sich auch die beachtliche Zahl neu geschaffener Regulierungsbehörden erklären. Intven, Oliver und Sepúlveda (2000) zählen weltweit einen Anstieg von 12 auf über 90 Regulierungsbehörden. Sie argumentieren, für eine erfolgreiche Transformation von monopolistischen Telekommunikationsmärkten sei die Kontrolle durch Regulierungs- behörden notwendig. Ohne Regulierung würden die ehemaligen Monopol-Betreiber ihre Macht zur Wettbewerbsbehinderung nutzen. Regulierungs-behörden hätten die Aufgabe, Lizenzen für neue Anbieter zu vergeben, Markt-Eintrittsbarrieren für neue Unternehmen zu überwachen, Regelungen für die Kopplung zwischen verschiedenen Netzen zu treffen, Frequenzen zu verteilen und bei der Lösung von Netzwerk- Problemen mitzuwirken. Dabei sehen sie die Aufgabe nicht in aktiver Lenkung des Sektors, sondern in der Aufrechterhaltung der regulativen Rahmenbedingungen. Mit erfolgreicher Einführung des Wettbewerbs in den Märkten sei ein Rückgang der Regulierungsaktivitäten zu erkennen (Intven et al., 2000: 1-2).

3 Staatliche Intervention

Ziel des folgenden Kapitels ist, die Geschichte staatlicher Interventionen und theoretische Erklärungsansätze vorzustellen. Die Eigenschaften öffentlicher und privater Unternehmen werden verdeutlicht und die Motive, die für und wider staatliche Interventionen sprechen, genannt.

3.1 Historische Entwicklung

Staatliche Kontrolle über Wirtschaftszweige und Industrien (auch Nationalisierung genant) war in den Jahren zwischen dem Ersten und Zweiten Weltkrieg eine Antwort auf die Herausforderungen und Probleme dieser von Massenarbeitslosigkeit, Börsen-Crash und aufkommendem Nationalismus geprägten Zeit. Der Staat wurde in eine aktivere Rolle gezwungen, die zum Besitz von Produktionsstätten und zur Bereitstellung von Gütern und Leistungen aller Art führte.

Mit dem Staatskapitalismus schufen die Staaten Kontinentaleuropas einen Gegenpol zu den ökonomischen Theorien und Ansätzen, die in den angelsächsischen Ländern vorherrschten.

Mit Beginn des Wiederaufbaus nach dem Zweiten Weltkrieg wurde Europa ein Impuls gegeben, der die Verbreitung von Staatsunternehmen förderte. Diese ersetzten Privatunternehmen oder wurden in Ergänzung zu ihnen geschaffen. Zu dieser Zeit herrschte die Ansicht, der Staat müsse sich aufgrund der Risiken für die jeweiligen Länder aktiv in die Wirtschaft einmischen. Gleichzeitig wurden Staatsunternehmen, geprägt durch sozialistische Ideologien, als Reaktion auf ausufernden Privat- Kapitalismus verstanden (Negandhi et al., 1986: 3; Megginson/ Netter, 2001: 2).

3.2 Öffentlicher Auftrag

Aus staatstheoretischer Sicht mündet das Interesse des Staates in öffentlichen Interessen. Ein öffentlicher Auftrag entsteht, wenn sich eine Regierung bzw. eine

gewählte Vertretung des Volkes einer Aufgabe besonders annimmt⁵. Dafür kommen Güter und Dienstleistungen in Frage, die entweder auf einem Markt nicht zu den gewünschten Konditionen gehandelt werden (z. B. Straßenbeleuchtung, Grünanlagen) oder deren Verfügung auf dem Markt nicht gewünscht ist (hoheitliche Aufgaben wie die Gewährung von Reisepässen und Visa, Baugenehmigungen oder Hygiene-Tests für Gaststätten). Im ersten Fall ist von Marktversagen die Rede. Güter, deren Bereit- stellung durch den Markt nicht erwünscht ist, werden auch „meritorische“ Güter genannt (Brede, 2001: 15 ).

Öffentliche Ziele setzen immer Uneigennützigkeit der Handelnden voraus. Deren Motivation gründet auf der Freude an der Förderung des Allgemeinwohls.

Uneigennütziges menschliches Verhalten ist spätestens durch den „Prinzipal Agenten“-Ansatzes ins Bewusstsein gerückt. Die bei der Verfolgung öffentlicher Aufgaben entstehenden „Prinzipal-Agenten“-Probleme lassen sich über eine möglichst enge Verknüpfung der Interessen der Handelnden mit den öffentlichen Zielen lösen. Solange dies nicht der Fall ist, werden die Staatsunternehmen in der Verfolgung öffentlicher Ziele weniger effizient sein als dies Privatunternehmen aufgrund ihrer Anreizmöglichkeiten sind (Brede, 2001: 16).

3.3 Der Staat als Bereitsteller von Infrastruktur

Die Bereitstellung von Infrastrukturen wird von einer anderen Theorie-Richtung in den Vordergrund gestellt. Dabei handelt es sich um Unterstützungsstrukturen und Basisressourcen für den privaten Konsum (Jäger, 2004: 30). Bis Ende der 1980er Jahre war die Ansicht verbreitet, Infrastrukturen seien natürliche Monopole, in denen Wettbewerb strukturell nicht möglich sei. Durch Intervention des öffentlichen Sektors sollte dem Versagen des Marktes vorgebeugt werden (Bauer, 2004: 66). Bauer stellt fest, dass öffentliche Unternehmen zum dominanten Modell der Umsetzung infra- strukturpolitischer Ziele“ wurden (Bauer, 2004: 53). Staatliches Engagement im Infrastruktur-Bereich lässt sich mit einer Reihe von Argumenten rechtfertigen.

5 Das deutsche Grundgesetz sieht in Art. 87f den Bund in der Gewährleistungspflicht für die Bereitstellung von Telekommunikations- und Postdiensten, die durch private Anbieter erbracht werden.

Marktversagen

Aus staatstheoretischer Sicht existiert die Überzeugung, der Staat müsse Marktversagen korrigieren. Marktversagen liegt vor, wenn Externalitäten (nicht durch die Preise geregelte Kosten), öffentliche Güter (Güter, von deren Konsum niemand ausgeschlossen werden kann) und Monopole entstehen. Ein besonderer Grund für die Entstehung staatlicher Unternehmen liegt in natürlichen Monopolen, einer Situation, in der die effizienteste Größe eines Unternehmens gleich der Größe des gesamten Marktes ist (Pitelis/ Clarke, 1993: 5; Jäger, 2004: 34).

Technische Effizienz

Zentrale Anbieter oder Monopolisten erscheinen sinnvoll, wenn unnötige Kosten durch die Installation paralleler Netze vermieden werden und Dienstleistungen sowie Nutzungskonditionen standardisiert werden (Jäger, 2004: 33-34).

Militärische Motive

Die Kontrolle über Verkehrs- und Telekommunikationsinfrastrukturen galt lange Zeit als entscheidende Voraussetzung für militärische Erfolge. Informations- übermittlung und Truppentransport sind kriegsentscheidende Faktoren (Jäger, 2004:

34).

Flächenbedarf der Netze

Infrastrukturnetze haben einen erheblichen Flächenbedarf, sodass der Staat in der Lage sein musste, seine Interessen an der Errichtung der Netze notfalls durch sein Enteignungsrecht durchzusetzen (Jäger, 2004: 34).

Einnahmen der Netz-Dienste

Der Betrieb eines Infrastrukturnetzes muss nicht automatisch ein Zuschuss- Geschäft des Staates sein. Die Einnahmen aus dem Betrieb von Netzdiensten waren ein willkommener Zuschuss in die öffentlichen Haushalte, solange diese Gewinne abwarfen (Jäger, 2004: 34).

Sicherung der Versorgung in wirtschaftlich sensiblen Regionen

Die Bereitstellung einer “infrastrukturellen Grundversorgung” ist von herausragender Bedeutung für die Entwicklung von Regionen abseits der Ballungszentren. Zur Vermeidung von Kosten könnten private Anbieter ihre Dienste in diesen Regionen nicht anbieten (Jäger, 2004: 34).

Grundrechte

Einige Grundrechte, insbesondere die Meinungsfreiheit und das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis, können nur in Anspruch genommen werden, wenn die nötigen Infrastrukturen vorhanden sind (Jäger, 2004: 35-36).

3.4 Ziele und Eigenschaften öffentlicher Unternehmen

Öffentliche und private Unternehmen unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Ziele.

Es lassen sich vier Eigenschaften von Staatsunternehmen identifizieren. Diese verfolgen von der Regierung definierte Ziele, sie erhalten öffentliche Gelder und Beihilfen zur Finanzierung ihrer Tätigkeit, viele Staatsunternehmen haben Monopol- Status in der nationalen Wirtschaft und sie zeichnen sich gewöhnlich durch hoch- zentralisierte Entscheidungsmechanismen aus (Negandhi/ Ganguly, 1986: 35).

Öffentliche Unternehmen lassen sich als Hybride verstehen, die stark von der politischen Umwelt beeinflusst werden, während sie selbst versuchen, Einfluss auszuüben. Das Management muss vielfältigen Interessen der Öffentlichkeit gerecht werden. Dabei sollen öffentliche Unternehmen nationale, nicht eindeutig definierte Ziele verfolgen. Es bestehen unterschiedliche Ansichten über die Rolle des Unternehmens und die zu verfolgenden Ziele. Eine Perspektive sieht öffentliche Unternehmen als Instrument der Regierung, von der Ziele bestimmt werden. Unter der Annahme, die Regierung vertrete nationale Interessen, sollten die Ziele des Unternehmens sozialer Natur sein. Alternative Betrachtungen stellen Effizienz- Maximierung in den Vordergrund. Dies gilt besonders für natürliche Monopole, die nicht nach Profit streben sollten. Aharoni (1986) sieht den Unterschied zwischen Staats- und Privatunternehmen in der Verteilung der Überschüsse. Eine weitere

Perspektive sieht die Aufgabe der Staatsunternehmen in der Bedienung der Interessen von Konsumenten und Arbeitern (Aharoni, 1986: 122-123).

Rees (1976) argumentiert, die Ziele öffentlicher Unternehmen unterschieden sich von denen privater, die auf die Maximierung des Profits privater Investoren ausgerichtet seien. Die operationale Bestimmung des nationalen Interesses werde durch zuständige Ministerien vorgenommen, wo auch die Zuständigkeit für die Definition der Ziele läge (Rees, 1976: 11). Trotzdem sollten öffentliche Untenehmen, so argumentieren Martin und Parker (1997), Effektivität (Ausmaß der Zieler- reichung), Effizienz (das Verhältnis von Aufwendungen und Ergebnis), Wirtschaftlichkeit und kosteneffiziente Finanzierung der von ihnen hergestellten Güter und Dienstleistungen berücksichtigen (Martin/ Parker, 1997: 51).

Diese Ziele werden durch eine Reihe von Überwachungsinstrumenten kontrolliert.

Dazu zählen direkte ministerielle Kontrolle bzw. Rechenschaftspflicht gegenüber dem zuständigen Ministerium über den Einsatz der bereitgestellten Gelder, enge Absprachen zwischen Behörden und den Unternehmen, indirekte Kontrolle über Vorstands- und Kontrollgremien durch Parlaments- und Regierungsmitglieder sowie Holding-Gesellschaften zur Steuerung der staatlichen Beteiligungen (Shepherd, 1988:

370).

Anhand von Tabelle 3-1 wird die Unterscheidung von öffentlichen und privaten Unternehmen auf den Dimensionen „Management“, „Ziele“, „Organisationsstruktur“,

„Beschäftigung“, „Kommunikation und Kontrolle“ sowie „Standortwahl“ dargestellt.

Festzuhalten ist, dass private Unternehmen über eindeutigere Eigentums- und Rechenschaftsverhältnisse verfügen, stärker an Profitzielen orientiert sind, geringerem Gewerkschaftseinfluss unterliegen und sich flexibler auf Veränderungen einstellen können. Dagegen ist im öffentlichen Sektor eine stärkere Orientierung an den Interessen der Beschäftigten und der politischen Umgebung festzustellen.

Tabelle 3-1: Unterscheidung zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen

Öffentlicher Sektor Privater Sektor Management

Prinicpal-Agenten-Beziehung Verschwommen Eindeutig

Orientierung Innenorientierung der Produktion, professionelle

Interessen Konsumenten

Stil Reaktiv, von politischer Umgebung beeinflusst

Stakeholder-Interessen im Fokus, geringere Beeinflussung

durch polit. Umgebung Ziele

Maximierte Interessen Öffentliche Interessen Profitmaximierung Handlungsmaxime Gleichheit und Gerechtigkeit Unternehmertum Reaktion auf die Umwelt Kontinuität/ Konsistenz Offenheit/ Anpassung

Ausrichtung Input-Orientierung Output-Orientierung Preise Nicht marktfähige Preise,

staatliche Unterstützung Markt-Preise, keine staatliche Förderung

Organisationsstruktur

Steuerung Hierarchie/ Zentralisierung Dezentralisierung/

Diversifizierung

Organisationsstruktur Funktional Profit-Center

Beschäftigung

Gewerkschaftseinfluss Starker Gewerkschaftseinfluss, zentralisierte Verhandlungen

Geringerer Gewerkschaftseinfluss, dezentralisierte Verhandlungen, Vergütung Gehaltsklassen Beschäftigung basiert auf

Auftragssituation und Leistung Sicherheit Hohe Beschäftigungssicherheit Geringere

Beschäftigungssicherheit Kommunikation und Kontrolle

Extern Bürokratie und formale Umgebung

Unbürokratisch, informell, turbulente externe Umgebung Intern Schriftliche Anweisungen Face-to-Face

Arbeitsweise Formale Komitees Situationsbedingtes Team-Work Verhaltensorientierung Verhaltensvorschriften Finanzielle Ziele,

Ergebnisorientierung Kontroll-Systeme Management-

Informationssysteme werden entwickelt

Strenge Vorschriften für Rechnungslegung Standortwahl

Beeinflussung Politisch und geographisch

beeinflusst Kommerziell bestimmt Entwicklung Begrenzt Diversifizierung, Investitionen

und Fusionen (Tabelle in Anlehnung an Martin/ Parker, 1997: 178)

3.5 Intervention in nationale Wirtschaftssysteme

Die vorhergehenden Abschnitte haben einen Einblick in die Geschichte nationaler Interventionen in die Wirtschaft und die Funktionen des Staates gegeben. Die folgenden Abschnitte stellen die Motive für und wider staatliche Aktivitäten in den Wirtschaftssektoren dar.

3.5.1 Motive für Interventionen in nationale Wirtschaftssysteme

Für eine Regierung bestehen vielfältige Anreize zur Intervention in die nationale Wirtschaft. Dazu zählen 1) der Wunsch nach Kontrolle strategischer Industrien zur Wahrung der nationalen Sicherheitsinteressen und der Unabhängigkeit, 2) die Umver- teilung von Einkommen sowie Förderung der Beschäftigung in entwicklungs- bedürftigen Regionen durch öffentliche Investitionen, 3) der Wunsch nach Rettung von in Krisen geratenen Industrien und Unternehmen, einhergehend mit einer Reihe von politischen und sozialen Zielen (z.B. Vermeidung von Arbeitslosigkeit), 4) die Förderung der Industrialisierung und Entwicklung von Industrien, 5) der Schutz von entstehenden Industriezweigen durch die Errichtung von Einfuhrzöllen von konkurrierenden Gütern und 6) ideologische Motive (Negandhi/ Ganguly, 1986: 14).

Shepherd ergänzt zu dieser Aufzählung noch die Kontrolle über externe, von privaten Besitzern nicht wahrgenommene und zu Lasten der Allgemeinheit entstehender Effekte (Externalitäten). Dabei handelt es sich um die Kontrolle über Monopole sowie die Korrektur von Schwächen und Unzulänglichkeiten der Versorgung durch private Anbieter (Shepherd, 1988: 367).

Ein besonderer Grund für die Verstaatlichung eines Unternehmens war bei der Nationalisierung von Renault 1945 zu beobachten. Die Aktion diente der Bestrafung der Unternehmenseigentümer für deren Kooperation mit dem Dritten Reich und dem ihm nahestehenden Regime in Frankreich (Shepherd, 1988: 379).

In einer Studie der Weltbank (1995) über Staatsunternehmen wird das Versagen des Marktes als Hauptgrund für das Entstehen von staatlichen Unternehmen genannt.

Danach können Märkte bei der Bereitstellung von öffentlichen Gütern, riskanten Investitionen, Koordinierungsschwierigkeiten und unterentwickelten Kapitalmärkten versagen. Diese Kriterien treffen um so stärker für Entwicklungs- und aufstrebende Länder zu (World Bank, 1995: 36). Dennoch lassen sich ähnliche Motive

rückblickend auf die Zeit des Aufkommens staatlicher Unternehmen in Europa erkennen.

Shleifer (1998) nennt einen engen Rahmen, in dem Staatseigentum gegenüber Privateigentum überlegen sei. Er nennt Situationen, in denen Kosteneinsparungen zu nicht verhandelbaren Qualitätseinbußen führen würden, Innovationen eine geringe Bedeutung hätten, der herrschende Wettbewerb schwach sei, die Auswahl der Konsumenten ineffektiv sei und das Image des Unternehmens keine wesentliche Bedeutung habe (Shleifer, 1998: 11).

3.5.2 Motive gegen staatliche Aktivität in der Wirtschaft

Die Versuche des Staates, die oben genannten Probleme zu lösen, waren immer mit großen Schwierigkeiten und Risiken verbunden. Die Erkenntnisse darüber mündeten in der Theorie des Staatsversagens. Selbst in Situationen, in denen staatliches Eingreifen sinnvoll erschien, wurden immer wieder Fehlschläge diagnostiziert. Stiglitz (1989) argumentiert, die Folgen eines Eingriffs seien nur schwer vorhersehbar und sehr komplex, der Staat könne auf die Folgen nur begrenzten Einfluss nehmen, die Verfasser von Gesetzen hätten geringen Einfluss auf deren Anwendung und der politische Willensbildungsprozess sei so strukturiert, dass die gewählten Vertreter des Volkes Gruppeninteressen verfolgten (Stiglitz, 1989: 6).

Besonders im Bereich der Telekommunikationsdienstleistungen wurde für lange Zeit die Bereitstellung des Angebots durch ein Monopol als idealer Bereitstellungsmodus betrachtet. Dies wurde mit der Situation des natürlichen Monopols und der Skaleneffekte begründet. Die Telekommunikationsindustrie war jedoch in den letzten Jahren einer Vielzahl von Veränderungen und Entwicklungen ausgesetzt, die eine Monopol-Bereitstellung in Frage stellten. Diese Veränderungen wurden durch die Globalisierung der Telekommunikationsnetzwerke und Errichtung alternativer Netzwerkstrukturen und –dienste verursacht. Die Netzwerkanbieter erkannten und unterstützten ihre Entwicklungsmöglichkeiten in einer liberalisierten Wirtschaft. Durch die Nachfrage nach integrierten globalen Diensten wurde die Internationalisierung gefördert und die Zahl der internationalen Investitionen und weltweiten Allianzen wuchs. International agierende Unternehmen trugen so zur Verbreitung einheitlicher Standards bei (Bartle, 2002: 12-13).

Eine Reihe von Gründen für ineffizientes Agieren staatlicher Unternehmen sind der Literatur zu entnehmen. Martin/ Parker (1997) zählen dazu politische Interventionen ins operative Geschäft des Unternehmens, die häufig von sich ändernden und widersprüchlichen, politischen Zyklen unterliegenden Zielen begleitet seien. Verstärkt werde die Ineffizienz durch Schwächen der Kontrolle durch Politiker und Beamte im Vergleich zur von den Kapitalmärkten ausgeübten Kontrolle.

Einflussreiche Gewerkschaften des öffentlichen Sektors hätten die Fähigkeit, Gehaltsteigerungen über dem marktüblichen Niveau und Arbeitsbedingungen, die sich durch die Nachfrage der Konsumenten nicht begründen lassen, durchzusetzen.

Unternehmensbankrott als Folge schlechter Performance stelle keine Sanktionierung für öffentliche Unternehmen dar, da der Staat als Gewährträger für mögliche Verluste aufkomme. Die politische Festlegung der Management-Gehälter erschwere es, qualifizierte Manager aus der Privatwirtschaft anzulocken. Durch die Aktivitäten des Staates als Eigentümer und Regulierer der Wirtschaft würde die Regulierungstätigkeit verwässert (Martin/ Parker, 1997: 5).

4 Telekommunikation

Dieses Kapitel stellt die Besonderheiten des untersuchten Telekom- munikationssektors vor. Auf den folgenden Seiten werden die Bedeutung des Sektors für die Entwicklung der Volkswirtschaften gewürdigt, die Auswirkungen auf die Gesellschaft und Individuen vorgestellt und eine Gegenüberstellung der Bereitstellung von Telekommunikationsdienstleistungen durch private und staatliche Unternehmen vorgenommen. Da der Telekommunikationssektor nicht (mehr) den Gesetzen der traditionellen produzierenden Industrien unterliegt, werden die Besonderheiten und Unterscheidungsmerkmale der Netzwerkindustrie heraus- gearbeitet.

Telekommunikationsdienstleistungen wurden mehr als 100 Jahre von nationalen Telekommunikationsverwaltungen bereitgestellt. In den letzten Jahren stellten sich eine Reihe von Veränderungen ein, die dieses Organisationsmodell ins Wanken brachten. Die Geschwindigkeit der technischen Entwicklung, neue Formen der Informationsübermittlung, der explosionsartig ansteigende Bedarf an neuen Kommunikationsstrukturen und die Rationalisierungsmöglichkeiten für global – im Gegensatz zu national – agierenden Telefongesellschaften führten zu neuen Anforderungen an die Kommunikationsdienste, die von den Verwaltungen nicht länger erfolgreich bedient werden konnten (Commission of the European Communities, 1987: 1-3).

Privatisierung und Liberalisierung der Telekommunikation stellen bedeutende Veränderungen im staatlichen Machtgefüge dar. Die Telekommunikationsindustrie ist in den 1990er Jahren zum Motor der wirtschaftlichen Entwicklung geworden, von der wesentliche Impulse für die Entwicklung anderer Sektoren ausgeht (ITU, 2002: 1;

Commission of the European Communities, 1987: 2). Die Auswirkungen der Privatisierungen sind spürbar. Fast jeder Bürger nutzt die Dienste und nimmt Veränderungen der Qualität und des Preises wahr. Privatisierungen von Telekommunikationsgesellschaften sind in fast allen Ländern die größten Aktien- Platzierungen an den nationalen Börsen, oft mehrfach überzeichnet aufgrund des großen Interesses von Kleinanlegern (Bortolotti et al., 2001: 3).

Hoher Innovationsgrad und Dynamik, beides Kennzeichen des Sektors, werden eng mit niedrigen Markteintrittsbarrieren in Verbindung gebracht. Dabei spielen die Vorteile für die Konsumenten durch neue Produkte und die ökonomisch messbaren Vorteile der zügigen Einführung neuer Technologien eine wichtige Rolle für die erfolgreiche Entwicklung (Duesterberg/ Gordon, 1997: 4).

4.1 Gesellschaftliche Auswirkungen

Die Gesellschaft befindet sich in einer Phase der tiefgreifenden technischen, ökonomischen und politischen Veränderung. Privatisierung, Globalisierung und Entwicklung der Informationsgesellschaft sind zu alltäglichen Begriffen geworden.

Menschen bewegen sich zunehmend flexibel und kommunizieren über nationale Grenzen hinweg. Eine wichtige Entwicklung ist die veränderte Rolle des Staates in der Bereitstellung von Infrastrukturen. Diese bisher zu den Kernaufgaben des Staates gehörenden Bereiche haben unter den aktuellen Entwicklungen eine Neubestimmung erfahren.

Telekommunikationsdienste waren lange Zeit ein natürliches vom Staat bereitgestelltes Monopol. Zu wichtig war die Telekommunikation für die staatliche Entwicklung. Dabei verzeichneten die Telekommunikations-Verwaltungen ab den 1970er Jahren Probleme, der Nachfrage nach den angebotenen Dienstleistungen nachzukommen. Reformen wurden durch den Beamtenstatus der Mitarbeiter und die enge Vernetzung mit der nationalen Wirtschaft als Lieferant der Telekommunikationsverwaltung behindert (Eliassen/ Sjovaag, 1998: 6). In den letzten Jahren hat sich jedoch immer stärker die Überzeugung durchgesetzt, Wettbewerb in Telekommunikationsmärkten führe zu positiven Effekten. Staatliche Einmischung wird immer weiter reduziert (Schneider, 2001: 20-21).

4.2 Staats- und Privatunternehmen in der Telekommunikation Für die Unterscheidung von Staats- und Privatunternehmen präsentiert Schneider (2001) eine hilfreiche Gegenüberstellung. Auf den Dimensionen Autonomisierung,

Integration, Konzentration, Nationale Protektion und Regulierung unterscheidet er beide Unternehmenstypen voneinander.

Tabelle 4-1: Unterscheidung von Staats- und Privatunternehmen

Dimensionen Staatsunternehmen Privatunternehmen

Autonomisierung Abhängige Verwaltung Unabhängige Organisation

Integration PTT-Modell Trennung der Dienste

Konzentration Monopol Wettbewerb

Nationale Protektion Geschlossen International offen

Regulierung Integrierte Steuerung Unabhängige Regulierung Tabelle in Anlehnung an Schneider, 2001: 89)

Staatliche Behörden und Staatsunternehmen sind nicht-autonome, von Regierungs- und Verwaltungsinteressen abhängige Organisationen. Sie verkörpern das PTT- Modell als Idealtypus für die Integration von Post-, Telefon- und Telegrafendiensten, die als Behörden vor Wettbewerbseinflüssen geschützt sind. Die Existenz anderer PTT-Anbieter in einem Markt ist nicht üblich oder zumindest begrenzt (z.B. war Kingston Communication in Großbritannien als PTT-Anbieter für eine begrenzte Region tätig). Im PTT-Modell waren Regulierungsaktivitäten durch die Einfluss- nahme der Regierung auf das Staatsunternehmen nicht notwendig.

Bei privaten Telekommunikations-Anbietern handelt es sich dagegen um unabhängige, privatwirtschaftliche Organisationen, die nicht alle Dienste des klassischen PTT-Modells unterhalten. Sie stehen im Wettbewerb mit anderen, auch internationalen Anbietern. Zur Überwachung des Sektors sowie der Zuteilung der Lizenzen und Frequenzen wurden unabhängige Regulierungsbehörden notwendig (Schneider, 2001: 89). Die Fokussierung auf profitable Dienste ermöglicht den Privatunternehmen die gezielte Investition in moderne Anlagen und Dienste. Dadurch wird die Innovativität erhöht.

4.3 Eigenschaften einer Netzwerkindustrie

Der Telekommunikationssektor zeichnet sich durch hohen Innovationsgrad und Dynamik aus. In vielen Staaten ist die Sektor-Entwicklung von herausragender Bedeutung für die Entwicklung der gesamten Volkswirtschaft. Dabei herrschen im Telekommunikationssektor nicht die Gesetze der „Old Economy“. Stattdessen sind Merkmale einer Netzwerkindustrie auszumachen. Shy (2001) macht folgende Eigenschaften aus:

Kompatibilität

Die Komplementarität und Kompatibilität einzelner Güter ermöglicht die Herstellung von Geräten, die aus verschiedenen Komponenten unterschiedlicher Hersteller bestehen. Damit diese Geräte funktionieren können, sind industrieweite Standards von großer Bedeutung.

Netzwerk-Externalitäten

In Netzwerkindustrien herrschen Netzwerk-Externalitäten. Im Gegensatz zum Markt für klassische Güter, auf dem die verfügbare Menge eines Gutes wesentlich für die Bestimmung des Preises ist, steigt der Nutzen mit jedem weiteren Mitglied, das im Netzwerk erreicht wird. Das Netzwerk wird durch jeden weiteren Nutzer attraktiver, die Kosten sinken.

Kosten für den Wechsel eines Netzes

Für den Konsumenten wird der Umstieg in ein anderes Netz umso unvorteilhafter, je länger er diesem angehört und je größer das Ausmaß des Netzes ist. Es entstehen Kosten, die einen Nutzer am bestehenden Netz festhalten. Man spricht von

„Switching Costs“ und „Lock in“.

Versunkene Kosten für die Errichtung eines Netzwerkes

Für die Errichtung eines Netzwerkes fallen enorme Kosten für den Betreiber an.

Die Nutzung des Netzes verursacht nur geringe Kosten. Mit jedem weiteren Nutzer sinken die Durchschnittskosten. Man spricht von versunkenen Kosten für die

Errichtung eines Netzwerkes, die dazu führen, dass die Zahl der Wettbewerber gering bleibt.

Wettbewerbs-Gleichgewicht

Da in Märkten für Netzwerkdienste und -produkte kein Wettbewerbs- gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage besteht, findet das erste Wohlfahrts- Theorem der Klassischen Ökonomie⁶ keine Anwendung. Selbst wenn ein Gleichgewicht bestünde, würden die Konsum- und Netzwerk-Externalitäten das Theorem unanwendbar machen. Dies führt zu Marktversagen. Diese Störungen führen zu einer Fehlallokation der Ressourcen und des Konsums von Externalitäten durch nicht im Wettbewerb stehende Unternehmen (Shy, 2001: 1-6).

Die hier skizzierten Merkmale der Netzwerkindustrie verdeutlichen, welche Vorteile für die Konsumenten durch eine länderübergreifende Telekommunikations- politik entstehen. Innovationen und technische Standards eröffnen den Bürgern und Unternehmen der Europäischen Union vielfältige Chancen zu Aktivitäten in einem fast einen gesamten Kontinent bedeckenden Gebiet.

4.4 Einfluss internationaler Institutionen

Internationale Organisationen wie die Europäische Gemeinschaft/ Europäische Union (EU) und die International Telecommunication Union (ITU) sind für die Sektor-Entwicklung in Europa von großer Bedeutung. Diese Organisationen haben in der Vergangenheit Anstöße zur Liberalisierung der nationalen Märkte gegeben und zur Harmonisierung der Technologien beigetragen.

Die ITU ist eine weltweit agierende Organisation mit dem Ziel, die Entwicklung der Telekommunikationsdienste und –techniken zu fördern, Entwicklungsländer beim Aufbau von Telekommunikations-Infrastruktur zu unterstützen und gegenüber

6 Das erste Wohlfahrtstheorem der klassischen Ökonomie sieht unter einer Reihe von Annahmen ein Marktgleichgewicht im vollkommenen Wettbewerb als pareto-effizent an, d.h. keiner der Beteiligten eines Tauschs kann besser gestellt werden, ohne dass ein anderer schlechter gestellt wird

(Megginson/ Netter, 2001: 8; Pitelis/ Clarke, 1993: 5).

politischen Institutionen als kompetenter Ansprechpartner zur Verfügung zu stehen (Intven, 2000: 11). Gleichzeitig stellt die ITU Daten zur Verfügung, die für internationale Organisationen wie die OECD von großer Bedeutung zur Einschätzung der Entwicklung in den einzelnen Mitgliedsländern sind.

Die Aktivitäten der Europäischen Gemeinschaft/ Europäischen Union tragen zur Europäischen Integration bei (Eliassen/ Sjovaag, 1998: 3). Die über Jahrzehnte von den Nationalstaaten bestimmten Telekommunikationsmärkte wurden in einem lang- wierigen Prozess geöffnet und Marktstrukturen eingeführt. Bartle (2004) beobachtet eine länderübergreifende Konvergenz der Telekommunikationspolitik in Europa, die er einerseits mit den Auswirkungen der Globalisierung, andererseits aber auch mit der zentralen Rolle der EU erklärt (Bartle, 2004: 217-218). Im Sommer 1987 veröffentlichte die Europäische Kommission das Grünbuch über die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes für Telekommunikationsdienstleistungen und Telekom- munikationsgeräte (CEC, 1987). Damit wurde die europaweite Diskussion über die künftigen Regulierungsstrukturen angestoßen, um den Weg für die Realisierung eines Gemeinsamen Marktes zu ebnen (CEC, 1987: 14; Ungerer, 1988: 185). Ziel des Gemeinsamen Marktes ist die Führungsposition der Europäischen Gemeinschaft bei der Bereitstellung der Informationstechnologie (Ungerer, 1988: 191).

Erste Realisierungsschritte erfolgten für die Telekommunikationsdienste durch die Richtlinie 90/388/EWG, gestützt auf die Artikel 82-86 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2002). Diese Richtlinie bestimmt die Aufhebung der ausschließlichen Rechte für einzelne Behörden und Unternehmen (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 1990: Art. 2). Der Zugang für Interessenten musste frei von Diskriminierungen gewährleistet werden (Art. 4) und der Wechsel zu neuen Anbietern möglich sein (Art. 8). Weitere Öffnungen des Marktes wurden in den folgenden Jahren vorgenommen. Die Telekommunikationsrichtlinie im Jahr 1996 (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Richtlinie 96/19/EG, 1996) sah die endgültige Aufhebung der nationalen Monopole im Jahr 1998 und den Beginn des europäischen Telekommunikationsmarktes vor. Durch die angestoßenen Reformen konnte sich die EU zum technischen Vorreiter in der Mobilfunk-Technologie entwickeln (Meyer, 2002: 290).

Einen Überblick über den Zeitpunkt der ersten Privatisierungsschritte in den EU- Mitgliedsländern zeigt Abbildung 3. Anhand der Grafik wird deutlich, dass der Großteil der Privatisierungen in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre stattgefunden hat. Zu dieser Zeit wurde durch die europäische Gesetzgebung die Öffnung der Märkte unausweichlich.

01234Häufigkeit

1980 1985 1990 1995 2000

Erste Privatisierungsschritte

Abbildung 3: Erste Privatisierungsschritte pro Jahr in den untersuchten Ländern (Quelle:

PrivatizationBarometer)

5 Performance-Untersuchungen

In diesem Kapitel werden Studien über Auswirkungen staatlichen Eigentums an Unternehmen auf deren Performance vorgestellt. Die Bestimmung der Performance von öffentlichen und privaten Unternehmen setzt voraus, dass Ziele diskutiert und definiert werden. Zentrales Ziel privater Unternehmen ist Profit. Staatsunternehmen verfolgen dagegen nicht in erster Linie Profit-Ziele. Hier stehen soziale Ziele wie die Reduzierung der Arbeitslosigkeit, die Konsumenteninteressen, die Förderung der ökonomischen Entwicklung und die Reduktion von Einkommensungleichheiten im Vordergrund (Negandhi/ Ganguly, 1986: 15).

Die vorgestellten empirischen Studien fokussieren jeweils eigene Zielgrößen. So betrachtet Millward (1982: 58) die relativen Kosten und die Profitabilität von Unternehmen. Andere Studien untersuchen die technische Effizienz, gemessen am Ressourcenbedarf für die Produktion von Gütern und Dienstleistungen sowie die allokative Effizienz, gemessen am Ausmaß der Ressourcenverteilung (Negandhi/

Ganguly, 1986: 17). Eine Studie der Weltbank (World Bank, 1995) bewertet Performance anhand von Indikatoren über die finanzielle und produktive Entwicklung des Unternehmens.

5.1 Studien zur Unternehmensperformance

In der Literatur finden sich verschiedene Ansätze zur Performance-Untersuchung.

Dabei kann zwischen bestimmte Sektoren bzw. Unternehmen untersuchenden Einzelfallstudien, vergleichenden Studien von privaten und öffentlichen Unter- nehmen eines Sektors sowie länderübergreifenden Studien unterschieden werden.

Eine spezielle Form dieser Studien bilden länderübergreifende Zeitreihen-Analysen.

Megginson und Netter (2001) identifizieren methodische Schwierigkeiten des Performance-Vergleichs von privaten und öffentlichen Unternehmen. Sie verweisen auf die Problematik verfügbarer und die Zuverlässigkeit erhältlicher Daten. Jedes Land habe seine eigenen Vorschriften für die Rechnungslegung und Rahmen- bedingungen öffentlicher Unternehmen, wodurch die Vergleichbarkeit behindert werde. Für moderne, entwickelte Gesellschaften wird eine bessere Verfügbarkeit von

Daten unterstellt, weshalb die Autoren von einer Überrepräsentation in empirischen Studien ausgehen (Megginson/ Netter, 2001: 346).

5.2 Einzelfallstudien

Eine wegweisende Untersuchung zur Performance einzelner Sektoren in Großbritannien haben Vickers und Yarrow (1988) vorgenommen. Sie leisten eine umfangreiche Aufbereitung der Theorien zur Privatisierung von Unternehmen.

Theoretische Erkenntnisse werden anhand des britischen Privatisierungsprogramms überprüft. Sie kommen zum Ergebnis, Privatisierung und Privateigentum seien am effizientesten in Märkten, in denen Wettbewerb vorherrsche. In Großbritannien sei zu beobachten, dass zunächst Unternehmen privatisiert wurden, in denen diese Bedingung erfüllt war. In späteren Privatisierungen, in denen ehemals staatliche Monopole aufgelöst wurden, werden Konflikte zwischen privaten und öffentlichen Interessen attestiert. Vickers und Yarrow (1988) beobachten, dass privatwirtschaftlich betriebene Monopole aus Kundensicht nicht zu effizienten Ergebnissen führen. Die ersten Versuche der Preisregulierung werden kritisch betrachtet, da sie die den Regulierungsbehörden zur Verfügung stehenden Informationen als unzureichend für eine Preisfestsetzung mit dem Ziel der Wahrung der Kundeninteressen und der Steigerung der Effizienz in den Unternehmen ansehen (Vickers/ Yarrow, 1988: 241).

Der Thatcher-Regierung werfen sie vor, die Geschwindigkeit der Privatisierung gegenüber der Qualität der Politikgestaltung in den Vordergrund gerückt zu haben (Vickers/ Yarrow, 1988: 428).

Galal, Jones, Tandon und Vogelsang (Galal et al., 1994) untersuchen im Auftrag der Weltbank die Performance 12 privatisierter Unternehmen in Großbritannien, Malaysia, Mexiko und Chile (hauptsächlich Fluggesellschaften, Telefon- gesellschaften und Energieversorger). Dabei werden die öffentlichen Einnahmen⁷ und Faktorprofitabilität⁸ analysiert. Eine Steigerung des Gemeinwohls wird in 11 von 12

7 Unter öffentlichen Einnahmen werden die Rendite des Kapitals für alle Interessenten der Gesellschaft, die Mitarbeiter und die Steuern berücksichtigt.

8 Faktorprofitabilität beschreibt das Verhältnis der Unternehmenseinnahmen zu den entstandenen Kosten.