Institutionelle Steuerung und gemeinschaftliches
Handeln für eine nachhaltige Landschaftsentwicklung auf regionaler Ebene
Thomas Hammer und David Raemy
Interfakultäre Koordinationsstelle für Allgemeine Ökologie (IKAÖ), Universität Bern, Schanzeneckstrasse 1, Postfach 8573, 3001 Bern
hammer@ikaoe.unibe.ch, david.raemy@ikaoe.unibe.ch
Zusammenfassung
Nachhaltige Landschaftsentwicklung auf regionaler Ebene soll zur Befriedigung der kulturellen, sozia- len, ökologischen und wirtschaftlichen Bedürfnisse der Akteure beitragen. Das Projekt erarbeitete ein K.riterienset der institutionellen Steuerung für eine nachhaltige Landschaftsentwicklung auf regionaler Ebene. Die Kriterien und Indikatoren in den verschiedenen Nachhaltigkeitsdimensionen zeigen den regionalen Akteuren auf, wie die institutionelle Steuerung verbessert werden kann. Das K.riterienset kann in periurbanen Regionen in der Schweiz eingesetzt werden und muss für den Einsatz in andern Ländern entsprechend den jeweiligen institutionellen Rahmenbedingungen angepasst werden. Es stellt ein pro- zessorientiertes Instrumentarium für regionale Akteure dar, die Landschaftsentwicklung zu steuern.
Ausgangslage
Im Ballungsraum bzw. im periurbanen Raum überlagern sich infolge unter anderem der Siedlungs- und Infrastrukturausbreitung und neuer Freizeitsportarten die Landschaftsnutzungsansprüche zunehmend.
Dies kann zu Landschaftsnutzungkonflikten führen, die meistens anhand von geplanten oder realisierten Einzelprojekten, welche die Landschaft stark verändern, ausgetragen werden. Gleichzeitig besteht eine grosse Vielfalt von gesetzlichen, behördenverbindlichen und weiteren Vorgaben (z.B. informelle Kon- zepte), welche die Landschaftsnutzung zu einem ansehnlichen Teil prägen oder steuern (wollen). Diese sind auf regionaler Ebene oft wenig oder zumindest nicht optimal aufeinander abgestimmt. Gleichzeitig gewinnt mit der Ausbreitung der Ballungsräume bzw. der periurbanen Räume die regionale Ebene an Bedeutung, da die Gemeinden für die Steuerung der Landschaftsentwicklung oft zu kleine und die Kan- tone zu grosse Einheiten bilden. Landschaft als Grundeigentümergrenzen und Gemeindegrenzen über- schreitendes, gemeinschaftliches Gut sollte entsprechend diesen Entwicklungen stärker auf regionaler Ebene verwaltet bzw. gemanagt werden (HAMMER 2006).
Ein übergeordnetes Ziel des Projekts war deshalb, ein Instrument für regionale Akteure zu entwickeln, damit diese den Landschaftswandel steuern und dabei die Bedürfnisse der Akteure berücksichtigen kön- nen. Die meisten bestehenden K.riteriensets nachhaltiger Landschaftsentwicklung beurteilen ausgewählte Trends in Bezug auf einen anzustrebenden Zustand der Landschaft. Es fehlte bisher jedoch ein Kriterien- set, welches das Handeln und die Handlungsmöglichkeiten der regionalen Akteure vor dem Hintergrund der Ziele einer nachhaltigen Landschaftsentwicklung beurteilt. Das entwickelte K.riterienset und seine Überprüfung am Beispiel der Reblandschaft Bielersee sollen aufzeigen, wie regionale Akteure die in- stitutionellen Rahmenbedingungen nutzen bzw. nutzen können und wie sie diese zugunsten einer nach- haltigen Landschaftsentwicklung anpassen können.
Projektziele
Herleitung und Erarbeitung eines prozessorientierten Kriteriensets der institutionellen Steuerung nachhaltiger Landschaftsentwicklung auf regionaler Ebene.
- Anwendung und Überprüfung des K.riteriensets am Beispiel der Reblandschaft Bielersee.
- Erarbeitung von Vorschlägen, unter welchen Bedingungen und allenfalls wie das Kriterienset einge- setzt werden soll.
46 Gesellschaftliche Ansprüche an den Lebens- und Erholungsraum
Vorgehen
Ein erster Schritt war, die Ziele, Kriterien, Indikatoren und Wertungsstufen der Steuerung nachhaltiger Landschaftsentwicklung herzuleiten und zu begründen, so unter anderem aus dem Leitbild der nachhal- tigen Entwicklung der Vereinten Nationen, internationalen Konventionen, der schweizerischen Gesetz- gebung, wissenschaftlicher Literatur und dem Rahmenmodell der institutionellen Steuerung der nachhal- tigen Landschaftsentwicklung. Dabei gingen wir davon aus, dass im Sinne des übergeordneten Ziels nachhaltiger Entwicklung auch die Landschaftsentwicklung in all ihren Dimensionen dazu beitragen soll, die Grundbedürfnisse aller Menschen, der gegenwärtigen wie künftigen, zu befriedigen und allen Menschen ein gutes Leben zu gewährleisten sei. Denn die Landschaft ist multifunktional; sie hat für den Menschen zumindest eine kulturelle, soziale, ökologische und wirtschaftliche Bedeutung.
Als zweiter Schritt wurde dieses Kriterienset auf die Region Bielersee angewendet und validiert, ins- besondere um die Wahl der Indikatoren und die Wertungsstufen zu überprüfen und diese allenfalls anzu- passen. Der dritte und abschliessende Schritt war sodann, Empfehlungen herzuleiten, wie das Kriterien- set angewendet werden kann und soll.
Das akteurzentrierte Modell der Wechselwirkungen zwischen institutionellen Rahmenbedingungen und der Landschaft diente als Rahmenmodell für die Erarbeitung der Kriterien, Indikatoren und Wer- tungsstufen (Abb. 1). Akteure nehmen die Landschaft und deren Veränderung wahr und bewerten diese (Pfeil I in Abb. 1) entsprechend ihrer Innenstruktur (Interessen, Motive, Ziele der Akteure). Die institu- tionellen Rahmenbedingungen setzen landschaftsrelevante Handlungs- und Verhaltensanreize (Pfeil 2).
Die Akteure werden aber nicht nur aussengesteuert; sie können ihre Handlungsspielräume entsprechend ihren Interessen und Zielen nutzen und ihre direkten landschaftsrelevanten Handlungen anpassen (Pfeil 3) und auch auf eine Veränderung der institutionellen Rahmenbedingungen einwirken (Pfeil 4), so dass andere bzw. neue institutionelle Anreize für erwünschte landschaftsrelevante Handlungen entstehen usw.
Aufgrund dieses Rahmenmodells wurden unter anderem die institutionellen Rahmenbedingungen analy- siert, die für die regionale Landschaftsentwicklung bedeutungsvoll sind und allenfalls für eine bessere Zielerreichung angepasst werden können.
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Institutionelle Akteure Handlungen
Institutionelle Anreize der Akteure
Rahmen- (individuelle Landschaft
bedingungen und kollektive
(IR) Akteure) Wahrnehmung,
Bewertung
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Abb. 1. Akteurzentriertes Modell der Wechselwirkungen zwischen den institutionellen Rahmenbedingungen und der Landschaft.
Ergebnisse
Das wichtigste Ergebnis des Projekts ist ein theoretisch begründetes und anhand der Reblandschaft Bie- lersee empirisch überprüftes Kriterienset der institutionellen Steuerung nachhaltiger Landschaftsentwick- lung auf regionaler Ebene. Dieses Kriterienset kann zur Beurteilung der institutionellen Steuerung und zur Erkennung von Handlungsmöglichkeiten eingesetzt werden. Das übergeordnete Ziel nachhaltiger Land- schaftsentwicklung auf regionaler Ebene ist die Befriedigung der Bedürfnisse der regionalen Bevölkerung.
Konkret erfüllt die Landschaft Funktionen auf vier Zieldimensionen nachhaltiger Entwicklung:
Ökonomische Zieldimension: Landschaftsentwicklung soll zur Erhaltung des Wohlstandes und der Leistungsfähigkeit der regionalen Wirtschaft beitragen. Konkret bedeutet das die Erhaltung und Meh- rung von Einkommen und Beschäftigung durch Wertschöpfung in der Landschaft sowie die Verbes- serung der Wettbewerbsfähigkeit und [nnovationskraft der Wirtschaft mit Gütern und Dienstleistun- gen der Ressource Landschaft.
Tab. 1. Auszug aus dem Kriterienset der institutionellen Steuerung nachhaltiger Landschaftsentwicklung auf regio- naler Ebene (ein Beispiel pro Zieldimension).
Zieledimension
Ökonomische Dimension
Soziale Dimension
Ökologische Dimension
Kulturelle Dimension
Kriterien der institutionellen Steuerung (Auswahl) Die regionalen Produkte mit Bezug zur Landschaft werden als solche gekenn- zeichnet.
Die regionalen Prozesse der Landschaftsent- wicklung werden partizipativ ausgestaltet.
Die Biotope der regionalen Flora und Fauna werden aufgewertet und vernetzt.
Das kulturelle Erbe wird regional in Wert gesetzt.
Indikatoren (Auswahl)
Es existieren geschützte Herkunftsbezeichnungen für landwirtschaftliche Produkte.
Es existieren regionale Partizipationsmöglich- keiten für die Akteure.
Es existieren Projekte zur regionalen Vernetzung von Biotopen.
Es existieren Projekte zur regionalen (nwert- setzung des kulturellen Erbes.
Wertungsstufcn
Stufe 3: AOC-oder äquivalente Labels.
Stufe 2: IGP-oder äquivalente Labels.
Stufe 1: geschützte Gattungs- bezeichnungen.
Stufe 0: keine Labels Stufe 3: permanente regionale Agenda-Prozesse.
Stufe 2: temporäre regionale Arbeitsgruppen.
Stufe 1: sporadische regionale Foren.
Stufe 0: keine Plattformen.
Stufe 3: Biotope von nationaler Bedeutung Stufe 2: Biotope von regionaler Bedeutung Stufe 1: Biotope von lokaler Bedeutung Stufe 0: keine regionale Vernetzung Stufe 3: Objekte von nationaler Bedeutung Stufe 2: Objekte von regionaler Bedeutung Stufe 1: Objekte von lokaler Bedeutung Stufe 0: keine regionale lnwertselZung
Soziale Zieldimension: Landschaftsentwicklung soll zur gesellschaftlichen Solidarität und zum Wohl- befinden der Menschen beitragen. Konkret bedeutet diese Forderung die Ermöglichung einer gesell- schaftlichen Mitbestimmung der landschaftlichen Entwicklungsprozesse sowie die Förderung der
Erholungs- und Erlebnisqualität von Landschaften.
- Ökologische Zieldimension: Landschaftsentwicklung soll zur Erhaltung der Lebensräume von Tieren und Pflanzen sowie zu einem haushälterischen Umgang mit den natürlichen Ressourcen beitragen.
Konkret bedeutet diese Forderung die Erhaltung der natürlichen Landschaftselemente und der viel- fältigen, heimischen Flora und Fauna sowie die Förderung einer umweltverträglichen Nutzung der vorhandenen natürlichen Ressourcen.
Kulturelle Zieldimension: Die Landschaftsentwicklung soll zur Erhaltung der Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Landschaften beitragen. Konkret bedeutet diese Forderung die Erhaltung von einmali- gen und kulturhistorisch bedeutenden Siedlungs- und Nutzungsformen in einem sinngebenden Umfeld sowie die Erhaltung und Schaffung von vielfältigen und abgestuften Siedlungs- und Nutzungsformen.
Die Untersuchung der Reblandschaft Bielersee zeigt insgesamt, dass die landschaftliche Wertschöpfung (im vorliegenden Fall v.a. der Rebbau) sowie die Güter und Dienstleistungen der Ressource Landschaft (im vorliegenden Fall v.a. der Wein) nicht nur die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit fördern, sondern auch zur Förderung der Erholungs- und Erlebnisqualität der Landschaft (Erlebnis Rehberg), zur Erhal- tung der Lebensräume von Tieren und Pflanzen (Rebberge als Biotope) und zur Erhaltung der landschaft- lichen Vielfalt, Eigenart und Schönheit (z.B. Unterhalt der Rebmauem) beitragen. Weiter zeigt die ver- gangene Entwicklung der Reblandschaft Bielersee (und dabei insbesondere die Einführung der Reben- schutzzone Mitte der I 930er Jahre), dass die gesellschaftliche Mitbestimmung der Entwicklungsprozes- se einen haushälterischen Umgang mit den natürlichen Ressourcen sowie das Bewusstsein für die land- schaftliche Vielfalt, Eigenart und Schönheit fördert.
48 Gesellschaftliche Ansprüche an den Lebens- und Erholungsraum
Gültigkeitsbereich dieser Ergebnisse
Das Kriterienset kann in periurbanen Regionen in der Schweiz eingesetzt werden und muss für den Ein- satz in andern Ländern entsprechend den jeweiligen institutionellen Rahmenbedingungen angepasst wer- den. Mit dem Kriterienset können auch komparative Analysen verschiedener Regionen erstellt und damit festgestellt werden, wie weit die Regionen die nachhaltige Landschaftsentwicklung im Sinne des Krite- riensets implementiert haben.
Die Ergebnisse der Anwendung des Kriteriensets sind jedoch nur für die untersuchte Region gültig.
Das Konzept der institutionellen Steuerung der Landschaftsentwicklung kann aber auf andere Länder übertragen werden.
Bedeutung der Ergebnisse für die Praxis
Im aktuellen Stadium des Projektes sind folgende Hypothesen zu den Erkenntnissen und allgemeine Empfehlungen möglich:
Regionen sollen vermehrt partizipative Entwicklungsprozesse, die sich integrativ mit der landschaftli- chen Vielfalt, Eigenart und Schönheit auseinandersetzen, initiieren und aufrechterhalten. Begründung:
Die Untersuchungen zeigen, dass die gesellschaftliche Mitbestimmung der Entwicklungsprozesse einen haushälterischen Umgang mit den natürlichen Ressourcen sowie das Bewusstsein gegenüber der Attraktivität der Landschaft fördert. Angesichts des weiteren Siedlungs- und lnfrastrukturdrucks können partizipative Prozesse, die sich mit der prospektiven Entwicklung der Landschaft auseinan- dersetzen, helfen, eine Gesamtsicht der Landschaftsentwicklung einzunehmen und allfällige stark landschaftsverändernde Projekt einzuordnen.
Regional vernetzte Akteure mit regional ausstrahlenden Aktivitäten und mit regional abgestützten Strukturen sollen gefördert und mit den notwendigen Kompetenzen ausgestatten werden. Begrün- dung: Ein regional partizipativ abgestützter Prozess erfordert einen koordinierenden regionalen Akteur. Als Beispiel kann der Verein Bielerseeschutz (VBS) erwähnt werden, der seit den I 930er Jahren Akteure (u.a. Gemeinden, Planer, Naturschützer) in der Region vernetzt. So gelang es bei- spielsweise dem Verein in den 1990er Jahren, mit dem Landschaftswerk Bielersee ein innovatives Arrangement mit Behörden und Arbeitslosen zur Wahrnehmung der Landschaftspflege aufzubauen. Bestehende institutionelle Handlungsanreize für eine abgestimmte ökologische und umweltverträgli- che, wirtschaftliche und gesellschaftliche Nutzung der Landschaft sollten besser ausgereizt werden.
Angesichts der vielfältigen institutionellen Anreize und Restriktionen ist es für den einzelnen Nutzer oft schwierig, seine Handlungsmöglichkeiten optimal zu beurteilen und wahrzunehmen. Ein regiona- ler Akteur könnte zusammen mit den Eigentümern und Bewirtschaftern auf eine umwelt-, wirtschafts- und gesellschaftsverträgliche Nutzung der Landschaft vor dem Hintergrund regionaler landschaft- licher Überlegungen hinarbeiten. Aus dieser Arbeit ergeben sich wiederum Erkenntnisse darüber, wie die Kohärenz zwischen den verschiedenen Regelungen einerseits und zwischen den politischen Ebe- nen andererseits verbessert werden können.
Regionen sollen innovative Instrumente implementieren, die überkommunale und -betriebliche sowie branchenübergreifende Kooperationen im Bereich der Landschafts-, Regional- und Raumentwicklung ennöglichen. Ein Beispiel: Die Produktion, Verarbeitung und Vermarktung von Wein ist am linken Bielerseeufer ein wichtiger Teil der Regional- und Landschaftsentwicklung (regionale Wertschöpfungs- ketten, Rebbau). Bisher bestreiten die Rebbauem und die Rebgesellschaft Bielersee als Branchen- organisation die entsprechenden Aktivitäten grösstenteils alleine. Kooperationen bestehen ansatzwei- se mit dem Tourismus und der Gastronomie. Eine Dachstruktur zur Vermarktung aller Produkte und Dienstleistungen der Reblandschaft Bielersee mit einem regionalen Qualitätslabel könnte nicht nur die Qualität der Güter und Dienstleistungen sichern, sondern deren Vermarktung fördern und damit zum Erhalt der Landschaft beitragen.
Literatur
Eigene Publikationen und Produkte zum Thema:
ARNOLD, PH.; BISANG, D.; D0RR, M.; RUFER, R.; SCHMID, S.; URECH, TH., 2007: Untersuchung der institutionellen Steuerung einer nachhaltigen Landschaftsentwicklung. Das Beispiel der Rebgüterzusammenlegungen La Neuve- ville-Schafis und Twann-Ligerz-Tüscherz-Alferrnee. Studentische Arbeiten, Nr. 46. Schriftenreihe der lnterfakul- tären Koordinationsstelle für Allgemeine Ökologie der Universität Bern. Bern, IKAÖ.
DR0Z, S.; MöRJ KlRBY, L.; MüLLER, R.; SCHLUEP D., 2005: Reblandschaft Bielersee. Nachhaltige Landschaftsent- wicklung aus der Sicht der ansässigen Bevölkerung. Studentische Arbeiten, Nr. 44. Schriftenreihe der lnterfakul- tären Koordinationsstelle für Allgemeine Ökologie der Universität Bern. Bern, IKAÖ.
HAMMER, TH. (Hrsg.), 2006: Kooperation im Landschaftsmanagement. Institutionelle Strategien am Beispiel der Region Berner Oberland-Ost. Allgemeine Ökologie zur Diskussion gestellt, Nr. 7. Schriftenreihe der lnterfakul- tären Koordinationsstelle für Allgemeine Ökologie der Universität Bern. Bern, IKAÖ.
RAEMY, D. (in Vorb.): Nachhaltige Landschaftsentwicklung - Der Ansatz der institutionellen Steuerung auf regio- naler Ebene am Beispiel der Reblandschaft Bielersee. Dissertation, GIUB und IKAÖ. Bern, Universität Bern.
Zum aktuellen Stand der Publikationen konsultieren Sie bitte die Projektseite:
http://www.ikaoe.unibe.ch/forschung/nle-bielersee/index.html
