Das legitime Mandat militärischer Interventionen

Die völkerrechtliche Diskussion um das legitime Mandat einer militärischen Inter-vention befasst sich noch weitgehend mit der Gegenüberstellung der Souveränität des intervenierenden und des hiervon betroffenen Staates. Die ICISS hingegen will gerade diesen Gegensatz der Souveränitätsrechte mit ihrem Ansatz der Schutzver-pflichtung überwinden.³⁹ Und auch in der vorliegenden Arbeit geht es zu allererst um die Frage, wann militärische Interventionen politisch sinnvoll sein können. Hierfür ist die Frage nach der völkerrechtlichen Legitimation einer Intervention durch ein Mandat allerdings nicht unbedeutend, weil auch die Fremdherrschaft wie jede Herr-schaft einer Legitimation bedarf. Aber da wir mit dem Ansatz der ICISS und dem hier entwickelten Begriff des Aufstandes bereits Maßstäbe für die Zweckmäßigkeit und damit auch für die Legitimation einer militärischen Intervention erhalten haben, ist es für die vorliegende Arbeit nicht notwendig, die völkerrechtliche Diskussion

39 „Thus the ‘responsibility to protect’ is more of a linking concept that bridges the divide between intervention and sovereignty; the language of the ‘right or duty to intervene’ is intrinsically more confrontational.“ (ICISS 2001: 17)

zum legitimen Mandat in ihrer ganzen Breite auszuführen. Stattdessen wird die völ-kerrechtliche Diskussion hier nur stark zusammenfassend kommentiert.

4.2.1 Die Intervention auf Einladung der offiziellen Regierung

Die Intervention auf Einladung der offiziellen Regierung des von einem Aufstand betroffenen Staates versucht, die prekäre Staatlichkeit durch Herrschaftskontinuität zu stabilisieren (Zischg 1996: 56). Im Falle der Bekämpfung eines Aufruhrs ist das Hilfeersuchen einer Regierung an befreundete Staaten nun ohnehin vollkommen un-problematisch, da eine solche „polizeiliche Zusammenarbeit“ ganz Sache des bilate-ralen Übereinkommens der zwei betreffenden Staaten ist. Geht es jedoch um die Be-kämpfung eines Aufstandes, sind dabei die einschlägigen Bestimmungen des huma-nitären Völkerrechts, der gemeinsame Artikel 3 der Genfer Konventionen und even-tuell das ZP II zu beachten, und der Fall bedarf der Beobachtung durch die UN-Generalversammlung oder das UN-Sekretariat.

Allerdings stellt in auch solchen Fällen die militärisch intervenierende Mandatsmacht keine hoheitliche Fremdherrschaft dar, sondern eine Form aktiver Militärhilfe für eine bedrohte Regierung. Diese eindeutige Unterordnung der Mandatsmacht unter die souveräne Regierung de jure kann jedoch – vor allem im Falle eines robusten Mandats, das die militärbürokratische Kontrolle eines umkämpften Gebiets mit ein-schließt – de facto doch eine Fremdherrschaft bedeuten, bzw. sich zu einer solchen verselbständigen. Bevor also die fremde Macht ins Land geholt werden kann, muss geklärt sein, inwiefern eine solche Einladung durch eine gewaltsam bedrohte Regie-rung überhaupt erfolgen darf. Die völkerrechtliche Mehrheitsmeinung, die die Zuläs-sigkeit einer solchen Intervention vertritt, behandelt hier die staatliche Souveränität als höchstes Völkerrechtsgut, welche durch die Regierung vertreten wird.⁴⁰

40 Eine gewichtige Norm zu ihrer Unterstützung kann diese Auffassung im bereits zitierten Art. 3 Abs. 1 des ZP II finden. Zudem wird die Auffassung im Nicaragua-Urteil (Case Concerning Mili-tary and ParamiliMili-tary Activities in and against Nicaragua, Nicaragua vs. USA, ICJ Reports 1986, 124, 126) bestätigt und findet sich in einer Reihe bilateraler und multilateraler Verträge und Ab-kommen wieder, etwa der Organisation Amerikanischer Staaten und der Arabischen Liga (Zorg-bibe 1968: 107ff).

Verlust der Regierungsmacht

Dies gilt jedoch nicht ohne Einschränkungen. In zu vielen Fällen umkämpfter oder gar erodierender Staatlichkeit ist der Alleinvertretungsanspruch der offiziellen Regie-rung höchst fragwürdig. Dies berücksichtigend hat sich heute eine Variante der klas-sischen Auffassung als Mehrheitsmeinung im Kanon der Völkerrechtslehre weitge-hend durchgesetzt (Roger/Ekango 2001: 129f). Das innere Selbstbestimmungsrecht des Volkes wird hier insofern berücksichtigt, als eine Regierung, die allen Rückhalt in der Bevölkerung verloren hat, nicht mehr von außen unterstützt werden darf. ⁴¹ Bei dem nicht mehr zu leugnenden, vollkommen Herrschaftsverlust der Regierung über den gesamten Staat kann ein Interventionsverbot zugunsten der Regierung ausge-sprochen werden.

Lösung der vorliegenden Arbeit

Von den verschiedenen Kriterien, die in der Völkerrechtsdiskussion als Anforderung an eine solche Degradierung der Regierung zur Clique vorgeschlagen werden (Zischg 1996: 153ff; Roger/Ekango 2001: 135f), werden in der vorliegenden Arbeit vor allem zwei Kriterien als hinreichend betrachtet, sofern sie beide zusammen auf-treten: der Verlust der verfassungsmäßigen Legitimität de jure – etwa nach einer Wahlniederlage der Regierung oder gar dem Wahlsieg einer geeinten Opposition – und die Begrenzung der effektiven de facto-Herrschaft der Regierung auf einen Teil des Staatsgebiets, in dem deutlich weniger als die Hälfte des Staatsvolks lebt. Es muss also sowohl die Regierung als alte Ordnung hinfällig geworden, als auch eine neue Regierung in Aussicht gestellt sein, damit die Handlungsfähigkeit und Integrität des betroffenen Staates auch ohne die alte Regierung gewährleistet ist. Ansonsten könnte die Regierung ihr Recht zur Einladung nur durch schwere Verstöße gegen das Völkerrecht verwirken (siehe Abschnitt 4.3).

41 Das Selbstbestimmungsrecht ist in Art. 1 Nr. 2, 55, 73 lit. b und 76 lit. b UN-Charta verankert.

4.2.2 Die Intervention mit UN-Mandat

Der UN-Sicherheitsrat

Trotz aller Mängel, die sich aus ihrer Multilateralität und oft nur unzureichenden Supranationalität ergeben, stellen die Vereinten Nationen heute bei der Beurteilung und Befriedung innerstaatlicher bewaffneter Konflikte empirisch wie normativ eine unverzichtbare Instanz dar. Zum Ergreifen von Maßnahmen zur Schlichtung des Konflikts und Sanktionen bezüglich der Konfliktparteien – ob Regierung oder Auf-ständische –, ist nach Kapitel VI und VII der UN-Charta der UN-Sicherheitsrat er-mächtigt. Und dies in einer Reihe unterschiedlicher Kontexte: etwa in Fällen des Fehlens jeder etablierten Regierung (wie in Somalia), oder in Fällen, in denen die offizielle Regierung sich Kriegsverbrechen oder sonstiger massiver Völkerrechtsver-letzungen schuldig macht, im Falle eines Völkermords oder in Fällen nationaler Be-freiungskriege ehemaliger Kolonien können Sicherheitsrats-Resolutionen die wirt-schaftliche und moralische Unterstützung (material and moral assistance) gar der aufständischen Partei(en) für zulässig erklären (Zischg 1996: 176). Der Sicherheitsrat behält sich nach Art. 53 der UN-Charta auch das alleinige Recht vor, Zwangsmaß-nahmen gegen Verstöße regionaler Abmachungen nach Kapitel VIII der UN-Charta zu unternehmen. Letztlich ist jede Zwangsmaßnahme, die der Sicherheitsrat unter-nimmt, „um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren und wie-derherzustellen“ völkerrechtlich zulässig, sofern sie nicht massiv gegen die Grund-sätze des völkerrechtlichen ius cogens verstößt.

Seit Ende des Kalten Krieges wurde der Sicherheitsrat so in einer Reihe von inner-staatlichen bewaffneten Konflikten aktiv, u. v. a. etwa 1992 in Somalia und 1993 gar gegen die Aufständischen (als private Gewaltakteure!) der UNITA in Angola.⁴² Die-se Handlungsfähigkeit ist beachtlich, trotz des bekannten Problems des Vetorechts der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats, das natürlich weiterhin besteht.

Die UN-Generalversammlung

Erweist sich der Sicherheitsrat aufgrund dieses Vetorechts trotz einer offensichtli-chen Notlage als handlungsunfähig, so kann die Generalversammlung nach der

42 SR-Resolution 733 vom 23. Januar 1992; SR-Resolution 864 vom 15. September 1993.

ting for Peace“-Resolution⁴³ statt seiner aktiv werden. So können mindestens 9 Si-cherheitsrats-Mitglieder oder 50 % der Generalversammlung eine Abstimmung in der Generalversammlung herbeiführen, die dann mit einer Zweidrittelmehrheit Hand-lungsbedarf feststellen und entsprechende Maßnahmen einleiten kann (Baehr 2004:

25ff). Diese auf den ersten Blick beeindruckende Handlungsermächtigung der Gene-ralversammlung konnte sich in der Realität multilateraler Entscheidungsfindungen bislang jedoch nicht bewähren: die „Uniting for Peace“-Resolution trug bisher zur Handlungsfähigkeit der Internationalen Gemeinschaft kaum etwas bei (Annan 2005).

Ebenso wie die Beschlüsse des Sicherheitsrats stellen auch die Entscheidungen und Nicht-Entscheidungen der Generalversammlung stets internationale Kompromisse dar. Und selbst wenn Entscheidungen zustande kommen, müssen diese nicht in erster Linie an objektiven Kriterien zur Befriedung des innerstaatlichen Konflikts orientiert sein. Aber dennoch ist jede Institutionalisierung kollektiven Handelns einer Freigabe von unilateralen Vorgehensweisen durch Drittstaaten vorzuziehen. Denn letztere würde erstens auf die völlige Auflösung des Gewaltverbots hinauslaufen und böte zweitens keine Garantie dafür, dass den Bedürfnissen vor Ort eher entsprochen wür-de.

Der Generalsekretär

Nach Kapitel XV der UN-Charta ist das UN-Sekretariat die zentrale Stelle für die Feststellung von Konflikten und die Entwicklung von Vorschlägen zu deren Ein-dämmung (ICISS 2001: 35). 1991 übertrug die UN-Generalversammlung in der

„Declaration on Fact-Finding by the United Nations in the Field of the Maintenance of International Peace and Security“⁴⁴ dem UN-Generalsekretär die Hauptverantwor-tung für die Feststellung der entscheidungsrelevanten Tatsachen, die in diesem rela-tiv unabhängigen und überschaubaren Amt – anders als beispielsweise durch den von der Anrufung durch den betroffenen Staat abhängigen Internationalen Gerichtshof – aktiv gestaltet werden kann (Hess 1985: 18ff). Heute ist eine Intervention eines Dritt-staates in einen innerstaatlichen bewaffneten Konflikt ohne die Stellungnahme des Generalsekretärs kaum mehr vorstellbar und die Autorität dieser Feststellungsinstanz sollte zunehmend Beachtung finden.

43 GV-Resolution 377 (V) vom 3. November 1955.

44 GV-Resolution 46/59 vom 9. Dezember 1991.

4.3 Staatsterror und die humanitäre Intervention bei Völkermord und