Gesamtaufwand Kanton Bern 2009

M 337/2009 FIN 28. April 2010 FIN C

Motion

0618 SVP (Fischer, Meiringen)

Weitere Unterschriften: 23 Eingereicht am: 16.11.2009

Ausgaben hinterfragen:

Informatik im Kanton Bern - Optimum statt Luxus

Der Regierungsrat wird beauftragt, dafür zu sorgen, dass auch im Informatik-Bereich sämtlicher Direktionen die Priorität auf Optimum und nicht auf Luxus gesetzt wird.

Im Weiteren soll geprüft werden, ob sich der Kanton Bern die heute geltende sogenannte koordinierte Dezentralisation im Informatikbereich leisten kann.

Begründung

In der Berner Zeitung (BZ) vom Samstag, den 14.11.2009 äusserte sich Herr Urs Gasche, Regierungsrat und Finanzdirektor, sehr pointiert zu möglichen Sparmassnahmen im Berner Staatshaushalt und fordert den Grossen Rat explizit auf, aufzuzeigen in welchen Bereichen Sparpotential bestehen würde.

Die Informatikkosten des Kantons Bern sind seit 1993 (gut 100 Mio sFr.) inzwischen auf fast 200 Mio sFr. gestiegen.

Weder die Anzahl Arbeitsplätze noch zusätzliche Aufgaben rechtfertigen einen solch steilen Anstieg der Berner Informatikkosten.

Auch zeigt ein entsprechender mehrjähriger Benchmark zwischen vergleichbaren Kantonen, dass sich der Kanton Bern in Bezug auf Informatikkosten pro Arbeitsplatz an der Spitze befindet.

Bereits im Zusammenhang mit der strategischen Aufgabenüberprüfung (SAR) im Jahre 2002 hat der Regierungsrat dem Grossen Rat versprochen die Informatik in der Kantonsverwaltung vertieft zu überprüfen.

Am 15. Juni 2005 wurde eine Motion der damaligen GPK überwiesen, welche eine transparente IST-Analyse zum Informatikeinsatz, die Erstellung einer Analyse, welche das Optimierungspotential bezüglich Infrastruktur, Führung, Organisation sowie Mittelallokation im Informatikbereich aufzeigen sollte. Im Weiteren wurde ein einheitlicher Internetauftritt verlangt.

Es wird Dringlichkeit verlangt. Abgelehnt: 19.11.2009

Antwort des Regierungsrates

Bei der vorliegenden Motion handelt es sich um eine sogenannte Richtlinienmotion im abschliessenden Zuständigkeitsbereich des Regierungsrates gemäss Artikel 53 Absatz 3 Grossratsgesetz¹. Der Regierungsrat hat bei Richtlinienmotionen einen relativ grossen Spielraum hinsichtlich des Grades der Zielerreichung, der einzusetzenden Mittel und der weiteren Modalitäten bei der Erfüllung des Auftrages, und die Entscheidverantwortung bleibt beim Regierungsrat. Dieser nimmt zur Motion wie folgt Stellung:

1. Optimum statt Luxus

Die Informatik im Kanton Bern unterstützt die Kantonsverwaltung bei einer zeitgerechten, kostengünstigen, umfassenden, sicheren und bürgernahen Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben. Diese in der Strategie zur Führung der Informatik im Kanton Bern (Informatikeinsatzkonzept 2007, RRB 2054/2007) verankerten Ziele bestimmen den vom Motionär angeregten und auch vom Regierungsrat angestrebten optimalen Informatikeinsatz im Kanton Bern.

Die in der Motion erwähnte Kostenentwicklung ist kein Ausdruck von Luxus, sondern die Folge der mit der technologischen Entwicklung einhergehenden Informatisierung der Verwaltung. So wurde beispielsweise erst im Jahr 2000 ein gesamtkantonales E-Mail- System eingeführt. Dieses Beispiel zeigt – für eine umfassende Darstellung der Entwicklung der Kantonsinformatik fehlt hier der Raum –, dass die Entwicklung der Informatikkosten seit 1993 vor allem vom zunehmenden Informatisierungsgrad bestimmt wurde, also vom Aufbau von Infrastrukturen und der Einführung von Querschnittsystemen und Fachanwendungen für die Unterstützung von Verwaltungsprozessen, welche vorher nur mit hohem Personaleinsatz bewältigt werden konnten. Viele neue Aufgaben können deshalb heute nur dank verstärktem Informatikeinsatz und der damit erreichten Effizienzsteigerung überhaupt erfüllt werden. Dies gilt etwa für die Umstellung auf die einjährige Steuerveranlagung, bei der mit praktisch gleich viel Personal fast der doppelte Aufwand zu bewältigen war. Weil der Personalaufwand (Kantonspersonal inkl.

Lehrerschaft) über einen Drittel des gesamten Staatsaufwandes ausmacht, der Informatikaufwand aber nur knapp 2 Prozent (vgl. Abbildung auf der Folgeseite), können Investitionen in die Informatik bedeutende Einsparungen bei den Personalkosten auslösen.

Grundsätzlich gilt für den Regierungsrat: Die Informatikkosten können nur in Relation zu ihren Nutzen- bzw. Spareffekten sinnvoll beurteilt werden. Diese wirtschaftliche Betrachtungsweise hat der Regierungsrat im Informatikeinsatzkonzept 2007 wie folgt festgehalten: „Bei der Beschaffung, Erneuerung, Erweiterung und beim Betrieb von ICT- Mitteln ist eine Optimierung des Kosten- / Nutzenverhältnisses anzustreben“. Eine reine, einzig auf den Informatikaufwand fokussierte Betrachtung kann diese Zusammenhänge nicht aufzeigen.

1 Gesetz vom 8. November 1988 über den Grossen Rat (Grossratsgesetz, GRG; BSG 151.21)

Informatikaufwand 2%

Personalaufwand 35%

Übriger Aufwand 63%

Gesamtaufwand Kanton Bern 2009

2. Entwicklung der Informatikkosten

Eine genauere Betrachtung der Informatikkosten des Kantons der letzten Jahre zeigt auf, dass ein Anstieg jeweils direkt auf konkrete, investitionswirksame Vorhaben zurückzuführen ist, welche von den politisch zuständigen Stellen genehmigt wurden. Nach einem ersten Kostenschub zu Beginn der Neunzigerjahre als Folge der flächendeckenden Einführung von Informatikarbeitsplätzen in der Verwaltung stagnieren die Informatikkosten bis etwa im Jahr 2000. Von 2001 bis 2004 steigen sie kontinuierlich an und stabilisieren sich anschliessend wieder. Die Ursachen für diese sprunghafte Entwicklung liegen hauptsächlich in der Einführung neuer Fachanwendungen wie z.B. für die einjährige Veranlagung der Steuern (E-VAS), die Verbilligung der Krankenkassenprämien (EVOK) oder die Finanzhaushaltführung (FIS 2000) sowie bei den dazu notwendigen Anpassungen am kantonalen Datennetz BEWAN. Zum Kostenwachstum trugen aber insbesondere auch die Kantonalisierungen der letzten Jahre bei (z.B. im Bildungs- und Polizeibereich).

Die nachfolgende Grafik der Kostenentwicklung der Kantonsinformatik 1993–2013 ist eine Bruttobetrachtung, bildet also Erträge (z.B. die Dividenden der kantonseigenen Bedag Informatik AG) nicht ab. Sie zeigt die Kostenentwicklung unterteilt nach Investitions- und Laufender Rechnung.

0 50 100 150 200 250

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*2011**2012**2013**

CHF Mio

Investitionen Sachaufwand *Voranschlag Planvariante 3

**Finanzplan Planvariante 3

Der für die Jahre 2010–2013 prognostizierte Anstieg wird unter anderem ausgelöst durch den vom Grossen Rat in der Septembersession 2009 bewilligten mehrjährigen Gesamtkredit in der Höhe von rund CHF 80 Mio. für die Durchführung des Grossprojektes Kantonaler Workplace 2010 (KWP2010). Das angestrebte Abbremsen des Kostenzuwachses wird nach Abschluss des Projektes ab 2013 fortlaufend zum Tragen kommen. Erfahrungsgemäss ist davon auszugehen, dass die effektiv anfallenden Kosten tiefer sein werden als in der Planung aufgezeigt, was z.B. auf Projektverzögerungen oder gegenüber der Planung günstigere Beschaffungen bzw. Aufträge zurück geführt werden kann.

3. Die Berner Informatikkosten im Vergleich mit anderen Kantonen

Wie erwähnt macht es wenig Sinn, allein die Kosten der Informatik isoliert zu erheben und zu vergleichen. Eine Analyse, welche die mit der Informatik erreichten Einsparungen mit einbezieht, wäre hingegen äusserst komplex und aufwändig. Das vom Motionär angesprochene Benchmarking der Schweizerischen Informatikkonferenz (SIK), an welchem sich der Kanton Bern seit 2005 jährlich beteiligt, fokussiert zwar bisher ebenfalls auf den Informatikaufwand, es soll jedoch zukünftig auch gewisse Rückschlüsse auf die Leistungsfähigkeit bzw. den Nutzen der Informatik aufzeigen können.

Die Informatikkosten des Kantons Bern gehören mit rund CHF 15‘500 pro Arbeitsplatz und Jahr (inkl. Aufwand für Informatikpersonal, Anwendungen, Netzwerke etc.) wie vom Motionär erwähnt zu den höchsten der teilnehmenden Kantone. Die grossen Kostenblöcke bzw. -treiber bilden dabei die strategischen Querschnittsysteme und die Fachanwendungen, welche den Informatisierungsgrad eines Kantons hauptsächlich bestimmen. Der Kanton Bern weist einen vergleichsweise hohen Informatisierungsgrad aus, was in der Gesamtbetrachtung durchaus wirtschaftlicher ist, weil mit Hilfe des Informatikeinsatzes der Personalaufwand - insbesondere im Massengeschäft wie z.B. bei der Steuerverwaltung oder beim Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt - tiefer gehalten werden kann. Dies zeigt sich etwa im unterdurchschnittlichen Personalbestand der bernischen Kantonsverwaltung pro Kopf der Bevölkerung. In einem vom Hochschulinstitut

für öffentliche Verwaltung (IDHEAP) via BADAC² publizierten Vergleich aus dem Jahr 2001 weist der Kanton Bern 2,0 Verwaltungsangestellte pro 100 Einwohner aus, während dieser Wert im Kanton Zürich beispielsweise bei 2,74 oder im Kanton Waadt bei 3,05 liegt.

Einen nicht unbedeutenden Einfluss auf die Informatikkosten des Kantons Bern hat im Übrigen auch die Zweisprachigkeit: Diese schränkt bei der Beschaffung von Informatikmitteln die Möglichkeiten der Produktwahl ein und führt generell zu höheren Entwicklungs-, Wartungs- und Betriebskosten.

4. Koordinierte Dezentralisierung und fortschreitende Harmonisierung

Die Informatik im Kanton Bern ist wie vom Motionär erwähnt nach dem Modell der koordinierten Dezentralisierung organisiert. Grundsätzlich bedeutet dies, dass zentral zu Regelndes nur dann zentral geregelt wird, wenn dies notwendig ist und die Direktionen sich entsprechend einigen oder es der Regierungsrat beschliesst. Alles Übrige wird in den Direktionen entschieden, beschafft und betrieben. Das Amt für Informatik und Organisation (KAIO) nimmt zusammen mit der Kantonalen Informatikkonferenz (KIK), in welcher die Informatikchefs der Direktionen und der Staatskanzlei vertreten sind, die nötigen gesamtkantonalen Koordinationsaufgaben wahr. Der politische Wille, an diesem historisch gewachsenen Modell festzuhalten, wurde im Verlauf der letzten Jahre vom Regierungsrat wiederholt grundsätzlich bekräftigt, so auch im Anschluss an die informatikbezogenen Beschlüsse zur strategischen Aufgabenüberprüfung (SAR) und zuletzt mit dem Informatikeinsatzkonzept 2007. Die mit diesem Modell gewährte Autonomie der Direktionen sichert den sachgerechten und benutzernahen Einsatz insbesondere der dezentral betriebenen Fachanwendungen.

Im Bewusstsein darüber, dass sich die Vorteile dieses Modells nur durch stetige Harmonisierungs- und Optimierungsbestrebungen realisieren lassen, hat der Regierungsrat das Optimierungspotenzial bei der Infrastruktur, Führung, Organisation und Mittelallokation im Informatikbereich in den letzten Jahren mehrmals untersucht und in verschiedenen Phasen Harmonisierungsschritte beschlossen. Mit Blick auf die knappen internen Ressourcen und den absoluten Vorrang der Betriebssicherheit wählte er bewusst ein schrittweises Vorgehen mit Beschränkung auf klar definierte Teilgebiete wie folgt:

− Mit der IT-Harmonisierung der Basisdienste des Kantons konnte in den Jahren 2002 bis 2005 ein Meilenstein auf dem Weg der schrittweisen Harmonisierung des kantonalen Informatikeinsatzes realisiert werden. Der zentrale Fortschritt war die Einführung einer gemeinsamen Anwendung zur Bewirtschaftung und Betriebsunterstützung der Informatikinfrastruktur („Reno Classic“), welches die Informatikgrundversorgung kantonsweit standardisierte.

− Die Motion 289/2004³ der Geschäftsprüfungskommission verlangte eine weitere Harmonisierung der kantonalen Informatik. Auch die Oberaufsichtskommission verfolgt die Entwicklung der Informatik mit grossem Interesse. Im Rahmen eines seit 2007 jährlich stattfindenden Informationsaustauschs mit dem zuständigen KAIO der Finanzdirektion würdigte sie die Lage jeweils kritisch, aber zustimmend. Mit dem Beschluss des Informatikeinsatzkonzeptes 2007 durch den Regierungsrat und der ab 2008 umgesetzten Vereinheitlichung des Internetauftrittes konnten wichtige Anliegen der Motion 289/2004 bereits erfüllt werden. In ihrer Rückmeldung zum Informationsaustausch 2007 hat sich die OAK mit Schreiben vom 23. Mai 2007 denn auch wie folgt geäussert:

„Der Ausschuss FIN/VOL hat von der Informatik des Kantons Bern einen sehr positiven Eindruck erhalten.“

2 BADAC : Banque de données sur les structures des administrations cantonales, www.badac.ch

3 M 289/2004 Geschäftsprüfungskommission (Wälti-Schlegel, Burgdorf) „Optimierung des Informatikeinsatzes in der Kantonsverwaltung“

− Nach einer Aussprache über die Evaluation des Informatikeinsatzes beschloss der Regierungsrat im Jahr 2008 die Optimierung und Harmonisierung des kantonalen Standardarbeitsplatzes und die Zentralisierung der Hardware-Beschaffungen (RRB 1636/2008). Damit wurde das letzte noch offene Anliegen der erwähnten Motion 289/2004 ebenfalls erfüllt, so dass der Vorstoss im Geschäftsbericht 2008 abgeschrieben werden konnte.

− Die Umsetzung des RRB 1636/2008 erfolgt im Rahmen des erwähnten Projekts KWP2010, mit dem die bis 2012 notwendigen Erneuerungen der Arbeitsplatzinformatik der Kantonsverwaltung koordiniert werden und Optimierungspotenzial auf der organisatorisch-strukturellen Ebene ausgeschöpft wird.

Mit KWP2010 sollen im Sinne der Kontinuität der Stand der Harmonisierung und Standardisierung in allen Direktionen und der Staatskanzlei weiterhin erhalten und optimiert werden. Weiter soll - wo sinnvoll - die Beschaffung von IT-Hardware im Bereich der Informatikgrundversorgung über das KAIO erfolgen. Die gesamtstaatliche Koordination des Projektes bringt Synergieeffekte in der Projektdurchführung, in der Ausgestaltung sowie im Betrieb der Lösungen. Weiter werden durch die gemeinsame Beschaffung einheitlicher Hardware zusätzliche Mengenrabatte beim Einkauf realisiert und die Prozesskosten von der Beschaffung über Kompatibilitätstests, Softwarepaketierung und -auslieferung sowie Reparaturen massgeblich gesenkt.

Nach Abschluss des Projektes wird der Kanton Bern über eine einheitlichere Basisinfrastruktur im Bereich der Büroautomation verfügen, was zu Einsparungen durch Skaleneffekte bei Beschaffung, Wartung und Betrieb führen wird. Wie in der vorstehenden Darstellung der IT-Kostenentwicklung aufgezeigt erwartet der Regierungsrat, dass dieses Grossprojekt zukünftig einen wesentlichen und nachhaltigen Beitrag zur Stabilisierung der Informatikkosten leisten wird.

Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass in den letzten Jahren auch im Bereich des IT- Beschaffungswesens und des IT-Controllings grosse Fortschritte erzielt werden konnten, indem zahlreiche entsprechende Instrumente gesamtstaatlich oder von der Finanzdirektion (mit der Möglichkeit der Übernahme durch die anderen Direktionen und die Staatskanzlei) geschaffen wurden. Dazu gehören beispielsweise

− aktualisierte oder neu erstellte Leitfaden für die Abwicklung von IT-Projekten sowie von Beschaffungen im IT-Bereich;

− Checklisten und weitere Hilfsmittel für Mitberichtsverfahren zu IT-Vorlagen;

− eine neu entwickelte Rahmenordnung für Beschaffungen der Finanzdirektion, in welcher u.a. sogenannte Bedürfnisnachweise für IT-Beschaffungen verlangt und Vorgaben für die Erteilung und Vergütung von Dienstleistungen Dritter festgehalten werden. Teil dieser Rahmenordnung ist auch eine Ausschreibungs- und Benchmarkstrategie, in welcher insbesondere Vorgaben für die regelmässige Überprüfung langjähriger Drittaufträge enthalten sind.

Auch diese Instrumente unterstützen die Harmonisierung des Informatikeinsatzes in der Kantonsverwaltung und das Kostenbewusstsein der zuständigen Mitarbeitenden.

5. Politische Würdigung

Die Entwicklung der Informatikkosten zeigt, dass der Einsatz moderner Informatikmittel, isoliert betrachtet, kostenintensiv ist – mit zunehmender Tendenz. Dabei ist zu bedenken, dass die Informatik kein Selbstzweck ist, sondern nur die Verwaltungsprozesse unterstützt.

Ihre Kosten müssen daher zusammen mit den dank ihr möglichen Einsparungen in den Verwaltungsprozessen bzw. insbesondere beim Personalaufwand betrachtet werden. Die Herausforderung besteht darin, die sehr unterschiedlichen und komplexen Verwaltungsprozesse mit zeitgemässen Informatiklösungen zu unterstützen und gleichzeitig den Anforderungen an Wirtschaftlichkeit und Verhältnismässigkeit zu

entsprechen. Es kann deshalb nach Ansicht des Regierungsrates keine absolute Zielsetzung sein, bei der Informatik zu sparen; vielmehr muss idealerweise angestrebt werden, im Rahmen einer Gesamtbetrachtung mit der Informatik zu sparen.

Vor dem Hintergrund der in den letzten Jahren immer stärker wachsenden elektronischen Datenmengen und der steigenden Anzahl informatikunterstützter Verwaltungsprozesse in der Kantonsverwaltung wertet der Regierungsrat ein längerfristiges Abbremsen der Kostenzunahme im Informatikbereich durchaus als Erfolg. Dies will er durch konsequente Ausschöpfung von Synergien und den vermehrten koordinierten Einsatz von Informatikmitteln auch weiter erreichen.

Das Modell der koordinierten Dezentralisierung ist kein unkontrollierbarer Kostenfaktor, sondern vielmehr eine vom Regierungsrat bewusst gewählte Aufgabenteilung. Der Regierungsrat hat seine Aufgabe als strategisches Führungsorgan der Informatik in den letzten Jahren im Sinne des Motionärs wahrgenommen. Er hat das Optimierungspotenzial in der Infrastruktur, Führung, Organisation und Mittelzuteilung wiederholt geprüft und konkrete Umsetzungsschritte beschlossen. Das gewählte schrittweise Vorgehen ist Ausdruck einer stetigen Abwägung der politischen Tragfähigkeit und fachlichen Verkraftbarkeit von Veränderungen. Mit dem Grossprojekt KWP2010 werden bis Ende 2012 weitere und weiterreichende Harmonisierungsschritte umgesetzt, insbesondere auf der organisatorisch-strukturellen Ebene. Der Regierungsrat erlaubt sich, an dieser Stelle auch nochmals auf die Einschätzung der OAK vom 23. Mai 2007 zu verweisen, in welcher

„ein sehr positiver Eindruck“ zum Informatikeinsatz des Kantons Bern mitgeteilt wird. An dieser Beurteilung der OAK hat sich nach den Informationen des Regierungsrates seither nichts geändert.

Aus diesen Gründen teilt der Regierungsrat die Haltung des Motionärs, wonach dafür zu sorgen ist, dass im Informatikbereich die Priorität auf dem Optimum und nicht auf Luxus liegen muss. Weil die entsprechenden Vorgaben, Kontrollinstrumente und Harmonisierungsprojekte bereits im Einsatz bzw. in Umsetzung sind, erachtet der Regierungsrat das Anliegen der Motion aber als grundsätzlich erfüllt.

Antrag: Annahme als Postulat unter gleichzeitiger Abschreibung

An den Grossen Rat