Baustein C: Verknüpfung flächenbezogener Direktzahlungen mit „green outcomes“

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Quelle: eigene Darstellung. HU Berlin.

3.2.3.3 Baustein C: Verknüpfung flächenbezogener Direktzahlungen mit „green outcomes“

In Tabelle 16 sind die Bewertungen der verschiedenen Varianten für die Implementierung von Baustein C dargestellt. Bei der Bewertung der vorgeschlagenen Möglichkeiten der Ausgestaltung der Verknüpfung flächenbezogener Direktzahlungen mit „green outcomes“ wird für das „Menü“-Modell mit einem Menü auf die Auswertung der wissenschaftlichen Literatur für das gegenwär-tige Greening zurückgegriffen (vgl. Kapitel 2.3.2.3). Die Veränderung hinsichtlich der ökologi-schen Wirksamkeit (Effektivität) bei den anderen vorgeschlagenen Ausgestaltungsmöglichkei-ten (Punktemodelle mit und ohne Mindestpunktzahl, als Marktmodell) hängt von den angebote-nen und umgesetzten Maßnahmen ab und ist daher unklar. Gleiches gilt für das Nutzen-Kosten-Verhältnis in Bezug auf Umweltziele (ökologische Effizienz). Allerdings verbessert sich mit dem Umfang der Wahlmöglichkeiten die Transfereffizienz, die Landwirtinnen und Landwirte die für sie betriebswirtschaftlich günstigeren Maßnahmen auswählen und umsetzen können. Die dyna-mische Anpassung der Entlohnung je Leistungspunkt in Abhängigkeit von einer nicht gedeckel-ten Gesamtzahl von Leistungspunkgedeckel-ten aller Betriebe („À la carte“-Modelle mit Knappheitsprei-sen) führt im Allgemeinen zu einer erhöhten Leistungseffizienz der öffentlichen Ausgaben. Mit Blick auf die Instrumentation verbessert sich die Eignung der Instrumentenwahl, weil alle vor-geschlagenen Möglichkeiten die Flexibilität für die Betriebe erhöhen. Daraus abgeleitet ist au-ßerdem eine Erhöhung der Akzeptanz zu erwarten. Bei dynamischer Anpassung der Entlohnung ist allerdings aufgrund der Unsicherheit und erwarteter niedrigerer Prämienhöhen von einer verminderten Akzeptanz auszugehen. Die Ausgestaltungsmöglichkeiten, die keine Mindest-schwelle vorsehen („À la carte“-Modelle ohne „Mindestverzehr“) weisen zudem geringe Ein-stiegshürden in das Honorierungssystem auf. Hinsichtlich der Regelungs- und Vollzugsfähigkeit können aus der erhöhten Flexibilität leicht erhöhte Anforderungen an die Kontrolle und

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prüfung der Umsetzung resultieren. Dazu könnte die Berechnung der Prämienhöhen einen zu-sätzlichen administrativen Mechanismus erfordern, v.a. bei den Modellen mit dynamischer Be-rechnung der Prämien. Hinsichtlich der Resilienzorientierung lassen sich keine Aussagen treffen, weil die Veränderungen von den angebotenen Maßnahmen und den Wahlhandlungen der Be-triebe abhängen.

Die genannten Bewertungen zu Baustein C lassen sich auf die aktuelle Diskussion um die Ausge-staltung der Eco Schemes übertragen. Die Legislativvorschläge der Kommission lassen den Spiel-raum, die Eco Schemes in Form eines der sechs Modelle zu implementieren. Entsprechend ist das neue Instrument der Eco Schemes zum gegenwärtigen Stand der GAP-Verhandlungen ambi-valent zu bewerten. Sie bieten einerseits eine neue Möglichkeit Finanzmittel aus der 1. Säule zielgerichtet für Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen zu mobilisieren, die aktuell in ge-genleistungslosen Direktzahlungen gebunden sind. Andererseits können die Mitgliedstaaten auf Grundlage der Legislativvorschläge die GAP-Strategiepläne so flexibel ausgestalten, dass die Eco Schemes wenig zielgerichtet und wenig ambitioniert ausgerichtet werden können. Es besteht die Gefahr, dass sie ähnlich wie die Greening-Vorschriften der vorangegangenen Förderperiode ver-wässert werden und aus Umweltperspektive zu einem weitestgehend wirkungslosen Politikin-strument werden. Die Bewertung der Effektivität (ökologischen Wirksamkeit) des InPolitikin-struments ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt aufgrund der in den Legislativvorschlägen gewährten Spiel-räume nicht möglich. Sie hängt maßgeblich von der finanziellen Ausstattung des neuen Instru-ments sowie der Ausgestaltung auf Maßnahmenebene im Zusammenspiel und in Abgrenzung zu den anderen Instrumenten der „grünen Architektur“ ab. Mit Blick auf die Akzeptanz seitens der Landwirtinnen und Landwirte kann die gewährte unternehmerische Flexibilität (einjährige Fris-tigkeit des Verpflichtungszeitraums) die Teilnahme- und Umsetzungsbereitschaft an den Maß-nahmen (im Gegensatz zum fünf- bis siebenjährigen Verpflichtungszeitraum bei AUKM) erhö-hen. Darüber hinaus kann bei der Prämienkalkulation der Eco Schemes eine Anreizkomponente gewährt werden und die Teilnahme kann auf finanzieller Sicht u.U. attraktiver werden. Aller-dings sollte die Möglichkeit der Gewährung einer Anreizkomponente im Rahmen der Eco Schemes nicht überbewertet werden, da die Mitgliedstaaten respektive Bundesländer schon heute erheblichen Spielraum bei der Prämienkalkulation der AUKM in der zweiten Säule haben und damit aufgrund regionaler und betrieblicher Bedingungen indirekt eine Anreizkomponente gewährt wird.⁵⁹

Die Bewertung der Landschaftsvielfaltsprämie erfolgte in Form einer Plausibilitätsbewertung und gründet auf den Ergebnissen der laufenden Vertiefungsstudie des ZA-NExUS-Projekts. Es ist anzunehmen, dass die Landschaftsvielfaltsprämie zur Minderung der negativen Wirkungen der Landwirtschaft in Bezug auf die natürliche Ressource Landschaft beiträgt, weil die flächenbezo-genen Direktzahlungen durch die räumliche Steuerung auf Flächen mit erhöhter ökologischer Wertigkeit qualifiziert werden. Dadurch können erhöhte Anforderungen an die Erfassung und Kontrolle entstehen (Regelungs- und Vollzugsfähigkeit). Weiterhin könnte – abhängig von der verfügbaren Datengrundlage über Landschaftselemente – eine Weiterentwicklung des Instru-mentariums der Erfassung von Landschaftselementen im Rahmen der GLÖZ und der ÖVF not-wendig sein (institutionelle Anschlussfähigkeit). Aus den im Mai 2019 abgeschlossenen Befra-gungen zur Reaktion von Landwirtinnen und Landwirten auf die Landschaftsvielfaltsprämie in der ZA-NExUS II- Vertiefungsstudie geht hervor, dass die Akzeptanz der Förderung aufgrund der hohen ökologischen Wirksamkeit und des gewährten finanziellen Ausgleichs für den hohen Ar-beitsaufwand grundsätzlich eher hoch ist, aber stark von der regional sehr unterschiedlichen Ausstattung mit bereits vorhandenen Landschaftselementen abhängt. In Bezug auf die

Resilienz-59 Vgl. zur „Scheindebatte Anreizkomponente“ WBAE (2019, S. 50).

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orientierung kann davon ausgegangen werden, dass die Prämie vor allem die ökonomische Ro-bustheit (konstanter Einkommensstrom für Begünstigte) stärkt. Die Auswirkungen auf die öko-nomische Robustheit der einzelnen Betriebe hängt von den Umverteilungswirkungen im Ver-gleich zu den heutigen flächenbezogenen Direktzahlungen ab, die zumindest teilweise durch eine Landschaftsvielfaltsprämie ersetzt würden. Je nach Höhe der gezahlten Prämien können von einer Landschaftsvielfaltsprämie auch Anreize zur Schaffung von neuen Landschaftselemen-ten ausgehen. Die Betriebe würden dann darin unterstützt, ihre Flächen im Sinne einer erhöhLandschaftselemen-ten ökologischen Vielfalt weiterzuentwickeln, was zu einer verbesserten Adaptabilität beitragen könnte. Die ökologische Effektivität und Effizienz hängt dabei jedoch davon ab, welche Art von Landschaftselementen auf welchen Flächen hinzugefügt werden.

Tabelle 16: Bewertung Baustein C

Cluster Effektivität Effizienz System der Leistungsmessung Instrumentation Regelungs- und Vollzugsfähigkeit Institutionelle Anschlussfähigkeit Akzeptanz in der Landwirtschaft Robustheit Adaptabilität Transformabilität

„Menü"-Modell mit einem Menü → → → → → → → → → →

„Menü"-Modell mit

mindestens zwei Menüs ? ↗ ? ↗ ↘ → ↗ ? ? ?

„À-la-carte"-Modell mit

„Mindestverzehr“ ? ↗ ? ↗ ↘ ? ↑ ? ? ?

„Á-la-carte"-Modell mit „Mindest-

verzehr“ und Knappheitspreisen ? ↗ ? ↗ ↘ ? ↑↓ ? ? ?

„Á-la-carte"-Modell

ohne „Mindestverzehr“ ? ↗ ? ↗ ↘ ? ↑ ? ? ?

„A-la-carte"-Modell ohne „Mindest-

verzehr“ mit Knappheitspreisen ? ↗ ? ↗ ↘ ? ↑↓ ? ? ?

Landschaftsvielfaltsprämie ↑ ↗ ↑ ↑ ↗ → → ↗ ↗ →

Quelle: eigene Darstellung. HU Berlin.

3.2.3.4 Baustein D: Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen

In Tabelle 17 sind die Bewertungen der beiden Cluster (Beibehalten und Modifizieren) für Agra-rumwelt- und Klimamaßnahmen dargestellt. Die Bewertung des Clusters „Beibehalten“ basiert auf der oben dargestellten Auswertung der wissenschaftlichen Literatur zu AUKM (vgl. Kapitel 2.3.2.4). Wie auch bei der Ausgestaltung der Eco Schemes gilt für die AUKM, dass die Legislativ-vorschläge der Kommission einen großen Spielraum bei der Höhe des Umweltambitionsniveaus lassen. Eine Konzentration auf spezifische Problemlagen, d.h. die Definition der Maßnahmen auf

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räumlicher Ebene, kann geeignet sein, die Zielgenauigkeit und damit die ökologische Wirksam-keit (Effektivität) und das Nutzen-Kosten-Verhältnis (Effizienz) der AUKM zu erhöhen. Eine regi-onale Programmierung und räumliche Skalierung könnte außerdem die Eignung des Instrumen-tes (Instrumentation) sowie die Regelungs- und Vollzugsfähigkeit leicht verbessern, wenn das Zahlungsschema auf die Heterogenität der Landschaftstypen und Zahlungsempfänger angepasst würde. Eine strukturelle Herausforderung stellt allerdings weiterhin die Nichtübereinstimmung räumlicher und administrativer Skalen dar (institutionelle Anschlussfähigkeit). Mit Blick auf die Resilienzorientierung kann die Konzentration auf spezifische Problemlagen dazu beitragen, die ökologische Robustheit von Agrarsystemen zu erhöhen. Auf diese Weise kann auch die Adapta-bilität und sogar die TransformaAdapta-bilität von Betrieben in den Zielkulissen erhöht werden, wenn zusätzliche Mittel für anspruchsvolle Veränderungsprozesse bereitgestellt werden.

Tabelle 17: Bewertung Baustein D

Cluster Effektivität Effizienz System der Leistungsmessung Instrumentation Regelungs- und Vollzugsfähigkeit Institutionelle Anschlussfähigkeit Akzeptanz in der Landwirtschaft Robustheit Adaptabilität Transformabilität

Beibehalten → → → → → → → → → →

Modifizieren: Konzentration

auf spezifische Problemlagen ↗ ↗ → ↗ ↗ → → ↑ ↗→ ↗

Quelle: eigene Darstellung. HU Berlin.

3.2.3.5 Baustein E: Förderung von Zusammenarbeit, Wissensaustausch, Beratung und