Baustein C: Verknüpfung von flächenbezogenen Direktzahlungen mit „green outco- outco-mes“

In den ausgewerteten Vorschlägen für die GAP nach 2020 finden sich eine Reihe von Möglichkei-ten, die im Sinne des Prinzips „öffentliche Gelder für öffentliche Güter“ den Erhalt flächenbezo-gener Direktzahlung an „green outcomes“ knüpfen wollen. Diese Überlegungen sind im dritten Baustein zusammengefasst. Tabelle 8 gibt einen zusammenfassenden Überblick über die unter-schiedlichen Optionen, die flächenbezogenen Direktzahlungen mit „green outcomes“ zu ver-knüpfen, die wir in unserem Textkorpus identifizieren konnten.

Um die Vielzahl der Optionen zu veranschaulichen, bedienen wir uns einer Metapher aus dem Gastronomiebereich.⁵⁴ Analog zur Speiseauswahl in einem Restaurant unterscheiden wir zwi-schen „Menü-Modellen“ und „À la carte-Modellen“. „Menü-Modelle“ sehen – angelehnt an die in einem Mittagsmenü von der Küchenchefin vorgegebene Kombination von Speisen – fixe Maß-nahmensätze vor, welche die Adressaten nur als Paket auswählen können. Es besteht die Mög-lichkeit, lediglich einen einzigen fixen Maßnahmensatz anzubieten („Menü-Modell“ mit einem Menü), wie dies etwa im derzeitigen Greening der Fall ist.⁵⁵ Darüber hinaus können auch meh-rere fixe Maßnahmensätze („Menü-Modell“ mit mindestens zwei Menüs zur Auswahl) angeboten werden.

„À la carte-Modelle“ hingegen bieten die Möglichkeit – analog zur freien Kombination von Spei-sen aus der gesamten Speisekarte – flexibel diejenigen Maßnahmen auszuwählen, die für den je-weiligen Betrieb passen. Die unterschiedlichen Punktemodelle (Feindt et al. 2019; Oppermann et al. 2016; Dierking/Neumann 2016) entsprechen in ihrer Funktionsweise den „À la carte-Mo-dellen“. Dabei bestehen wiederum unterschiedliche Ausgestaltungsmöglichkeiten, die sich in Weiterführung der Analogie aus der Gastronomie als Modelle mit oder ohne „Mindestverzehr“

verstehen lassen. Bei entsprechender Nachfrage kann eine Restaurantleiterin durch Festlegung eines Mindestverzehrs (oder eines Mindestbestellwerts) sicherstellen, dass ihre Gäste mindes-tens eine bestimmte Menge an Speisen konsumieren (oder zumindest erwerben). Übertragen auf die Verknüpfung von flächenbezogenen Direktzahlungen mit „green outcomes“ entspricht dem „À la carte-Modell mit Mindestverzehr“ ein Punktemodell, bei dem die Prämienzahlung erst ab dem Erreichen einer Mindestpunktzahl erfolgt. Bei den „À la carte-Modellen ohne Mindest-verzehr“ wird eine fixe Prämie für jede Maßnahme gewährt.

Eine weitere Variante der Punktemodelle sieht vor, dass die Prämienhöhe in Abhängigkeit von der erreichten Punktzahl des Betriebes und der erreichten Punktzahl aller Betriebe festgesetzt wird (Punktemodell als Marktmodell). Dies entspricht einem Restaurant, in die Restaurantleite-rin die Preise für ihre à la carte-Speisen nach Knappheitspreisen bestimmen.

Daneben gibt es (jenseits der Restaurantanalogie) den Vorschlag, die Auszahlung flächengebun-dener Direktzahlungen mit der sogenannten Landschaftsvielfaltsprämie an den Erhalt von Land-schaftselementen zu knüpfen. In Tabelle 8 sind nur die Quellen aufgeführt, die explizit eines der genannten Modelle vorschlagen.

54 In seiner jüngsten Stellungnahme zur effektiven Gestaltung der Agrarumwelt- und Klimapolitik nimmt der WBAE mit Blick auf die Ausgestaltungsoptionen der Eco Schemes eine ähnliche Einteilung vor und unterscheidet seinerseits zwischen: a) Greening-Modell, b) Modifiziertes Greening-Modell, c) Ökopunkte-Modell mit Auslöseschwelle und/oder Obergrenze, d) Ökopunkte-Modell ohne Schwellen, e) AUK II-Modell (WBAE, 2019, SS. 64-71).

55 Auch beim Greening der Förderperiode 2014 bis 2020 ist bei der Bereitstellung der ÖVF eine Auswahl möglich.

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Besondere Aufmerksamkeit erfährt seit der Veröffentlichung der Legislativvorschläge der Euro-päischen Union die Diskussion möglicher Ausgestaltungen der „Eco Schemes“ (Öko-Regelun-gen). Diese Diskussion spiegelt sich auch in einigen der ausgewerteten Vorschläge wider (vgl.

z.B. Beckmann & Metzner, 2019; Meredith & Hart, 2019; Rainer Oppermann & Schraml, 2019;

SPD-Bundestagsfraktion, 2019; Verbände-Plattform, 2019; WBAE, 2019, SS. 61-74). Mit dem von der Kommission vorgeschlagenen Instrument der Eco-Schemes können in Zukunft Agrarum-welt- und Klimaschutzmaßnahmen im Rahmen der 1. Säule programmiert werden und einen Teil der Einkommensstützung an die Erbringung von freiwilligen einjährigen Maßnahmen im Umwelt- und Klimaschutz zu knüpfen.⁵⁶ Stark umstritten sind derzeit sowohl die finanzielle Aus-stattung der Eco Schemes als auch die Art der enthaltenen Maßnahmen und die Konfiguration der Wahlmöglichkeiten für die Betriebe.

Aufgrund der bisher fehlenden Konkretisierung in den Verordnungsentwürfen könnte es mög-lich sein, dieses neue Instrument sowohl als „Menü“-Modell oder auch als „À-la-carte“-Modell umzusetzen (vgl. dazu auch WBAE, 2019, SS. 64, Tabelle 4). Bislang ist gem. Art. 28 lediglich vor-gesehen, dass die Unterstützung für Landwirtinnen und Landwirte aus Mitteln der 1. Säule (ohne Ko-Finanzierung) in Form einer jährlichen Zahlung je förderfähiger Hektarfläche gewährt wird (Europäische Kommission, 2018). Besonderes Augenmerk wird in der Diskussion insbe-sondere drei Aspekten zuteil. Erstens geht es um die Frage, ob die Mitgliedstaaten, wie von der Kommission vorgesehen, verpflichtet werden sollen, Eco Schemes als Interventionskategorie in ihre nationalen GAP-Strategiepläne aufzunehmen. Zweitens wird der Umweltnutzen des Instru-ments maßgeblich davon abhängen, welche Maßnahmen angeboten – und schließlich auch von den Landwirtinnen und Landwirten umgesetzt werden, was wiederum von der Höhe der Zah-lungen im Verhältnis zu den Opportunitätskosten der Maßnahmen abhängt. Einige Publikatio-nen enthalten Vorschläge für mögliche Maßnahmen (Beckmann & Metzner, 2019, S. 9f.; Rainer Oppermann & Schraml, 2019, S. 30; Verbände-Plattform, 2019, S. 3f.; WBAE, 2019, S. 88f.).⁵⁷ Drittens ist vor dem Hintergrund eines voraussichtlich sinkenden Agrarbudgets (mit überpro-portionalen Kürzungen in der 2. Säule) entscheidend, mit welchen finanziellen Mitteln die Eco Schemes ausgestattet werden. Die Verbände-Plattform schlägt vor, dass 30 % der Fördermittel der 1. Säule zu Beginn der Förderperiode als Mindestfinanzausstattung veranschlagt werden und der Prozentsatz danach jährlich erhöht wird. Auch aus Sicht des WBAE sind zu Beginn der neuen Förderperiode mindestens 30 % des gesamten GAP-Budget für Agrarumwelt- und Klima-maßnahmen zu reservieren und ebenfalls sukzessive zu erhöhen. Allerdings ist es von geringer Bedeutung, so der WBAE, ob diese Mittel zur Finanzierung ambitionierter Eco Schemes im Rah-men der 1. Säule oder zur Finanzierung von AUKM durch Verlagerung in die 2. Säule zur Verfü-gung gestellt werden (WBAE, 2019, S. 89). Zudem sollten die Prämien für ambitionierte Eco

56 Die Einjährigkeit bei den Eco Schemes bezieht sich auf die Finanzierung (einjährige Auszahlung der Prämie) und nicht auf den Cha-rakter der Maßnahme (WBAE, 2019, S. 73). Dementsprechend können potentielle Maßnahmen im Rahmen der Eco Schemes mehr-jährig umgesetzt werden, müssen allerdings jährlich neu (Stichtag 15. Mai) beantragt werden. Der einmehr-jährige Verpflichtungszeitraum erhöht die unternehmerische Flexibilität und kann sich positiv auf die Teilnahmebereitschaft auswirken. Allerdings ist die Möglich-keit des jährlichen Ausstiegs bei der Auswahl der im Rahmen der Eco Schemes angebotenen Maßnahmen zu bedenken, wenn sie auf die langfristige Sicherung von Umweltschutzgütern, z.B. der Biodiversitätsschutz, abzielen.

57 Die Verbände-Plattform (2019) schlägt z.B. vor: Extensive Grünlandnutzung, extensiver Ackerbau, Anbau von Leguminosen ohne Einsatz von Pflanzenschutz- und Düngemitteln, extensive Weidetierhaltung, Anlage von Ackerbrachen, Anlage von Blüh- und Nütz-lingsstreifen, Anlage von Lichtäckern und Getreideanbau in weiter Reihe mit blühender Untersaat, Bewirtschaftung von Streuobst-wiesen, hoher Anteil von Landschaftselementen, hoher Anteil von Dauergrünland unter Beweidung, hohe Kulturartenvielfalt. Opper-mann et al. (2019) schlagen folgende Maßnahmen vor: Ackerbrachen, mehrjährige Blühflächen/Blühstreifen, Lichtäcker/Getreidean-bau in weiter blühender Untersaat, extensive Wiesen oder Weiden, Streuobstwiesen, naturnahe Rebgassenbegrünung im WeinLichtäcker/Getreidean-bau, Streuobstwiesen/Streuobstbestände für Obstbaubetrieb. In der Stellungnahme des WBAE (2019) wird betont, dass der Bund im Rahmen der Eco Schemes Maßnahmen programmieren sollte, die budesweit von Interesse sind und wo der Bund entsprecende Ziele (bspw. in der Nationalen Biodiversitätsstrategie) formuliert hat: Ökolandbau, Streifenmaßnahmen im Ackerbau und auf Grünland, vielfältige Fruchtfolgen inkl. Leguminosen, extensive Grünlandbewirtschaftun, Weideprämien.

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Schemes von der Kappung und Degression, wie sie gem. Art 15 der Legislativvorschläge vorgese-hen ist, ausgenommen werden (Verbände-Plattform, 2019, S. 2; WBAE, 2019, S. 89).

Entscheidend für die Bewertung der neuen Eco Schemes wird schließlich die Abstimmung und Abgrenzung⁵⁸ mit den anderen Instrumenten der „grünen Architektur“ aus 1. und 2. Säule (nach unten: Konditionalität und nach oben: AUKM) sein, die erstmalig im Rahmen der GAP-Strategie-pläne gemeinsam programmiert werden sollen. Grundsätzlich bestehen drei Möglichkeiten zur Abgrenzung von Eco Schemes und AUKM: a) die parallele Programmierung von Eco Schemes und AUKM ohne wesentliche Wechselwirkung, b) die Programmierung der AUKM (dunkelgrüne Maßnahmen) als Aufwertung der Eco Schemes (Eingangsstufe und Voraussetzung) mit maxima-ler Wechselwirkung und c) eine Kombination der beiden genannten Modelle (WBAE, 2019, S.

71f.).

Tabelle 8: Baustein C: Verknüpfung von flächenbezogene Direktzahlungen mit "green outcomes"

Cluster Erläuterung Quellen

„Menü"-Modell mit einem Menü

Fixer Maßnahmensatz Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt M-V (2017)

„Menü"-Modell

mit mindestens zwei Menüs

Mindestens zwei fixe

Feindt et al. (2019); Buckwell et al.

(2017); WBAE (2018, 2019)

„Á-la-carte"-Modell mit

Feindt et al. (2019a); Matthews (2016); Feindt et al. (2018);

Plattform Verbände (2019)

„Á-la-carte"-Modell ohne „Min-destverzehr“

Flexible Maßnahmenauswahl, fixe Prämienzahlung für jede Maßnahme, Obergrenze je ha

Oppermann et al. (2016); De Schutter et al. (2019); Feindt et al.

(2018); Beckmann und Metzner (2019); Dierking et al. (2017);

BÖLW (2017) Verbände-Plattform Maßnahmen des Betriebs / Anzahl der gewichteten Maß-nahmen aller Betriebe (Marktmodell ohne Mindestschwelle)

Feindt et al. (2018); Beckmann und Metzner (2019); Dierking et al.

(2017); AbL (2018); Plattform Verbände (2019)

58 Die Abgrenzung ist nicht nur aus natur- und umweltschutzfachlicher Sicht von großer Bedeutung, sondern spielt auch aus verwal-tungstechnischer Sicht eine wichtige Rolle. Grundsätzlich sollten inhaltliche Überschneidungen zwischen Eco Schemes und AUKM vermieden werden, um den Tatbestand der Doppelförderung nicht zu erfüllen, was aufwendige Korrekturen von Zahlungshöhen erforderlich machen kann (WBAE, 2019, S. 71).

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Cluster Erläuterung Quellen

Landschaftsvielfaltsprämie Feindt et al. (2019)

Quelle: eigene Darstellung, HU Berlin.