HAUSHALTUNGEN
3.1 Die Kosten der Arbeitslosigkeit und ihre Träger
Abgesehen von allen menschlichen Schicksalen, die hinter den Arbeitsmarktstatistiken verborgen bleiben, abgesehen vom
Ver-lust an Qualifikationen, vom Verlust der Arbeitsfähigkeit (vgl. MILES, 1983), erfordert auch das "Aussitzen" der Ar-beitslosigkeit Milliardenbeträge. Allein die Ausgaben für das Arbeitslosengeld und die Arbeitslosenhilfe betrugen 1986 23,2 Milliarden DM. Hierin sind allerdings nicht nur die
Transfer-zahlungen an die Arbeitslosen (Arbeitslosengeld und Arbeits-losenhilfe), sondern auch die Beträge enthalten, die von der Bundesanstalt für Arbeit an die gesetzliche Renten- und Kran-kenversicherung zu überweisen sind. Darüber hinaus sind aber auch Teile der Sozialhilfe und des Wohngeldes zu berücksich-tigen, die zusätzlich noch durch die verminderten Einnahmen in den öffentlichen Haushalten bestimmt werden. Das IAB schätzt die fiskalischen Gesamtkosten der Arbeitslosigkeit für 1985 auf rund 56 Milliarden DM (vgl. Tabelle 3.2), die zu rund 45 % aus Mehrausgaben und zu rund 55 % aus Mindereinnah-men in den öffentlichen Haushalten bestehen. Zahlungen an Ar-beitslose machen nur etwa 30 % der gesamtfiskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit aus (vgl. SPITZNAGEL, 1985).
Durch Arbeitslosigkeit entstehen neben den Ausgaben auch Ko-sten, die aus dem Verzicht auf Produktion bestehen. Gesell-schaften mit hoher Arbeitslosigkeit leben nicht über ihre Verhältnisse, sondern ganz im Gegenteil: Sie leben unter ih-ren Möglichkeiten. Allerdings sind die Opportunitätskosten des Verzichts auf die Produktion von Gütern und Dienstlei-stungen nur schwer zu bestimmen; unstrittig ist allerdings, daß sie existieren. Das IAB (vgl. SPITZNAGEL, 1985) rechnet bei seinen Kostenanalysen zur Arbeitslosigkeit mit
verminder-ten Bei trägen in Höhe durchschnittlicher Arbeitseinkommen, das die jetzt Arbeitslosen bei Beschäftigung beziehen würden
(vgl. SPITZNAGEL, 1985: 20). Gesamtwirtschaftlich wird damit implizit angenommen, daß die Ar bei tslosigkei t durch Wirt-schaftswachstum (zusätzliche Wertschöpfung) zu beseitigen wä-re. Die Basis für Steuern und Beiträge zur Sozialversicherung würde also zunehmen, ohne daß sich dieses auf die Einkommen der bereits Beschäftigten und damit auf deren Beiträge aus-wirkt. Bei Maßnahmen, die wie die Arbeitszeitverkürzung auf eine Umverteilung von Arbeit und Einkommen bzw. Einkommenszu-wächsen setzen, müßten den Mehreinnahmen aus Steuern und Bei-trägen aufgrund zusätzlicher Beschäftigung der jetzt Arbeits-losen die Mindereinnahmen aufgrund der geringeren Lohnsumme der bereits Bischäftigten gegenübergestellt werden, wenn die
"Kosten der Arbeitslosigkeit" (Kosten der Beschäftigung) er-mittelt werden sollen. Eine solche Rechnung kommt zu etwas geringeren fiskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit bzw. zu etwas geringeren Gewinnen bei beschäftigungspoliti~chen Maß-nahmen (vgl. SCHETTKAT, 1983).
Arbeitslose sind für die öffentlichen Haushalte unterschied-lich teuer, je nach dem, ob sie Ar bei tslosenge1d-, Arbeit.slo-senhilfeempfänger sind, oder ob sie gar keine Leistungen nach dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG) erhalten. Ein Arbeitsloseu-geldempfänger verursacht Ausgaben von durchschnittlich 1.463 DM pro Monat (1986) bei der Bundesanstalt für Arbeit.
Davon erhält der Arbeitslosengeldempfänger 982 DM, und der Rest sind Übertragungen an die Kranken- (291 DM) und die Ren-tenversicherung (189 DM). Empfänger von Arbeitslosenhilfe er-halten dagegen nur durchschnittlich 816 DM pro Monat, wozu noch die Übertragungen an die Kranken- und die Rentenversi-cherung (297 DM bzw. 157 DM, insgesamt 1.270 DM) hinzuzuzäh-len sind. Unberücksichtigt sind in. den genannten Beträgen Wohngeld- und Sozialhilfezahlungen an arbeitslose
Leistungs-empfänger (vgl. auch weiter unten) und an Arbeitslose, die keinen Anspruch auf Leistungen nach dem Arbei tsförderungs-gesetz haben.
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Tabelle 3.1: Die Struktur der Arbeitslosigkeit nach Lei-stungsempfang
Jahr (regi- Leistungs- davon Empfänger von Keine strierte) empfänger Arbeits- Arbeits- Anschluß- Leistungs-Arbeitslose nach AFG losen- losen- Arbeits- empfänger
insgesamt geld hilfe losenhil fe nach AFG
absolut
1972 246.433 176.958 156.878 20.280 - 69.475
1977 1. 029.995 720.661 557,271 163.309 138.088 309.334
1980 888.900 575.961 454.329 121.632 100.699 312.939
1981 1.271.574 867.345 697.614 169.731 141.606 404.229
1982 1.833.244 1.217.130 926.404 290.726 261.984 616.114 1983 2.258.235 1.499.611 1.014.352 485.259 441.216 758.624 1984 2.265.559 1.456.854 859.007 597.847 545.798 808.705 1985 2,304.014 1.452.858 835.668 617.190 561.015 851.156 1986 2,228.004 1.401.285 800,323 600.962 541.318 826.719
in % der registrierten Arbeitslosen insgesamt
1972 100,0 71,8 63,7 8,2
-
28,21977 100,0 70,0 54,1 15,9 13,4 30,0
1980 100,0 64,8 51,1 13,7 11,3 35,2
1981 100,0 68,2 54,9 13,3 11,1 31,8
1982 100,0 66,4 50,5 15,9 14,3 33,6
1983 100,0 66,4 44,9 21,5 19,5 33,6
1984 100,0 64,3 37,9 26,4 24,1 35,7
1985 100,0 63,1 36,3 26,8 24,3 36,9
1986 100,0 62,9 35,9 27,0 24,3 37,1
Quelle: Anba, eigene Berechnungen.
Die Struktur der Arbeitslosigkeit hinsichtlich des Leistungs-empfangs hat sich deutlich verändert (vgl. Tabelle 3.1): Der Anteil der Leistungsempfänger (Bezieher von Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe) ist zurückgegangen, was auf den ver-minderten Anteil der Arbeitslosengeldempfänger zurückzuführen ist, denn der Anteil der Arbeitslosenhilfeempfänger nahm in den 80er Jahren ständig zu. Dies ist vor allem auf die länge-re durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit zurückzufüh-ren, die zur Folge hat, daß die Anspruchsberechtigungs.zeit für Arbeitslosengeld (bis 1985 generell für maximal ein Jahr und seither gestaffelt nach dem Alter des Arbeitslosen bis
'.;
maximal drei Jahre) bei immer mehr Arbeitslosen überschritten wird. Dies wird vor allem auch an der Entwicklung der Katego-rie "Anschluß·-Arbei tslosenhilfe" (Arbeitslosenhilfe im An-schluß an ausgelaufenes Arbeitslosengeld) deutlich, die prak-tisch den gesamten Anstieg des Anteiles der Arbeitslosenhil-feempfänger ausmacht. Mit der anhaltend hohen A~beitslosig
kei t werden also immer mehr Arbeitslose von Beziehern der Versicherungsleistung Arbeitslosengeld zu Beziehern der an den Bedürftigkeitsnachweis gebundenen Arbeitslosenhilfe.
Entsprechend der Abnahme des Anteiles der Leistungsempfänger an den Arbeitslosen insgesamt haben die Nicht-Leistungsemp-fänger zugenommen. Diese Gruppe, die keinerlei Leistungen zum Unterhai t nach dem Arbeitsförderungsgesetz erhält, stellte 1986 rund 37 % aller Arbeitslosen, während es in den konjunk-turell günstigeren Jahren (1977 und 1981) nur rund 31 % wa-ren. Die Strukturverschiebung hin zu den Arbeitslosenhilfe-empfängern und zu den Nicht-Leistungsberechtigten hat neben der Absenkung der Lohnersatzleistungen tendenziell zu einer Verringerung der durchschnittlichen Kosten der Arbeitslosig-keit geführt. Nach den Berechnungen des IAB setzen sich die Kosten der Arbeitslosigkeit 1985 differenziert für die unter-schiedlichen Leistungsgruppen und unter Einbeziehung der Steuer- und Beitragsausfälle bei der Sozialversicherung, wie in Tabelle 3.2 dargestellt, zusammen.
Arbeitslose Arbeitslose Arbeitslose
Arbeits- Arbeits- ohne im
Kostenart losengeld losenhllfe Leistungs- Durchschnitt
(Alg) (Alhi) bezug
- DM pro Person und Jahr - Mrd. DM I %
!
Kehrausgaben 17.152 15.836 2.005 11.210 25,8 45,4 i
- Alg bzw. Alhi 11.412 9.611 - 6.718 15,5 27,2 '
- Rentenversicherungsbeiträge
für Arbeitslose 2.179 1.828 - 1.281 2,9 5,2 I
- Krankenversicherungsbeiträge _p.
für Arbeitslose 3.243 3-348 - 2.075 4,8 8,4
- Sozialhilfe und Wohngeld 318 1.049 2.005 1.136 2,6 4,6
Kindereinnahmen 13.203 11.879 14.899 13.474 31,0 54,6
- Rentenversicherung (Saldo) 3-955 4.025 4.769 4.274 9,8 17,3 I
- Krankenversicherung (Saldo) 529 251 2.933 1.341 3,1 5,4
- Bundesanstalt für Arbeit 1.384 1.321 1.076 1.254 2,9 5,1
- Einkommensteuer 5.904 4.695 3.825 4.813 11,1 19,5
- Indirekte Steuern 1.431 1.587 2.296 1.792 4,1 7,3
Kehrausgaben u. Kindereinnahmen 30.355 27.715 16.904 24.684 56,8 100
-Quelle: Berechnungen des IAB.
Nicht berücksichtigt sind in den Kostenberechnungen des IAB die nicht registrierten Arbeitslosen (Stille Re.serve), die rund 1,2 Mio. Personen umfassen. Es liegen keine Informatio-nen über die Inanspruchnahme von Sozialhilfe und Wohngeld durch diese Personengruppe vor, aber es ist davon auszugehen, daß auch hier Ausgaben entstehen. Bei den Mindereinnahmen wä-ren die Personen der Stillen Reserve ähnlich zu behandeln wie Arbeitslose ohne Leistungsbezug, wobei sich ähnliche Werte wie in der in Tabelle 3. 2 dargestellten Saldobetrachtung er·-geben dürften. Würde man die Stille Reserve mit in die Be-rechnungen der Kosten der Arbeitslosigkeit einbeziehen, S·O wäre der Betrag um rund 20 Milliarden DM zu erhöhen. Somit würden die Kosten der Arbeitslosigkeit nahezu 80 Milliarden DM betragen.
Bei der Analyse der Gesamtkosten der Arbeitslosigkeit und ih-·
rer Verteilung auf die einzelnen öffentlichen Haushalte kom-men meist Maßnahkom-men, die den Arbeitsmarkt von der Arbeitsau-gebotsseite entlastet haben, zu kurz: Die Rentenversicherung ist nicht nur durch Bei tragsausfälle an den Kosten der Ar-beitslosigkeit beteiligt, sondern sie trägt auch einen Gut-teil der Arbeitsmarktlasten durch direkte Ausgaben. So ist die Gewährung der Erwerbsunfähigkeitsrente an die Arbeits-marktlage gekoppelt; eine vorzeitige Rente wird ab Vollendung des 60. Lebensjahres gewährt, wenn ein Jahr Arbeitslosigkeit durchstanden wurde ("59er-Regelung"); möglic.herweise ist auch die Inanspruchnahme der flexiblen Altersgrenze in Verbindung mit der Arbeitsmarktlage zu sehen (vgl. SCHETTKAT, 1987a); so ist ein Teil der Beschäftigungsanpassung durch Sozialpläne unter Ausnutzung der "59er-Regelung" vollzogen worden (vgL FRIEDMANN/WEIMER, 1980); so sind die Beiträge an die Renten-versicherung im Zusammenhang mit der Vorruhestandsregelung von 1984 geringer als die Beiträge der Beschäftigten.
3. 2 Die Entwicklung der Kosten der Ar bei tslosigkei t in den einzelnen Haushalten
Die Bundesanstalt für Arbeit ist, wie auch aus Tabelle 3.2 zu erkennen, nicht der einzige öffentliche Haushalt, der von den Kosten hoher Arbeitslosigkeit betroffen ist. Für die Arbeits-losenhilfeempfänger muß der Bundeshaushalt die Zahlungen übernehmen, und für die Nicht-Leistungsempfänger werden, so-weit nicht die Angehörigen zur Unterhaltszahlung verpflichtet werden, Sozialhilfezahlungen von den Kommunen geleistet.
So-zialhilfe kann auch Arbeitslosenleistungsempfängern gewährt werden, wenn die Leistungen nach dem AFG nicht ausreichen, um den Standard der Sozialhilfeleistungen zu erreichen. Die Ver-änderung der Arbeitslosigkeitsstruktur beeinflußt also nicht nur die durchschnittliche Leistungshöhe, sondern verschiebt auch die Belastungen zwischen den einzelnen öffentlichen Haushalten.
Neben der Struktur sind es auch immer wieder Veränderungen der Leistungsmodalitäten, die die Kosten der Arbeitslosigkeit und ihre Träger beeinflussen. So wurden 1978 die Rentenversi-cherungsbeiträge für Arbeitslosengeld- und Arbeitslosenhilfe-empfänger eingeführt, um die mit der Arbeitsmarktsituation zusammenhängenden R.isiken auf den Haushai t der Bundesanstalt für Arbeit zu konzentrieren und nicht die Rentenversicherun-gen mit diesem Risiko zu belasten (vgl. EHRENBERG/FUCHS, 1980). Die Rentenversicherungsbeiträge für die arbeitslosen Leistungsempfänger wurden nach dem vorherigen Bruttoarbeits-entgelt bemessen, so daß die Rentenversicherung keine durch Arbeitslosigkeit bedingten Beitragsausfälle mehr zu tragen hatte. 1983 wurden dann die Bei träge nur noch entsprechend dem Arbeitslosengeld bzw. der Arbeitslosenhilfe festgelegt, was zur Folge hatte, daß die Anteile von Bund und
Bundesan-stalt für Arbeit an den Gesamtkosten der Arbeitslosigkeit zu-rückgingen und gleichzeitig die der Rentenversicherung und der Krankenversicherung durch Beitragsausfälle zunahmen (vgl.
BRUCHE/REISSERT, 1985).
Die Verschiebungen der Kosten der Arbeitslosigkeit zwischen den einzelnen Haushalten ( "Bonner Verschiebebahnhof") sind offenbar mehr von kurzfristigen Haushaltsdeckungsgesichts-punkten als von langfristigen Strukturüberlegungen getragen.
1978, als die Risiken auf die Arbeitslosenversicherung kon-zentriert wurden, waren die Rentenfinanzen in Liquidi.täts-schwierigkei ten, während 1982, als Überweisungen der BA ·an die Rentenversicherung reduziert wurden, die Arbeitslosenver-sicherung Defizite in Rekordhöhe aufw.ies (vgl. BRUCHE/REIS·-SERT, 1985). Die ergriffenen Maßnahmen schlugen sich auch deutlich in der Entwicklung der Kostenverteilung nieder:
"Während 1978 nur 62,5 % der gesamten Kosten der Arbei tslo-s igkei t auf die BA und den Bundetslo-shautslo-shai t entfallen waren, waren es 1982 nach der Übernahme der Rentenversicherungsbei-träge für die Arbeitslosen 73 %. Mit der Kürzung der Reuten-versicherungsbei träge ging der Anteil des Bundes und .de.r BA 1983 wieder auf 66,3 % zurück." (BRUCHE/REISSERT, 1985:
93,94)
Zwischen dem Bundeshaushalt und der BA sind durch die skiz-zierten Strukturveränderungen, aber auch durch Regeländerun-gen VerschiebunRegeländerun-gen der Kostenve-rteilung vorRegeländerun-genommen worden.
Bis einschließlich 1980 wurde nur die "originäre" Arbei tslo·-senhilfe aus dem Bundeshaushalt bestritten, während die soge-nannte "Anschlußarbei tslosenhilfe" von der Bundesanstalt für Arbeit getragen wurde (vgl. BRUCHE/REISSERT, 1985). Seit 1~81
wird die gesamte Arbeitslosenhilfe vom Bund getragen, wo sie nach dem AFG auch angesiedelt sein sollte. 1985 wurde e.ine Verlängerung der Arbeitslosengeldzahlungen für ältere Ar-beitslose über 12 Monate hinaus eingeführt, und seit dem 1.7.1987 werden sie gar für maximal drei Jahre gewährt. Damit wird die "59er-Regelung" zu einer "57er-Regelung". Die
zeit-liche Ausweitung der Arbeitslosengeldansprüche entlastet den Bundeshaushalt zuungunsten des BA-Haushaltes.
Tabelle 3. 3: Ausgaben der Gebietskörperschaften für Sozial-leistungen
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1981
I
1985I
1986 1985/81l
1986/81 1986absolute Werte Veränderung in
%
gegen-in Mrd. DM im Jahresdurch- überschnitt
Vor-Sozialleistung jahr
insgesamt 72,9 79,0 83,6 +2,0 +5,8 +2,8 davon:
allgemeine
Einkorn-menssicherung 21,4 33,8 36,1 14,5 13,7 6,8 davon:
Sozialhilfe ?~?t 16,0 22,0 24,4 +8,2 +10,9 +8,7 Arbeitslosenhilfe 2,8 9,1 9,2 +33,8 +0,4 +26,3
18,9 ?r ?~ -6,0
Kindergeld 14,1 13,9 -7,1 -1,4
Wohngeld 2,4 2,5 3,4 +0,4 +36,4 +6,8 Ausbildungsförderung 3,7 2,3 2,2 -11,0 -3,8 -9,6 Mutterschutz 1,4 0,6 2,1 -17,1 +22,1 +8,8
Kriegsopferver-sorgung 12,0 11,5 11,3 -1,0 -2,5 -1,3
Hier nur direkte Kindergeldzahlungen ohne Einkommensteuerausfälle auf-grund der 1983 wieder eingeführten und 1986 kräftig erhöhten Kinder-freibeträge.
Daneben beinhaltet die "allgemeine Einkommenssicherung" noch die
Ju-gendhilfe, die sich seit 1981 aber kaum verändert hat.
Quelle: Bundesbank, 1987: 25/29.
Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe sind an vorherige Er-werbstätigkeit gekoppelt. Die Sozialhilfe stellt diese Ver-bindung nicht her und gilt als letztes soziales Auffangnetz.
Sozialhilfe wird ganz überwiegend von den Gemeinden finan-ziert. 1979 spielte sie im Zusammenhang mit der Arbeitslosig-keit noch kaum eine Rolle (vgl. KOLLER, 1979), aber zwischen-zeitlich ist sie eine wichtige Komponente der Einkommenssi-cherung für Arbeitslose geworden (vgl. BUNDESBANK, 1987).
Während die Sozialausgaben bei Bund und Ländern im Durch-schnitt der Jahre 1982 bis 1986 um nur 1,25 % anstiegen, er-höhten sich die Ausgaben im kommunalen Bereich um durch-schnittlich 7 %pro Jahr (vgl. BUNDESBANK, 1987).
Die Sozialhilfe gliedert sich in zwei große Blöcke: die "lau-fende Hilfe zum Lebensunterhalt" und die "Hilfe in besonderen Lebenslagen" (vor allem Heimunterbringungen). "Die Ausgaben für die Hilfe zum Lebensunterhai t wuchsen im Zeitraum von 1982 bis 1986 um 14,5 % p.a. (auf etwa 10 Milliarden. DM), wo-für ausschlaggebend war, daß sich die Zahl der Empfänger stark erhöhte (12,5 % p.a. in den Jahren 1982 bis 1985 auf fast 2,1 Millionen)." (BUNDESBANK, 1987: 25) Der Anstieg bei den Wohngeldzahlungen geht ebenfalls zu einem guten Teil auf das Konto der im Niveau gestiegenen und in der Struktur ver-festigten Arbeitslosigkeit. Der Anteil der Arbeitslosen an den Wohngeldempfängern stieg von knapp 5 % 1981 auf· 15 % 1986, während der Anteil der Rentner und Pensionäre in diesem Zeitraum von 62 % auf 39 % zurückging (vgl. BUNDESBANK, 1987). Da die Sozialhilfe von den Kommunen getragen wird, hat eine erhebliche Belastung der kommunalen Haushalte durch die Arbeitslosigkeit im Laufe der Zeit stattgefunden.
Neben den öffentlichen Haushalten mußten aber auch die Ar-beitslosen Einschnitte in Kauf nehmen. Die Arbeitslosengeld-zahlungen wurden für Arbeitslose ohne Kinder 1984 von 68 % auf 63 % und die Arbeitslosenhilfezahlungen von 58 % auf 56 % des letzten Nettoarbeitsentgeltes abgesenkt. Zuvor war schon
mit Irrkrafttreten des Arbeitsförderungs-Konsolidierungsgeset-zes (AFKG) 1982 der Kreis der leistungsberechtigten Arbeit-nehmer eingeschränkt worden. Parallel zu den einschränkenden Maßnahmen auf der Leistungsseite wurden auch die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung erhöht. 1972 betrug der Beitragssatz noch 1,3 % (Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeitrag), stieg dann auf 3 % 1976 an und wurde 1983 auf 4,6 % festgelegt. 1984 wurde dann die Beitragsbemessungsgrundlage von der
monatli-chen auf die jährliche Basis umgestellt, so daß auch die Ein-malzahlungen der Arbeitnehmereinkommen stärker berücksichtigt werden. Diese Maßnahme wirkte sich allerdings auf die absolu-te Höhe der Beitragszahlungen nur für diejenigen Arbeitnehmer aus, die in den Monaten mit Sonderzahlungen (Weihnachtsgeld) die Beitragsbemessungsgrenze überschreiten und damit in den Genuß eines nur teilweise beitragspflichtigen Einkommens ka-men, deren sonstige monatliche Einkommen aber unterhalb der Beitragsbemessungsgrenze zur Arbeitslosenversicherung lagen.
Arbeitnehmer, die ohnehin jeden Monat ein Einkommen oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze beziehen, blieben von dieser Beitragserhöhung verschont. Zusätzlich wurden auch die Nacht-und Schichtzulagen in die BemessungsgrNacht-undlage für die Beiträ-ge zur Sozialversicherung, die ja auch die Renten- und Kran-kenversicherung umfaßt, einbezogen. Allerdings wurde die Lei-stungsseite nicht entsprechend den Erhöhungen auf der Bei-tragsseite angepaßt; hier blieben die Sonderzahlungen unbe-rücksichtigt.