Zukünftige Arbeitsmarktentwicklung
Gegenwärtig werden konjunkturstützende wirtschaftspolitische Maßnahmen gefordert, um einem drohenden Abbau von
Beschäfti-gung entgegenzuwirken. Sie sind offenbar notwendig, um auch nur die Beschäftigungssituation zu stabilisieren, werden aber sicher nicht ausreichen, um den bestehenden Sockel von über 3 Millionen registrierten und nicht registrierten Arbeitslo-sen in der Bundesrepublik spürbar zu vermindern. Eine Stüt-zung und Förderung des Wirtschaftswachstums ist für die zu-künftige Beschäftigungssicherung eine notwendige Vorausset-zung, aber zur Beseitigung der Arbeitslosigkeit wird es ab-sehbar nicht ausreichen.
Die Projektionen der Arbeitsmarktbilanzen des !AB machen deutlich, daß selbst bei günstiger Entwicklung der die Ar-beitsmarktsituation bestimmenden Größen keine automatische Entlastung bis zum Ende dieses Jahrhunderts zu erwarten ist.
Politiken, die auf die demographische Welle setzen und auf die dadurch bedingte Entlastung des Arbeitsmarktes von der Angebotsseite verweisen, nehmen Arbeitslosigkeit in Millio-nenhöhe in Kauf. Zwar wird sich Mitte der 90er Jahre das Ar-beitsangebot voraussichtlich vermindern, doch führt dies auch bei optimistischen Annahmen über das Wirtschaftswachstum von jahresdurchschnittlich 3 % und einer kontinuierlichen leich-ten Verringerung der Arbeitszeit keineswegs zur Beseitigung der Arbeitslosigkeit. Bei der Einschätzung zukünftiger mögli-cher Wirtschaftswachstumsraten muß man sich vergegenwärtigen, daß die aus heutiger Sicht hohen Wachstumsraten der 60er Jah-re von rund 5 % eine absolute Steigerung des realen Bruttoso-zialproduktes um rund 46 Mrd. DM bedeuteten. Mitte der 80er Jahre entspricht diese absolute Steigerung der gesamtwirt-schaftlichen Produktion einer Wachstumsrate von 2, 9 % fast
exakt dem Wert (3 %), der 1985 im Höhepunkt der Konjunktur-entwicklung erreicht wurde. Wachstumsraten von 3 % im lang-jährigen Durchschnitt scheinen wenig realistisch zu sein.
Bei einem nur geringen Wirtschaftswachstum von rund 1 % und kontinuierlichen leichten Arbeitszeitverkürzungen wird sich im kommenden Jahrzehnt die Arbeitsmarktlage gegenüber der heutigen Situation deutlich verschlechtern. Dann wird es trotz des zu erwartenden Rückgangs des Arbeitsangebotes k.ei.ne Entlastung des Arbeitsmarktes geben. Es müssen also alle An-strengungen unternommen werden,
raten möglichst hoch zu halten,
um die Wirtschaftswachstums-wobei ein hohes Wirtschafts-wachsturn nicht mit der "Betonierung der Landschaft" - wie häufig behauptet - gleichzusetzen ist. Vielmehr bieten sich zahlreiche Felder umweltschonenden Wirtschaftswachstums an, und eine Verbesserung unserer Umwelt wird immer mehr zur Vor-aussetzung zukünftiger Produktion.
Wirtschaftswachstum und Beschäftigung hängen unstrittig mit-einander zusammen, aber eine simple Gleichsetzung dieser Grö-ßen wird der Realität nicht gerecht. Neben anderen Faktoren ist die Arbeitsorganisation, die sich vor allem in der. durch-schnittlichen Arbeitszeit niederschlägt, von wesentlicher Be-deutung für die Beschäftigtenzahl. Dies zeigt der internatio-nale Vergleich, denn Länder mit geringen Wirtschaftswachs-tumsraten konnten teilweise bessere Beschäftigungse.ntwic.klun-gen aufweisen als Länder mit hohen Wachstumsraten bei ähnli-cher Entwicklung der Ar bei tsprodukti vi tät. Die Analy.se der Beschäftigungsentwicklung und ihrer Komponenten in der Bun-desrepublik während der letzten 25 Jahre verdeut.lic.ht, daß die Zahl der insgesamt gearbeiteten Stunden, das Arbeitsvtilu-men, selbst auch in den 60er Jahren gesunken ist. Zu einer Erhöhung des Arbeitsvolumens relativ zum Vorjahr kam es immer nur nach Rezessionsjahren.
Der letzte Aufschwung
Die Beschäftigungsentwicklung im Aufschwung der 80er Jahre zeigt ebenfalls, daß das Wirtschaftswachstum nicht nur die Zahl der registrierten Arbeitslosen unvermindert hoch gelas-sen hat, sondern auch, daß das Arbeitsvolumen nicht erhöht wurde. Während die Zahl der Erwerbstätigen insgesamt sich nur wenig veränderte, nahm seit 1983 doch wenigstens die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten um immerhin 580.000 Personen oder rund 2,9 % zu. Diese Entwicklung ist aber ganz wesentlich auf die erhöhte Zahl der Auszubildenden und auf die Zunahme der Teilzeitarbeit zurückzuführen. Die Zahl der Vollzeitbeschäftigten veränderte sich praktisch nicht. Es ist hervorzuheben, daß diese Werte positiv durch die Wochenarbeitszeitverkürzungen in der Metall- und Druckin-dustrie beeinflußt wurden. Der Aufschwung ist nicht nur an der Arbeitslosigkeit vorbeigegangen, sondern er hat auch das Arbeitsvolumen kaum erhöht.
Vor diesem Hintergrund bleibt die Auseinandersetzung um die geeignetere Wirtschaftspolitik zur Erhöhung des Wirtschafts-wachstums zwar weiterhin relevant, deutlich wird aber, daß ohne einen Bei trag der Arbei tszei tpoli tik und der Erhöhung direkter öffentlicher Beschäftigung keine Beseitigung der Ar-beitslosigkeit zu erwarten ist.
Beschäftigungsfördernde Maßnahmen müssen keineswegs am (Nicht-)Finanzierbarkeitsargument scheitern, wenn die gesell-schaftlichen Kosten der Arbeitslosigkeit berücksichtigt wer-den. Die Finanzierung der Arbeitslosigkeit, die heute etwa 56 Mrd. DM erfordert, kann zur Finanzierung der Beschäftigung genutzt werden. Dadurch könnte auch der Spielraum der Tarif-parteien erweitert werden.
Arbeitszeitpolitik
Die auf Arbeitsumverteilung gerichteten Politiken unterschei-den sich prinzipiell in ihrer Zielrichtung, die entweder auf die Erhöhung der Beschäftigtenzahl oder auf die Umverteilung der Arbeit durch völliges Ausscheiden bisher Beschäftigter aus dem Erwerbsleben setzt. Im letzteren Falle ist also gar keine Erhöhung der Beschäftigung, sondern lediglich eine Ar-bei tsmarktentlastung durch Verringerung der Erwerbs.beteili-gung einzelner Gruppen intendiert. Durch die ungesicherte Wiederbesetzung und induzierten Produktivitätseffekte ist hier sogar eher von einer Verminderung der Beschäftigtenzahl auszugehen.
Wochenarbeitszeitverkürzung öffentlich fördern
Die nachhaltigste Entlastung des Arbeitsmarktes kann von einer Verkürzung der Wochenarbeitszeit ausgehen, die in ihrem Volumen größer ist als die Summe von autonomen und
induzier-ten Produktivitätsfortschritinduzier-ten. Eine Wochenarbeitszeitver-kürzung, die über diesen Verteilungsspielraum hinausgeht, ist bei vollem Lohnausgleich und ohne Lohnkostenerhöhung von d.en Tarifparteien allein nicht zu realisieren; der Staat, der bei einem Abbau der Arbeitslosigkeit ja finanziell entlastet wird, kann dadurch, daß er diese Entlastung zur Subventionie-rung von arbeitszeitinduzierten Neueirrstellungen einsetzt, den Spielraum für größere Schritte der Wochenarbeitszeitver-kürzung eröffnen. Kosten der Arbeitslosigkeit werden so zu Kosten zusätzlicher Beschäftigung, ein Modell, mit dem sogar unter den ungünstigsten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen eines Null-Wachstums· zusätzliche Beschäftigung erreicht wer-den kann.
Andere Formen der Arbeitsumverteilung, rung individueller Arbeitszeiten oder
wie die Flexibilisie-die Ausweitung der
Teilzeitarbeit, sind unter beschäftigungspolitischen Ge-sichtspunkten skeptisch zu beurteilen, obwohl Teilzeitarbeit sicherlich ein Instrument zur Integration von Frauen in den Arbeitsmarkt darstellt. Sinnvoll erscheint dagegen eine Be-grenzung der Überstunden unter Wahrung notwendiger Flexibili-. tätsspielräume und ein überdenken der bisherigen Frühverren-tungs- und Vorruhestandspolitik. Die bisherige Praxis, ältere Arbeitnehmer ganz aus dem Erwerbsleben auszugliedern, sollte aufgegeben und durch ein Angebot einer Teilrente/Teilzeitbe-schäftigung ergänzt werden, das es älteren Arbeitnehmern er-laubt, ihre Arbeitszeit zu reduzieren.
Die Ausweitung spezifizierter Arbeitsfreistellungen bei El-ternarbeit oder Weiterbildungsteilnahme ist ebenfalls geeig-net, wünschenswerte gesellschaftspolitische Entwicklungen mit einer teilweise beschäftigungswirksamen Verkürzung der Ar-beitszeiten zu verbinden.
Erhaltung und Förderung von Beschäftigung im privaten Sektor Betrachtet man die arbeitsmarktpolitischen Instrumente, die zur Förderung von Beschäftigungsmöglichkeiten im privaten Sektor eingesetzt werden, so muß man feststellen, daß die Be-schäftigungswirkungen von Lohnkostensubventionen begrenzt sind und die Einstellungsentscheidung nur im Ausnahmefall zu-gunsten der geförderten Zielgruppen beeinflussen. Die Exi-stenzgründungsfinanzierung nach AFG ist in ihrer Höhe viel zu gering, um einen Beitrag zur Überwindung allgemeiner Probleme neugegründeter Unternehmen leisten zu können, und sie müßte, wenn sie erfolgreich sein soll, eingebettet sein in ein
Kon-zept regionaler Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik.
Dagegen hat sich die Gewährung von Kurzarbeitergeld positiv auf die Stabilisierung von Beschäftigungsverhältnissen ausge-wirkt. Es sollte jedoch überdacht werden, ob die Gewährung
von Kurzarbeitergeld in Branchen und Betrieben, die in ihrer Beschäftigtenzahl schrumpfen, nicht an die Entwicklung und Durchführung von Qualifizierungsmaßnahmen gekoppelt werden sollte. Die rein "passive" Gewährung verlängert zwar Struk-turanpassungsprozesse, sie trägt aber nur bedingt dazu bei, daß die Betroffenen aktiv für neue Beschäftigungsfelder qua-lifiziert werden. Eine Modifizierung des Kurzarbeitergeldes in dieser Richtung wäre sicherlich angesichts der anhaltenden Strukturprobleme notwendig.
Öffentliche Beschäftigung
Ein erheblicher Bei trag zur Bewältigung der Arbeit.smarktpro-bleme kann von der Schaffung öffentlich finanzierter Beschäf-tigung ausgehen. Für eine Expansion öffentlicher Beschäfti-gung spricht auch der Nachholbedarf, den die Bundesrepublik gerade auch im Vergleich mit anderen Industrieländ~rn im Be-reich sozialer Dienstleistungen hat. Die Verkürzung d.er Wo-chenarbei tszei t im öffentlichen Dienst kann bei entsp.reche:n-dem politischen Willen der öffentlichen Arbeitgeber zur Schaffung zusätzlicher Beschäftigungsmöglichkeiten beitragen.
Unter Einbeziehung des für den privaten Sektor entwickelt-en Modells einer öffentlichen Subventionierung der Arbeitszeit-verkürzung wären allerdings auch für den öffentlichen Dienst
selbst Arbei tszei tverkürzungsschri tte mit. größerem Volum.e.n denkbar.
Positive Effekte können von einer quantitativen und qualita-tiven Ausweitung der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen durch. die Bereitstellung zusätzlicher Mittel aus dem Bundeshaushalt ausgehen, wobei damit auch die bisherigen Förderkond.itionen.
und -möglichkeiten erweitert werden könnten. Neu gefaßt wer-den sollte z.B. das "Zusätzlichkeitskriterium", in dem jede ABM-Beschäftigung, die über eine im voraus festgelegte Zahl von Beschäftigten hinausgeht, als "zusätzlich" gilt und sich
als Träger verpflichtet, die Beschäftigtenzahl während der Laufzeit der ABM nicht zu reduzieren. ABM-Beschäftigte müssen im Status, der Bezahlung und in der Arbeitszeit den Festange-stellten gleichgestellt werden, und die maximale Beschäfti-gungszeit sollte auf bis zu 5 Jahre ausgedehnt werden, um Zwangsrotationen zu vermeiden. Je nach Zielgruppe müssen ABM-Beschäftigungen die Möglichkeit der (Weiter-)Qualifizie-rung bieten und möglichst in solchen Tätigkeitsfeldern ange-siedelt sein, die eine Chance haben, als neue Aufgabenbe-reiche dauerhaft fortgeführt zu werden. Die Finanzierbarkeit einer solchen Ausweitung der ABM ist durch Bundesmittel si-cherzustellen - ein ABM-Programm für ca. 650.000 Arbeitslose würde etwa 9 Mrd. DM im Jahr zusätzlich kosten.
Förderung der beruflichen Weiterbildung
Die zukünftigen Entwicklungen von Beschäftigung und Arbeits-markt lassen einen wachsenden Bedarf an Qualifizierungsmög-lichkeiten für Erwachsene erkennen. Besonders un- und ange-lernte Arbeitnehmer werden gefährdet sein, wenn an immer mehr Arbeitsplätzen formal qualifizierte Arbeitnehmer benötigt werden. Das Weiterbildungssystem der Bundesrepublik ist auf die zukünftigen Entwicklungen jedoch nur unzureichend vorbe-reitet: Während die nach dem AFG finanzierte Weiterbildung zunehmend nur noch für Arbeitslose offensteht, berücksichtigt die betriebliche Weiterbildung die Un- und Angelernten fast gar nicht. Strukturell müssen vor allem die Fragen der Finan-zierung der Weiterbildung, die Einkommenssicherung der Ar-beitnehmer, die Sicherstellung der Qualität der Weiterbildung und der Abbau des Weiterbildungsgefälles zw·ischen Regionen, Betrieben verschiedener Größe und Branchen berücksichtigt werden.
Als Ergänzung zur bisherigen Weiterbildungsfinanzierung bie-ten sich gesetzliche und/oder tarifvertragliche Fonds an, in
die alle Betriebe einzahlen und mit deren Hilfe Wei terbil-dungsangebote für alle Betriebe entwickelt werden können.
Eine weitere Möglichkeit wäre die Ausweitung der AFG-Förde-rung durch einen regelgebundenen Zuschuß aus Bundesmitteln, der von der Arbeitsverwaltung dann zur Förderung beruflicher Weiterbildung über den bisher geförderten Personenkreis
hin-aus eingesetzt werden könnte. Institutionen zur Entwicklung qualitativer Standards existieren bereits; überwunden werden müssen jedoch gewisse politische Vorbehalte gegen eine Ver-allgemeinerung qualitativer Standards in der Weiterbildung.
Es gibt also zahlreiche Maßnahmen, die zu einer Arbeitsmark-tentlastung b~itragen können. Bei der Beurteilung beschäfti-gungspolitischer Maßnahmen zum Abbau von Massenarbeitslosig-keit muß deren quantitative Wirkung berücksicht.igt werd.en.
Dieses Kriterium muß handlungsleitend sein, wenn es auch nicht bedeuten kann, daß quantitativ weniger bedeutsame Maß-nahmen nutzlos sind. Ihre beschäftigungspolitische Bedeutung ist bei der gegenwärtigen Arbeitsmarktlage nicht zu unter-schätzen, und kleine Schritte sind besser als Stillstand. Zur Beseitigung von Massenarbeitslosigkeit bedarf es aber quanti-tativ wirkungsvoller Instrumente. Diese sind vor allem in der allgemeinen Arbeitszeitverkürzung zu sehen, die nicht an Fi-nanz ierungsrestriktionen scheitern muß, wenn nur der Staat bereit ist, unterstützend zu wirken. Das finanzwirtschaftli-ehe Risiko ist gering, denn in einem solchen Beschäftigungs-pakt können die Kosten der Arbeitslosigkeit zu Kosten der Be-schäftigung werden. Das für die Privatwirtschaft entwickelte Arbei tszei tverkürzungsmodell könnte prinzipiell auch auf den öffentlichen Sektor übertragen werden. Hier kann es sogar noch wirksamer sein, weil die öffentliche Beschäftigung
poli-tisch bestimmt werden kann.
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