En este apartado del informe se presentan los principales hallazgos obtenidos con el desarrollo de la primera fase del estudio. Algunas de las conclusiones alcanzadas a este momento, podrán ser revisadas a la luz de la información arrojada durante la ejecución de la segunda fase, en la cual se recopilará información y percepciones, directamente en una muestra de los asentamientos rurales. Estos nuevos elementos podrían confirmar o modificar algunas de las acotaciones adelantadas en este informe. Aunque es oportuno reseñar el hecho, ya comentado, de que la valoración sobre el cumplimiento de los objetivos y funciones de la institución se sustenta en amplias entrevistas con funcionarios del IDA, en la visita a las dependencias regionales, en cortas entrevistas y la observación efectuada en varios asentamientos, así como en la revisión de la información pertinente aportada por la propia institución. Se considera relevante ofrecer, en primer lugar, una visión sintética general sobre la institución, complementándose así el señalamiento sobre las funciones asignadas por la Ley 6735, incluidas en el apartado anterior, con la presentación de su organización, sus áreas de acción y las principales funciones del Programa de Formación de Asentamientos, con el cual se ha establecido la relación más estrecha para la realización de este estudio. En un segundo momento, se hará una
exposición sobre los considerados, en este informe, como los principales logros alcanzados por la institución desde su creación, para concluir con el apunte sobre las principales limitaciones enfrentadas por el IDA para el cumplimiento de los propósitos con los cuales fue creada la institución.
3.1 Una visión general sobre la institución
La Ley de Tierras y Colonización es aprobada en un momento en el cual surgen en Costa Rica agudos conflictos agrarios, cuya manifestación más evidente son las ocupaciones de tierra en precario, ocurridos en diversos puntos de territorio nacional, a partir de la década de los años 60. El crecimiento demográfico, la débil generación de empleo en el sector industrial, la ampliación de la producción extensiva, las crisis de la producción bananera, la modernización de ciertas actividades agrícolas con el consecuente desplazamiento de mano de obra y el fin del “frente de voltea”, se señalan como algunos de los fenómenos que tuvieron como consecuencia el incremento de los conflictos agrarios. En una síntesis sobre las políticas agrarias adoptadas en el país en las décadas de los años 60 y 70, José Manuel Salazar Navarrete, ex - presidente ejecutivo del ITCO, en colaboración con otros conocidos investigadores, señala lo siguiente: “La situación no alcanzó históricamente proporciones críticas sino con la finalización del frente de voltea y la terminación de la disponibilidad de tierras de las llamadas baldías. Esta situación se definió alrededor de 1960, época en que toda la tierra del país había sido sometida a apropiación o a titulación, de manera que se encontraba ya, sin excepciones, en manos privadas o a nombre de instituciones del estado. A partir de entonces comenzaron a ocurrir conflictos agrarios que cada día se hicieron más frecuentes” (Salazar, Rodríguez y Salazar, 1978:55).
Las políticas de redistribución de tierras adoptadas por el estado costarricense a partir de la promulgación de la Ley de Tierras y Colonización, buscan institucionalizar los conflictos sociales rurales, generar la estabilidad necesaria para impulsar el desarrollo y extender el bienestar social y la equidad a las diversas regiones del país, sobre todo en aquellas en donde se presenta una mayor desigualdad y existe un mayor potencial para la extensión de las tensiones sociales o en las cuales éstas han aparecido con más intensidad (Mora, 1989a)4. La referencia a este proceso tiene relevancia pues de aquí se desprende un
4 La creación del ITCO se produce en un entrono internacional en el cual las políticas de reforma agraria o de redistribución de tierras se han extendido por la mayoría de las naciones de América Latina y el Caribe, enmarcadas en la Carta de Punta del Este, firmada por los miembros de la
elemento esencial en relación con el funcionamiento del IDA, congruente con su contribución a la disminución progresiva de los conflictos agrarios y a la estabilidad social de la nación. No cabe duda de que el carácter incluyente del desarrollo seguido por la sociedad costarricense por un prolongado período de su historia reciente (1960-1980), encuentra en las políticas agrarias de la época, y en el acceso a la tierra de las familias rurales desplazadas por los procesos de modernización de la agricultura y la modalidad de desarrollo industrial seguida por el país, instrumentos efectivos para moldear este peculiar estilo de desarrollo, en un entorno regional cargado de desequilibrios políticos y sociales. La definición del objeto de la Ley 2825, incluida en su Artículo 1º, Capítulo I, apunta con claridad a este propósito:
“Artículo 1º.- La presente ley tiene por objeto:
1.- Determinar que la propiedad de la tierra se debe promover para el aumento gradual de su productividad y para una justa distribución de su producto, elevando la condición social del campesino y haciéndolo partícipe consciente del desarrollo económico-social de la Nación;
2.- Contribuir al florecimiento de las virtudes republicanas, privadas y públicas, vinculando al ciudadano a un régimen sano de posesión de la tierra;
3.- Contribuir a una más justa distribución de la riqueza;
4.- Contribuir a la conservación y uso adecuados de las reservas de recursos naturales renovables de la Nación;
5.- Evitar la concentración de tierras nacionales en manos de quienes las utilicen para especulación o explotación en perjuicio de los intereses de la Nación. Las tierras en manos de esos intereses deben volver al Estado en la forma que determinan la Constitución y la ley;
6.- Determinar que la tierra no debe utilizarse para la explotación del trabajador agrícola.
El Estado, por todos los medios a su alcance, estimulará la formación de cooperativas
Organización de Estados Americanos en Uruguay, en el año 1961; y en la política denominada
“Alianza para el Progreso”, impulsada por el gobierno del presidente de los Estados Unidos, John F. Kennedy, para la América Latina, en los primeros años de la década de los 60.
agrícolas para combinar la dignidad de la pequeña propiedad con la eficiencia de la gran empresa; y
7.- Reconocer, de conformidad con lo anteriormente expuesto, la existencia y legitimidad de la propiedad privada” (Ley 2825).
En el recuadro 1, se presenta una sugestiva propuesta de periodización, con una visión acentuadamente institucional, sobre las políticas impulsadas por el ITCO durante el período 1961 – 1982.
La transformación del Instituto de Tierras y Colonización en el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), mediante la aprobación de la Ley 6735, en 1982, busca, entre otras cosas, darle un enfoque más integral, de desarrollo rural, a las políticas y acciones impulsadas por la institución. Queda claro, a lo largo de los primeros veinte años de funcionamiento del ITCO, la necesidad de darle un respaldo jurídico y los recursos requeridos a los procesos de desarrollo impulsados en varios territorios rurales del país. Desde los años 70 se lleva a cabo la política de crear “regiones de desarrollo”, concebidas como verdaderos polos de desarrollo, en los cuales deben confluir las diversas instituciones nacionales, ofreciendo los servicios requeridos para lograr las transformaciones productivas, sociales e institucionales pretendidas para promover el avance integral de estas regiones y el bienestar social de su población (Salazar, Rodríguez y Salazar, 1978).
Durante el período 1982-1999, la institución canaliza sumas importantes de recursos externos y nacionales para impulsar proyecto de desarrollo rural integral (DRI), ejecutados en diversas regiones del país. Según datos de MIDEPLAN, de febrero de 1988, los recursos internos aportados a estos proyectos representaban un porcentaje del 32.74%.
El número de familias beneficiadas con su ejecución ascendió a 45.094 y el área afectada fue de 27.874.8 Kms2 (54% con respecto al área total del país). El monto total de recursos destinados a los proyectos DRI alcanzó a US$390.3 millones (Mora, 1989). La ejecución de estos proyectos, en los cuales se logró unificar el trabajo de la mayor parte de las instituciones del denominado sector agropecuario y se incorporó a instituciones vinculadas con el desarrollo social (educación, salud), produjo significativas
Recuadro 1
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TRAYECTORIA DE LA COLONIZACIÓN DIRIGIDA MEDIANTE EL INSTITUTO DE