Kor-porationen gilt, die im Besitz der öffentlichen Hand, der
Allgemeinheit also, stehen. In ökonomischer Sicht leisten
z.B. die juristischen Personen ihre produktiven Dienste in
Form von Vermögensnutzungen im Umfang der nicht verteilten
Gewinne; siehe Haller, H., 1972, s. 12.
im Rahmen der Preistheorie auf eine Erklärung der Faktorpreise ab (G. Blilmle 1975, s. 10), wie das für die Güterpreise ganz analog im marktlichen Prozeß geschieht81 (siehe die allokativ-distributive Interdependenz, § 3 unten). Die exakte wirtschafts-theoretische Terminologie, die der Einsicht folgt, daß die funk-tionelle Verteilung ein Allokationsproblem ist, bezeichnet die Allokationsergebnisse auch nicht als Einkommen, sondern als Er-träge der Faktoren. Die finanzwissenschaftliche und wohl auch die steuerrechtliche Terminologie haben sich teilweise dieser eindeutigen Festlegung angeschlossen: Einkommen können nur Per-sonen (bzw. PerPer-sonengruppen, wie Haushalte) empfangen.
Auf diese personale Seite des distributiven Bereichs der Wirt-schaft sind die steuerwissenWirt-schaftlichen Betrachtungen abzustel-len, wenn es darum geht, das Phänomen der Steuerlastverteilung auf die Personen am Einkommen und Vermögen festzumachen, wenn es darum geht, die Wirkungen der steuerpolitischen Maßnahmen auf das Einkommen und Vermögen festzustellen und wenn es schließlich darum geht, die Umverteilungswirkungen durch Steuern und Transfers zu ermitteln. Notwendigerweise kann der distributive Bereich nicht die öffentlichen Güter enthalten, so sehr sie auch Vertei-lungswirkungen aufweisen mögen; erstens sind sie nur in Ausnahme-fällen direkt personal zurechenbar und zweitens stehen sie weder mit der Personalsteuer noch mit den Personaltransfers in einem direkten Zusammenhang.
b) Die Dominanz der personalen vor der funktionalen Verteilung kommt auch im Begriff der Red i s t r i b u t i o n zum Aus-druck, versteht man doch darunter die "Korrektur" 91 der
markt-8) Die funktionale Verteilung als "Theorie der Faktoranteile"
ist hauptsächlich eine Theorie der effizienten Allokation, keine Theorie der distributiven Gerechtigkeit, denn "die Fest-stellung, die Faktorallokation solle auf einer effizienten Faktorpreisbildung beruhen", erfordert nicht, "daß die end-gültige Einkommensverteilung der Individuen gleich den Ergeb-nissen der Verkäufe ihrer Faktorleistungen am Markt sein sollten"; Musgrave-Musgrave-Kullmer 1984, S. 105.
9) G. Schmölders 1970 , s. 2481 G. Krause-Junk 1981, S. 258:
Staat als "sozialer Korrektor".
liehen (d.h. primären personalen) Einkommensverteilung in solcher Weise, daß nach bestimmten korrigierenden Maßnahmen sich als Er-gebnis die Sekundärverteilung10) im verfügbaren persönlichen Ein-kommen (= "Finaleinkommen")ll) zeigt. Notwendiges begriffliches Merkmal der staatlichen Redistribution ist, daß sie nur mithilfe der "Kombination" 121 von Steuern und Transfers, genauer: von Personal-Steuern und Einkommenstransfers denkbar ist. Die Erhe-bung von Steuern auf das Einkommen allein nach einem progressiven Tarif ist noch keine Redistribution. Die Koppelung von budgetären Einnahme- und Ausgabepositionen, 131 der "Steuer-Transfer-Mechanis-mus (G. Krause-Junk 1977, S. 351), zielt auf eine Verfügbarkeits-größe (siehe§§ 12 u. 22) ab, die sich erst nach Kürzung um die persönlichen Steuern und nach Mehrung um die Personaltransfers 10) Sofern solche Sekundärverteilung durch staatliche Maßnahmen
herbeigeführt wird, gehen sie zurück auf (1) Vorschriften für den privaten Einkommenstransfer, (2) staatlichen Einkom-menstransfer selbst und (3) Eingriffe in den Marktprozeß, die bestimmte Anbieter oder Nachfrager begünstigen oder andere belasten; G. Schmitt-Rink 1978, s. 108.
11) Der Ausdruck "Finaleinkommen" findet sich bei K. -D. Grüske 1978, das definiert ist als die Differenz zwischen dem Pri-märeinkommen einerseits und dem Saldo zwischen staatlich ini-tiierten Einkommensentzügen und Leistungen andererseits, s. 26 und 176 ff. Das Konzept läßt sich hier verwenden, auch wenn Grüske zur umverteilung die Realtransfers zählt, was wir nur für die direkt zurechenbaren zulassen. Andererseits ver-wendet er Finaleinkommen und Sekundäreinkommen synonym, wo-hingegen andere Autoren zum Finaleinkommen erst nach allen sich an die umverteilungsmaßnahmen anschließenden Anpassungs-und Rückwirkungsprozessen gelangen. S. 316; G. Krause-Junk 1981, S. 269 ("Umverteilungskomponen-ten": Steuern und Sozialversicherungsbeiträge sind staatlich zugemessene Pflichten zur Leistungsabgabe, Transfers und Ren-ten sind staatlich zugemessene Rechte auf Leistungsempfang).
- Wenn andererseits der SVR (Gutachten 1972/73, TZ 442)
feststellt, der Staat sorge (1) durch die Progression für eine umverteilung zwischen den hohen und niedrigen Einkommen, (2) durch das System der Sozialversicherung für eine Umverteilung zwischen Erwerbstätigen und den nicht mehr Erwerbstätigen und (3) durch bestimmte Transferzahlungen für einen Ausgleich der sozialen Härten, so geht der begriffsbestimmende Zusammenhang von Steuer+ Transfers für die Umverteilung verloren.
13) Vgl. H.C. Recktenwald (1981, s. 406), der die "Umverteilung der Markteinkommen" als das Problem der "personalen Budgetinzi-denz" interpretiert.
ergibt. Diese Verfügungsgröße soll die steuerliche Leistungsfähig-keit repräsentieren. In dieser Untersuchung stellen wir daher auf einen Einkommensbegriff ab, der als ein Totaleinkommen und als
"comprehensive tax base" sämtliche Zugangselemente aus Einkünften aller Art, Quelle und Form, so auch aus persönlichen Transfers, einschließt und solchermaßen das Redistributionsproblem in seiner begriffsbildenden Eigenschaft (Steuer+ Transfer) in sich aufnimmt.
II. Das Steuersystem - auch ein Teilsystem wie das der Personal-steuern - und die Wirtschaftsordnung eines Landes sind miteinander eng und wechselseitig verbunden. Wenn die Besteuerung bestimmte
Wir-kungen auf Faktorallokation, -kombination und -substitution, auf Gewinnhöhe, Einkommensentstehung, -verteilung und -verwendung ausübt und u.U. so weitgehend beeinflußt, daß Konsum-, Spar- und Investitionsentscheidungen, Faktormobilität und Leistungsanreiz der Individuen gestört werden, so sind die grundlegenden Produk-tions- und Verteilungsprobleme einer Wirtschaftsgesellschaft be-rührt, sind Rückwirkungen auf die Wirtschaftsordnung nicht aus-zuschließen.
1, Der Knappheit von Ressourcen ist zu danken, daß Steuerquellen nicht unerschöpflich fließen, da die Steuer einen Ressourcen-transfer von der privaten Sphäre des Wirtschaftens in die öffent-liche oder kollektive bewirkt. Vor diesem Hintergrund treten aus der Vielzahl ökonomischer Probleme zwei hervor, die schlechthin den Inhalt wirtschaftlichen Handelns ausmachen und seine Ziele bestimmen: Allokation und Distribution. Sie sind bereits von den Klassikern der ökonomischen Lehre als die Grundfragen ihrer
"Political Economy" erkannt worden. So sah Adam Smith (1776, hier 1978) die Produktion und die Produktivität der Faktoren als die zentrale Problemstellung an. In Ergänzung dazu hat es David Ricardo (1817, hier 1923) als das Hauptproblem der Volkswirt-schaftslehre bezeichnet, die Gesetze aufzufinden, welche die Ver-teilung bestimmen. Nach einer Zeitspanne von fast zwei Jahrhun-derten hat sich bis heute in der wirtschaftstheoretischen und
finanzwissenschaftlichen Literatur die Bedeutung dieses Grund-phänomens erhalten. Die beiden "H a u p t p r o b 1 e m e" , die eine optimale Verwendung knapper Ressourcen aufwirft, sind
"die Sicherung der Effizienz" (m.a.W. der Allokation, d.h. der Produktion) und "die Sicherung des richtigen Verteilungsstandes"
(Musgrave/Musgrave/Kullmer 1984, s. 104). Sie werden als die
"zentralen ökonomischen Probleme" bzw. als "Dauerproblem der ka-pitalistischen Marktwirtschaften" (A. Stobbe 1975,
s.
276 bzw.306) bezeichnet, weil sie einige entscheidende Lösungen gesell-schaftspolitischer Fragen enthalten. Denn wer in unserer Wirt-schaftsordnung über die Produktion bzw. das Angebot von Gütern entscheidet und auch darüber, wie solche Entscheidungen koordi-niert werden, das ist der wesentliche Inhalt des Problems (A. Stobbe 1975, S. 276). Insofern nimmt das Allokations-problem auch die Charakteristik unserer Wirtschaftsordnung als eine aus Privatwirtschaft und öffentlicher Wirtschaft "gemischte"
Ökonomie in sich auf. Und wie die Allokationsergebnisse auf Per-sonen und Gruppen von Faktoranbietern und Bürgern verteilt wer-den, ob dabei ausschließlich nach Gesichtspunkten des Marktpro-zesses verfahren wird oder ob (auch) politische Vorstellungen in der gesellschaftlichen Auseinandersetzung Gewicht erhalten, ist der wesentliche Inhalt des Verteilungsproblems. Als seine Lösung wird eine ständige Entwicklung in Richtung auf eine gleich-mäßigere (nicht gleiche) Verteilung über die gesellschaftlichen Gruppen hin angestrebt, da für Wirtschaftssysteme, deren alloka-tive Grundstruktur im Marktwettbewerb gesehen wird, eine gewisse Ungleichverteilung als typisch angesehen und wohl auch als lei-stungsmotivierend verstanden wird.
2, Diskutiert wird oftmals, ob diese beiden Grundprobleme in Harmonie oder im K o n f 1 i kt zueinander stehen; nach An-sicht von A.M. OKUN ist das Verhältnis von Gerechtigkeit in der Verteilung zur Effizienz in der Produktion "our biggest socio-economic tradeoff", 141 eine Gegensatzbeziehung, 15 ) die schwer-wiegender und zugleich quälender sei als jene zwischen
Unterbe-14) 1975, S. 2; s.a. die Kritik an Okun durch M.F. Plattner 1979,
s.
32 ff.15) So wird sie auch als "Konkurrenz" zwischen beiden Zielen be-zeichnet: G. Krause-Junk 1974b, S. 35.
schäftigung und Inflation. 161 Diese Zielkonflikte sind "nahezu schicksalhaft vorgezeichnet", und die "allokationspolitischen Ab-sichten stoßen auf verteilungspolitische Grenzen", die schwierig abzuschätzen sind (G. Krause-Junk 1981, S. 357). Nach ausführli-cher Diskussion aller Ziele des "magischen Vielecks" in der Wirt-schaftspolitik und systematischer Analyse der Beziehungen zwischen diesen Zielen kommt J. Werner (1971 , S. 381) zu dem Ergebnis:
"Wirtschaftspolitisches Handeln wird daher letztlich von produk-tionspolitischen und verteilungspolitischen Zielsetzungen bestimmt."
Auch G. Gäfgen (1975,
s.
12 f. u. 16) kennzeichnet unter den vier Gruppen von Hauptzielen der Wirtschaftspolitik vorrangig die Pro-duktions- und die Verteilungsziele als die alle wirtschaftlichen Aktivitäten einer Gesellschaft bestimmenden Richtwerte. G. Bombach(1978, S. 277) fragt, ob die "magische" Beziehung in dem alten Zieldreieck "Geldwerterhaltung-Vollbeschäftigung-Zahlungsbilanz-ausgleich" sich etwa heute ablösen lasse durch eine neue magische Dreierbeziehung "Effektivität-Egalität-Vollbeschäftigung 11 ; dabei kommt er ebenfalls zu der hier formulierten Pointierung, wenn er vermutet, daß ein Mehr an "Egalität heute" ein Weniger an "Wohl-stand morgen" bedeuten könne. K.J. Arrow (1979, S. 4 f.), der die hier interessierende Fragestellung unter dem Aspekt des Wachs-tums angeht, ist hinsichtlich der Egalität ebenso skeptisch, da sie eine Effizienzeinbuße bedeutet; er erweitert unsere Pointie-rung des Problems um die Frage der "efficiency and equity over time", um das Problem der Vorteile und Belastungen künftiger Ge-nerationen einzufangen; er kommt zu einer eher positiven Ein-16) Oftmals wird der Gegensatz zwischen Equality und Efficiency
auch formuliert als solcher zwischen Equity und Efficiency.
Im Englischen bedeutet equality "Gleichheit", equity hingegen
"Gerechtigkeit". Speziell in der deutschen finanzwissenschaft-lichen Literatur, und hier insbesondere bei F. Neumark (1970, passim) wird aber Gleichheit (in der Verständnisweise von Gleichbehandlung gleicher Tatbestände) als eine von verschie-denen Ausprägungen der Gerechtigkeit aufgefaßt. Die unter-schiedliche Verwendung der Begriffe Effizienz und Effektivi-tät (die im Englischen als "efficiency" und "effectiveness"
synonym verwendet werden und mit Leistungsfähigkeit, Tüchtig-keit, wirkende Ursächlichkeit oder Nutzleistung zu übersetzen sind) ist eine Spezialität der wissenschaftlichen Literatur im Englischen wie im Deutschen. Unter Effizienz versteht man das Abwägen zwischen mehreren ökonomischen und gesellschaft-lichen Zielen, unter Effektivität dagegen den Erfolg einer auf ein singuläres Ziel gerichteten Handlung; vgl. O.L. Deniston, J.M. Rosenstock u.a. 1972, und Hansmeyer/Rürup 1975, S. 66.
schätzung der "redistribution in time", da sie mit einem Produk-tivitätszuwachs verbunden sei, solange nicht etwa eine völlige Egalität angestrebt werde.
3, In der Finanzwissenschaft hat die Pointierung des ökonomischen Grundproblems in der Beziehung "A 1 1 ok a t i o n v e r s u s Dis t r i b u t i o n" eine besondere Ausprägung erfahren. 17 ) Denn erstens fügt sie dem allgemeinen marktlichen Allokationspro-blem effizienter Produktion privater Güter das spezielle nicht-marktliche des Angebots öffentlicher Güter hinzu, und zweitens untersucht sie die Möglichkeiten der Korrekturen marktlicher
(primärer) Verteilungsergebnisse über den (sekundären) Wegsteuer-licher Abschöpfung, sowohl in der Form der steuerliche Lastver-teilung als auch auf dem Wege der UmverLastver-teilung.
Die besondere Ausprägung liegt mithin in einer Differenzierung sowohl des Allokations- als auch des Distributionsproblems. Wenn man allein die Steuerpolitik ins Auge faßt, ist auch hier die Orientierung an den Zielen der Ailokation, Distribution und Sta-bilisierung üblich, doch deutlicher noch kommt die hervorgehobe-ne Gegensatzbeziehung zwischen Allokation und Distribution zum Ausdruck, wenn man das Besteuerungsproblem einmal auf die fiska-lische Besteuerung konzentriert: Denn wird ein bestimmtes Steuer-aufkommen vorgegeben, läßt sich die Steuer ja auf verschiedene Weise aufbringen: Es läßt sich die Verteilung der objektiven Steuerlast entweder mehr dem Ziel der steuerlichen Gerechtigkeit
(Steuerlastverteilung und Umverteilung folgen Gerechtigkeitsaspek-ten) oder mehr dem Ziel der volkswirtschaftlichen Wohlfahrt, der Allokation also, unterstellen (G. Krause-Junk 1977, S. 332 ff.).
Gerade die Steuerdiskussion der jüngeren Zeit läßt erkennen, daß die steuerliche Verteilungslehre mit ihrer Betonung des
Äquiva-17) Musgrave 1970a, s. 29: "The theory of public finance in its ability to pay tradition has been preoccupied with problems of distribution, while in its benefit tradition it has dealt primarily with issues of allocation." Detaillierter noch c.s.
Shoup 1969, der in seinem Lehrbuch das gesamte Bündel der steuerlichen Instrumente anhand von "consensus criteria" und
"conflict criteria" beurteilt und dabei durchgehend die
"equity criteria" den "efficiency criteria" gegenüberstellt. -Äußerst treffend für unser Problem bereits der Titel des Buches von F. Neumark (1970): "Grundsätze gerechter und öko-nomisch rationaler Steuerpolitik".
lenz-, Leistungsfähigkeits- und Umverteilungsprinzips18
l
eine ge-wisse Uberbetonung des Verteilungsziels erfahren hat (G. Krause-Junk 1977,s.
345 ff.). Dies ist auch insofern nicht überraschend, als ja von der "Natur" des steuerlichen Eingriffs her die last-verteilenden und umlast-verteilenden Instrumente direkter zupacken kön-nen als die "vorteilsgewährenden" Instrumente der allokativen An-reize und Belohnungen. Insofern liegt in der allokativ-distributi-ven Steuerpolitik eine vorgegebene "Asymmetrie" begründet. Demge-genüber stellen sowohl die "excess burden"-Diskussion als auch die "optimal taxation"-Konzepte auf eine Betonung des Allokations-problems ab, nicht ohne jedoch in jüngerer Zeit auch die Wirkung der Personalsteuern zu diskutieren. Wie sich jedoch nachweisenläßt, geraten beide allokationspolitischen Problemansätze in einen Konflikt mit dem Verteilungsziel.
In der vorliegenden Untersuchung wird der trade off zwischen Allo-kation und Distribution üum ständig wiederkehrenden Thema. Dies gilt sowohl für die Objektivierung der Leistungsfähigkeit (6. -8. Kapitel) als auch für die Personalsteuerkonzepte (Dritter Teil). Aus der begrifflichen steuerrechtlichen Fassung wie aus den steuerpolitischen Praktiken gelingt es uns abzuleiten, daß das steuerliche Einkommen ein "allokativ-distributiver Mischbe-griff" ist. Da in unserem Steuersystem für große Gruppen von Ein-kommensbeziehern, nämlich für die Privaten, die Einzelunternehmer und die Personengesellschafter in ihrer Eigenschaft als Mitunter-nehmer, die Besteuerung der Einkommen als eine "integrale Unter-nehmens- und Haushaltsbesteuerung" praktiziert wird, kann man auch hier den allokativ-distributiven Mischcharakter von Teilen des Steuersystems deutlich ablesen. Schließlich ist in der
steuer-lichen Behandlung des Sparens, das ja gewissermaßen wegen seiner einkommenschaffenden und einkommensabhängigen Funktion und wegen seiner finanzierungs- und produktionswirtschaftlichen Funktion auf der "Nahtstelle" zwischen Distribution und Allokation liegt, die Interdependenz zwischen Allokation und Distribution zu er-kennen.
18) H. Haller 1973b u. 1981; K. Littmann 1970; F. Neumark 1970;
K. Schmidt 1967 u. 1972; J.G. Head 1979.
§ 3 Die Systematik der
a l l o k a t i ~
-d i s t r i b u t i ~ e n Inter-depen-denzI. Das Interdependenzproblem in den
allokations-orientierten Theorien 24
II. Asymmetrische und wirkungsbedingte
Interde-pendenzen 28
III. Inner-distributive Interdependenzen IV. Zusanvnenfassung des 1. Kapitels
32 34