Landschaftsplanung im «Periurbanen Raum»
Bernd Schubert
Abt. Landschaftsarchitektur, Hochschule Rapperswil
Landschaftsplanung hat bei der bisherigen Entwicklung des Periurbanen Raumes eine untergeordnete Rolle gespielt. Für die zukünftige Entwicklung ist sie uner- lässlich. Voraussetzung ist, dass sie inhaltlich erweitert und politisch besser abgestützt wird.
Ballungsräume. Diese Entwicklung hat niemand so gewollt, sie ist die Fol- ge vieler «rationaler» Einzelentschei- de. Es lohnt nicht, sie zu beklagen, wir sollten sie – in die Zukunft blickend – als Herausforderung betrachten.
2 Die ambivalente Rolle der Planungsinstrumente
Zwangsläufig stellt sich die Frage nach der Rolle der Planungsinstrumente bei der Entwicklung des Periurbanen Rau- mes.
Raumplanung
«Bund, Kantone und Gemeinden sor- gen dafür, dass der Boden haushälte- risch genutzt wird. Sie ... verwirklichen
eine auf die gewünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedelung. Sie achten auf die natür- lichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirt- schaft» (RPG Art. 1, Abs. 1). «Sie un- terstützen ... insbesondere die Bestre- bungen, ... die natürlichen Lebens- grundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen;
...» (Art. 1, Abs. 2).
Die vom Gesetz definierten Ziele sind überzeugend, die Instrumente der Richt- und Nutzungsplanung sind vor- handen; Planungsprinzipien wie die
«dezentrale Konzentration», das «Sy- stem der zentralen Orte», die «klein- teilige Durchmischung der Funktio- nen», die «Entwicklung nach innen»
sind anerkannt. Woran also fehlt es?
Es fehlt eindeutig am politischen Willen, die vom Gesetz vorgegebenen Ziele auch umzusetzen. Die Mechanis- men «des Marktes», eine partikulare Steuerpolitik, der Wink mit den Inve- stitionsmillionen und mit neuen Ar- beitsplätzen sind stärker, sie trüben den Blick für’s Ganze, vor allem auch
1 Verstädterte Landschaft – verlandschaftete Stadt
Ballungsräume, «Zwischenstädte», wie sie Thomas Sieverts nennt, oder eben die «Periurbanen Räume» haben welt- weit das gleiche Muster: sie gleichen Tintenklexen, scheinbar wahllos ver- spritzt. Sie sind weder Stadt (im Sinne der kompakten historischen Kernstadt) noch Land, sie sind «verstädterte Land- schaft» oder «verlandschaftete Stadt»
(SIEVERTS 1997; Abb. 1 und 2).
Ihr Prinzip ist die weiträumige Ver- netzung der Siedlungen und eine Ver- inselung der offenen Landschaft, ver- bunden mit dem Verlust an ästheti- scher und ökologischer Qualität. In der Schweiz leben heute etwa 70 Prozent der Bevölkerung in dem zusammen- hängenden Netz verstädterter Gebie- te, man spricht bereits von der «Stadt Schweiz».
Parallel zur Verinselung der Land- schaft vollzieht sich eine «soziale Ver- inselung», eine Verinselung des tägli- chen Lebens. Die räumliche Trennung der Funktionen (grob: Wohnen, Ar- beiten, Erholen) führt zu weiten We- gen und zur Abhängigkeit von (zu- meist privaten) Verkehrsmitteln. Be- reits 1996 waren in der Schweiz rund 70 Prozent des Ortsverkehrs auf die Tren- nung der Funktionen zurückzuführen, 40 Prozent entfielen allein auf den Freizeitverkehr (Bundesamt für Stati- stik 1996).
Festzustellen ist ein Verlust der
«Agora» (SIEVERTS 1997), des «Lebens- raumes der unmittelbaren Begegnung», der «sinnlichen Realitätserfahrung», der «unmittelbaren Aneignung.»
Das Wachstum der Periurbanen Räume setzt sich fort. «Innenentwick- lung» und «Nachverdichtung» sind zwar in aller Munde, die grösste, oft ungebändigte Dynamik vollzieht sich aber immer noch an den Rändern der
Abb. 1. Spreitenbach 1953 und 1990: typische Entwicklung im Periurbanen Raum (swissair Photo + Vermessungen AG).
für die landschaftsplanerischen Zielsetzungen. Die Teilrevision des RPG sowie andere Bestrebungen der
«Deregulierung» zielen auf eine weite- re Verharmlosung der Raumplanung ab.
Es fehlt aber auch der Raumpla- nung selbst an gestalterischer Kraft, an Visionen, gerade für die Zukunft der Landschaft im Periurbanen Raum, die alle Beteiligten für eine im Gesamtin- teresse wünschbare Entwicklung moti- vieren könnten. Der Stellenwert der Landschaftsplanung als Teil der Raum- planung ist nach wie vor gering; Land- schaftsplanung ist – wenn überhaupt – oft nur fragmentarisch vorhanden.
Trotz allem: die Raumplanung hat vieles erreicht, Schlimmeres verhin- dert. Sie ist und bleibt das wichtigste Instrumentarium, die Entwicklung der Periurbanen Räume im Gesamtinter- esse zu lenken. Sie braucht aber neue Impulse und einen stärkeren Einbezug der landschaftsplanerischen Aspekte (vergleiche auch anthos 4/1993 sowie SCHUBERT und CONDRAU 1995).
Im Kanton Zürich, wo vor einigen Jahren unverständlicherweise das Ob- ligatorium des kommunalen Land- schaftsrichtplanes abgeschafft wurde, verläuft – auf kantonaler Ebene – zur Zeit eine positive Entwicklung. Es liegt der Entwurf einer Teilrevision des kantonalen Richtplanes, Bereich Landschaft, vor, der neben den «Land- schaftsschutzgebieten» und «Land- schafts-Fördergebieten» auch «Land- schafts-Aufwertungsgebiete», «Wie- derherzustellende Landschaftsverbin- dungen» und «Freihaltegebiete» zur Siedlungsgliederung vorsieht (An- hörung vom 30. Oktober 1998 bis 25.
Januar 1999). In den Aufwertungsge- bieten soll die Erarbeitung von Land- schaftsentwicklungskonzepten obliga- torisch sein, in den Landschafts-För- dergebieten wird sie empfohlen.
Naturschutz, ökologischer Ausgleich
Mit dem Erlass von Schutzverordnun- gen konnten auch im Periurbanen Raum wertvolle Gebiete gesichert wer- den. Die Schutzmassnahmen blieben aber in der Regel punktuell, unkoordi- niert, ohne landschaftliches Gesamt- konzept.
In den Naturschutzüberlegungen hat jedoch in den letzten Jahren ein erfreulicher Wandel stattgefunden:
Ausgehend vom Artenschutz über den Biotopschutz spricht man nun vom
«Naturschutz auf 100% der Fläche».
Von einer Durchdringung des gesam- ten Periurbanen Raumes mit Natur- schutzmassnahmen sind wir in der Pra- xis allerdings noch weit entfernt.
Zudem beschränkt sich der Natur- schutz immer noch stark auf Arten und Biotope; die Landschaft in ihrer Ge- samtheit, ihre Schönheit, ihr Erlebnis- wert, aber auch der Schutz der natürli- chen Ressourcen spielen oft eine un- tergeordnete Rolle.
Vom Ausscheiden grossflächiger Landschaftsschutzgebiete wird im Pe- riurbanen Raum wenig Gebrauch ge- macht. Auch fehlen in der Schweiz – neben dem Nationalpark – weitere Gebietskategorien für den grossräumi- gen Landschaftsschutz, wie «Natur- park», «Regionalpark», «Biosphären- reservat», «Biosphärenpark», oder auch nur eine ernstzunehmende Präzi- sierung und rechtliche Sicherung der BLN-Gebiete.
Der ökologische Ausgleich gemäss NHG Art. 18, Abs. 2 oder gemäss LWG Art. 31b hat punktuelle Aufwer- tungen im Periurbanen Raum ge- bracht. Doch so lange insbesondere die Zahlungen nach LWG Art. 31b mehr- heitlich nach dem «Giesskannenprin- zip», ohne klare Konzepte, ausge- schüttet werden, wird ein deutlicher Erfolg ausbleiben.
Auch «Wiederherstellungs- und Er- satzmassnahmen» bei unvermeidli- chen Landschaftseingriffen nach NHG Art. 18, Abs. 1ter können punktuelle Verbesserungen im Periurbanen Raum bringen. Nur erfolgen auch die- se in der Regel isoliert, orientieren sich am gerade Machbaren oder Modi- schen (PILCH GIERING und GIERING
1993, 1994). Sie dienen eher der
«Nachsorge» als der «Vorsorge».
Landschaftspflegerische Begleitplanung
Umweltverträglichkeitsprüfungen bei baulichen Massnahmen können zu sorgfältigerer Projektierung anregen und helfen, Schlimmstes zu verhindern.
Mit der sogenannten «Ökologischen Baubegleitung» können punktuelle Verbesserungen erreicht werden. Aber auch diese Instrumente sind reaktiv, ohne wesentliche gestalterische Kom- ponente.
Am ehesten ist noch das Instrument der «Landschaftspflegerischen Be- gleitplanung» geeignet, in Verbindung mit baulichen Massnahmen gestaltend im Periurbanen Raum zu wirken. Vor-
aussetzung ist dabei, dass diese in den gesamten Planungs- und Bauprozess einbezogen wird, also von der Evalua- tion der Standorte und Linienführun- gen bis zur Fertigstellung eines Gross- bauwerkes.
Die Landschaftspflegerische Be- gleitplanung berücksichtigt – in ihrer idealen Form – alle landschaftlichen Aspekte, ökologische wie ästhetische, und die landschaftsbezogenen Nutzun- gen. Sie behandelt die Landschaft als Ganzes (vgl. KLEINER und SCHUBERT
1997).
Landschaftsentwicklungskonzepte In den letzten Jahren hat sich ein neues – informelles – Planungsinstrument eta- bliert, das Landschaftsentwicklungskon- zept (LEK). Bereits in den 80er Jahren wurden solche Konzepte von der Inge- nieurschule Rapperswil (neu Hochschu- le Rapperswil), Abteilung Landschafts- architektur, erarbeitet und propagiert.
Eine erste Übersicht über den Stand in der Praxis bot anthos 3/1990.
Heute liegen verschiedene regiona- le und kommunale Landschaftsent- wicklungskonzepte vor oder sind zur Zeit in Bearbeitung. Beispielhaft sei nur auf das regionale LEK für die «Pi- lotregion Albis» (ZH) oder das kom- munale LEK für die Gemeinde Zell (ZH) hingewiesen. Der Kanton Zürich hat ausserdem ein Naturschutz-Ge- samtkonzept erarbeitet (Amt für Raumplanung 1992/1995)
Landschaftsentwicklungskonzepte, die bewusst über den Schutz der Land- schaft hinausgehen und deren Aufwer- tung anstreben, haben in der Schweiz neuen Schwung in die Landschaftspla- nung gebracht.
Die aktuellen Beispiele laufen in der Regel ausserhalb der «formellen» Pla- nung (d.h. ausserhalb der Landschafts- planung als Teil der Raumplanung), und sie versuchen, die betroffenen In- teressengruppen direkt in den Prozess einzubeziehen. Dies betrifft vor allem die Landwirte, da sich die Umsetzung der vorgeschlagenen Massnahmen meist stark auf die Zahlungen für öko- logische Ausgleichsmassnahmen ge- mäss LWG Art. 31b abstützt.
Die Stärke der aktuellen Land- schaftsentwicklungskonzepte ist gleich- zeitig ihre Schwäche. Sie orientieren sich oft allzu sehr am kurzfristig Mach- baren, am tragfähigen Kompromiss – und weniger an längerfristigen Visio- nen für die Entwicklung unserer Land- schaften. Sie sind oft inhaltlich be-
schränkt auf die Biotopentwicklung und vernachlässigen andere Funktio- nen der Landschaft; räumlich sind sie oft begrenzt auf das landwirtschaftli- che Kulturland, während Siedlungsge- biete und Wälder selten einbezogen werden. Durch die Herauslösung aus der gesamträumlichen Planung haben sie auch wenig Einfluss auf die gesamt- räumliche Entwicklung.
Unter diesen Gesichtspunkten sind sie in der heute praktizierten Form auch nur eine begrenzt wirksame Gestal- tungskraft im Periurbanen Raum.
Gleichwohl leisten sie – vor allem wenn sie inhaltlich ergänzt und räumlich er- weitert werden – einen wichtigen Bei- trag zur Entwicklung der Landschaft.
3 Visionen und eine neue Wertschätzung der Landschaft
Besonders im Periurbanen Raum muss die Landschaft eine neue Wertschät- zung erhalten. Neben der land- und forst- wirtschaftlichen Produktion sowie der Rohstoffgewinnung werden gerade hier Funktionen wie die der Nächst- und Naherholung, der Biotopentwicklung und -vernetzung sowie des Ressourcen- schutzes immer wichtiger. Die Land- schaft im Flickenteppich Periurbaner Räume hat – auf der gleichen Fläche – viele Funktionen zu erfüllen.
Ins Zentrum rückt dabei zunehmend ihre ästhetische Qualität. Das Bedürf- nis nach Erlebnisreichtum, identifikati- onsstiftenden Landschaftsteilen, nach landschaftlicher Schönheit, Einpräg- samkeit, Vertrautheit, nach Überra- schung und Geheimnis stellt im Periur- banen Raum eine grosse gestalterische Herausforderung dar.
Neue Wertschätzung geht oft über Begriffe. «Begreift man zum Beispiel Landschaft in Ballungsräumen als Park, eröffnet sich ein Weg, auf sinnlicher Ebene Verständnis für die umgebende Landschaft, deren Struktur und innere Organisation zu schaffen, was sonst eher mühsam über einen kognitiven Prozess erreicht werden könnte»
(WOLFRUM und SCHMELZER 1994).
«Park» ist ein Begriff der Wertschät- zung.
In vielen Regionen Europas (und auch in anderen Erdteilen) werden Konzepte und Strategien zur Aufwer- tung der Landschaft mit dem Begriff
«Park» verbunden, vor allem in Form
von «Regionalpark», «Landschafts- park», oder auch «Biosphärenpark».
Beispiele aus Deutschland sind der
«Landschaftspark Mittlerer Neckar» in der Region Stuttgart mit 2,6 Millionen Menschen, wo die gesamte Landschaft bewusst zur Erfüllung sich überlagern- der Funktionen neu gestaltet werden soll (WOLFRUM und SCHMELZER 1994;
WOLFRUM et al. 1994, FRIEDMANN 1998;
Abb. 2 und 3); oder der «Regionalpark Rhein-Main» im Ballungsraum Frank- furt, mit der Vision, die intensiv genutz- ten Landwirtschaftsflächen zwischen den einzelnen Siedlungsfeldern als zu- sammenhängend erlebbare Landschaft neu zu gestalten (erwähnt in SIEVERTS
1997). Teilweise überlagert mit dem
«Regionalpark Rhein-Main» ist der
«GrünGürtel Frankfurt», eine etwa 80 Quadratkilometer umfassende Land- schaft – die Vision zirkulär und radiär vernetzter Grünräume. Der «Grün- Gürtel» soll einerseits der weiteren Stadtentwicklung Grenzen setzen, an- dererseits soll er die verschiedenen Nut- zungen (Erholung, Land- und Forst- wirtschaft) – mit einem hohen An- spruch an ästhetischer und ökologi- scher Qualität – in einem geordneten System vereinen (KOENIGS 1991).
Andere grossräumige Beispiele sind der «Emscher Landschaftspark» (Inter- nationale Bauausstellung Emscher Park 1989–1999), der die Aufwertung der Landschaft als zentrales Element
der Neustrukturierung des Ruhrgebie- tes zum Ziel hat (Kommunalverband Ruhrgebiet 1996), oder der Plan, rund um die Stadt Berlin einen Kranz von je 300–600 Quadratkilometer grossen
«Regionalparks» zu entwickeln (ER-
MER 1998).
In der Schweiz wurden zum Beispiel im Rahmen des Forschungsprojektes SYNOIKOS (siehe Beitrag von P. Bac- cini) bei der Erarbeitung der Entwick- lungsszenarien verschiedene land- schaftliche «Entwurfsprinzipien» ange- wandt, wie «Siedlungsfreie Räume»,
«Lineare Gehölzstrukturen», «Extensi- vierungsbrücken», «Farbe in der Land- schaft» und «Quartierparks» (PERRO-
CHET 1998).
Auch Studienarbeiten an der Hoch- schule Rapperswil, Abteilung Land- schaftsarchitektur, befassen sich im kleineren Rahmen mit der Neuinter- pretation von Landschaften, so zum Beispiel mit der Umgestaltung der in- tensiven Agrar- und Abbaulandschaft des Rafzerfeldes zum «Landschafts- park Rafzerfeld» (GRAF et al. 1996).
Auch wenn die Entwicklung in den nächsten Jahren nur in kleinen Schrit- ten erfolgt, lenkende Massnahmen eher
«im feinen Korn» durchgeführt werden, so braucht es doch Vorstellungsbilder mit prägender Kraft, die von vielen be- troffenen Menschen verinnerlicht wer- den können, die motivieren, als Orien- tierung und zur Koordi-
Abb. 2. Ballungsräume gleichen sich weltweit. Hier die Region Stuttgart bzw. der
«Landschaftspark Mittlerer Neckar»; schraffiert die erste Umsetzungsetappe des Landschaftsparkes bei Fellbach.
Abb. 3. Skizze zum «Landschaftspark Mittlerer Neckar», Teil Fellbach (FRIEDMANN 1998).
nation dienen. Und es braucht län- gerfristige Strategien zur Umsetzung solcher Bilder. Hier ist vor allem auch die Forschung gefragt.
4 Anforderungen an die Landschaftsplanung
Die Landschaftsplanung sollte auf al- len Ebenen ausgebaut und inhaltlich erweitert werden. Dabei dürfte es im
«Zeitalter der Deregulierung» wohl kaum möglich sein, das Rechtsinstru- mentarium zu Gunsten einer besseren Landschaftsplanung zu ändern. Die Bestrebungen gehen ja mehrheitlich in entgegengesetzter Richtung. Es wird vielmehr darum gehen, das vorhande- ne Instrumentarium mit neuem Leben zu erfüllen.
Dies gilt sowohl für die formellen Wege wie die Landschaftsplanung als Teil der Raumplanung auf kantonaler, regionaler und kommunaler Stufe als auch für die informellen, das heisst die Erarbeitung von Landschaftsentwick- lungskonzepten und die Durchführung landschaftspflegerischer Begleitpla- nungen. Die Herausforderung im Peri- urbanen Raum ist dabei besonders gross.
Im folgenden werden einige wichti- ge Anforderungen an eine zukunfts- orientierte Landschaftsplanung for- muliert (siehe auch Ablaufmodell in Abb. 4):
– Landschaftsplanungen sollten die Landschaft als Ganzes betrachten, also alle landschaftlichen Aspekte einbeziehen und koordinieren:
Arten und Biotope (erhalten und fördern von Pflanzen und Tieren, schützen und aufwerten ihrer Le- bensräume, entwickeln eines Le- bensraumverbundes)
Ressourcen (sichern und aufwerten von Grundwasser und Oberflächen- gewässern, von biologisch funktions- fähigen und unbelasteten Böden, von Frischluftentstehungsgebieten und Durchlüftungsschneisen) Landschaftsbild, Landschaftserlebnis (erhalten und gestalten natur- und kulturraumtypischer Landschaftsbil- der, ausdrucksstarker Landschaften und Siedlungsfreiräume)
Erholung (sichern, einrichten und gestalten von Landschaften sowie öffentlichen, halböffentlichen und privaten Siedlungsfreiräumen für Freizeit- und Erholungsnutzung)
Landwirtschaft (sichern des land- wirtschaftlichen Kulturlandes, ent- wickeln einer standortgemässen und umweltgerechten Nutzung) Forstwirtschaft (sichern und ent- wickeln der Wälder nach differen- zierten Waldfunktionen im Ver- bund mit der gesamten Landschaft;
weiterentwickeln einer standortsge- mässen und umweltgerechten Nut- zung)
Rohstoffabbau und Abfalldeponie (optimieren der Standorte, Festle- gung der Folgenutzung, Vorschläge zur Neugestaltung).
In Periurbanen Räumen stehen zu- nehmend Aspekte der Erholungs- nutzung sowie der ästhetischen und ökologischen Aufwertung im Vor- dergrund.
– Bezugsgebiet der Landschaftspla- nung müssen neben der Landschaft ausserhalb der Siedlungsgebiete auch die Freiräume und Naturele- mente innerhalb der Siedlungen sein.
Gerade im Periurbanen Raum ist diese Durchdringung besonders wichtig, da Freiraumqualität bereits vor der Haustür beginnen muss.
– Besonderes Augenmerk ist auf die aktuellen gesetzlichen Aufträge zu legen, vor allem auf den «Ökologi- schen Ausgleich», damit die vor- handenen Geldmittel sinnvoll, das heisst im Rahmen eines Gesamt- konzeptes, eingesetzt werden kön- nen.
In den Landschaftsrichtplänen sol- len deshalb auf allen Stufen auch
«Aufwertungsgebiete» mit indivi- duellen Zielsetzungen bezeichnet werden.
– Mit der Landschaftsplanung sollen der Siedlungsentwicklung klare Grenzen gesetzt werden. Bauliche Massnahmen sind auf ihre Land- schaftsverträglichkeit zu überprüfen.
Landschaftsplanung ist deshalb in die räumliche Gesamtplanung ein- zubinden, zumindest aber mit ihr zu koordinieren.
– Landschaftsplanung soll sich nicht nur am gerade Machbaren, Oppor- tunen orientieren, sondern motivie- rende Zukunftsbilder entwerfen, auf die man einzelne Massnahmen ausrichten kann.
Diese Bilder sind sowohl auf regiona- ler als auch auf Gemeindestufe nötig.
Abb. 4. Vereinfachtes Ablaufmodell der Landschaftsplanung, ohne Querbezüge zu ande- ren Planungen. Wichtig ist das Einfliessen von Visionen.
– Eine erfolgreiche Umsetzung ist nur dann möglich, wenn die Land- schaftsplanung breit abgestützt wird. Direkt Betroffene sind ebenso einzubeziehen wie verschiedene In- teressengruppen, Verwaltungen und Behörden sowie die Öffentlichkeit.
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