Bewertung der GAP der Förderperiode 2014 bis 2020

In der ersten Frage wurden die Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner gebeten anzuge-ben, wie zufrieden sie mit der aktuellen GAP der Förderperiode 2014 bis 2020 sind. Die Ergeb-nisse sind in Abbildung 15 dargestellt. Fast zwei Drittel aller befragten Personen zeigten sich eher unzufrieden oder unzufrieden. Lediglich die befragten Vertreterinnen und Vertreter aus den Gruppen Beratung und Verwaltung zeigten sich mehrheitlich zufrieden oder eher zufrieden mit der aktuellen GAP. Vertreterinnen und Vertreter der zivilgesellschaftlichen Organisationen sowie der Wissenschaft gaben ganz überwiegend an, unzufrieden oder eher unzufrieden mit der GAP zu sein. Von den befragten Landwirtinnen und Landwirte waren etwa zwei Drittel unzufrie-den oder eher unzufrieunzufrie-den, während sich bei unzufrie-den Befragten aus landwirtschaftlichen Interes-sensvertretungen ein geteiltes Bild ergab. Vertreter des DBV auf nationaler sowie Landesebene äußerten sich mehrheitlich zufrieden oder eher zufrieden, während die Verbände des Ökoland-baus angaben, eher unzufrieden oder unzufrieden zu sein.

68 Weibliche Befragte nach Gruppen: Verwaltung (n=7), Landwirtschaftliche Interessenvertretung (n=2), Zivilgesellschaftliche Orga-nisationen (n=10), Wissenschaft (n=4), Beratung (n=7), Landwirt*innen (n=4).

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Abbildung 15: Zufriedenheit mit der GAP der Förderperiode 2014 bis 2020

Quelle: eigene Erhebung, HU Berlin.

Anschließend wurden die befragten Personen gebeten, drei Punkte zu nennen, die ihnen an der aktuellen GAP der Förderperiode 2014 bis 2020 nicht gefallen. Die genannten Kritikpunkte sind in Abbildung 16 dargestellt. Die insgesamt 417 Nennungen wurden induktiv zu acht Oberkatego-rien zusammengefasst (vgl. die Darstellung des Codesystems in Kap. 6.2.1). Mit Blick auf die ge-samte Stichprobe wird deutlich, dass sich die am häufigsten geäußerten Kritikpunkte auf das System flächenbezogener Direktzahlungen (n=154), den Bürokratieaufwand (n=85) sowie die geringe ökologische Wirksamkeit (n=77) der GAP beziehen. Die befragten Personen kritisierten außerdem die hohen Auflagen, Kontrollen und Sanktionen (n=54). Als weitere Punkte wurden mangelnde Planungssicherheit (n=17), in vielerlei Hinsicht ungleiche Förderbedingungen (n=21), negative Auswirkungen der GAP auf den globalen Süden (n=3) sowie eine generelle Kri-tik an Subventionen für den landwirtschaftlichen Sektor (n=6) genannt.

Die in den Interviews geäußerte Kritik am Bürokratieaufwand der GAP bezog sich sowohl auf die komplexen Verfahren der Antragstellung für Landwirtinnen und Landwirte als auch auf die aufwendigen und wenig flexiblen verwaltungstechnischen Verfahren in den entsprechenden Be-hörden auf Bundes-, Länder- und kommunaler Ebene. Mit Blick auf die einzelnen Gruppen zeigt sich, dass der Bürokratieaufwand für die befragten Personen aus Verwaltungen (n=40), land-wirtschaftlichen Interessenvertretungen (n=21) sowie Beratungen (n=13) den jeweils am

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figsten genannten Kritikpunkt darstellte, der hingegen von Wissenschaftlerinnen und Wissen-schaftlern (n=4) sowie von Vertreterinnen und Vertretern zivilgesellschaftlichen Organisationen (n=6) deutlich seltener genannt wird. In der Gruppe der Landwirtinnen und Landwirte wurde der Bürokratieaufwand seltener als im Durchschnitt der Befragten als Kritikpunkt genannt.

In der Gruppe der Landwirtinnen und Landwirte (n=28), der Beratung (n=9) sowie der land-wirtschaftlichen Interessenvertretungen (n=15) entfielen jeweils ca. ein Fünftel der Nennungen auf die Kritik an zu hohen Auflagen, Kontrollen und Sanktionen. Dieser Punkt wurde seitens der Wissenschaft und Verwaltung gar nicht, von Vertreterinnen und Vertretern zivilgesellschaftli-chen Organisationen nur sehr selten (n=2) genannt. In den Äußerungen wird beklagt, dass die existierenden Auflagen für die Landwirtinnen und Landwirte schwer umzusetzen seien, die wirtschaftliche Existenz der Betriebe gefährdeten und zum Teil fachlich nicht sinnvoll formuliert seien. Die Dichte der Kontrollen und die Schärfe der Sanktionen wurden als teilweise unverhält-nismäßig eingeschätzt. Daran anschließend wurde häufig kritisiert, dass auf Seiten der Sachbe-arbeitenden in den Zahl- und Kontrollstellen die landwirtschaftliche Kompetenz fehle. Auch seien die Landwirtinnen und Landwirte nur unzureichend in die Ausgestaltung der Maßnahmen eingebunden. Zudem würden die existierenden Bagatell- und Ermessensspielräume in den Be-hörden nicht ausreichend angewendet.

Weniger häufig, aber über alle Gruppen hinweg wurden mangelnde Planungssicherheit und feh-lende Rechtssicherheit für landwirtschaftliche Betriebe durch Veränderungen der Förderbedin-gungen innerhalb und zwischen den Förderperioden genannt.

Die Kritik an ungleichen Förderbedingungen bezog sich auf unterschiedliche Förderregelungen und Regelungstiefen für verschiedene Betriebs- und Produktionstypen und verwies auf Unter-schiede zwischen den Bundesländern sowie zwischen den Mitgliedstaaten der EU. Während diese Aspekte aus Reihen der Landwirtinnen und Landwirte (n=9), der Beratungen (n=6) und der landwirtschaftlichen Interessenvertretungen (n=6) genannt wurden, gehörten ungleiche Förderbedingungen in der Gruppe der Wissenschaft, der zivilgesellschaftlichen Organisationen und der Verwaltung nicht zu den wichtigsten Kritikpunkten.

Über alle Gruppen hinweg wurde Kritik am System der flächengebundenen Direktzahlungen ge-äußert. Vor allem innerhalb der Gruppen der Wissenschaft (n=34) und der zivilgesellschaftli-chen Organisationen (n=27) wurde dieser Kritikpunkt besonders häufig genannt, aber auch aus Reihen der Landwirtinnen und Landwirte (n=55). Dabei wurden von den Befragten sehr unter-schiedliche Kritikpunkte geäußert, die zum Teil grundsätzlicher Natur waren, zum Teil auf ein-zelne Aspekte der Ausgestaltung abzielten. Über alle Gruppen hinweg wurde eine mangelnde Transfereffizienz durch Überwälzung der Prämien an Flächeneigentümerinnen und -eigentümer kritisiert. Eine fehlende Zielorientierung der flächenbezogenen Prämien und die Nicht-Berück-sichtigung des Prinzips „Öffentliches Geld für öffentliche Leistungen“ wurde besonders häufig aus Reihen der Wissenschaft und den zivilgesellschaftlichen Organisationen kritisiert, aber auch von Landwirtinnen und Landwirten, insbesondere von ökologisch wirtschaftenden Betrieben, sowie landwirtschaftlichen Interessensvertretungen außerhalb des DBV. Innerhalb der genann-ten Gruppen wurde außerdem eine mangelnde Verteilungsgerechtigkeit bei der derzeitigen Aus-gestaltung der flächenbezogenen Direktzahlungen (fehlende Kappung und Degression) kritisiert.

Ebenfalls von Befragten aller Gruppen wurde die geringe ökologische Wirksamkeit der GAP als wichtiger Kritikpunkt angeführt. Die Kategorie umfasst zum einen allgemeine Äußerungen, wel-che die geringe Umwelteffektivität auf eine zu geringe Budgetausstattung der Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen zurückführen, bspw. dadurch, dass die mögliche Umschichtung von Mitteln aus der ersten in die zweite Säule nicht ausgeschöpft werde. Zum anderen gab es eine Reihe von

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konkreten Aussagen zur mangelnden Wirksamkeit einzelner Maßnahmen (bspw. Dauergrün-landregelung im Rahmen des Greening, Fehlen kooperativer AUKM). Während bei Befragten aus der Verwaltung (n=14), zivilgesellschaftlichen Organisationen (n=17) und Wissenschaft (n=14) etwa jeder dritte Kritikpunkt die geringe ökologische Wirksamkeit der GAP betraf, lag dieser An-teil bei den Befragten aus den landwirtschaftlichen Interessenvertretungen (n=11) und der Be-ratung (n=7) nur bei ca. 15 % und bei den Landwirtinnen und Landwirten (n=14) nur bei 10 %.

Zwei Befragte aus der Verwaltung und ein Befragter von einer zivilgesellschaftlichen Organisa-tion führten die negativen Auswirkungen der GAP auf den globalen Süden als Kritik an. Hinzu kamen einzelne Äußerungen, insbesondere von Landwirtinnen und Landwirten, welche die Sub-ventionen für den landwirtschaftlichen Sektor allgemein kritisierten.

Abbildung 16: Kritikpunkte an der GAP

Quelle: eigene Erhebung, HU Berlin.

Anschließend baten wir die Befragten, bis zu drei Punkte zu nennen, die ihnen an der GAP der Förderperiode 2014 bis 2020 gut gefallen. Die Ergebnisse sind in Abbildung 17 dargestellt. Mit insgesamt 326 Nennungen fiel den Befragten hier weniger ein als bei den Kritikpunkten. Die Antworten wurden induktiv zu neun Oberkategorien zusammengefasst (vgl. 6.2.2). Über alle Be-fragten hinweg am häufigsten gelobt wurden die Einkommensorientierung der GAP (n=65), die Maßnahmen im Rahmen der 2. Säule (n=60), die schrittweise Integration von Umwelt- und Kli-maschutzbelangen (n=57) sowie die Existenz einer stabilen Förderung für die Landwirtschaft

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(n=52). Als weitere positive Aspekte wurden genannt, dass die GAP ein EU-weites und umfas-sendes Politikfeld ist (n=36), verwaltungstechnische Verbesserungen (n=13), Maßnahmen zur Abfederung des Strukturwandels (n=9) sowie die Spielräume zur nationalen Ausgestaltung der 1. Säule. 22 oder gut 14 % der Befragte antworteten ausdrücklich, dass ihnen an der aktuellen GAP gar nichts gefalle. Dieser Anteil war unter den Befragten aus Reihen der Landwirtschaft und der zivilgesellschaftlichen Organisationen besonders hoch, wohingegen alle Befragten aus der landwirtschaftlichen Interessenvertretung und der Verwaltung etwas nannten, was ihnen an der aktuellen GAP gefiel.

Die Einkommensorientierung der GAP-Zahlungen hatte mit einem Anteil von mehr als einem Viertel der Nennungen insbesondere in der Gruppe der Landwirtinnen und Landwirten sowie ihrer Interessensvertretungen besonderes Gewicht. Die unter dieser Oberkategorie zusammen-gefassten Äußerungen bezogen sich auf die einkommensstabilisierende Wirkung der flächenge-bundenen Direktzahlungen, sahen die flächenbezogenen Förderung als Ausgleichszahlungen für höhere EU-Standards im Vergleich zum außereuropäischen Ausland sowie als Risikoausgleich für Marktschwankungen. In der Gruppe der Verwaltung entsprach der Anteil der Nennungen dem Durchschnitt der Gesamtstichprobe, während Befragte aus der Beratung und Wissenschaft die Einkommensorientierung seltener als positiven Punkt der GAP nannten und die Befragten aus zivilgesellschaftlichen Gruppen dies gar nicht taten.

Unter der Oberkategorie „Förderung für Landwirtschaft“ wurden Aussagen zusammengefasst, welche das Vorhandensein einer finanziellen Förderung für den Agrarsektor grundsätzlich lob-ten, etwa weil dies dazu beitrage, die Landwirtschaft in Deutschland flächendeckend aufrecht zu erhalten. Aus Sicht dieser Befragten gewährleisten die mehrjährigen Förderperioden eine ge-wisse Stabilität und Planungssicherheit für Landwirtinnen und Landwirte, wobei die finanzielle Ausstattung als insgesamt angemessen und notwendig angesehen wird. Besonders häufig wurde die Förderung für die Landwirtschaft von Befragten der landwirtschaftlichen Interessenvertre-tungen und der zivilgesellschaftlichen Organisationen gelobt, besonders selten bei Befragten aus der Beratung. Bei den anderen Gruppen macht dieser Aspekt jeweils ca. 15 % der positiven Aus-sagen zur GAP aus.

Über alle Gruppen hinweg wurden die Maßnahmen im Rahmen der 2. Säule als Punkt genannt, der den Befragten gut an der Förderperiode 2014 bis 2020 gefiel. Diese Oberkategorie umfasst Äußerungen, die allgemein die Bedeutung der Förderung der Entwicklung im ländlichen Raum oder einzelne Maßnahmen wie die Innovations-, Beratungs- und Investitionsförderung hervor-heben. Gelobt wurde auch die Flexibilität der ELER-Programme (regionale Gestaltungsspiel-räume auf Länderebene) und damit verbunden eine stärkere Zielorientierung im Vergleich zur 1. Säule.

Auch die schrittweise Integration von Umwelt- und Klimaschutzaspekten in die GAP wurde von Befragten aller Gruppen gelobt. Unter dieser Oberkategorie wurden Äußerungen zusammenge-fasst, welche mit Blick auf die historische Entwicklung der GAP die Aufnahme von Instrumenten zur Verbesserung der Umweltwirkungen lobten, wie z.B. das Greening als Ansatz (nicht dessen Umsetzung), die Cross Compliance-Vorschriften und die Agrarumwelt- und Klimaschutzmaß-nahmen (AUKM). Überdurchschnittlich häufig wurde dieser Aspekt von Befragten aus der Ver-waltung und zivilgesellschaftlichen Organisationen genannt, eher selten hingegen von Befragten aus der Wissenschaft und der Beratung.

Dass es sich bei der GAP um eine EU-weite Politik handelt, die verschiedene Politikfelder (Nah-rungsmittelproduktion, Ernährung, Umwelt) verbindet, wurde besonders von Befragten aus der Wissenschaft, aber auch von zivilgesellschaftlichen Organisationen als positiver Aspekt der GAP

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genannt, jedoch kaum von Befragten aus Reihen der landwirtschaftlichen Praxis. Die hier zusam-mengefassten Äußerungen hoben die Wichtigkeit gemeinsamer europäischer Standards, die his-torische Bedeutung der GAP als am stärksten vergemeinschaftetes Politikfeld sowie deren Bei-trag zum europäischen Zusammenhalt hervor.

Verwaltungstechnische Verbesserungen wurden aus Reihen der Beratung, einiger Landwirtin-nen und Landwirte sowie der Wissenschaft als positiver Aspekt der GAP-Förderperiode 2014 bis 2020 genannt. Hierzu gehören Äußerungen zum elektronischen Verfahren der Antragstellung, insbesondere zur Beantragung der Basisprämie im Rahmen der 1. Säule, und zur neu eingeführ-ten Kleinerzeugerregelung.

Vereinzelt wurden von Vertreterinnen und Vertretern der landwirtschaftlichen Interessenver-tretungen, der Zivilgesellschaft, der Wissenschaft sowie von Landwirtinnen und Landwirten Maßnahmen zur Abfederung des Strukturwandels als positiver Aspekt der Förderperiode 2014 bis 2020 genannt. Diese Oberkategorie umfasst Äußerungen, welche die besondere Berücksich-tigung der Förderung kleiner Betriebe durch die Umverteilungsprämie (Förderung erster Hek-tare) loben.

Hinzu kommen einzelne Äußerungen aus der landwirtschaftlichen Praxis, der Beratung sowie landwirtschaftlicher Interessenvertretung, welche gut finden, wie die Ausgestaltungsspielräume im Rahmen der 1. Säule in Deutschland genutzt wurden, z.B. die Junglandwirteprämie, den Ver-zicht auf gekoppelte Zahlungen und die Begrenzung der Umschichtung von Mitteln der ersten in die zweite Säule weit unterhalb des möglichen Höchstsatzes von 15 %.

159 Abbildung 17: Lob an der GAP

Quelle: eigene Erhebung, HU Berlin.