Gesetzliche Regelungen

Nach der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Wende von 1989 kamen MigrantInnen nach Polen. Es handelte sich dabei vor allem um ImmigrantInnen aus den ehemaligen Sowjetrepubliken und um TransitmigrantInnen aus Asien. Das alte Ausländergesetz aus den 1960er Jahren war völlig unzureichend und musste dringend überarbeitet werden. Es diente zur Abschreckung von AusländerInnen, der Verhinderung von Migration. Die neuen Zeiten verlangten aber nach einem geeigneten Instrument von Migrationsbewegungen zu steuern (vgl. Kicinger/ Weinar/

G´orny 2007:185). Nachdem die polnische Regierung im Juni 1994 die EU-Mitgliedschaft beantragt hatte, begannen 1995 die Vorarbeiten an einem Gesetzesentwurf – die bis 1997 andauerten. Begleitet wurde der Gesetzgebungsprozess von der Verabschiedung der polnischen Verfassung, am 2.

April 1997. Während der so genannten Asylkrise im Jahr 1993 in den EU-Mitgliedsstaaten wurde außerdem per Gesetz die für Polen neue Bezeichnung des

„sicheren Herkunftsstaates“ und des „sicheren Drittstaates“ eingeführt (vgl. Kicinger/

Weinar/ G´orny (2007:187): Aufgrund mangelnder Erfahrungen in Bezug auf Migrationspolitik wurde auch das Ausländergesetz von 1997 in Anlehnung an westliche Modelle ausgearbeitet (vgl. Szonert 1994). Durch die Übernahme sämtlicher völkerrechtlicher Konventionen und internationaler Abkommen, erhielt das Gesetz seinen wesentlichen Charakter. Bei der Ausarbeitung der Bestimmungen im Asylbereich war der Einfluss von westlichen Konzepten am stärksten (Interview Szonert 2007). Nach Aussage von Marek Szonert setzte sich einpaar ExpertInnen an einen Tisch und analysierten, wie andere europäische Länder, insbesondere Deutschland mit der Asylfrage umgingen, welche Lösungen existierten und a d a p t i e r t e d i e s e . K r i t i k e r I n n e n a u s d e m S p e k t r u m v o n N i c h t -Regierungsorganisationen bemängelten allerdings diese Orientierung an

ausländischen Modellen bei der Entwicklung der polnischen Migrationspolitik (vgl.

Interview Czerniejewska 2007). Sie warfen der Regierung vor, ein traditionelles und bürokratisches Verwaltungsmodell der Migrationspolitik eingeführt zu haben, bei dem restriktive Regelungen zur Einschränkung des Zuflusses und Aufenthaltes von Ausländern zum Tragen kommen, die in keiner Relation zu den niedrigen Ausländerzahlen stehen (vgl. Weinar 2006:84) Im Entwicklungsprozess der polnischen Migrationspolitik spielten die politischen Eliten (vgl. Kapitel 6.6.) eine wichtige Rolle. Eine Handvoll von AkteurInnen adaptierten neue Vorschriften und bemühten sich eine „Politik ohne Politik“ zu führen sowie langfristige ImmigrantInnen zu entmutigen, um Komplikationen mit dauerhafter Migration aus dem Weg zu gehen (vgl. Weinar 2006:85). Mit dem Ausländergesetz von 1997 wurden erstmals der Begriff des Flüchtlings, verschiedene Formen des Schutzes und Regelungen zur Abschiebung ins polnische Rechtswesen eingeführt (vgl. Interview Wiruszewski 2007). Gemäß dem Ausländerschutzgesetz von 1997 gibt es folgende Formen des Schutzes: (1) den Flüchtlingsstatus (Art. 13.1 ), der Asylsuchenden gewährt wird, die die Bedingungen der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) erfüllen; (2) das Asyl (Art. 90), das Asylsuchenden gewährt wird, die Schutz benötigen und dieses gleichzeitig im Interesse der Republik Polen ist (vgl.

AuslSchuG 1997). Der Flüchtlingsstatus wird Asylsuchenden gemäß der Genfer Flüchtlingskonvention und des New Yorker Zusatzprotokolls, also in Folge einer internationalen Verpflichtung gewährt. Allerdings dürfen AusländerInnen nicht schon in einem anderen Land einen solchen erhalten haben. Das Asyl ist ein Instrument des Inlandsrechts und wird Asylsuchenden gewährt, die Schutz vor Verfolgung suchen und dieses gleichzeitig im Interesse Polens ist. Das Recht auf Asyl ist in Artikel 56 auch Bestandteil der polnischen Verfassung vom 02. April 1997 geworden.

Über die Vergabe des Flüchtlingsstatus, sollte fortan der Innenminister entscheiden.

Anhand des neuen Gesetzes wurden einerseits die Regelungen und Freiheiten bezüglich des freien Personenverkehr für PolInnen in die EU ausgebaut und andererseits Maßnahmen getroffen, die die Einreise „unerwünschter“ Personen stoppen sollten. Neben Voraussetzungen von Einreise, Transit und Aufenthalt ausländischer Staatsangehöriger beinhaltete das Gesetz Regelungen für die

Ausweisung und Abschiebung von AusländerInnen. Eingeführt wurden außerdem vier Arten von Visa: das Aufenthaltsvisum, das Aufenthaltsvisum mir A r b e i t s e r l a u b n i s , d a s T r a n s i t v i s u m u n d d a s Repatriantenvisum⁴⁰ (vgl. Pacek 2005).

Neben den Durchführungsbestimmungen im Asylbereich regelte die neue Ausländerverordnung von 1997 auch die Bekämpfung der Schwarzarbeit. Die Ahndung mittels von Geldstrafen wurde durch die Ausweisung von SchwarzarbeiterInnen aus Polen ersetzt. Laut Janusz Grzyb, dem Direktor der Abteilung für Migration im Arbeitsministerium wird Schwarzarbeit „in Polen als Vergehen, in Deutschland jedoch als Verbrechen angesehen“ (vgl. Interview Grzyb 2008). Von polnischen MigrationsforscherInnen wird das Fehlen einer effektiven Regelung illegale Beschäftigung betreffend als „Politik der stillen Toleranz“ seitens der polnischen Behörden bezeichnet (vgl. Weinar 2006). Polens Wirtschaft und Landwirtschaft war seit 1989 und ist noch immer auf ausländische ArbeitnehmerInnen angewiesen. In der politischen Debatte wurde das aber lange Zeit⁴¹ aufgrund der hohen Arbeitslosigkeit nicht thematisiert (vgl. Kicinger 2005:22).

Das Gesetz erweiterte den staatlichen Kompetenzbereich und brachte wichtige Änderungen hinsichtlich der Einreise von AusländerInnen und des Aufenthalts sowie die Abschiebung von AusländerInnen. Es stärkte die Befugnis der Administration.

Bislang fehlte es an gesicherten Grundlagen für die Behandlung von Asylgesuchen.

Das Ausländergesetz von 1997 führte den Status des Konventionsflüchtlings nach der 1991 ratifizierten Genfer Flüchtlingskonvention und des New Yorker Protokolls ein. Flüchtling ist laut Artikel 1 Abs. 2 der GFK jemand der

„(...) aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will; oder die sich als staatenlose infolge solcher

40 Erklärung siehe Kapitel 5

41 Erst im Sommer 2006 aufgrund eines hohen Arbeitskräftemangels, forderte Andrzej Lepper, der damalige Landwirtschaftsminister erstmals die „Politik des geschlossenen Auges“, durch die ArbeitsmigrantInnen ungehindert nach Polen einreisen sollten, um in der Landwirtschaft arbeiten zu können. Er forderte dazu auf, die Grenzen durchlässiger zu machen (vgl. Weinar 2006).

Ereignisse außerhalb des Landes befindet, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte, und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will“

(GFK 1951: Art. 1A, Abs.2).

Diese Definition des Flüchtlings ist aber stark umstritten, da sie durch zusätzliche Merkmale stark eingeschränkt (Schutz im sicheren Drittstaat, allgemeine Verfolgungsgefahr, Verfolgung durch den Staat) wird. Auch prozessuale Einschränkungen spielen hierbei eine Rolle (offensichtlich unbegründeter Antrag, Aufschiebung der Antragsprüfung noch vor Prüfung der Zulässigkeit, Antragstellung an der Grenze).

In Kapitel IX des AuslG von 1997 wurde außerdem die Verantwortlichkeit der Beförderungsunternehmen (vgl. Art. 68 AuslG) geregelt für den Fall, dass ihre Kunden und Kundinnen nicht über die erforderlichen Dokumente verfügen. Darüber hinaus werden nach Art. 56 AuslG von Personen, gegen die eine Abschiebungsentscheidung ergangen ist, Fotos angefertigt und Fingerabdrücke genommen (vgl. Übereinkommen von Dublin / Schengener Abkommen). Der Antrag auf Asyl kann und sollte an der Grenze gegenüber GrenzschutzbeamtInnen eingereicht werden oder innerhalb von 14 Tagen nach Grenzübertritt, soweit der Betroffene nachweisen kann, dass dies zunächst aufgrund einer begründeten Gefahr für sein Leben oder seine Gesundheit nicht möglich war. Bei so genanntem illegalen Grenzübertritt sollte der Antrag unmittelbar nach Grenzübertritt gestellt werden, was jedoch den betreffenden Flüchtling nicht von der gerichtlichen Verantwortung für den "illegalen" Grenzübertritt befreit, welcher einen Straftatbestand darstellt. Die endgültige Entscheidung über die Anerkennung als Flüchtling sollte hierbei gemäß Art. 41 AuslG nicht später als drei Monate nach der Asylantragstellung erfolgen. In der Praxis kommt es laut Aussagen von Flüchtlingen jedoch hierbei zu erheblichen Verzögerungen von bis zu über einem Jahr (vgl. AuslG 1997). Die Aufnahme von kosovarischen Flüchtlingen unter den bestehenden Bedingungen konnte nur als provisorische Lösung betrachtet werden und diente als Ansporn, ein entsprechendes humanitäres Flüchtlingsgesetz zu schaffen. Das neue Ausländergesetz beinhaltet auch Abschiebungshindernisse. Im Sinne von Art. 46 AuslG sind

Abschiebungsentscheidungen per Gesetz schwebend unwirksam – soweit der Betroffene einen Asylantrag stellt. Art. 53 AuslG stellt fast die wörtliche Übersetzung von Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) dar, welche eine Abschiebung in ein Land, in welchem der Betreffende aufgrund seiner Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe oder politischen Überzeugung verfolgt werden könnte oder einer Folterung, einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung oder Strafe unterworfen wäre, verbietet (vgl.

EMRK 1950). In Kapitel X des AuslG wurde 1997 eine neue Institution, der Rat für Flüchtlingsangelegenheiten (Rada do Spraw Uchodźców) ins Leben gerufen, der als Berufungsinstanz für die erste Entscheidung über die Anerkennung als Flüchtling, die im Namen des Ministers für Inneres und Verwaltung ergeht, gilt. Nach der vorliegenden Analyse erscheint es klärungsbedürftig, ob dieser Rat als eine wirksame Berufungsinstanz im Sinne von Art. 13 EMRK⁴² angesehen werden kann. Hierbei ist anzumerken, dass "illegal" nach Polen eingereiste AusländerInnen keine Möglichkeit besitzen, gegen ihre Abschiebungsandrohung vor dem Hauptverwaltungsgericht zu klagen. Diese Situation muss als ein Verstoß gegen den in der Verfassung garantierten Gleichheitsgrundsatz gewertet werden. Laut Benita Suwelack (2004:10) war die erste Version des polnischen Ausländergesetzes mangelhaft ausgestattet, da es über „kein(en) subisdiäre(n) Schutz, marginale Sozialleistungen für Asylbewerber, keine Integrationshilfen für anerkannte Flüchtlinge, restriktive Haftbedingungen, Fristenregelung für Asylanträge“ verfügte.

Der Politikbereich der Migrationspolitik weist in Polen eine Besonderheit auf: die Repatriierung. Die Repatriierung liegt in der Tradition des ius sanguinis begründet.

Das Abstammungsprinzip ist im polnischen Staatsbürgerschaftsrecht verankert und garantiert, dass das Heimatland für alle PolInnen zugänglich ist (vgl. Kicinger 2005:23). Repatriierungskonzepte sind seit Beginn des Wiederaufbaus des polnischen Staates im Jahre 1918 bis in die Gegenwart kontinuierlich verankert (vgl.

42 vgl. den Artikel 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK): Recht auf wirksame Beschwerde Jede Person, die in ihren in dieser Konvention anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt worden ist, hat das Recht, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame Beschwerde zu erheben, auch wenn die Verletzung von Personen begangen worden ist, die in amtlicher Eigenschaft gehandelt haben.

Kicinger 2005:23). Nach dem Ende der sozialistischen Ära, einhergehend mit der demokratischen Konsolidierung wuchsen das politische Interesse unter den Eliten und die gesellschaftliche Akzeptanz dieser Ansätze innerhalb der Bevölkerung Polens. Der Ministerratsbeschluss vom 14. Mai 1996 definiert das Repatriantenprogramm als ein ständiges Element der staatlichen Politik den Auslandspolen und -polinnen gegenüber. Gleichzeitig solle es fester Bestandteil der sich entwickelnden Migrationspolitik sein (Kicinger 2005:23). In der Verfassung von 1997 regelt der Artikel 52.5 das Recht auf Niederlassung von Personen polnischer Herkunft: „Eine Person, deren polnische Herkunft dem Gesetz gemäß festgestellt worden ist, darf sich im Gebiet der Republik Polen auf Dauer niederlassen.“

(Polnische Verfassung 1997). Das Ausländergesetz von 1997 sah ein so genanntes Repatriantenvisum vor, dass die Teilnahme am Repatriantenprogramm ermöglichen sollte. Personen, die ihre polnische Herkunft nachweisen konnten, hatten die Möglichkeit, in einem polnischen Konsulat sich um die polnische Staatsbürgerschaft zu bewerben.

Mit der Novellierung dieses Passus´, der Einführung des Repatriantengesetz von 2000 wollte der polnische Senat eine komplexe Rechtsregelung zur polnischen Staatsbürgerschaft und zur Repatriierung schaffen (vgl. Łodziński2007). Die Verabschiedung des Gesetzes im Sejm am 20. Juli 2000 wird als historische Verantwortung und moralische Verpflichtung zur Wiedergutmachung gegenüber der Landsleute und ihrer Nachfahren im Osten betrachtet. Der Begriff der Repatriierung wurde erweitert. Man versteht heute darunter die staatlich organisierte Rückkehr von ethnischen PolInnen und deren Nachfahren, die in Folge des Zweiten Weltkrieges durch Vertreibung oder Verfolgung Polen verlassen mussten. Oder die von stalinistischen Militärs nach Kasachstan, in die Ukraine, nach Belarus und Litauen oder andere asiatische Teilrepubliken der UdSSR deportiert wurden. Das polnische Repatriantenprogramm ist hauptsächlich der deutschen Aussiedlerpolitik nachempfunden (vgl. Kaczmarczyk/ Turowicz 2008:141) und ermöglicht eine Rückkehr nach Polen und die Annahme der polnischen Staatsbürgerschaft.

Tabelle 6: Zahl der Repatriisierungs-Visa und die Herkunftsländer der Repatrianten und Repatriantinnen, 1997-2006 (SOPEMI-Report 2007:95)

Die Kriterien der Zulassung zum Programm beruhen auf der ethnischen Zugehörigkeit und auf Kenntnissen der polnischen Sprache, die schon zu Beginn der Antragstellung beim Ausfüllen des Fragebogens von Nöten sind. Die Rückkehrwilligen kamen nach der Jahrtausendwende hauptsächlich aus Kasachstan und asiatischen Ländern. Außerdem müssen die RepatriantInnen einen Nachweis über eine Wohnung erbringen, und darüber, dass sie in der Lage sind ihren Unterhalt selbst aufzubringen. Andernfalls müssen sie über eine Einladung einer Kommune oder Organisation verfügen. Die Ausgaben der Repatriantenintegration tragen allein die Kommunen (vgl. Kicinger 2005:24ff.), die ein Adaptionsprogramm entwickelt haben, dass eine Wohnung garantiert und bei der Arbeitsplatzsuche hilft.

Kraft dieses Gesetzes sind einige polnische Familien aus Kasachstan nach Polen

zurückgekehrt, allerdings bei weitem nicht die Tausende wie erwartet. (vgl.

TABELLE SOPEMI 2007: 95f., Tabelle 47-50).

Tabelle 7: Repatrisierung nach Polen 1997-2006 (SOPEMI-Report 2007:95)

Den HeimkehrerInnen ist es möglich, die polnische Staatsbürgerschaft zu erlangen.

Der Rechtsstatus der Familienangehörigen, d.h. nichtpolnischer EhegattInnen richtet sich allerdings nach den Aufenthaltsregeln des Ausländerrechts. Kinder erhalten die polnische Staatsbürgerschaft mit Erlaubnis beider Elternteile. Das Programm war bisher aber kein großer Erfolg. In der Hochphase der Repatriierung zwischen 1997 und 2005 wurden insgesamt nur 3392 Repatriantenvisa ausgestellt, so dass im Rahmen des so genannten Repatriierungsprogramms 4966 Personen inklusive Familienmitgliedern nach Polen gekommen sind (vgl. Alscher 2006:4). Das In-Kraft-Treten des Repatriierungsgesetzes im Jahr 2000 (vgl. Repatriierungsgesetz von 2000) die Bestimmungen zum Erhalt und zur Umsetzung des Repatriierungsstatus verschärft. Die Zahl der Repatriantenansuchen ging nochmals deutlich zurück.

Gründe hierfür bilden die folgenden Punkte:

1. niedrige Bereitschaft der Kommunen AussiedlerInnen aufzunehmen, 2. Angebot und Nachfrage passen nicht zueinander,

3. restriktiver Umgang des zuständigen Ministeriums mit administrativ-finanziellen Anreizen,

4. mangelhafte Eingliederungsprogramme, insbesondere für nicht-polnische Familienmitglieder.

Zeitgleich mit der Aufnahme der EU-Beitrittsverhandlungen trat das neue polnische Ausländergesetz in Kraft (vgl. Ausländergesetz von 1997). In den Jahren davor war Polen zunehmend Transitland für illegale ImmigrantInnen geworden, die in den Westen gelangen wollten. Über die 1244 Kilometer lange Ostgrenze kamen vor allem belarussische und ukrainische ArbeitsmigrantInnen, aber auch Menschen aus den zentralasiatischen Republiken der früheren Sowjetunion, aus der Volksrepublik China, Bangladesch und Sri Lanka. Die Verordnungen von 1998 wurde nicht zuletzt durch vorauseilendem Gehorsam gegenüber der Europäischen Union diktiert. Die EU erwartete, dass Warschau sich bis Ende 1998 an die Schengen-Bestimmungen annäherte und auch für RussInnen, UkrainerInnen und BelarussInnen die Visapflicht einführt. "Wenn Polen in die Union strebt", sagte Außenminister Bronislaw Geremek,

"muss es schon jetzt deren Regeln annehmen", gleichzeitig achtete Polen jedoch darauf bei den östlichen Nachbarn "keine Gefühle der Frustration hervorrufen"

(zitiert nach Der Spiegel, 16.02.1998: 135) hervorzurufen. Doch genau das trat ein.

Nicht nur Flüchtlinge aus weit entfernten Gegenden wurden nun genauer kontrolliert.

Verschärfte Einreisebestimmungen machten auch den BelarussInnen sowie RussInnen zu schaffen. Sie brauchten zwar noch kein Visum, mussten aber an der Grenze amtlich beglaubigte Einladungen oder Hotelvoucher vorweisen, die für einen Tag 15 bis 22 Dollar kosteten (vgl. Interview Pilaszkiewicz 2007). Litauische und ukrainische Einreisende mussten nachweisen, dass sie genug Devisen für den Aufenthalt in bar mitführen. Die Novelllierung des Ausländergesetzes von 2001 neue EU-Vorschriften ein, nachdem während des Screening-Prozesses im Bereich der Migrationspolitik Mängel aufgedeckt wurden. Doch es stellte sich auch heraus, das die pure Übernahme der EU-Gesetzgebung nicht ausreicht und auf die besondere Situation Polens nicht passt (vgl. Interview Prus 2008). Es wurde die EU-Richtlinie übernommen, welche sich mit der Begrenzung des Zuzugs von Menschen befasst, die Arbeit suchten. Das ist einer der Gründe warum das polnische