2 Funktionsweise der Marktwirtschaft(Überblick)
2.7 Funktionsweise der Marktwirtschaft (Überblick)Soziale Marktwirtschaft
liche Regulierung im Fall externer Effekte – insbesondere im Umweltbereich – und die Regulierung bei mangelnder Markttransparenz – z. B. die Bundesauf-sicht über Finanzdienstleistungen. Daneben werden in manchmal unterschied-licher Weise Konzeptionen zur Wettbewerbspolitik, zur Umverteilungspolitik und zur Stabilisierungspolitik verwirklicht. Wir beschränken uns auf die Dar-stellung der sozialen Marktwirtschaft, die in Deutschland maßgeblich konzi-piert worden ist und unsere Wirtschaftsordnung prägt.
Eine für Deutschland zentrale Ergänzung der klassisch-liberalen Wirtschafts-ordnung war derOrdoliberalismus. Vertreter des Ordoliberalismus, der so ge-nannten Freiburger Schule, waren insbesondereWalter Eucken (1891–1950), da-neben Franz Böhm (1895–1977), Alexander Rüstow (1885–1963) und Wilhelm Röpke (1899–1966). Der Ordoliberalismus begründete das Denken in Ordnungen und betonte die Bedeutung der Ordnungspolitik. Der Staat soll Rahmenbedin-gungen für privatwirtschaftliches Handeln setzen, sich aber punktueller, dis-kretionärer und nichtmarktkonformer Eingriffe in die Wirtschaft enthalten. Die wesentlichen Prinzipien des Ordoliberalismus sind:
쑺 Schutz des Wettbewerbs. Der Wettbewerb möglichst vieler kleiner Anbieter am besten in der Marktform der vollkommenen Konkurrenz soll die Entste-hung privater Marktmacht verhindern, und der Staat hat die Aufgabe, mit einer starken Wettbewerbspolitik diesen Wettbewerb zu schützen (Wettbe-werb als Aufgabe).
쑺 Sicherung der freien Marktpreisbildung und Abkehr dirigistischer Maßnah-men, die den Preismechanismus beeinträchtigen könnten. Gewährleistung offener Märkte und Abbau von Marktzutrittsschranken.
쑺 Vorrang der Währungspolitik mit dem Ziel der Geldwertstabilität.
쑺 Konstanz der Wirtschaftspolitik.
쑺 Volle persönliche Haftung des Unternehmers für seine unternehmerischen Entscheidungen.
Diese Positionen haben die spezifisch deutsche Variante des Liberalismus in Form der Sozialen Marktwirtschaft geprägt, allerdings haben sich nicht alle Po-sitionen durchsetzen können (s. u.). Eine volle persönliche Haftung des Unter-nehmers hätte bedeutet, die Institution der Kapitalgesellschaft abzuschaffen, die ja gerade die persönliche Haftung des Unternehmers ausschließt und die Haftung auf das Vermögen des Unternehmens beschränkt. Dies hätte das Wachstum der Wirtschaft wesentlich gebremst, das stark durch die Beschrän-kung der Haftung für unternehmerische Entscheidungen und Verluste gefördert wird. Das war nicht gewollt. Allerdings ist in der Finanzkrise 2008/2009 deut-lich geworden, dass ein fast völliger Ausschluss der Haftung für Verluste zu Fehlentwicklungen der Wirtschaft führt.
Seitdem wird, auch unter Verweis auf ordoliberale Ideen, wieder darüber nachgedacht, das Haftungsprinzip wieder stärker in der sozialen Marktwirt-schaft zu verankern.
Die Prinzipien des Ordo-liberalismus
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2.7
Soziale Marktwirtschaft
2.7.2 Grundidee der Sozialen Marktwirtschaft
»Die Soziale Marktwirtschaft zielt als eine wirtschaftspolitische Konzeption auf eine Synthese zwischen rechtsstaatlich gesicherter Freiheit, wirtschaftlicher Freiheit – die wegen der Unteilbarkeit der Freiheit als notwendiger Bestandteil einer freiheitlichen Ordnung überhaupt angesehen wird – und den sozialstaat-lichen Idealen der sozialen Sicherheit und der sozialen Gerechtigkeit. Diese Zielkombination von Freiheit und Gerechtigkeit gibt der Begriff Soziale Markt-wirtschaft wieder: MarktMarkt-wirtschaft steht für Markt-wirtschaftliche Freiheit. Sie be-steht in der Freiheit der Verbraucher, Güter nach beliebiger Wahl aus dem In-landsprodukt zu kaufen (Konsumfreiheit), in der Freiheit der Produktionsmit-teleigentümer, ihre Arbeitskraft, ihr Geld, ihre Sachgüter und unternehmeri-schen Fähigkeiten nach eigener Wahl einzusetzen (Gewerbefreiheit, Freiheit der Berufs- und Arbeitsplatzwahl, Freiheit der Eigentumsnutzung), in der Frei-heit der Unternehmer, Güter eigener Wahl zu produzieren und abzusetzen (Pro-duktions- und Handelsfreiheit), und in der Freiheit jedes Käufers und Verkäu-fers von Gütern oder Leistungen, sich neben anderen um das gleiche Ziel zu bemühen (Wettbewerbsfreiheit). Ihre Grenzen finden diese Freiheitsrechte da, wo die Rechte Dritter, die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verletzt werden (Art. 2 GG). Das Attribut ›sozial‹ soll zum Ausdruck bringen:
1. dass die Marktwirtschaft allein wegen ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähig-keit, wegen der Schaffung der wirtschaftlichen Voraussetzungen eines
›Wohlstands für alle‹ und wegen der Gewährung wirtschaftlicher Freiheits-rechte, die an den Rechten Dritter ihre Schranken finden, einen sozialen Charakter trägt;
2. dass die Marktfreiheit aus sozialen Gründen dort beschränkt werden soll, wo sie sozial unerwünschte Ergebnisse zeitigen würde, bzw. dass die Ergebnisse eines freien Wirtschaftsprozesses korrigiert werden sollen, wenn sie nach den Wertvorstellungen der Gesellschaft nicht sozial genug erscheinen.«
(Lampert/Bossert 1997, S. 88 ff.)
Nach Müller-Armack kann der Begriff der Sozialen Marktwirtschaft »als eine ordnungspolitische Idee definiert werden, deren Ziel es ist, auf der Basis der Wettbewerbswirtschaft die freie Initiative mit einem gerade durch die markt-wirtschaftliche Leistung gesicherten sozialen Fortschritt zu verbinden. Auf der Grundlage einer marktwirtschaftlichen Ordnung kann ein vielgestaltiges und vollständiges System sozialen Schutzes errichtet werden.« (Müller-Armack 1956, S. 390)
Wichtig ist, dass die Soziale Marktwirtschaft eineIdee ist, deren Realisie-rung im Bereich des »Sozialen« immer auf besondere Probleme stößt. Wir be-schreiben im Folgenden einige Grundzüge der Wirtschaftsordnung der Bundes-republik Deutschland und verstehen diese als Prototyp der Sozialen Marktwirtschaft.
Synthese von Freiheit und Gerechtigkeit als Ziel
Die Realisierung des sozialen Anspruchs steht noch aus.
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2.7
Funktionsweise der Marktwirtschaft (Überblick) Soziale Marktwirtschaft2.7.3 Wettbewerb als Aufgabe
Im Marktmodell ist das Prinzip des Wettbewerbs von entscheidender Bedeu-tung: Nur wenn Wettbewerb herrscht, werden über die Preise und Gewinne die Wirtschaftspläne so aufeinander abgestimmt, dass die Wirtschaft quasi auto-matisch dem bestmöglichen Zustand zustrebt. Und generell besteht die Ein-sicht, dass sich Wettbewerb nicht von selbst veranstaltet, sondern vor Be-schränkungen geschützt werden muss (Wettbewerb als staatliche Aufgabe).
Der Ordoliberalismus hatte hier noch recht rigide Vorstellungen. Er plädierte dafür, dass auf jedem Markt der Volkswirtschaft ein Wettbewerb zwischen sehr vielen Anbietern und sehr vielen Nachfragern herrscht, sodass jeder Anbieter oder Nachfrager nur einen winzigen Anteil des Gesamtangebotes bzw. der Ge-samtnachfrage auf dem Markt repräsentiert. Man spricht hier sehr plastisch von deratomistischen bzw. vollkommenen Konkurrenz (vgl. Kapitel 6). Sie ist ursprünglich das wettbewerbspolitische Leitbild der Wettbewerbsordnung Deutschlands gewesen. Allerdings zeigte sich doch sehr bald, dass im Zuge des technischen Fortschritts und damit letztlich auch im Interesse der Konsumen-ten in manchen Bereichen der Volkswirtschaft große, leistungsfähige Betriebe mit Massenproduktion erforderlich sind. Schon von der Technik her kann es deshalb auf manchen Märkten nur sehr wenige Anbieter geben. Die Wettbe-werbskonzeption des»funktionsfähigen Wettbewerbs« trägt dieser Entwick-lung Rechnung. Entscheidend ist nicht die Zahl der Anbieter, sondern ein be-friedigendes Marktergebnis, d. h. dass sich bei steigender Produktivität, sinkenden Kosten und Preisen eine steigende Produktion und Qualitätsverbes-serungen und somit eine verbesserte Versorgung der Verbraucher ergeben (vgl.
Kapitel 7).
2.7.4 Umverteilung von Einkommen und Vermögen
Ausgehend von der zu erwartenden Ungleichheit der Einkommens- und Vermö-gensverteilung im Modell der reinen Marktwirtschaft haben die Initiatoren der Sozialen Marktwirtschaft die Notwendigkeit einer Umverteilung von Einkom-men und Vermögen im Prinzip ebenso erkannt wie die Repräsentanten der Par-teien und der Tarifpartner.
Auf eine solche Umverteilung sind heute bestimmte Bereiche der staatlichen Einnahmen- und Ausgabenpolitik ansatzweise ebenso angelegt wie die Lohnpo-litik der Gewerkschaften. Auf Instrumente zur Umverteilung, wie z. B. die Pro-gression bestimmter Steuern (vgl. Kapitel 13), das System der sozialen Siche-rung (vgl. Kapitel 15), die aktive (aggressive) Lohnpolitik der Gewerkschaften und Vermögensumverteilung (vgl. Kapitel 25), wird später eingegangen.
Gerade in Verbindung mit der ungleichen Einkommens- und Vermögensver-teilung zeigt sich die ungerecht erscheinende ZuVermögensver-teilung der Güter durch den Preismechanismus, der die jeweils weniger kaufkräftigen Nachfrager nicht zum Zuge kommen lässt. Mithin gehört auch die unentgeltliche Bereitstellung be-Funktionsfähiger
Wettbewerb als Leitbild der Wirtschafts-ordnungspolitik
Ansätze der Umverteilung
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2.7
Soziale Marktwirtschaft
stimmter Güter wie Bildung, Gesundheit und Sicherheit durch den Staat prinzi-piell zu den Umverteilungsmaßnahmen.
Die Einkommensverteilung ist auch regional und sektoral ungleichmäßig. So ergibt sich die Notwendigkeit, bestimmte Regionen Deutschlands, wie z. B. die neuen Bundesländer oder die Westküste Schleswig-Holsteins, oder einzelne Sektoren der Volkswirtschaft, wie z. B. die Landwirtschaft und den Bergbau, durch spezielle staatliche Maßnahmen zu stützen (so genannte regionale und sektoraleStrukturpolitik).
Gesellschaftliche Hilfe soll vor allem solchen Mitgliedern der Gesellschaft zugutekommen, die kein eigenes Einkommen erzielen können, vor allem Kin-der, Alte, Kranke, Behinderte und Arbeitslose. Eine solche Umverteilungspolitik wird in der Bundesrepublik Deutschland in breitem Umfang durch Zahlungen und Leistungen im System dersozialen Sicherung betrieben. Der Aufbau die-ses Systems wurde 1883 vonOtto v. Bismarck mit der Schaffung der Kranken-versicherung für gewerbliche Arbeiter (1884: UnfallKranken-versicherung; 1889: Ren-tenversicherung) begonnen und seitdem ständig weiter ausgebaut (1927:
Arbeitslosenversicherung; 1938: Altersversicherung für das Handwerk; 1957:
Altershilfe für Landwirte; 1960: Wohngeld usw.). Dabei gilt als Prinzip, nicht nur das Existenzminimum derjenigen zu sichern, die am Leistungswettbewerb nicht, noch nicht oder nicht mehr teilnehmen können, sondern ihnen auch eineTeilhabe am wirtschaftlichen Fortschrittder Volkswirtschaft zu gewäh-ren. Aus diesem Grund ist die Höhe der Rentenzahlungen an die Entwicklung der Löhne und Gehälter der Volkswirtschaft gekoppelt (Prinzip der »dynami-schen« Rente).
2.7.5 Stabilisierung der Konjunktur
Die geschichtliche Erfahrung zeigt, dass die Intensität wirtschaftlicher Tätig-keit in marktwirtschaftlichen Systemen Schwankungen unterworfen ist. Es existieren relativ ausgeprägteKonjunkturzyklen (vgl. Kapitel 28). In der ers-ten Phase der Entwicklung der Sozialen Marktwirtschaft Deutschlands traers-ten Konjunkturschwankungen allerdings nicht deutlich hervor. Konjunkturelle Schwankungen wurden überlagert durch den kräftigen Wachstumsprozess der Wiederaufbauphase. Staatliche Wirtschaftspolitik konnte sich – entsprechend den zu der Zeit vorherrschenden klassisch-liberalen Ideen – weitgehend auf die Setzung von Rahmenbedingungen beschränken. DieOrdnungspolitik, vor al-lem die »Veranstaltung« des Wettbewerbs stand im Vordergrund.Ablaufpolitik (also eine auf die Beeinflussung der ökonomischen Aktivität zielende staatli-che Wirtschaftspolitik) gab es nur im Rahmen der Geldpolitik (Veränderung der Geldmenge und Zinssätze, vgl. Kapitel 16 bis 18).
Erst als Mitte der 1960er-Jahre deutlicher wurde, dass mit einer solchen Po-litik ein fühlbarer Rückgang der Produktion und Beschäftigung nicht wirksam zu bekämpfen war, setzte sich der Gedanke einer auch dieFinanzpolitik (Ver-änderung der Staatseinnahmen und -ausgaben) umfassendenGlobalsteuerung
Auf- und Ausbau
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2.7
Funktionsweise der Marktwirtschaft (Überblick) Soziale Marktwirtschaftdurch. Diese Entwicklung fand ihren Niederschlag im Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (1967). Grundgedanke der Global-steuerung ist es, dass der Staat zwar aktiv mit geld- und fiskalpolitischen Mit-teln eine Stabilisierungspolitik betreibt, sich aber auf marktkonforme Maßnah-men beschränkt (vgl. Kapitel 14). Dies bedeutet, dass die MaßnahMaßnah-men den Marktmechanismus nicht außer Kraft setzen dürfen. Direkte Eingriffe wie Lohn- und Preisstopps scheiden also nach dieser Konzeption aus.
Die Vorstellung, der Staat könne mit den Instrumenten der Globalpolitik – nach ihrem »Erfinder«, dem EngländerJohn Maynard Keynes (1883–1946) auch keynesianische Wirtschaftspolitik genannt – den Wirtschaftsablauf steuern, wurde in der Bekämpfung der kleinen Wirtschaftskrise von 1967 zunächst glän-zend bestätigt. Die 1974/75 beginnende erste »Ölkrise« und die folgende Krise von 1981/82 haben dann allerdings die Euphorie bezüglich der Steuerbarkeit der kapitalistischen Marktwirtschaft wieder erheblich gedämpft. Und auch in der Wissenschaft wurde der Keynesianismus zunehmend wieder durch den mehr an klassischen Ideen orientierten Monetarismus verdrängt (vgl. Kapitel 11 und 12).
2.7.6 Wirtschaftsverfassung und Soziale Marktwirtschaft
Bisher ist die Frage offen geblieben, ob im Grundgesetz und in sonstigen recht-lichen Vorschriften ein bestimmtes Wirtschaftssystem zwingend vorgeschrieben ist und ob die oben aufgezeigten Merkmale der Sozialen Marktwirtschaft dieser Wirtschaftsverfassung entsprechen. Wir wollen dieser Frage getrennt für die entscheidenden Bauelemente eines Wirtschaftssystems, den Koordinierungsme-chanismus und die Eigentumsordnung, nachgehen.
2.7.6.1 Wirtschaftsverfassung und Koordinierungsmechanismus
Das Grundgesetz Deutschlands garantiert dem einzelnen Bürger eine Vielzahl von Freiheitsrechten: Die freie Entfaltung der Persönlichkeit schließt Konsum-freiheit, Unternehmensfreiheit und Wettbewerbsfreiheit ein. Hinzu kommen die persönliche Freizügigkeit, die Freiheit der Berufs- und Arbeitsplatzwahl so-wie die Vereinigungsfreiheit, die z. B. die Bildung von Gewerkschaften und Ar-beitgeberverbänden zulässt. Damit ist nach herrschender Meinung eine zentrale Lenkung des Wirtschaftsprozesses ausgeschlossen. Andererseits bestimmt Art.
20 Abs. 1 Grundgesetz:
»Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundes-staat.«
Damit wird auch ein extrem liberalistisches Wirtschaftssystem ausgeschlossen, das nicht genügend Raum für soziale Korrekturen des Marktergebnisses lässt.
Welcher Spielraum für direkte Eingriffe in den Wirtschaftsprozess besteht und Seit Mitte der 1960er-Jahre
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2.7
Soziale Marktwirtschaft
welche Einengung insbesondere der Unternehmensfreiheit möglich ist, ist im Grundgesetz nicht eindeutig beantwortet.
2.7.6.2 Wirtschaftsverfassung und Eigentumsordnung
Grundsätzliche Entscheidungen über die Eigentumsordnung sind in Art. 14 und 15 Grundgesetz verankert:
Art. 14 Eigentum, Erbrecht, Enteignung
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schran-ken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allge-meinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz und auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt …
Art. 15 Sozialisierung
Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel können zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädi-gung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden …
Es gilt also der Grundsatz desPrivateigentums, und zwar trotz des Wortlautes des Artikels 15 nach herrschender Meinung auch für Produktionsmittel. Aller-dings unterliegt das Privateigentum einer Sozialbindung. Das schlägt sich vor allem in der Verpflichtungsklausel des Art. 14 Abs. 2 Grundgesetz nieder, aber auch in der Möglichkeit zur Enteignung zum Wohle der Allgemeinheit (Art.
14.3, Art. 15). Eine Einengung des Eigentumsrechtes ergibt sich darüber hinaus aus der Möglichkeit einer entschädigungsfreien Begrenzung des Eigentums-rechts, wie sie z. B. im Wohnraumbewirtschaftungsgesetz, im Städtebau- und Raumordnungsgesetz und in den Gesetzen über die wirtschaftlichen Mitbestim-mungsrechte der Arbeitnehmer festgelegt ist.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es keinem Zweifel unterliegen kann, dass die in der Bundesrepublik Deutschland verwirklichte Form der So-zialen Marktwirtschaft fest auf dem Boden des Grundgesetzes steht, also die im Grundgesetz festgelegten Rahmenbedingungen für eine Wirtschaftsverfassung positiv umsetzt. Das bedeutet aber nicht, dass eine Soziale Marktwirtschaft nur in dieser spezifischen Ausprägung vorgeschrieben ist, das Grundgesetz lässt Raum für entsprechende Veränderungen.
Grundsatz des Privat-eigentums auch für Produktionsmittel
Sozialbindung des Eigentums
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