Wissenschaftszentrum B e r l i n
IIM/78 - 14b '
LABOUR MARKET ADMINISTRATION IN THE FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY
Arbeitsmarktverwaltung i n der BRD by
Uta Krautkramer
This n a t i o n a l report i s p a r t o f a f i v e country comparison o f em- ployment agencies, c a r r i e d through under the d i r e c t i o n o f Erhard Blankenburg and Erhard Friedberg. N a t i o n a l reports have a l s o been w r i t t e n by Horst Hart f o r Sweden (IIM/78 - 14a), Janet Lewis f o r the United Kingdom (IIM/78-14c), Gianpietro Mazzoleni f o r I t a l y (IIM/78-14d), and Martine Morel f o r France (IIM/78-14e).
A grant o f the S t i f t u n g Volkswagenwerk enabled us to finance the c r o s s - n a t i o n a l f i e l d work.
-August 1978
I IM Papers
P u b l i c a t i o n s e r i e s of the I n t e r n a t i o n a l I n s t i t u t e o f Management Wissenschaftszentrum B e r l i n .
ARBEITSMARKTVERWALTUNG I N DER BRD
E a l l s t u d i e d e r b u n d e s r e p u b l i k a n i s c h e n A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g i m Rahmen d e s Länder-Vergleichs
D i e N o v e l l i e r u n g d e s Arbeitsförderungsgesetzes s o l l t e d i e
a-rKoi t-c-wor-wai -Hing i n d i e L a g e v e r s e t z e n , e i n e a k t i v e ' A r b e i t s - marktpo_3J.jtik.' z u b e t r e i b e n . Im G e g e n s a t z z u a n d e r e n Ländern w u r d e j e d o c h k e i n e n e u e I n s t i t u t i o n gegründet, s o n d e r n d i e b e s t e h e n d e V e r w a l t u n g s o l l t e d i e n e u e n Z i e l e v e r f o l g e n . Da d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g n e b e n d e r Gewährung v o n A r b e i t s l o s e n - g e l d , V e r m i t t l u n g u n d B e r a t u n g a u c h z i e l o r i e n t i e r t e A u f g a b e n z u bewältigen h a t , kommt e s b e s o n d e r s i n Z e i t e n h o h e r A r b e i t s - l o s i g k e i t z u K o n f l i k t e n z w i s c h e n K o n t r o l l o r i e n t i e r u n g u n d D i e n s t l e i s t u n g s o r i e n t i e r u n g . Z u r B e s c h r e i b u n g d e s P r o j e k t - z u s a m m e n h a n g s , i n n e r h a l b d e s s e n d i e s e r B e r i c h t e n t s t a n d e n i s t , s i e h e V o r w o r t ( S e i t e I ) .
SUMMARY
LABOUR MARKET A D M I N I S T R A T I O N I N THE FRG
C a s e - s t u d y o f G e r m a n l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n i n t h e c o n t e x t o f a f i v e - c o u n t r y - c o m p a r i s o n
I n G e r m a n y , t h e a c t i v i t i e s o f t h e l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n a r e r e g u l a t e d i n o n e comprehensive law, t h e Arbeitsförderungsgesetz.
I n c o n t r a s t t o t h e o t h e r E u r o p e a n c o u n t r i e s o f o u r c o m p a r i s o n , t h e l o c a l e m p l o y m e n t a g e n c i e s c o m b i n e t h e f u n c t i o n s o f g r a n t - i n g u n e m p l o y m e n t b e n e f i t p r o v i d i n g p l a c e m e n t a n d c o u n s e l l i n g s e r v i c e s a s w e l l a s i m p l e m e n t i n g g o a l - o r i e n t e d p o l i c i e s . F e a t u r e s o f t h e G e r m a n a d m i n i s t r a t i v e s e t - u p w h i c h r e n d e r t h e i m p l e m e n t a t i o n d i f f i c u l t a r e a n a l y z e d : s u c h a s c o n t r a - d i c t i o n s o f s e r v i c e - o r i e n t a t i o n v e r s u s c o n t r o l o r i e n t a t i o n ; s u c h a s l e g a l r e g u l a t i o n s v e r s u s t h e n e e d t o q u i c k l y a d a p t t h e c h a n g e s o f t h e l a b o u r m a r k e t .
I . E D I T O R I A L INTRODUCTION BY ERHARD BLANKENBURG 1. Möglichkeiten u n d G r e n z e n d e r
Arbeitsämter, ' a k t i v e A r b e i t s m a r k t -
p o l i t i k1 z u b e t r e i b e n I
2. A C o m p a r a t i v e S t u d y o f E u r o p e a n .
L a b o u r M a r k e t A d m i n i s t r a t i o n X I I I . LABOUR MARKET A D M I N I S T R A T I O N I N THE FEDERAL
R E P U B L I C OF GERMANY BY UTA KRAUTKRÄMER
I n t r o d u c t i o n 1 1. T h e 'Arbeitsförderungsgesetz' a s a Law f o r
a n ' A c t i v e L a b o u r M a r k e t P o l i c y ' 3 1.1. T h e P e r c e p t i o n o f L a b o u r M a r k e t P r o b l e m s .
i n t h e . S i x t i e s 3 1.2. T h e F o r m u l a t i o n o f G o a l s a n d F u n c t i o n s i n
• t h e A F G .• 6 1.3. C h a r a c t e r i s t i c s o f P o l i c y I n s t r u m e n t s .... 9
2. F o r m a l O r g a n i s a t i o n o f t h e G e r m a n E m p l o y -
m e n t A d m i n i s t r a t i o n 14 2.1. B r i e f H i s t o r i c a l O u t l i n e o f t h e E m p l o y m e n t
A d m i n i s t r a t i o n 15 2.2. •• T h e F o r m a l C h a r t o f t h e B u n d e s a n s t a l t für
A r b e i t 20 2.3. T h e H i e r a r c h i c a l S t r u c t u r e o f a L o c a l
A g e n c y 25 2.4. C o - o r d i n a t i o n N e e d s , a n d C o n t r o l S t r u c t u r e
W i t h i n t h e L a b o u r A d m i n i s t r a t i o n 30 2 . 4 . 1 . T h e C o n f e r e n c e S y s t e m a s a Two-way F l o w
o f C o m m u n i c a t i o n 30 2.4.2. S t a t i s t i c a l R e c o r d s a s -a P e r f o r m a n c e C o n -
t r o l 35 2.5. T h e P e r s o n n e l S t a f f a n d C a r e e r M o d e l s o f
t h e L a b o u r A d m i n i s t r a t i o n 38 2 . 5 . 1 . S i z e a n d V o c a t i o n a l T r a i n i n g o f t h e S t a f f . 38
2.5.2. T h e P a y m e n t a n d P r o m o t i o n S y s t e m 42 2.6. T h e C o n c e p t o f t h e ' S e l b s t v e r w a l t u n g ' - a s
a n O r g a n i s a t i o n a l P r i n c i p l e o f t h e L a b o u r
A d m i n i s t r a t i o n 44 2.7. T h e I m p l e m e n t a t i o n S t r u c t u r e o f t h e German
L a b o u r A d m i n i s t r a t i o n 48 3. T h e L a b o u r A d m i n i s t r a t i o n i n A c t i o n 51
3.1. T h e S t a n d a r d P r o c e d u r e f o r U n e m p l o y m e n t
R e g i s t r a t i o n 54 3 . 1 . 1 . T h e L e g a l A u t h o r i t y o n U n e m p l o y m e n t B e n e -
f i t s 55
U n e m p l o y m e n t 60 3.3. Does the- P l a c e m e n t S e r v i c e M e e t t h e N e e d s
o f t h e C l i e n t s ? 68 3 . 3 . 1 . R e l a t i o n s b e t w e e n A g e n t s a n d Jobseékers 69
3.3.2. R e l a t i o n s b e t w e e n P l a c e m e n t A g e n t s a n d
E m p l o y e r s 75 3 . 3 . 3 . E m p i r i c a l K n o w l e d g e o n M a n p o w e r P l a n n i n g ... 76
3.3.4. E m p l o y e r s ' S t r a t e g i e s i n t w o L a b o u r M a r k e t
R e g i o n s 79 3.4. V o c a t i o n a l C o u n s e l l i n g a s a S t a n d a r d P r o -
c e d u r e • • • • 89 3 . 4 . 1 . The G o a l C o n f l i c t o f V o c a t i o n a l C o u n s e l l i n g 89 3.4.2. P o s s i b i l i t i e s o f I n f l u e n c i n g t h e O f f e r o f
V o c a t i o n a l T r a i n i n g 94 3.5. T h e L a b o u r A d m i n i s t r a t i o n1s M e d i a t i n g F u n c -
t i o n b e t w e e n O f f e r s a n d Demands 97 4. H a n d l i n g A c t i v e L a b o u r M a r k e t P o l i c y 101
4.1. G e t t i n g I n f o r m a t i o n f o r t h e I m p l e m e n t a t i o n
o f ' A c t i v e L a b o u r M a r k e t P o l i c y ' ... 102
4.2. G r a n t i n g S h o r t - t i m e M o n e y ..: 105
4.3. J o b C r e a t i o n M e a s u r e s 109 4 . 3 . 1 . D i f f i c u l t i e s i n t h e P r e - s t a g e o f I m p l e m e n -
t a t i o n 111 4.3.2.' I m p l e m e n t i n g J o b C r e a t i o n M e a s u r e s a s a *
B a r g a i n i n g P r o c e s s 117 4.4. The I n d i v i d u a l P r o m o t i o n o f F u r t h e r T r a i n -
i n g a n d R e t r a i n i n g . 120 4 . 4 . 1 . C o u n s e l l i n g f o r F u r t h e r T r a i n i n g a n d Re-
t r a i n i n g 121 4 . 4 . 2 . M a n a g i n g t h e T r a i n i n g I n f r a s t r u c t u r e 123
4 . 4 . 3 . F u r t h e r T r a i n i n g a n d R e t r a i n i n g / s e e n f r o m
t h e P e r s p e c t i v e o f P r o v i d e r s 130 4.5. R e s t r i c t i o n s o n t h e I m p l e m e n t a t i o n o f a n
A c t i v e L a b o u r M a r k e t P o l i c y 136 5. L o c a l L a b o u r A d m i n i s t r a t i o n a n d i t s I n t e r -
o r g a n i s a t i o n a l R e l a t i o n s 140 5.1. R e l a t i o n s w i t h O r g a n i s e d I n t e r e s t G r o u p s 141
5.2. R e l a t i o n s w i t h O r g a n i s a t i o n s P r o v i d i n g
A d m i n i s t r a t i v e S u p p o r t S e r v i c e s 149 6. The C o n t r i b u t i o n o f t h i s E m p i r i c a l S t u d y o f
t h e German L a b o u r M a r k e t A d m i n i s t r a t i o n 155 Appendix I S t r u c t u r e a n d E m p l o y m e n t i n Two R e g i o n a l
L a b o u r M a r k e t s 157
G e s a m t p r o j e k t :
"MÖGLICHKEITEN UND GRENZEN DER A R B E I T S Ä M T E R , ' A K T I V E A R B E I T S M A R K T P O L I T I K ' ZU B E T R E I B E N "
1. Z u r P r o b l e m s t r u k t u r
A r b e i t s m a r k t p r o b l e m e s i n d n i c h t n u r d u r c h k o n j u n k -
t u r e l l e , s o n d e r n , a u c h d u r c h s t r u k t u r a l l e V e r ä n d e r u n g e n b e d i n g t . R e g i o n a l e , b r a n c h e n s p e z i f i s c h e u n d p e r s o n e n - b e z o g e n e P r o b l e m e ( d i e d u r c h s e l e k t i v e M a ß n a h m e n g e l ö s t w e r d e n m ü s s e n ) t r e t e n a u c h außerhalb t y p i s c h e r R e z e s s i o n s - p h a s e n a u f . " A k t i v e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k " , w i e s i e v o n d e r OECD e m p f o h l e n w i r d , trägt d i e s e r E r k e n n t n i s R e c h n u n g , u n d d i e R e g i e r u n g e n d e r m e i s t e n w e s t l i c h e n I n d u s t r i e - ' . n a t i o n e n h a b e n s i c h d i e s e E m p f e h l u n g e n i n z w i s c h e n z u e i g e n g e m a c h t . J e d i f f e r e n z i e r t e r a l l e r d i n g s p o l i t i s c h e M a ß -
n a h m e n e i n g e s e t z t w e r d e n s o l l e n , d e s t o größere B e d e u t u n g kommt d e r g e g e b e n e n E n t s c h e i d u n g s - u n d V e r w a l t ü h g s -
s - t r u k t u r z u .
W i r g e h e n n i c h t A r b e i t s m a r k t p r o b l e m e i n s g e s a m t a n , s o n d e r n s t e l l e n d i e F r a g e , w e l c h e n A n t e i l a n i h r e r L ö s u n g d i e
V e r w a l t u n g n e h m e n k a n n . W o l l t e man d a s F e l d ' A r b e i t s m a r k t - p o l i t i k1 i n s g e s a m t c h a r a k t e r i s i e r e n , m ü ß t e man d a b e i b e - t o n e n , daß d a s g e s e t z t e Z i e l 'Vollbeschäftigung' n u r d u r c h e i n e K o m b i n a t i o n v e r s c h i e d e n e r P o l i t i k e n v e r f o l g t w e r d e n k a n n . ' A r b e i t s m a r k t p o l i t i k ' i m e n g e r e n S i n n e h a t w e i t - g e h e n d d i e F u n k t i o n , F o l g e p r o b l e m e z u b e h a n d e l n ,
A n V e r m i t t l u n g u n d V e r w a l t u n g v o n A r b e i t s l o s i g k e i t knüpfen d i e z i e l g e r i c h t e t e n M a ß n a h m e n a n , d i e a l s
' a k t i v e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k1 z u b e z e i c h n e n s i n d . D e s h a l b k ö n n e n w i r ' P r o b l e m s t r u k t u r ' h i e r n i c h t v o n d e r g e g e b e n e n 1 I m p l e m e n t a t i o n s s t r u k t u r ' t r e n n e n .
S c h o n i n d e n s e c h z i g e r J a h r e n e n t w i c k e l t e n d i e O E C D - L ä n d e r n e u e , a k t i v e r e a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e I n s t r u m e n t e . Z u g l e i c h e r Z e i t w u r d e n d i e I m p l e m e n t a t i o n s i n s t a n z e n , d . h . d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g e n , e r w e i t e r t o d e r i n i h r e r O r g a n i - s a t i o n s s t r u k t u r g e ä n d e r t , um d e n n e u e n A n f o r d e r u n g e n g e - r e c h t z u w e r d e n . ' M e h r a l s i n a n d e r e n P o l i t i k f e l d e r n w i r k e n j e d o c h a u f d i e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k M a ß n a h m e n v e r s c h i e d e n e r I n s t i t u t i o n e n u n d I n t e r e s s e n g r u p p e n e i n . D i e A u f g a b e n d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g e n s i n d a u f g r u n d d e r I n t e r d e p e n d e n z e n u n d d e r R e s t r i k t i o n e n d i e s e s P o l i t i k f e l d e s e h e r v e r m i t t e l n - d e r a l s h o h e i t l i c h e r A r t . Da s i c h d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g e n b i s i n d i e s e c h z i g e r J a h r e w e i t g e h e n d a l s V e r m i t t l u n g s - . u n d V e r s i c h e r u n g s - I n s t i t u t i o n e n v e r s t a n d e n h a b e n , m ü s s e n d i e e r w e i t e r t e n V e r w a l t u n g s a u f g a b e n z u r e c h t l i c h e n u n d o r g a n i s a t o r i s c h e n V e r ä n d e r u n g e n s o w i e z u e i n e r U m o r i e n - t i e r u n g d e s P e r s o n a l s führen.
D i e i n d e r U n t e r s u c h u n g e i n b e z o g e n e n L ä n d e r h a b e n ( b i s
• a u f I t a l i e n ) i n d e n l e t z t e n J a h r e n e i n e n g e s e t z l i c h e n
Rahmen für e i n e m e h r " a k t i v e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k " g e s c h a f f e n u n d h a b e n d a b e i d i e K o n s e q u e n z e n o r g a n i s a t o r i s c h e r . V e r ä n d e - r u n g e n i n u n t e r s c h i e d l i c h e m A u s m a ß g e z o g e n . U n t e r " a k t i v e r "
A r a e i t s m a r k t p o l i t i k w i r d e i n e z i e l - u n d l a n g f r i s t i g o r i e n t i e r t e P o l i t i k v e r s t a n d e n , d i e s i c h d e r w a c h s e n d e n Problemkomplexität d e s A r b e i t s m a r k t e s d u r c h D i f f e r e n z i e r u n g d e r I n s t r u m e n t e a n z u p a s s e n v e r s u c h t , d i e e i n e A b s t i m m u n g m i t d e n v e r w a n d t e n P o l i t i k e n d e r W i r t s c h a f t s - , S o z i a l - , B i l d u n g s - u n d R e g i c n a l p o l i t i k a n s t r e b t u n d d i e n i c h t n u r nachträglich a u f U n g l e i c h g e w i c h t e r a a g i e r t , s o n d e r n a u f d i e v e r u r s a c h e n d e n F a k t o r e n s e l b s t Einfluß z u nehmen v e r s u c h t .
2. V o r g e g e b e n e M e r k m a l e
D i e T ä t i g k e i t d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g m u ß man i m Z u s a m m e n h a n g m i t d e n V o r g e g e b e n h e i t e n j e d e r A r b e i t s m a r k t p o l i t i k s e h e n : d i e V e r m i t t l u n g v o n A r b e i t s k r ä f t e n f i n d e t a u f v e r s c h i e d e n e n M ä r k t e n s t a t t , d i e j e w e i l s i h r e e i g e n e n G e s e t z m ä ß i g k e i t e n h a b e n . I n t e r n e Arbeitsmärkte e n t s t e h e n i n großen B e t r i e b e n i n n e r h a l b d u r c h A u s b i l d u n g s z e r t i f i k a t e a b g e s c h l o s s e n e r P r o - f e s s i o n e n . A r b e i t g e b e r s u c h e n A r b e i t s k r ä f t e a u f v e r s c h i e d e - n e n i n f o r m e l l e n Wegen über Z e i t u n g s a n n o n c e n u n d o f t e r s t
i n l e t z t e r L i n i e über d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g . M e i s t w e r d e n • d i e A r b e i t s k r ä f t e , d i e s i c h ü b e r Arbeitsämter v e r m i t t e l n l a s s e n , a l s d i e w e n i g e r leistungsfähigen a n g e s e h e n . D i e
' D u r c h d r i n g u n g1 d e s A r b e i t s m a r k t e s v o n S e i t e n d e r A r b e i t s - v e r w a l t u n g i s t j e n a c h B e r u f s g r u p p e u n d W i r t s c h a f t s s e k t o r u n t e r s c h i e d l i c h . J e g e r i n g e r d i e D u r c h d r i n g u n g , d e s t o m e h r h a t d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g d i e s c h l e c h t e s t e n V e r m i t t l u n g s - a n g e b o t e ( s o w o h l w a s A r b e i t s k r ä f t e a l s a u c h w a s A r b e i t s - plätze a n g e h t ) , d e s t o s c h l e c h t e r w i r d i h r I m a g e , d e s t o
w e n i g e r k a n n s i e d e n A r b e i t s m a r k t w e i t e r d u r c h d r i n g e n u s w . • d i e s i s t e i n n e g a t i v e r Z i r k e l .
D i e R e g e l u n g v o n A n g e b o t v o n u n d N a c h f r a g e n a c h A r b e i t h a t • m i t dem M a r k t v o n m a t e r i e l l e n G ü t e r n w e n i g g e m e i n s a m . D a s S p i e l v o n A n g e b o t u n d N a c h f r a g e i s t abhängig vom S u c h -
v e r h a l t e n v o n A r b e i t g e b e r n u n d A r b e i t n e h m e r n . D a b e i b i l d e n s i c h b e r u f s s p e z i f i s c h e u n d b e t r i e b s i n t e r n e A r b e i t s m ä r k t e m i t i h r e n j e w e i l s e i g e n e n G e s e t z m ä ß i g k e i t e n , u n d e s b i l d e n
s i c h r e g i o n a l e , s e k t o r a l e u n d q u a l i f i k a t i o n s s p e z i f i s c h e S e g m e n t i e r u n g e n , d i e d i e M o b i l i t ä t einschränken.
•
A r b e i t s m a r k t p o l i t i k v e r s u c h t i n d i e S u c h p r o z e s s e a u f d e n v e r s c h i e d e n e n Arbeitsmärkten e i n z u g r e i f e n , i n d e m s i e Mo- bilität fördert, d a s Q u a l i f i k a t i o n s a n g e b o t s t r u k t u r e l l a n z u p a s s e n s u c h t u n d e i n I n f o r m a t i o n s - u n d V e r m i t t l u n g s - a n g e b o t m a c h t . A n d i e s e V e r m i t t l u n g i s t g l e i c h z e i t i g d i e V e r w a l t u n g d e r A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g geknüpft, so- d a ß , was w i r a l s Arbeitsmarktverwaltüng,bezeichnen, e i n e
M i s c h u n g v o n d r e i v e r s c h i e d e n e n A u f g a b e n z u erfüllen h a t .
- V e r w a l t u n g d e r A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g ;
- V e r m i t t l u n g v o n A r b e i t s s t e l l e n u n d A r b e i t s k r ä f t e n ; - a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e A n r e i z e u n d a r b e i t s p l a t z -
e r h a l t e n d e M a ß n a h m e n .
D a b e i g i b t e s W e c h s e l b e z i e h u n g e n z w i s c h e n d e n A u f g a b e n : Größere D u r c h d r i n g u n g i s t für d i e ' A r b e i t s v e r w a l t u n g w i c h t i g i m H i n b l i c k a u f i h r e ' p o l i c y ' - A u f g a b e n . M a ß n a h m e n z u r
S t r u k t u r v e r b e s s e r u n g d e s A r b e i t s m a r k t e s , w i e z . B . U m s c h u l u n g
v u n d F o r t b i l d u n g , o d e r a b e r m o b i l i t ä t s f o r d e r n d e M a ß n a h m e n k e n n e n n u r d a n n ' g r e i f e n1, w e n n d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g e n e i n e n überblick ü b e r d i e B e w e g u n g e n a u f dem A r b e i t s m a r k t i n s g e s a m t h a t u n d i h r e M a ß n a h m e n v o n e i n e r b r e i t e n K l i e n t e l w a h r g e n o m m e n u n d i n A n s p r u c h genommen w e r d e n .
E i n e w e i t e r e V o r g e g e b e n h e i t d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g : i h r e A u f g a b e n v e r ä n d e r n s i c h . g r u n d l e g e n d j e n a c h d e r B e s c h ä f t i - g u n g s l a g e . I n Z e i t e n d e r A r b e i t s l o s i g k e i t n e h m e n A r b e i t s -
l o s e n v e r s i c h e r u n g u n d d i e E r h a l t u n g u n d S c h a f f u n g v o n A r b e i t s - plätzen Priorität e i n u n d v e r d r ä n g e n d i e a u f w e n d i g e n T ä t i g - k e i t e n , d i e s i c h a u f d i e V e r b e s s e r u n g d e r A r b e i t s m a r k t - s t r u k t u r r i c h t e n würden•. H i n z u kommt, daß längerfristige
• strukturverändernde M a ß n a h m e n m i t großer P r o g n o s e u n s i c h e r - h e i t b e l a s t e t s i n d , u n d d a h e r n i c h t n u r d a s spätere S c h e i - • t e r n , s o n d e r n a u c h d i e S c h e l t e für f e h l g e l e i t e t e M a ß n a h m e n z u r ständigen G e f a h r m a c h e n .
V o r g e g e b e n e M e r k m a l e v o n A r b e i t s m a r k t p o l i t i k s i n d d a m i t : - d a s N e b e n e i n a n d e r u n d d i e S e g m e n t i e r u n g v e r s c h i e d e n -
a r t i g e r Arbeitsmärkte m i t u n t e r s c h i e d l i c h e r C h a n c e d e r D u r c h d r i n g u n g v o n s e l t e n öffentlicher V e r m i t t l u n g ; - d e r s c h n e l l e W a n d e l v o n P r o b l e m s i t u a t i o n e n a u f dem
A r b e i t s m a r k t u n d d i e d a m i t g e g e b e n e P r o g n o s e u n s i c h e r - h e i t ;
- u n d d i e Abhängigkeit v o n d e r a l l g e m e i n e n W i r t s c h a f t s - ' u n d S o z i a l p o l i t i k .
\
3. I i a p l a m e n t a t i o n s s t r u k t u r e n
D i e I m p l e m e n t a t i o n s p r o b l e m a t i k v o n ' A r b e i t s m a r k t p c l i t i k e r g i b t s i c h a u s d e n g e n a n n t e n V o r g e g e b e n h e i t e n u n d d e n M e r k m a l e n d e s P r o g r a m m s : a d m i n i s t r a t i v e A u t o n o m i e e r l a u b t d e n n a t i o n a l e n A r b e i t s v e r w a l t u n g e n ( m e h r a l s d e n s o n s t i g e n Behörden d e r i n n e r e n V e r w a l t u n g ) , i h r e P o l i t i k ' ständig d u r c h R i c h t l i n i e n a n d i e j e w e i l i g e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k a n z u p a s s e n . S o l c h e Richtlinienänderungen m ü s s e n i n n e r -
h a l b d e r e i g e n e n B ü r o k r a t i e d u r c h g e s e t z t u n d k o n t r o l l i e r t , i n . d e r R e g e l a b e r a u c h b e i d e n A d r e s s a t e n ( A r b e i t g e b e r
u n d / o d e r A r b e i t n e h m e r ) b e k a n n t g e m a c h t w e r d e n . D e r G e b r a u c h a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e r M a ß n a h m e n m u ß g e s t e u e r t u n d d e r
M i ß b r a u c h v e r h i n d e r t w e r d e n . I n b e z u g a u f d i e A r b e i t g e b e r s e t z t d i e s e i n e w e i t g e h e n d e I n f o r m a t i o n d e r V e r w a l t u n g über d i e P e r s o n a l p o l i t i k v o r a u s - e i n e v i e l f a c h n i c h t einlösbare F o r d e r u n g , d a e i n e e x p l i z i t e P e r s o n a l p l a n u n g a l l e n f a l l s i n größeren B e t r i e b e n e x i s t i e r t . I n b e z u g a u f d i e A r b e i t n e h m e r w ä r e n V o r a u s s e t z u n g e n e i n e .große D u r c h - d r i n g u n g s r a t e d e r V e r m i t t l u n g s o w i e e i n e E r f o l g s k o n t r o l l e , w i e w e i t V e r m i t t l u n g e n z u längerfristiger Beschäftigung
•und z u f r i e d e n s t e l l e n d e n A r b e i t s b e d i n g u n g e n führen.
D a s P r o g r a m m e i n e r a k t i v e n ' A r b e i t s m a r k t p o l i t i k h a t d i e A n f o r d e r u n g e n a n d i e V e r w a l t u n g w e i t über t r a d i t i o n e l l e A u f g a b e n h i n a u s e r h ö h t . S i e h a t i n d e n v e r s c h i e d e n e n e u r o p ä i s c h e n1L ä n d e r n- z u e i n e m ähnlichen K a t a l o g v o n
m ö g l i c h e n M a ß n a h m e n g e f ü h r t , d a b e i a b e r s e h r u n t e r s c h i e d - l i c h e K o m p e t e n z v e r t e i l u n g e n u n d O r g a n i s a t i o n s f o r m e n
e r h a l t e n . Was i n dem e i n e n L a n d A u f g a b e d e r Arbeitsämter i s t , k a n n i n d e n a n d e r e n e i n e r R e i h e v o n I n s t i t u t i o n e n z u g e w i e s e n u n d d a b e i m i t a n d e r s a r t i g e n A u f g a b e n k o m b i n i e r t s e i n . ' A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g ' w i r d i n d i e s e m P r o j e k t
d a h e r f u n k t i o n a l d u r c h e i n e n v o n d e r U n t e r s u c h u n g v o r g e - g e b e n e n A u f g a b e n k a t a l o g d e f i n i e r t . H i e r u n t e r " e r s t e h e n w i r a l l e d i e j e n i g e n I n s t i t u t i o n e n , d i e u n d s o w e i t s i e d i e f o l g e n d e n a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n A u f g a b e n w a h r n e h m e n .
A l s K e r n a u f g a b e n d e r A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g e n s e h e n w i r d a b e i a n :
d i e A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g :
D i e E n t s t e h u n g v o n A r b e i t s v e r w a l t u n g e n i n a l l e n v e r g l i c h e n e n L ä n d e r n kann-. a u f d i e N o t w e n d i g k e i t d e r Folgenbewältigung v o n A r b e i t s l o s i g k e i t zurück- geführt w e r d e n . N i c h t i m m e r h e i ß t d i e s , daß d i e A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g v o n s t a a t l i c h e n V e r w a l -
t u n g e n d u r c h g e f ü h r t w i r d ( w i e s i c h e t w a am B e i - s p i e l v o n S c h w e d e n u n d F r a n k r e i c h z e i g t ) . J e d o c h b e s t e h t ü b e r a l l e i n arbeitsmäßiger Z u s a m m e n h a n g
z w i s c h e n d e r R e g i s t r i e r u n g v o n A r b e i t s l o s e n e b e n s o . für- d i e V e r s i c h e r u n g a l s a u c h für V e r m i t t l u n g s -
b e m ü h u n g e n . G l e i c h , o b d i e A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g v o n d e r s e l b e n I n s t i t u t i o n v e r w a l t e t w i r d , b e i d e r a u c h R e g i s t r i e r u n g u n d . V e r m i t t l u n g v o r g e n o m m e n w e r d e r v o d e r n i c h t , s e h e n w i r d i e A r b e i t s l o s e n v e r - s i c h e r u n g a l s e i n e d e r Kernaüfgaben u n s e r e s
a n a l y t i s c h e n B e g r i f f s v o n ' A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g ' a n .
- N o r m k o n t r o l l i e r e n d e " A u f g a b e n gegenüber A r b e i t g e b e r n : I n e i n i g e n L ä n d e r n ( s o F r a n k r e i c h u n d I t a l i e n ) w e r d e n
' A r b e i t s I n s p e k t o r e n ' a l s T e i l d e r 1A r b e i t s v e r w a l t u n g ' a n g e s e h e n , i n a n d e r e n i s t d i e K o n t r o l l e v o n A r b e i t s - u n d U n f a l l s c h u t z v o r s c h r i f t e n , g e s e t z l i c h e n A r b e i t s - r e g u l i e r u n g e n u n d A r b e i t s s c h u t z v o r s c h r i f t e n e i g e n e n A u f s i c h t s ä m t e m übertragen ( s o w e i t s i e n i c h t n a c h dem M o d e l l e i n e s V e r t r a g e s a u f d i e r e c h t l i c h e I n t e r e s s e n - d u r c h s e t z u n g d u r c h d i e b e t r o f f e n e n A r b e i t n e h m e r u n d i h r e r G e w e r k s c h a f t e n beschränkt s i n d , o h n e s t a a t l i c h e K o n t r o l l e n v o r z u s e h e n ) . S o l c h e K o n t r o l l a u f g a b e n
beschäftigen u n s h i e r n u r s o w e i t , w i e s i e z u r R e g u l i e r u n g d e s A r b e i t s m a r k t s e i n g e s e t z t w e r d e n . S i e s i n d j e d o c h häufig v e r f l o c h t e n m i t B e d i n g u n g e n für
d i e Gewährung v o n S u b v e n t i o n e n u n d Z u s c h ü s s e nr
e b e n s o w i e b e i d e r V e r m i t t l u n g v o n A r b e i t s k r ä f t e n a u c h d i e E i n h a l t u n g v o n A r b e i t s b e d i n g u n g e n u n d
- S c h u t z v o r s c h r i f t e n k o n t r o l l i e r t z u w e r d e n v e r s u c h t w i r d . Zwar-mögen d i e r e g u l a t i v e n M ö g l i c h k e i t e n d e r A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g ( g e r a d e a u c h w e g e n i h r e r D i e n s t i e i s t u n g s f u n k t i o n ) s c h w a c h b l e i b e n , ü b e r a l l h a b e n i n d e n v e r g l i c h e n e n L ä n d e r n j e d o c h d i e A r b e i t s - m a r k t v e r w a l t u n g e n ' s o l c h e n o r m k o n t r o l l i e r e n d e n A u f g a b e n w a h r z u n e h m e n .
V e r m i t t l u n g s a u f g a b e n :
E i n e d e r B e d i n g u n g e n , um L e i s t u n g e n a u s d e r A r b e i t s - l o s e n v e r s i c h e r u n g o d e r a u s s o n s t i g e n F ö r d e r u n g e n z u b e z i e h e n , i s t , daß d e r B e t r e f f e n d e a l s A r b e i t s s u c h e n d e r r e g i s t r i e r t i s t u n d daß e r g r u n d s ä t z l i c h b e r e i t i s t , e i n e a n g e m e s s e n e S t e l l e a n z u n e h m e n . Darüber h i n a u s w i r d v o n d e n A r b e i t s v e r w a l t u n g e n d i e V e r m i t t l u n g v o n A n g e b o t u n d N a c h f r a g e n a c h A r b e i t s p l ä t z e n a l s D i e n s t - l e i s t u n g a u c h für d i e j e n i g e n a n g e b o t e n , d i e n i c h t a l s A r b e i t s l o s e kommen,, s o n d e r n i n d a s B e r u f s l e b e n n e u
e i n t r e t e n o d e r - i h r e S t e l l e w e c h s e l n w o l l e n . I n .einem d e r v e r g l i c h e n e n Länder s t e h t d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g i n o f f e n e m W e t t b e w e r b z u p r i v a t e n V e r m i t t l u n g s e i n r i c h t u n g e n )
i n d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , F r a n k r e i c h u n d S c h w e d e n genießen s i e e i n M o n o p o l d e r g e w e r b l i c h e n V e r m i t t l u n g ; i n I t a l i e n b e s t e h t s o g a r . e i n e w e i t g e h e n d e
P f l i c h t d e r A n w e r b u n g ü b e r d i e s t a a t l i c h e V e r m i t t l u n g . V e r m i t t l u n g u n d B e r u f s b e r a t u n g m a c h e n e i n e n g r o ß e n T e i l d e r A k t i v i t ä t e n d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g a u s , s o daß u n s e r e U n t e r s u c h u n g v o n e i n e r A n a l y s e d i e s e r T ä t i g k e i t a u s g e h t .
A u f g a b e n d e r E r r e i c h u n g p o l i t i s c h e r P r o g r a m m z i e i e : Anknüpfend a n d i e Erfüllung i h r e r a d m i n i s t r a t i v e n A u f -
g a b e n u n d d i e E r b r i n g u n g v o n V e r m i t t l u n g s d i e n s t l s i s t u n g e n
w e r d e n v o n d e n A r b e i t s V e r w a l t u n g e n z u n e h m e n d Sielerfüllungen i m S i n n e a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e r P r o g r a m m e , e r w a r t e t . E i n r i c h t u n g e n für F o r t b i l d u n g e n u n d U m s c h u l u n g e n m ü s s e n e r r i c h t e t w e r d e n , A r b e i t s - plätze für. B e h i n d e r t e g e s c h a f f e n , S u b v e n t i o n e n g e z i e l t e i n g e s e t z t u n d A r b e i t s p l ä t z e g e s c h a f f e n
w e r d e n . S o l c h e A u f g a b e n d e r I m p l e m e n t a t i o n p o l i t i s c h e r P r o g r a m m e knüpfen m e i s t a n V e r m i t t l u n g s t ä t i g k e i t e n
an,, u n d s i e s e t z e n I n f o r m a t i o n e n v o r a u s , d i e h i e r b e i u n d b e i d e r R e g i s t r i e r u n g v o n A r b e i t s l o s e n g e s a m m e l t . w e r d e n . I n Z e i t e n h o h e r A r b e i t s l o s i g k e i t k ö n n e n V e r -
m i t t l u n g , u n d B e r a t u n g d a z u b e n u t z t w e r d e n , um d i e A r b e i t s h e v ö l k e r u n g i n s g e s a m t z u r e d u z i e r e n ; i n Z e i t e n d e r V o l l b e s c h ä f t i g u n g können s i e m i t A n s t r e n g u n g e n
• v e r b u n d e n werden,- A r b e i t s k r ä f t e r e s e r v o i r e z u m o b i l i - s i e r e n . S o l c h e M a ß n a h m e n b e r u h e n a u f I n f o r m a t i o n e n , d i e b e i l o k a l e n A r b e i t s ä m t e r n g e s a m m e l t w e r d e n m ü s s e n , u n d s i e m ü s s e n i m Rahmen l o k a l e r A r b e i t s m a r k t v e r w a l - t u n g durchgeführt w e r d e n . D i e a l l g e m e i n e n p o l i t i s c h e n R i c h t l i n i e n w e r d e n zunächst a u f e i n e r h ö h e r e n E n t - s c h e i d u n g s e b e n e g e g e b e n , j e d o c h b l e i b e n d e r l o k a l e n A r b e i ' t s m a r k t v e r w a l t u n g Handlungsspielräume i n ' dem ' l o k a l e n N e t z r e l e v a n t e r A k t e u r e , um d i e S t r a t e g i e n
d e r l o k a l e n I m p l e m e n t a t i o n o d e r N i c h t - I m p l e m e n t a t i o n • v o n n a t i o n a l e n a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n Z i e l s e t z u n g e n z u e i n e m l o h n e n s w e r t e n G e g e n s t a n d für u n s e r e A n a l y s e z u m a c h e n .
D a s V o r g e h e n i n d e r h i e r v o r g e l e g t e n F a l l s t u d i e i s t i m Rahmen d e r g e m e i n s a m e n F r a g e s t e l l u n g e n t w i c k e l t , d a b e i j e d o c h d e n j e w e i l i g e n n a t i o n a l e n G e g e b e n h e i t e n a n g e p a ß t w o r d e n . I n a l l e n F ä l l e n b e s c h r e i b e n w i r d i e n a t i o n a l e n
I n s t i t u t i o n e n d e r A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g n u r i n s o w e i t ,
a l s s i e zum V e r s t ä n d n i s d e r A n a l y s e d e r l o k a l e n V e r w a l t u n g n o t w e n d i g s i n d . D e r L a s e r s o l l t e d i e S t u d i e n i m H i n b l i c k a u f d e n a n g e s t r e b t e n i n s t i t u t i o n e l l e n V e r g l e i c h l e s e n .
4. E i n i g e Schlußfolgerungen
D i e G r e n z e n u n d M ö g l i c h k e i t e n d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g , ' a k t i v e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k ' z u b e t r e i b e n , e r g e b e n s i c h a u s d e n
V o r g e g e b e n h e i t e n d e s P o l i t i k f e l d e s ( K o n t i n g e n z e n ) a u f d e r e i n e n S e i t e , a u s d e n B e s o n d e r h e i t e n d e r a d m i n i s t r a t i v e n
K u l t u r d e s j e w e i l i g e n L a n d e s a u f d e r a n d e r e n . A l s V o r g e g e b e n - h e i t e n h a b e n w i r d i e A b h ä n g i g k e i t v o n E n t s c h e i d u n g s p r o z e s s e n d e r W i r t s c h a f t s - u n d S o z i a l p o l i t i k s o w i e d e n s c h n e l l e n
W a n d e l v o n . P r o b l e m l a g e n a u f dem A r b e i t s m a r k t h e r a u s g e s t e l l t . Darüber h i n a u s g i b t e s e i n i g e g e m e i n s a m e M e r k m a l e , d i e s i c h z w a r n i c h t n o t w e n d i g a u s d e n V o r g e g e b e n h e i t e n d e s P o l i t i k - f e l d e s e r g e b e n , , d e r e n U n i v e r s a l i t ä t j e d o c h p l a u s i b e l i s t : So s i n d i n a l l e n u n t e r s u c h t e n L ä n d e r n d i e T a r i f p a r t n e r i n G r e m i e n d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g e i n g e b u n d e n . - Da zum K e r n d e r A u f g a b e n d i e s e r V e r w a l t u n g e i n e V e r m i t t l u n g z w i s c h e n K l i e n t e n m i t t e i l w e i s e u n t e r s c h i e d l i c h e n I n t e r e s s e n gehört- u n d d a d i e s e A r b e i t g e b e r a u f d e r e i n e n ' S e i t e , A r b e i t n e h m e r a u f d e r a n d e r e n - k o l l e k t i v o r g a n i s i e r t s i n d , l i e g t e i n e s o l c h e i n s t i t u t i o n e l l e E i n b i n d u n g d e r r e l e v a n t e n A k t e u r e d e s o r g a n i s a t o r i s c h e n U m f e l d e s nahe". G l e i c h z e i t i g g i b t
d i e s e ümweltbezogenheit d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g e i n e n gegenüber d e r a l l g e m e i n e n i n n e r e n ' V e r w a l t u n g a u t o n o m e n S t a t u s . I n
a l l e n u n t e r s u c h t e n L ä n d e r n k e h r t d i e E i n b i n d u n g m i t r e l e v a n t e n A k t e u r e n d e s U m f e l d e s a u f d e r n a t i o n a l e n , r e g i o n a l e n w i e
auch, ( m e i s t ) d e r l o k a l e n E b e n e w i e d e r . D e n n o c h g i b t e s k e i n B e i s p i e l für e i n e e f f e k t i v d e z e n t r a l i s i e r t e A r b e i t s v e r w a l t u n g m i t E i n b i n d u n g i n d a s l o k a l e p o l i t i s c h e E n t s c h e i d u n g s s y s t e m . V i e l l e i c h t . i s t e s w i c h t i g , a u f d i e s e ' n o n - d e c i s i o n ' h i n z u -
w e i s e n : e i n e k o m m u n a l e A r b e i t s v e r w a l t u n g w u r d e i n k e i n e m d e r u n t e r s u c h t e n L ä n d e r i n Erwägung g e z o g e n . D i e B e d e u t u n g v o n überregionaler V e r m i t t l u n g , d i e F ö r d e r u n g v o n M o b i l i t ä t u n d d i e vom V e r s i c h e r u n g s p r i n z i p h e r g e b o t e n e .Großräumigkeit schließen d i e s a u s , e b e n s o w i e d i e n a t i o n a l e n F ö r d e r u n g s - maßnahmen d e r A r b e i t s m a r ' k t p o l i t i k zudem e i n e z e n t r a l e I n f o r m a t i o n s g e w i n n u n g u n d - a u s w e r t u n g d e r j e w e i l i g e n
A r b e i t s m a r k t e n t w i c k i u n g v o r a u s s e t z e n . ' - " D i e s führt z u e i n e r • V e r r e c h t l i c h u n g v o n Ansprüchen u n d L e i s t u n g e n , d i e w i e d e r u m B e g l e i t u m s t a n d z e n t r a l i s i e r t e r K o n t r o l l e i s t .
T r o t z V o r g e g e b e n h e i t e n d e s P o l i t i k f e l d e s u n d ( i n Rahinen u n s e r e r Fünf-Länder-Studie) u n i v e r s a l e r M e r k - m a l e s p i e g e l t d e r A u f b a u d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g M e r k -
m a l e d e r j e w e i l i g e n n a t i o n a l e n ' . a d m i n i s t r a t i v e n K u l t u r ' w i d e r . E r k l ä r u n g e n können t e i l w e i s e a u s d e n A u f b a u -
p r i n z i p i e n d e r a l l g e m e i n e n i n n e r e n V e r w a l t u n g g e w o n n e n w e r d e n : a u s dem A u s m a ß v o n Z e n t r a l i s i e r u n g u n d V e r - r e c h t l i c h u n g a u f d e r e i n e n , v o n l o k a l e r A u t o n o m i e u n d E n t s c h e i d u n g s s p i e l r a u m a u f d e r a n d e r e n S e i t e , s p r i c h a u s der. j e w e i l i g e n n a t i o n a l e n T r a d i t i o n , a n d e r d i e A r b e i t s - v e r w a l t u n g a u f g r u n d i h r e r K o o p e r a t i o n s a b h ä n g i g k e i t n i c h t v o r b e i g e h e n k a n n . D i e A b h ä n g i g k e i t v o n d e n T a r i f p a r t n e r n m a c h t e i n w e i t e r e s M e r k m a l d e r p o l i t i s c h e n K u l t u r z u r e n t s c h e i d e n d e n V a r i a b l e für d i e H a n d l u n g s S p i e l r ä u m e d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g : B e i p o l a r i s i e r t e n B e z i e h u n g e n z w i s c h e n G e w e r k s c h a f t e n u n d U n t e r n e h m e r n i s t d i e K o o p e r a t i o n s -
fähigkeit 'für d i e A r b e i t s V e r w a l t u n g g e r i n g , d i e H a n d l u n g s - m ö g l i c h k e i t e n für d i e a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n M a ß n a h m e n d a m i t k l e i n . U m g e k e h r t i s t e i n e stärkere E i n b i n d u n g v o n G e w e r k -
s c h a f t e n u n d ü n t e m e h m e r v e r b ä n d e n i n d i e T ä t i g k e i t d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g I n d i k a t o r für e i n e n S o z i a l k o n t r a k t , d e r d i e T a r i f p a r t n e r e b e n s o w i e d i e V e r w a l t u n g e i n s c h l i e ß t .
U n t e r ' a d m i n i s t r a t i v e r K u l t u r ' d e s j e w e i l i g e n L a n d e s i s t a l s o e i n Bündel v o n M e r k m a l e n z u v e r s t e h e n , d a s n i c h t
n u r d i e I n s t i t u t i c n a l i s i e r u n g d e r K e r n a u f g a b e n e i n s c h l i e ß t , d e s s e n w a s w i r a l s ' A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g ' d e f i n i e r t h a b e n , s o n d e r n a u c h d i e B e z i e h u n g e n z u r e l e v a n t e n A k t e u r e n u n d
d e r e n I n s t i t u t i o n e n i n dem j e w e i l i g e n L a n d h e r s t e l l t . H i e r i n l i e g t d i e Erklärung für u n t e r s c h i e d l i c h e H a n d l u n g s - m ö g l i c h k e i t e n d e r v o n u n s u n t e r s u c h t e n V e r w a l t u n g e n
i n n e r h a l b d e r vom P o l i t i k f e l d v o r h e r g e g e b e n e n G r e n z e n .
E r h a r d B l a n k e n b u r g
A COMPARATIVE STUDY OF EUROPEAN LABOUR MARKET A D M I N I S T R A T I O N
1, C o n t i n g e n c i e s o f L a b o u r M a r k e t A d m i n i s t r a t i o n
The a g e n c i e s w h i c h p l a c e p e o p l e i n t o j o b s a r e p e c u l i a r among p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n s ; t h e y m u s t m e d i a t e m o r e t h a n t h e y c a n g o v e r n . T h e y a r e e x p e c t e d t o a c h i e v e a m a t c h b e t w e e n s u p p l y a n d demand f o r l a b o u r . T h u s , t h e y h a v e two c l i e n t s s i m u l t a n e o u s l y w i t h p a r t l y o p p o s i n g i n t e r e s t s : j o b s e e k e r s a n d e m p l o y e r s . P e n e t r a t i o n o f l a b o u r m a r k e t s b y p l a c e m e n t a g e n c i e s i s o n l y p a r t i a l ; t h e l a b o u r a d m i n - i s t r a t i o n r e n d e r s s e r v i c e s a n d o f f e r s s u b s i d i e s r a t h e r t h a n m a k i n g a u t h o r i t a t i v e a n d b i n d i n g d e c i s i o n s . T h i s e x p l a i n s some o f t h e p a r a d o x e s o f l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n .
P l a c e m e n t s e r v i c e s f o r m t h e c o r e a c t i v i t y o f t h e a d m i n - i s t r a t i o n s w h i c h we c o m p a r e i n t h i s s t u d y . C o n n e c t e d w i t h p l a c e m e n t , i n s u r a n c e t a s k s a n d r e g u l a t o r y t a s k s h a v e t o be p e r f o r m e d * . W i t h t h e s e t a s k s a n u m b e r o f p o l i c y g o a l s a r e e x p e c t e d t o b e f u l f i l l e d . I n some c o u n t r i e s t h e s e t a s k s a r e p e r f o r m e d b y one s i n g l e a g e n c y , i n o t h e r b y a s e t o f
a g e n c i e s w h i c h we n e v e r t h e l e s s a n a l y t i c a l l y d e f i n e a s ' l a b o u r m a r k e t a d m i n i s t r a t i o n ' . I n a l l c o u n t r i e s t h e y d e p e n d o n t h e r e l e v a n t i n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n t : l a b o u r m a r k e t p o l i c i e s a r e d e t e r m i n e d b y g e n e r a l e c o n o m i c c o n d i t i o n s , b y a c t i v i t i e s o f e m p l o y e r s a s w e l l a s t r a d e u n i o n s .
Some o f t h e l i m i t s t o e f f e c t i v e l y c h a n g e l a b o u r m a r k e t c o n d i t i o n s c a n h a r d l y b e o v e r c o m e b y p o l i t i c a l ' f i a t ' " . N e v e r t h e l e s s , t h e p r e s s u r e o f u n e m p l o y m e n t p r o b l e m s h a s
l e d p o l i t i c i a n s t o l o o k t o l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n a s a way t o i n f l u e n c e l a b o u r m a r k e t c o n d i t i o n s . W i t h e c o n o m i c a n d t e c h n o l o g i c a l c h a n g e i n w e s t e r n i n d u s t r i a l s o c i e t i e s g o i n g a t a r a p i d p a c e , a i l E u r o p e a n c o u n t r i e s h a v e e x p e r i e n c e d a r i s e i n u n e m p l o y m e n t i n d e p e n d e n t o f t h e u p s a n d downs o f t h e b u s i n e s s c y c l e . D u r i n g t h e s i x t i e s , E u r o p e a n c o u n t r i e s
p r o v i d e d t h e i r l a b o u r m a r k e t a d m i n i s t r a t i o n s w i t h i n c r e a s e d p o w e r t o i n t e r f e r e i n s u p p l y a n d d e m a n d o n t h e l a b o u r
m a r k e t . T h e f o r m u l a t i o n o f a n ' a c t i v e l a b o u r m a r k e t p o l i c y ' was s t i m u l a t e d a n d c o - o r d i n a t e d b y OECD e x p e r t s . T h e
r e c o m m e n d a t i o n s t h a t came f r o m t h e OECD b u r e a u c r a c y o f
i n t e r n a t i o n a l ' m a n d a r i n s ' l e d t o b a s i c a l l y s i m i l a r p o l i c i e s b e i n g a d o p t e d i n t h e E u r o p e a n c o u n t r i e s s t u d i e d .
A l l c o u n t r i e s w h i c h t o o k p a r t i n t h i s m u t u a l i m i t a t i o n p r o c e s s i n t r o d u c e d m a j o r , c h a n g e s i n t h e i r a d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r e . Some c o u n t r i e s ( F r a n c e a n d E n g l a n d ) b u i l t u p a new f i e l d o r g a n i s a t i o n a l o n g s i d e o f t h e t r a d i t i o n a l a g e n c i e s o f t h e D e p a r t m e n t o f L a b o u r . Some ( G e r m a n y a n d Sweden) s h i f t e d g o a l s a n d c a p a c i t i e s o f t h e i r t r a d i t i o n a l • a d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r e . I n m e t h o d o l o g i c a l t e r m s , t h e c o n t r o l c a s e i s I t a l y , w h e r e a t r a d i t i o n a l p a t t e r n o f l a b o u r b u r e a u c r a c y ( r e a c t i v e p o l i c y a n d r i g i d b u r e a u c r a t i c s t y l e ) s t i l l p r e v a i l s . O u r c o m p a r a t i v e a n a l y s i s i n t h e s e f i v e c o u n t r i e s f o c u s e s o n t h e i m p l e m e n t a t i o n o f l a b o u r m a r k e t p o l i c y o n t h e l o c a l l e v e l . W i t h t h i s - a p p r o a c h we a v o i d e d t h e a s s u m p t i o n t h a t n a t i o n a l p o l i c y m a k i n g ' i s r e m o t e f r o m i t s a c t u a l i m p l e m e n t a t i o n . W h a t a t t h e n a t i o n a l l e v e l i s f o r m u l a t e d b y w a y o f g o a l d e c l a r a t i o n s , b u d g e t a r y a l l o c - a t i o n s , - a n d a d m i n i s t r a t i v e p r e s c r i p t i o n s , may h a v e
u n a n t i c i p a t e d c o n s e q u e n c e s a t t h e l o c a l l e v e l , s i n c e t h e r e l e v a n t a c t o r s i n l a b o u r m a r k e t p o l i c y c a n p r e v e n t c e n t r a l i s e d c o n t r o l o v e r l o c a l l a b o u r m a r k e t s .
C o n c e p t u a l l y , , t h e s t u d y s t a r t s o u t w i t h , t a s k c o n t i n g e n c i e s ( i . e . i n h e r e n t c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e t a s k t o b e p e r f o r m e d ) o f l a b o u r m a r k e t - p o l i c y a n d t h e r e s u l t i n g l i m i t s t o l a b o u r m a r k e t a d m i n i s t r a t i o n . T h e n e x t s t e p i s t o d e f i n e who
t h e a c t o r s a r e . I n a c o m p a r a t i v e s t u d y t h i s c a n o n l y b e d o n e b y i d e n t i f y i n g f u n c t i o n s : a s c o r e a c t o r s we d e f i n e t h o s e a g e n c i e s w h i c h p r o v i d e p l a c e m e n t s e r v i c e s , u n e m p l o y - m e n t i n s u r a n c e , f u r t h e r t r a i n i n g , r e t r a i n i n g a n d s p e c i f i c p r o g r a m m e s f o r i m p r o v i n g l a b o u r m a r k e t . s t r u c t u r e .
R e l e v a n t a c t o r s a r e t h o s e w i t h whom t h e c o r e a g e n c i e s h a v e t o i n t e r a c t c o n t i n u o u s l y i n o r d e r t o a c h i e v e t h e i r g o a l s .
As o n e o f t h e g i v e n s o f t h i s p o l i c y f i e l d i s a s i g n i f i c a n t i n t e r a c t i o n b e t w e e n e m p l o y e r s , t r a d e u n i o n s , a n d l o c a l g o v e r n m e n t , we f i n d i n a i l c o u n t r i e s some s o r t o f
i n s t i t u t i o n a l i s e d p a r t i c i p a t i o n o f t h e s e r e l e v a n t a c t o r s i n t h e m a n a g e m e n t o f l a b o u r ' m a r k e t a g e n c i e s .
L a b o u r m a r k e t a g e n c i e s b e g a n b y a d m i n i s t r a t i n g
u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e a n d p e r f o r m i n g p l a c e m e n t s e r v i c e s . T o t h e s e b a s i c f u n c t i o n s a n u m b e r o f a d d i t i o n a l t a s k s h a v e b e e n a d d e d . T h e j o b o f m a t c h i n g j o b s e e k e r s ' e x p e c t a t i o n s w i t h e m p l o y e r s d e m a n d s c a n b e q u i t e - d i f f i c u l t i n t h e s h o r t r u n ; i t g e t s e v e n m o r e p r o b l e m a t i c i f l o n g - t e r m c h a n g e i n "
t h e s t r u c t u r e o-f t h e l a b o u r m a r k e t i s a t t e m p t e d .
C o u n s e l l i n g s c h o o l - l e a v e r s a b o u t t h e i r l o n g - t e r m p r o s p e c t s i n a n u m b e r o f p o t e n t i a l o c c u p a t i o n s a s w e l l a s a d v i s i n g b u s i n e s s f i r m s t o . i n v e s t i n r e t r a i n i n g m i g h t s e r v e a s e x a m p l e s o f t h e d i f f i c u l t y i n i n d i v i d u a l c a s e s o f m a k i n g a d v i s o r y d e c i s i o n s i n u n c e r t a i n s i t u a t i o n s . • T h e s e a d v i s o r y t a s k s - a r e e v e n m o r e d i f f i c u l t , i f t h e e x p e c t a t i o n s o f
i n d i v i d u a l c l i e n t s o f l a b o u r a g e n c i e s , m u s t be c o n s i d e r e d " i n r e l a t i o n t o p o l i t i c a l g o a l s . . L a b o u r m a r k e t a g e n c i e s s h o u l d n o t o n l y p e r f o r m t h e i r t a s k s t o t h e s a t i s f a c t i o n o f b o t h j o b s e e k e r s a n d e m p l o y e r s as c l i e n t s , b u t t h e y a r e e x p e c t e d t o p r e v e n t ' u n d e s i r a b l e ' l a b o u r m a r k e t d e v e l o p m e n t s . O u r a n a l y s i s w i l l d e a l w i t h t h e b a s i c t a s k s o f o u r c o r e a c t o r s i n d e a l i n g w i t h t h e i r c l i e n t s , t r y i n g t o s h o w t h e i n t e r n a l l o g i c o f a d m i n i s t r a t i v e s e t - u p s i n e a c h c o u n t r y . T r y i n g t o u n d e r s t a n d t h e a c t i o n s y s t e m w i i l h e l p u s t o s h o w w h a t t h e e x p l i c i t a n d i m p l i c i t l a b o u r m a r k e t p o l i c y , l o o k s l i k e , a n d how i t s h a p e s r e l a t i o n s b e t w e e n t h e a c t o r s .
I n o u r s t u d y r e p r e s e n t a t i v e s o f c o r e a c t o r s a n d r e l e v a n t • a c t o r s w e r e i n t e r v i e w e d a b o u t t h e i r p e r c e p t i o n o f l a b o u r
m a r k e t p r o b l e m s , t h e i r own g o a l s , a n d t h e g o a l s o f t h e o t h e r a c t o r s . As i n f o r m a t i o n i n t h e s e i n t e r v i e w s i s c o m p l e x , t h e y c a n o n l y be u n s t a n d a r d i s e d ( f o c u s e d i n t e r - v i e w s ) . we m u s t be a w a r e o f t h e gap b e t w e e n a b s t r a c t g o a l s o f t h e d i f f e r e n t i n t e r v i e w e e s , t h e r e s e a r c h e r s h a v e
t r i e d t o i n t e r p r e t f o r m a l c o m p e t e n c e s p a n s a n d o r g a n i s -
a t i o n a l n e t w o r k s a s w e l l a s t o d e s c r i b e i n f o r m a l r a l a t i o n s h i a n d i n t e r a c t i o n g a m e s .
»
T h e f i n d i n g s o f t h e s t u d y s h o w t h a t d e s p i t e c o n g r u e n t p o l i c y s t a t e m e n t s a n d s i m i l a r g o a l s o f l a b o u r m a r k e t a g e n c i e i n t h e s i x t i e s / ' a c t u a l i m p l e m e n t a t i o n h a s l e a d t o q u i t e
d i f f e r e n t a d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r e s . B o t h i n t r a - a g e n c y t r a d i t i o n a s w e l l a s i n s t i t u t i o n a l d i f f e r e n c e s l e d t o a n u m b e r o f n a t i o n a l d i f f e r e n c e s . A s we a r e c o m p a r i n g f i v e c a s e s o f o r g a n i z a t i o n p a t t e r n i n g , • • q u a n t i f i c a t i o n d o e s n o t , s e e m t o b e a p p r o p r i a t e . R i g i d m e a s u r e m e n t s o f i n d i c a t o r s w h i c h c o u l d b e u s e d f o r a l l f i v e c o u n t r i e s w o u l d l e a d t o
s u b s t a n t i v e l o s s i n i n f o r m a t i o n . W h a t c a n b e c h a r a c t e r i s e d a s a n a l y t i c a l d e s c r i p t i o n , a s c a s e - s t u d y a p p r o a c h a n d a s a r a t h e r p r a g m a t i c c o m p r o m i s e b e t w e e n o u r o r i g i n a l i n t e n t i o n a n d a d a p t a t i o n t o t h e p e c u l i a r i t i e s o f e a c h n a t i o n a l c a s e l e a d s u s t o a m e t h o d o l o g i c a l p o i n t w i t h t h e o r e t i c a l
c o n s e q u e n c e s : c o m p a r i n g f u n c t i o n a l l y e q u i v a l e n t i n s t i t u t i o n s c r o s s n a t i o n a l l y h a s t o t a k e i n t o a c c o u n t w h a t we m i g h t c a l l
1 n a t i o n a l a d m i n i s t r a t i v e c u l t u r e s ' , a way o f g e t t i n g a r o u n d t h e f a c t t h a t i n s u c h c o m p a r i s o n s we a r e d e a l i n g w i t h m o r e v a r i a b l e s t h a n we h a v e c a s e s t o c o m p a r e .
2. T a s k s o f t h e L a b o u r M a r k e t A d m i n i s t r a t i o n
D i f f e r e n t n a t i o n a l t r a d i t i o n s a r e f o u n d i n t h e r a n g e o f c o m p e t e n c e o f l a b o u r m a r k e t a d m i n i s t r a t i o n . B e c a u s e l a b o u r m a r k e t a d m i n i s t r a t i o n e x t e n d s o v e r s e v e r a l
i n s t i t u t i o n s i n some o f t h e c o u n t r i e s we a r e c o n s i d e r i n g , we n e e d t o d e f i n e o u r u n i t o f a n a l y s i s a n a l y t i c a l l y . T h e
a s p i r a t i o n s o f ' a c t i v e l a b o u r m a r k e t p o l i c y ' h a v e i n a l l c o u n t r i e s b e e n c o m b i n e d w i t h t h e t r a d i t i o n a l t a s k s o f p r o c e s s i n g u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e c l a i m s a n d o f p l a c i n g p e o p l e i n t o j o b s . T h u s , we h a v e t o c o n s i d e r i n s u r a n c e , r e g u l a t i o n a n d m e d i a t i o n a s w e l l a s p o l i c y - o r i e n t e d
a c t i v i t i e s a s b e i n g t h e c o r e o f e m p l o y m e n t a d m i n i s t r a t i o n :
U n e m p l o y m e n t I n s u r a n c e
T r a d i t i o n a l l y , l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n s w e r e p r e d o m i n - a n t l y i n s t i t u t i o n s f o r h a n d l i n g t h e u n e m p l o y e d a n d d i s p e n s i n g u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e - t a s k s w h i c h t o d a y b e c o m e p r e d o m i n a n t a s s o o n a s t h e r e i s a h i g h i n c i d e n c e o f u n e m p l o y m e n t . H a n d l i n g c l a i m s f o r u n e m p l o y m e n t b e n e f i t s i n v o l v e s much p a p e r w o r k : a s w i t h a n y
i n s u r a n c e t h e p r e r e q u i s i t e s f o r a c l a i m h a v e t o b e c h e c k e d , t h e a m o u n t o f t h e c l a i m h a s t o b e c o m p u t e d , p a y m e n t s h a v e t o b e made, a n d t h e m a i n p r e r e q u i s i t e
( t h a t o f b e i n g u n e m p l o y e d ) h a s t o b e p e r i o d i c a l l y v e r i f i e d . T h e r u l e s g o v e r n i n g who q u a l i f i e s f o r u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e a r e e s t a b l i s h e d b y l a w s a n d r e g u l a t i o n s . .
R e g u l a t o r y T a s k s vis-à-vis E m p l o y e r s
I n some c o u n t r i e s ( F r a n c e a n d I t a l y ) l a b o u r i n s p e c t o r - a t e s a r e p e r c e i v e d a s b e i n g a p a r t o f l a b o u r a d m i n - i s t r a t i o n . L a b o u r i n s p e c t o r a t e s h a v e t o s u r v e y a l l l a w s a d d r e s s i n g e m p l o y e r s s u c h a s s a f e t y r e g u l a t i o n , m i n i m u m w o r k i n g c o n d i t i o n s , e m p l o y m e n t r e s t r i c t i o n , e t c . Some r e g u l a t o r y o r i e n t a t i o n i s i n v o l v e d i n t h e p r o c e s s o f g r a n t i n g l o a n s u b s i d i e s , a p p r e n t i c e -
s u b s i d i e s , e t c . , i n a l l f i v e c o u n t r i e s . E v e n i f g e n e r a l l y t h e . p o w e r s a r e c o n s i d e r e d t o b e v e r y w e a k , l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n d o e s h a v e a n o r m - c o n t r o l t a s k - i n a l l c o u n t r i e s we l o o k e d a t .
M e d i a t i n g T a s k s
One o f t h e p r e r e q u i s i t e s o f b e i n g a b l e t o ' c l a i m
u n e m p l o y m e n t b e n e f i t s d e p e n d s o n t h e c l a i m a n t b e i n g a j o b s e e k e r a n d w i l l i n g t o a c c e p t a n y a d e q u a t e j o b w h i c h i s o f f e r e d . A l t h o u g h r e l a t e d t o p a y m e n t o f a n
i n s u r a n c e c l a i m , j o b p l a c e m e n t i s b a s i c a l l y s e r v i c e - a n d c l i e n t - o r i e n t e d . M a t c h i n g j o b s e e k e r s t o e x i s t i n g j o b o f f e r s w o r k s b e s t i n c o n s u l t a t i o n , w h e r e n e i t h e r s i d e w i t h h o l d s i n f o r m a t i o n f o r t a c t i c a l r e a s o n s . P l a c e m e n t a s w e l l as j o b c o u n s e l l i n g m a k e s up a l a r g e p a r t o f t h e a c t i v i t y o f l a b o u r m a r k e t a g e n c i e s a n d a g a i n w o r k s b e s t i n a s u p p o r t i v e a t m o s p h e r e w i t h a m i n i m u m o f l e g a l r e q u i r e m e n t s t o b e men.
- P o l i c y T a s k s
W i t h i n t h e same a d m i n i s t r a t i v e f r a m e w o r k , g o a l - o r i e n t e d t a s k s m u s t b e c a r r i e d o u t . F a c i l i t i e s f o r t r a i n i n g
a n d r e t r a i n i n g h a v e - t o b e s e t u p . p l a c e s o f w o r k f o r t h e h a n d i c a p p e d h a v e t o b e c r e a t e d , r e l i e f w o r k a n d s u b s i d i s e d p l a c e s o f w o r k h a v e t o b e o r g a n i z e d . S u c h p o l i c y - i m p l e m e n t i n g t a s k s a r e c l e a r l y r e l a t e d t o
p l a c e m e n t a n d t o t h e i n f o r m a t i o n g a t h e r e d b y r e g i s t e r - i n g t h e u n e m p l o y e d ; t r a i n i n g a n d r e t r a i n i n g p r o p o s a l s c a n b e t h e r e s u l t o f u n s u c c e s s f u l p l a c e m e n t a t t e m p t s ; j o b c r e a t i o n m e a s u r e s o r l o a n s u b s i d i e s c a n b e t h e r e s u l t o f h a v i n g t o o many l o n g - t e r m b e n e f i t c l a i m a n t s . I f u n e m p l o y m e n t i s h i g h , p l a c e m e n t a n d c o u n s e l l i n g a c t i v i t i e s c a n a i m t o r e d u c e t h e w o r k f o r c e b y d i s c o u r a g i n g m a r g i n a l w o r k e r s ; i n t i m e s o f f u l l e m p l o y m e n t a t t e m p t s may f o c u s o n d r a w i n g n o n w o r k e r s i n t o t h e l a b o u r f o r c e . S u c h m e a s u r e s a r e d e p e n d e n t o n i n f o r m a t i o n r e s u l t i n g f r o m t h e s t a t i s t i c s o f u n e m p l o y - m e n t i n s u r a n c e a n d r e g u l a r p l a c e m e n t a t t e m p t s . T h e y a r e i m p l e m e n t e d b y p l a c e m e n t a n d j o b c o u n s e l l i n g . T h e p o l i c y d i r e c t i o n i s d e c i d e d a t a m o r e g e n e r a l
d e c i s i o n - l e v e l , l e a v i n g , h o w e v e r , a r a n g e o f d i s c r e t i o n t o l o c a l a d m i n i s t r a t i o n i n t h e way o f p e r f o r m i n g
r e g u l a t o r y a n d p e r f o r m a n c e t a s k s a s w e l l a s i n t h e way o f n e g o t i a t i n g w i t h p o t e n t i a l e m p l o y e r s a n d o f m o b i l i s i n g l o c a l r e l e v a n t a c t o r s t o u s i n g t h e r e s o u r c e s o f l a b o u r m a r k e t p o l i c i e s .
F o r t h e p u r p o s e o f c o m p a r i s o n , t h o s e a g e n c i e s ' w h i c h d e a l w i t h t h e s e t a s k s we h a v e d e f i n e d a s t h e ' l a b o u r m a r k e t a d m i n i s t r a t i o n1. I n o r d e r t o u n d e r s t a n d t h e way i n f o r m a t i o n h a s b e e n s e l e c t e d a n d t h e way i n w h i c h t h e a n a l y s i s i s
p r e s e n t e d , t h e r e a d e r s h o u l d b e a r i n m i n d t h a t(t h e f o l l o w i n g c a s e s t u d i e s a r e w r i t t e n f o r t h e p u r p o s e of. c o m p a r i s o n . T h e t h e o r e t i c a l f r a m e o f t h e s t u d y a s w e l l a s t h e m e t h o d o l o g i c a l r e a s o n i n g w i l l b e d e v e l o p e d i n a s e p a r a t e p a p e r d e a l i n g w i t h t h e r e s u l t o f t h e c a s e s t u d y c o m p a r i s o n .
S t a r t i n g w i t h a d e s c r i p t i o n o f t h e i n s t i t u t i o n a l s c h e m e o f l a b o u r m a r k e t a d m i n i s t r a t i o n , we s h a l l t h e n d e s c r i b e t h e h a n d l i n g o f b a s i c t a s k s s u c h a s i n s u r a n c e a n d p l a c e m e n t , a n d i n r e l a t i o n t o t h i s , a n a l y s e how e x p l i c i t p o l i c y m e a s u r e s a r e c a r r i e d o u t , a n d w h a t t h e i m p l i c i t p o l i c y o f r e l a t i o n s i n t h e i n t e r - o r g a n i z a t i o n a l n e t w o r k o f o u r r e l e v a n t a c t o r s i s .
I n G e r m a n y , t h e a c t i v i t i e s o f t h e l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n a r e r e g u l a t e d i n o n e comprehensive .law, t h e A r b e i t s f ö r d e r u n g s - g e s e t z . I n c o n t r a s t t o t h e o t h e r E u r o p e a n c o u n t r i e s o f o u r c o m p a r i s o n , t h e l o c a l e m p l o y m e n t a g e n c i e s c o m b i n e t h e f u n c - t i o n s o f g r a n t i n g u n e m p l o y m e n t b e n e f i t p r o v i d i n g p l a c e m e n t a n d c o u n c e l l i n g s e r v i c e s a s w e l l a s i m p l e m e n t i n g g o a l - o r i e n t e d p o l i c i e s . F e a t u r e s o f t h e G e r m a n a d m i n i s t r a t i v e s e t - u p w h i c h
r e n d e r t h e i m p l e m e n t a t i o n d i f f i c u l t a r e a n a l y z e d : s u c h a s c o n t r a d i c t i o n s o f s e r v i c e - o r i e n t a t i o n v e r s u s c o n t r o l o r i e n - t a t i o n ; s u c h a s l e g a l r e g u l a t i o n s v e r s u s t h e n e e d t o q u i c k l y a d a p t t h e c h a n g e s o f t h e l a b o u r m a r k e t .
E r h a r d B l a n k e n b u r g
I n p o s t - i n d u s t r i a l s o c i e t i e s , g o v e r n m e n t t a k e s i n c r e a s i n g r e s p o n s i b i l i t y t o p r o t e c t c i t i z e n s f r o m e c o n o m i c a n d s o c i a l c r i s e s . . T h e r e f o r e , t h e p o l i t i c a l a d m i n i s t r a t i v e s y s t e m i s e x p a n d i n g i t s s o c i a l f u n c t i o n s . F o r m o r e t h a n t h r e e y e a r s , m o s t o f t h e w e s t e r n E u r o p e a n c o u n t r i e s h a v e b e e n c o n f r o n t e d w i t h t h e p r o b l e m o f h i g h u n e m p l o y m e n t . I n G e r m a n y , t h e B u n d e s a n s t a l t für A r b e i t (BA) i s t h e m a i n a d m i n i s t r a t i v e b o d y r e s p o n s i b l e f o r d e a l i n g w i t h l a b o u r m a r k e t p r o b l e m s . A p o l i t i c a l a d m i n i s t r a t i v e s y s t e m r e s p o n d s t o p r o b l e m s i t u a t i b n s w i t h p o l i c y m e a s u r e s ; t h e p r o c e s s o f t r a n s f o r m i n g a b s t r a c t p o l i c y i n t o c o n c r e t e a c t i o n i s c a l l e d 1 i m p l e m e n t a - t i o n1 . I m p l e m e n t a t i o n r e f e r s t o t h e i n t e r a c t i o n p r o c e s s e s b e t w e e n t h e p o l i t i c a l a d m i n i s t r a t i v e s y s t e m a n d i t s e n v i r o n m e n t , a n d f u n c t i o n s t h r o u g h v a r i o u s a c t o r s w i t h d i f f e r e n t
i n t e r e s t s , r e s o u r c e s a n d s t r a t e g i e s . I f we l o o k a t t h e l i t e r a t u r e " , two p o l e s o f t h e i m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s a r e d e s c r i b e d : l a w s a n d l e g a l r e g u l a t i o n s o n t h e o n e h a n d a n d q u a n t i t a t i v e f i g u r e s , i . e . n u m b e r o f p l a c e m e n t s a n d n u m b e r o f v o c a t i o n a l c o u n s e l l i n g s o n t h e o t h e r h a n d . How l a w s a r e t r a n s f o r m e d i n t o a d m i n i s t r a t i v e b e h a v i o u r r e m a i n s u n c l e a r . A s t h e r e e x i s t no e m p i r i c a l s t u d i e s d e s c r i b i n g a n d a n a l y s i n g t h e i m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s , we h a v e d e c i d e d t o c o n d u c t a n e x p l o r a t i v e s t u d y i n t h i s r e s e a r c h f i e l d . A s i n a n y a d m i n i s t r a t i v e b o d y , l e g a l r e g u l a t i o n s p l a y a n
i m p o r t a n t r o l e h e r e . I n C h a p t e r 1, t h e l e g a l f r a m e com-
p r i s i n g o n e c o m p r e h e n s i v e l a w , t h e 'Arbeitsförderungsgesetz (AFG) w i l l be d e s c r i b e d . The l e g a l r u l e s i s s u i n g f r o m t h e M i n i s t r y o f L a b o u r a n d t h e t o p o f t h e a d m i n i s t r a t i v e b o d y , a r e g e n e r a l g o a l s a n d p o l i t i c a l p r o g r a m m e s , w h i c h a r e
p a r t l y c o n c r e t i z e d o n t h e e x e c u t i v e l e v e l . P r o g r a m m e s m u s t b e a d j u s t e d t o f i t v a r i o u s r e g i o n a l p r o b l e m s . F o r t h i s r e a s o n , t h e AFG p r o v i d e s o n l y a g e n e r a l l e g a l f r a m e - w o r k , w h i c h c a n t h e n be a p p l i e d t o t h e c h a n g i n g l a b o u r m a r k e t p r o b l e m s i n p a r t i c u l a r r e g i o n s .
- 2 -
C h a p t e r 2 d e s c r i b e s t h e f o r m a l o r g a n i s a t i o n o f t h e G e r m a n l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n i n t e r m s o f i t s h i e r a r c h i c a l s t r u c t u r e , c o m m u n i c a t i o n c h a n n e l s , a n d c o n t r o l f u n c t i o n s . T h e s e a r e p r e d e t e r m i n i n g c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e s y s t e m ' s i m p l e m e n t a - t i o n p r o c e s s .
I n C h a p t e r 3 a n d 4 e m p i r i c a l r e s u l s t s a r e g i v e n , b a s e d o n s p e c i f i c i m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s e s . T h e u n i t o f a n a l y s i s i s t h e p r o g r a m m e . We t r y t o e x p l a i n t h e p o s s i b i l i t i e s a n d r e s t r i c t i o n s i n v o l v e d i n h a n d l i n g t h e s e m e a s u r e s . T h e f o c u s o f o u r r e s e a r c h i s o n d e s c r i b i n g a n d a n a l y s i n g how l a b o u r m a r k e t p o l i c y i s c a r r i e d o u t w i t h i n c e r t a i n l e g a l , p o l i t i c a l a n d a d m i n i s t r a t i v e c o n s t r a i n t s . How c a n t h e l a b o u r a d m i n i s - t r a t i o n f u l f i l t h e i r t a s k s o f b a l a n c i n g s u p p l y a n d demand o f l a b o u r i n t i m e s o f h i g h u n e m p l o y m e n t ?
F o r a n " a c t i v e l a b o u r m a r k e t p o l i c y ' , t h e a d m i n i s t r a t i o n i s d e p e n d e n t o n t h e a s s i s t a n c e o f r e l e v a n t a c t o r s o f t h e l o c a l m a r k e t s u c h a s f i r m s , t r a d e u n i o n s , e m p l o y e r s ' a s s o c i a t i o n s a n d l o c a l b o d i e s . T h e s h a p e o f t h e s e i n t e r - o r g a n i s a t i o n a l r e l a t i o n s w i l l b e d i s c u s s e d i n C h a p t e r 5.
B e g i n n i n g o u r a n a l y s i s a t t h e l o w e s t l e v e l o f t h e s y s t e m , t h e i n t e r a c t i o n p a t t e r n s b e t w e e n a g e n t s a n d c l i e n t s , we e n d w i t h a d e s c r i p t i o n o f t h e i n t e r - o r g a n i s a t i o n a l n e t w o r k o f a l o c a l l a b o u r m a r k e t , t h e r e b y c o m p l e t i n g a p i c t u r e o f t h e e n t i r e i n t e r a c t i o n p r o c e s s e s .
