START Zeitarbeit NRW und „zweiter Arbeitsmarkt“

Zur „regionalen Vernetzung“ zählt über die Zusammenarbeit mit dem regionalen Beirat hinaus auch die Kooperation mit bestehenden Trägern der aktiven Arbeitsförderung, die überwiegend auf dem „zweiten Arbeitsmarkt“⁵⁹ aktiv sind.

Unsere Recherchen haben ergeben, dass vor Ort durchaus Kontakte zwischen START Zeitarbeit NRW und Beschäftigungsinitiativen geknüpft wurden, die überwiegend noch dem gegenseitigen Kennenlernen und der Information dienten. Der Zugang von ehema-ligen Maßnahmeteilnehmerinnen und –teilnehmern aus den Initiativen des zweiten Ar-beitsmarktes hatte unter den verschiedenen Wegen der Personalbeschaffung von START Zeitarbeit NRW noch eher nachrangige Bedeutung, was zum einen auf beharrliche Vor-behalte von Akteuren der Arbeitsförderung gegenüber einem Zeitarbeitsunternehmen zurückzuführen sein mag, zum anderen aber auch auf den wachsenden Druck, unter dem Einrichtungen der Arbeitsförderung stehen, ihrerseits eine höhere Anzahl von Wie-dereingliederungen in den ersten Arbeitsmarkt nachzuweisen.

Im Untersuchungszeitraum waren zwei Trends zu beobachten: Die Institutionen des zweiten Arbeitsmarktes gerieten verstärkt unter ökonomischen Rechtfertigungsdruck, und die Anzahl von kommunalen Initiativen und Projekten der Arbeitsförderung, die ihre

59 Der Sammelbegriff „zweiter Arbeitsmarkt“ bezeichnet einen Bereich, der sich vom sog. „ersten Ar-beitsmarkt“ durch folgende Merkmale unterscheidet (Bosch u. a. 1994: 50):

· Die öffentliche Beschäftigung zielt auf Beschäftigung und nicht auf Investitionen oder Produkte.

· Die Einstellungskriterien richten sich nach arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Zielen.

· Die Beschäftigung ist zeitlich befristet.

· Die ausgeführten Arbeiten müssen zusätzlich sein.

· Die Beschäftigung bedarf in einigen Varianten besonderer Trägerinstitutionen.

Aktivitäten direkt auf den ersten Arbeitsmarkt ausrichteten, stieg unter dem Druck ge-stiegener Sozialhilfeausgaben enorm an.⁶⁰ Angesichts eines problematischen „Stop-and-go“ in der Förderpolitik standen viele Beschäftigungsprojekte vor der Herausforde-rung, mit einer schwierig zu motivierenden und zu integrierenden Teilnehmerstruktur marktnah zu agieren, um einen für das Überleben der Einrichtung notwendigen Ertrag als Ergänzung der Grundfinanzierung zu erwirtschaften (vgl. Wilk 1997; Trube 1997, Seligmann 1998). Zugleich wurden die Initiativen ihrerseits an Integrationserfolgen ge-messen. Trube hat dieses Spektrum der Anforderungen auf die Formel eines magischen Dreiecks von Marktintegration, Sozialintegration und fiskalischem Ertrag gebracht (vgl.

Trube 1997: 131ff). Vor diesem Hintergrund konnte START Zeitarbeit NRW schnell als Konkurrent um Fördermittel und politische Unterstützung in Zeiten leerer öffentlicher Kassen erscheinen.⁶¹ Das für eine Zusammenarbeit notwendige Vertrauen konnte in ei-ner derartigen Konstellation kaum entstehen (vgl. Stöbe 1992).

Anfangs führten sicher auch generelle Vorbehalte gegen die Arbeitsform Leiharbeit zu einer skeptischen Haltung mancher Akteure gegenüber START Zeitarbeit NRW. Im Un-tersuchungszeitraum gingen aber Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaften ihrerseits dazu über, Arbeitnehmerüberlassung zu Vermittlungszwecken in ihr Tätigkeits-spektrum aufzunehmen (z. B. das „Netzwerk Lippe“ in Detmold, vgl. auch Kapitel 5).

Die Idee der „Integrationskette“, d. h. die Stabilisierung von schwervermittelbaren Ar-beitslosen im Rahmen der öffentlichen Arbeitsförderung und der anschließende Einsatz als Leiharbeitskraft konnte aus Sicht von Beschäftigungsgesellschaften als „Trittbrettfah-ren“ von START Zeitarbeit NRW erscheinen. Gerade dann, wenn die Teilnehmerinnen und Teilnehmer ihre Handlungskompetenzen wiedererlangt haben, werden sie von START Zeitarbeit NRW „abgeholt“ und dort werden dann die Integrationserfolge ver-bucht. Diese Skepsis könnte überwunden werden, wenn die Beschäftigung bei START Zeitarbeit NRW in der „Erfolgsbilanz“ der Projekte als reguläre Integration in den Ar-beitsmarkt ausgewiesen werden könnte.

Das Verhältnis von START Zeitarbeit NRW zu Initiativen des zweiten Arbeitsmarktes hat sich im Untersuchungszeitraum entspannt. Die erhoffte „Brücke“ zwischen Initiativen mit eher sozialintegrativer Ausrichtung und START Zeitarbeit NRW als einem professionellen Perso-naldienstleister, der Zugänge zum ersten Arbeitsmarkt öffnen kann, wurde bislang aber

60 Stellvertretend für zahlreiche Einzelbeispiele seien hier die Bestandsaufnahmen kommunaler Beschäfti-gungsmaßnahmen von Seligmann (1998) für Nordrhein-Westfalen und Kirchmann/Klee (1999) für Baden-Württemberg genannt.

61 Diese Konkurrenzängste beruhten z. T. auf falscher oder mangelhafter Information, insbesondere über die Höhe der öffentlichen Förderung von START. Wie bereits erwähnt, hat START Zeitarbeit NRW ab 1997 keine Fördermittel mehr für die Finanzierung der Struktur erhalten.

noch selten beschritten. An der Idee eines Brückenschlages vom zweiten in den ersten Arbeitsmarkt sollte u. E. dennoch festgehalten werden. Die Beschäftigungsinitiativen leisten genau die Stabilisierungsarbeit bei Arbeitslosen mit besonderen Vermittlungs-problemen, die START Zeitarbeit NRW nur sehr begrenzt leisten kann.

4.7 Resümee

Nach der ausführlichen Darstellung der Entwicklung und der Ergebnisse von START Zeit-arbeit NRW wollen wir in diesem Kapitel resümieren, inwieweit START ZeitZeit-arbeit NRW die gesetzten Ziele erreicht hat und wo Defizite aufgetreten sind. Dazu greifen wir auf die drei Zieldimensionen Arbeitsmarktintegration, sozialverträgliche Gestaltung des Ver-leihs und Wirtschaftlichkeit zurück. Vorab gehen wir aber noch einmal auf den Ent-wicklungsprozess der Gesellschaft ein.

Am Ende des Untersuchungszeitraums gehörte START Zeitarbeit NRW mit einem Netz von 30 Niederlassungen zu einem der größten Zeitarbeitsunternehmen in Nordrhein-Westfalen. Schon die Tatsache, dass das Unternehmen zweieinhalb Jahre nach dem Auslaufen der öffentlichen Förderung weiterhin landesweit vertreten ist, ohne sein be-sonderes Profil aufzugeben oder auf eine „Rumpf-Gesellschaft“ mit wenigen tragfähi-gen Niederlassuntragfähi-gen geschrumpft zu sein, kann als Erfolg gewertet werden. Das breite Bündnis von Gesellschaftern wirkte als Garant für die Seriosität des Verleihs von Ar-beitslosen. Bis auf die Bundesanstalt für Arbeit, die Anfang 1997 den Gesellschafterkreis verließ, blieb dieses Bündnis stabil und entzog der Gesellschaft die Unterstützung auch nicht in der schwierigen Konsolidierungsphase. Es traten im Untersuchungszeitraum so-gar weitere Organisationen hinzu und dokumentierten dadurch die breite Akzeptanz, die sich das Instrument mittlerweile erworben hat.

Die Entscheidung, das Regiepersonal für die Besetzung der Niederlassungen überwie-gend aus der Arbeitslosigkeit zu rekrutieren, besaß zum Gründungszeitpunkt eine wich-tige symbolische Bedeutung, erwies sich bei der weiteren Umsetzung aber als schwere Hypothek. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mussten sich an den Standorten nicht nur in ein neues Tätigkeitsfeld, die Arbeitnehmerüberlassung, einarbeiten. Sie mussten zugleich in kurzer Zeit einen vor Ort sichtbaren Beschäftigungsbeitrag liefern, die Anfor-derungen an die sozialverträgliche Gestaltung des Verleihs nach dem START-Ansatz und die Anforderungen der Bundesförderung erfüllen und für die Unterstützung dieses Mo-dells in den Regionen werben. Statt eines langsamen Hineinwachsens in die neue Auf-gabe innerhalb bestehender Strukturen wurden die Stammkräfte „ins kalte Wasser“

geworfen. Trotz großen Engagements und der Unterstützung aus der Hauptverwaltung waren viele Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit diesen Anforderungen offenbar über-fordert. Von zentraler Bedeutung für den weiteren Erfolg der Gesellschaft wird es daher sein, den eingeschlagenen Weg einer intensiven Personal- und Organisationsentwick

lung fortzusetzen. Davon hängt nicht zuletzt die Reputation der Gesellschaft bei den Betrieben und den regionalen Akteuren ab.

Der „Kassensturz“ der Gesellschaft am Ende des Förderungszeitraums bildete den Auf-takt für die Neuausrichtung der Gesellschaft. Das Spannungsverhältnis zwischen Sozial-verträglichkeit und arbeitsmarktpolitischem Anspruch auf der einen und betriebswirt-schaftlichen Zwängen auf der anderen Seite wurde damit spätestens nach dem Auslau-fen der Förderung manifest und veranlasste die Gesellschafter zu einer Kurskorrektur.

Wir wollen an dieser Stelle an einige Punkte erinnern, an denen die Spannungen zwi-schen den Zielsetzungen besonders deutlich wurden:

· Zeitweilige Zielgruppenreduzierung

Unter dem Druck, die Kostendeckung zu erreichen, sank der Zielgruppenanteil vorüber-gehend deutlich ab. Einzelne Niederlassungen gingen dazu über, nahezu ausschließlich Personen aus dem Facharbeiterbereich einzustellen, die keine vermittlungshemmenden Merkmale aufwiesen. Mit dieser Personalstruktur gelang es an einigen Standorten tat-sächlich, selbst mit einer relativ kleinen Anzahl von Leiharbeitskräften ein positives wirt-schaftliches Ergebnis zu erzielen. Diese Arbeitsweise wurde angesichts des massiven ö-konomischen Drucks, der auf der Gesellschaft insbesondere Anfang 1997 lastete, akzep-tiert. Nach der erfolgreichen Stabilisierung der Gesellschaft sollten aber alle Standorte zu der Arbeitsweise nach dem „Tragwellenprinzip“ zurückkehren.

· Problem der schnellen Übernahmen

Es konnte vorkommen, dass die Personalauswahl der Personaldisposition so überzeu-gend ausfiel, dass die Betriebe Bewerberinnen und Bewerber sofort nach dem Vorstel-lungsgespräch oder Leiharbeitskräfte schon nach wenigen Tagen des betrieblichen Ein-satzes einstellen. Diese rasche Eingliederung in den Arbeitsmarkt erfüllt ausdrücklich den arbeitsmarktpolitischen Gesellschaftszweck, die Wiedereingliederung von zuvor Ar-beitslosen in reguläre Beschäftigung zu fördern. Betriebswirtschaftlich wirken sich schnelle Übergänge in Betriebe jedoch ungünstig auf START Zeitarbeit NRW aus, denn bei der Rekrutierung, der Auswahl und der Einstellung von Arbeitskräften entstehen Kosten, die erst im Verlauf des Verleiheinsatzes durch die entrichteten Zahlungen des Entleihers kompensiert bzw. übertroffen werden müssen. Das Zeitarbeitsunternehmen entlastet den Entleiher von Kostenarten wie den Personalbeschaffungskosten, Personal-einstellungskosten und Personalentlassungskosten (vgl. Oltmanns 1979: 45ff). Je nach Konstellation bei der Bereitstellung von Leiharbeitskräften (z. B. Ersteinstellung der Leih-arbeitskraft oder Anschlusseinsatz, Suchkosten durch START Zeitarbeit NRW usw.) konn-te ein kurzfristiger Verleiheinsatz mit anschließendem Übergang für START Zeitarbeit NRW ein Verlustgeschäft bedeuten. Andere gewerbliche Verleihunternehmen gingen

daher zunehmend dazu über, bei den Landesarbeitsämtern die Erlaubnis zur privaten Arbeitsvermittlung zu beantragen und bei Übernahmen in Entleihbetrieben diesen Ver-mittlungsprämien in Rechnung zu stellen.

· Orientierung auf hohe Beschäftigtenzahlen ohne ausreichende Kostende-ckung

Gerade in der Anfangsphase wurde in der Öffentlichkeit aufmerksam registriert, wie viele Arbeitslose einen Arbeitsvertrag bei dem neuen Unternehmen mit der sozialen Ziel-setzung erhalten würden. Unter dem Druck, die Zahl der Leiharbeitskräfte zu steigern, wurden in den Niederlassungen teilweise Überlassungsverträge mit Unternehmen abge-schlossen, die keine Deckung der gesamten Verwaltungskosten garantierten. Tatsächlich gelang es den Niederlassungen, die Anzahl der Beschäftigten rasch zu erhöhen, was aus arbeitsmarktpolitischer Sicht positiv bewertet werden muss. Aus betriebswirtschaftlichen Gründen wäre es aber rational gewesen, Überlassungsverträge mit geringen Kostende-ckungsbeiträgen zu vermeiden und ggf. eher auf Neueinstellungen zu verzichten.

· Verlängerte Kündigungsfristen

Viele Personaldisponentinnen und -disponenten versuchten in der ersten Zeit, im Inter-esse der Leiharbeitskräfte betriebsbedingte Kündigungen so weit wie möglich herauszu-schieben. Diese werden dann notwendig, wenn es der Disposition nicht gelingt, einen Anschlussauftrag für verleihfreie Leiharbeitskräfte zu finden. Während des Zeitraums der verleihfreien Zeit und der Kündigungsfrist standen die betroffenen Leiharbeitskräfte auf der Lohnliste von START Zeitarbeit NRW, ohne Erlöse zu erwirtschaften. Das Arbeitneh-merüberlassungsgesetz (AÜG) sieht sog. Weiterbeschäftigungsfristen vor, d. h., dass Leiharbeitskräfte grundsätzlich noch über einen Zeitraum weiter beim Verleihunterneh-men beschäftigt werden müssen, der 25 % der Dauer des ersten betrieblichen Einsatzes beträgt. Das AÜG erlaubte schon 1995, beide Fristen – Kündigungsfrist und Weiterbe-schäftigungsfrist - parallel laufen zu lassen. Dies war auch gängige Praxis in der ge-werblichen Branche. START Zeitarbeit NRW entkoppelte im ersten Jahr jedoch Weiterbe-schäftigungsfrist und Kündigungsfrist. Dadurch verlängerte sich der Zeitraum, in dem die Disposition einen Anschlussauftrag für die verleihfreien und schon gekündigten Be-schäftigten suchen konnte, was ggf. einen Vollzug der betriebsbedingten Kündigung verhindert hätte. Während dieses gesamten Zeitraumes erhielten die Leiharbeitskräfte Bezüge, denen i.d.R. keine Einnahmen gegenüberstanden. Unter dem Druck der Kos-tensenkung wurde dieses Vorgehen 1996 aufgegeben und den gesetzlichen Vorgaben angepasst.

· Schließung unrentabler Niederlassungen

Aus arbeitsmarktpolitischer Sicht ist ein flächendeckendes Angebot der Dienstleistung von START Zeitarbeit NRW anzustreben. Aus betriebswirtschaftlicher Perspektive müssen Niederlassungen jedoch zumindest eine realistische Perspektive bieten, die Kostende-ckung erreichen zu können. In fünf Fällen bislang sahen die Gesellschafter diese Per-spektive nicht mehr als gegeben an und zogen sich Ende 1996 von den Standorten Aa-chen, Bocholt, Gronau⁶², Kleve und Ende 1998 vom Standort Recklinghausen zurück.

Obwohl diese Entscheidungen an einzelnen Standorten auf den massiven Widerstand regionaler Akteure trafen, hielten die Gesellschafter an dem Grundsatz fest, Niederlas-sungen, die absehbar nicht kostendeckend arbeiten werden, zu schließen.

· Anpassung an Veränderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen

Die letzte Reform des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes 1997 war begleitet von Be-fürchtungen, Verleihunternehmen könnten den erweiterten rechtlichen Spielraum nut-zen, um Risiken auf die Leiharbeitskräfte abzuwälzen. Theoretisch wäre es den Gesell-schaftern möglich gewesen, die Geschäftsführung auf die Beibehaltung des alten Rechtszustandes zu verpflichten, und damit jedes in diesem Kontext denkbare Risiko auszuschließen. Angesichts der Wettbewerbssituation, in der sich START Zeitarbeit NRW befand, erschien es aber unrealistisch, dass sich die Gesellschaft mit zusätzlichen, die ohnehin bestehenden arbeitsmarktpolitischen Zielsetzungen noch ergänzenden Aufla-gen geAufla-genüber den Konkurrenten auf dem Markt behaupten könnte. Die Gesellschaft passte ihre Arbeitsweise daher an den geänderten rechtlichen Rahmen an.

Erwerbswirtschaftliche und nicht-erwerbswirtschaftliche Zielsetzungen der Gesellschaft ließen sich demnach nicht immer spannungsfrei umsetzen. Zumeist musste dieses Span-nungsverhältnis in der Alltagsarbeit in den Niederlassungen „ausgehalten“ werden. So-weit strategische Entscheidungen getroffen werden mussten, gingen die Gesellschafter pragmatisch vor, wobei das Erreichen der Kostendeckung notwendige Voraussetzung für die Umsetzung der arbeitsmarktpolitischen Ziele war.

Nach diesen Bemerkungen zum Entwicklungsprozess der Gesellschaft und den Rei-bungspunkten der Verleihtätigkeit gehen wir im Folgenden ausführlicher darauf ein, welche Ergebnisse START Zeitarbeit NRW hinsichtlich der arbeitsmarktpolitischen und wirtschaftlichen Zielsetzungen sowie der Gestaltungsansprüche an eine sozialverträgli-che Form des Arbeitskräfteverleihs erreicht hat.

62 Am Standort Gronau hatte die deutsche „START-Geschichte“ 1992 ihren Anfang genommen.