Arbeitsverdichtung im ÖPNV erfordert neue Sozialstruktur
Hubert Resch
Beschäftigte und Betriebsräte als Innovationstreiber?
Fachtagung: Wer schafft die Verkehrswende?
Hans Böckler Stiftung, 23. Oktober 2012, Berlin
Ordnungspolitische Vorgaben
• Die Restrukturierung im öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) ist im wesentlichen von außen durch die europäische Marktordnung vorgegeben worden.
• Mit dem Grünbuch „Das Bürgernetz“ im Jahr 1995 hat die EG-Kommission ihren Anspruch auf Marktregelungen für den ÖPNV erhoben.
• Hauptziele des Grünbuches:
1.) Ausbau des ÖPNV bei gleichzeitiger Qualitätsverbesserung und einer Beschränkung des Individualverkehrs,
2.) Einführung einer Wettbewerbsstruktur im ÖPNV.
• Das zweite Ziel wurde schnell zum Hauptziel, denn es entsprach dem Anliegen der EG-Kommission, die Bereiche der Daseinsvorsorge so weit wie möglich dem Wettbewerbs-Dogma zu unterwerfen.
• Die deutsche Bundesregierung hat rechtliche Bedenken gegen eine europäische Regelung aufgegeben: die EG-Ziele der Liberalisierung und des Wettbewerbs waren mit ihren Zielen identisch.
• Auch die deutschen Kommunen haben mitgespielt, denn sie konnten die Gründe für
Kostensenkungen am bequemsten mit dem Hinweis auf eine EG-Wettbewerbsordnung begründen.
Ordnungspolitische Entwicklung
• Mit dem Grünbuch begann ein über zehnjähriges Ringen um eine europaweite Marktordnung im ÖPNV.
• Die herrschende Meinung in Deutschland ging davon aus, dass sich die EU-Kommission mit ihrem Modell eines Ausschreibung-Wettbewerbs voll durchsetzen würde.
• Nach mehreren verworfenen Verordnungs-Entwürfen der Kommission durch das Europäische Parlament ist letztlich ein Kompromiss erreicht worden.
• In der EU-Verordnung 1370 aus 2007 sind zwei Alternativen vorgegeben worden: zum einen Ausschreibungswettbewerb und zum anderen die Eigenleistung durch die Kommune oder die Direktvergabe an eigene Unternehmen der Kommune.
• Beide Wege dienen dem Ziel einer rigorosen Kostensenkung: bei Ausschreibungen setzen sich private Unternehmen mit niedrigem Tarifniveau durch, bei der Direktvergabe werden den kommunalen Unternehmen erhebliche Absenkungsziele vorgegeben, immer unter dem Damoklesschwert einer Ausschreibung.
• Die Restrukturierung unter dem Ziel von Wettbewerbsfähigkeit hat nicht erst seit der Verordnung in 2007 begonnen, sondern mindestens schon seit Vorlage des Grünbuches im Jahr 1995. Wobei die Wettbewerbsfähigkeit mit dem niedrigen Tarifniveau privater Verkehrsunternehmen definiert wird.
Der Restrukturierungsprozess in den ÖPNV-Unternehmen
• Der Druck ist stufenweise von oben nach unten erfolgt und Stufe für Stufe weitergegeben worden: EU-Wettbewerbsdogma-Maßstab Wettbewerbsfähigkeit-Sparziele der Kommunen- Sicherung der kommunalen Unternehmen durch Kostensenkung-betriebliche
Restrukturierung-Folgen für die Arbeitnehmer.
• Die Rolle der Unternehmensvorstände und in ihnen der Arbeitsdirektoren wurde dadurch bestimmt, Kostensenkungen gegenüber der Kommune zu realisieren und damit gleichzeitig den Bestand des Unternehmens als kommunales Unternehmen abzusichern.
• Der Druck wurde durch die Rolle von Beratungsunternehmen verstärkt.
• Für die Arbeitsdirektoren in den Vorständen war entscheidend, in diesem vorgegebenen Rahmen die Einschnitte in das Sozialniveau so auszutarieren, dass die Existenz des
Unternehmens gesichert und die Veränderungen für die Arbeitnehmer zumutbar bleiben mussten.
Die Bilanz der Restrukturierung
Die Bilanz sieht wie folgt aus:
• Die kommunalen Unternehmen sind gesichert worden
• . Die Arbeitsplätze sind unter dem Verzicht auf betriebsbedingte Kündigungen gesichert worden.
• Die Produktivität konnte deutlich erhöht werden.
• Das Verkehrsangebot wurde nicht eingeschränkt, sondern wurde eher noch teilweise verbessert.
• Das soziale Niveau ist noch höher als bei privaten Nahverkehrsunternehmen.
• Fazit: Die Restrukturierungsprozesse in den ÖPNV-Unternehmen waren wirtschaftlich erfolgreich.
Fragestellungen zum Ergebnis der Restrukturierung
1.) Hat die Restrukturierung zu innovativen technischen und betrieblichen Prozessen geführt?
Es hat durchaus bedeutende betriebliche Rationalisierungen im technischen und organisatorischen Bereich gegeben.
Zum Beispiel: Schnellere Fahrzeugumläufe durch das Rechnergesteuerte Betriebsleitsystem;
längere Wartungsintervalle bei den Fahrzeugen, Verringerung der Fahrzeugreserven.
Tatsächlich innovative Prozesse stellen diese Veränderungen nicht dar.
2.) Welche Auswirkungen haben die Restrukturierungsprozesse auf die sozialen Bedingungen der Beschäftigten bewirkt?
In einer Untersuchung der Hans-Böckler-Stiftung im Fahrdienst von fünf kommunalen Nahverkehrsunternehmen (Bochum Gelsenkirchener Straßenbahnen, Üstra Hannover, Rheinbahn Düsseldorf, Duisburg, Wuppertal) sind die sozialen Auswirkungen durch eine Befragung der betrieblichen Akteure ermittelt worden.
Sie werden im folgenden dargestellt.
Auswirkungen der Restrukturierung auf die sozialen Bedingungen. (1)
Im Rahmen der Restrukturierung hat es eine Vielzahl von einzelnen Veränderungen gegeben.
Entscheidend ist nicht allein die Erhöhung der Arbeitszeit von 38,5 auf 39 Wochenstunden, sondern zusätzlich haben sich die vielen einzelnen Veränderungen an den
Arbeitsbedingungen ausgewirkt.
Im Mittelpunkt der Kritik steht die Verlängerung der „aktiven Arbeitszeit“, also Tätigkeit an Steuer und Kurbel, der Lenkzeit.
DieLenkzeit ist durch den Wegfall bzw. die Verkürzung von Zeiten wie zum Beispiel
Wegezeiten, Vor-und Abschlussarbeiten, bezahlter Pausen und der Wendezeiten verlängert worden.
Hinzu kommt die Erhöhung der unbezahlten Pause auf 60 und mehr Minuten, unabhängig davon, ob die Zeiten über 60 Minuten mit einem Ausgleich abgegolten werden.
Auswirkungen der Restrukturierung auf die sozialen Bedingungen (2)
An den Wendezeiten wird nicht nur die Verkürzung kritisiert, sondern dass sie aufgrund von Verkehrsproblemen oftmals nicht eingehalten werden können und dadurch ein zusätzlicher Stress verursacht wird.
Zusammen genommen bedeutet die Verringerung bisheriger Zeitpuffer eine Verlängerung der Zeiten am Steuer oder an der Kurbel. Innerhalb der Arbeitszeit findet also eine
Umschichtung von eher entspannenden Aufgaben und Zeiten auf belastende aktive Tätigkeiten statt.
Hinzu kommt die Erhöhung der unbezahlten Pause auf 60 und mehr Minuten, unabhängig davon, ob die Zeiten über 60 Minuten mit einem Ausgleich abgegolten werden.
Hierdurch verlängert sich die Schichtzeit. Ohnehin ist die Schichtzeit schon durch den Wegfall der bezahlten Pause und durch Streichung von Vor-und Abschlusszeiten länger geworden. Erschwerend für die Lebenssituation kommt hinzu, dass aufgrund veränderter Wohnlagen der Arbeitsweg für viele Fahrer länger geworden ist, damit also die Abwesenheit von zu Hause.
Auswirkungen der Restrukturierung auf die sozialen Bedingungen (3)
Ein zentrales Problem ist die Verlängerung der Lenkzeit als der am stärksten belastende Teil der Arbeits- und Schichtzeit.
Die Verlängerung der Lenkzeit liegt im zulässigen gesetzlichen und tarifvertraglichen Rahmen, aber:
Diesem Fakt steht aus Sicht der Fahrer gegenüber, dass die bisherigen Lenkzeiten schon eine erhebliche Belastung darstellten und jede auch noch so gering erscheinende Veränderung die Belastungssituation überproportional verschärft.
Entsprechend erscheint es sinnvoll, die von den Fahrern „gefühlte Lenkzeit“ in ihrer
Gewichtung und Beurteilung für die Belastungssituation höher einzuschätzen als es sich in den faktischen Zahlen darstellt.
Weitere Faktoren kommen hinzu:
Steigendes Durchschnittsalter des Fahrpersonals aufgrund zeitweisem Einstellungsstopp.
Hoher Anteil an vorzeitiger Fahrdienstuntauglichkeit.
Geplante Erhöhung des Rentenalters.
Einschätzung der sozialen Folgen durch die Fahrer
Das Fazit aus den Befragungen der Fahrer ist eindeutig: die Arbeitsbedingungen im Fahrdienst haben sich deutlich verschärft.
Für die Fahrer ist die Schmerzgrenzefür weitere Einschnitte erreicht, für viele bereits schon überschritten.
Der größere Teil hält die Lage aufgrund der Kommunalfinanzen für unsicher und befürchtet weitere Kürzungen:
„Der Abbau geht weiter: und dann der Krankenstand!“
„Weitere Änderungen, aber das hat Auswirkungen! Noch weitere Veränderungen.“
„Rechne mit Veränderungen.“
„Ja, ist nicht stabil.“
„Schlechtes Gefühl.“
„Ja! Trotz Vertrag bis 2020: JA.“ (Vertrag = Direktvergabe)
Bilanz der Restrukturierung aus sozialer Sicht
Positive Seite der Bilanz:
− Erhalt der ÖPNV-Unternehmen als kommunale Unternehmen.
− Trotz Rückgangs der Zahl der Arbeitsplätze verfügen die Arbeitnehmer über sichere Arbeitsplätze.
− Im Vergleich zu den privaten Nahverkehrsunternehmen existieren bessere soziale Bedingungen und Löhne.
Negative Seite der Bilanz:
Tarifvertragliche Verschlechterungen. Speziell:
− Lohneinbußen für Altbeschäftigte.
− Geringere Löhne bei Neueinstellungen.
− Verschärfung der Arbeitsbedingungen.
Betriebliche Veränderungen. Speziell:
− Veränderung von Arbeitsbedingungen.
− Gestiegene Arbeitsbelastung durch Veränderungen an den Dienstplänen.
Hoher Krankenstand. (Um und über 10%) Befürchtungen für die Zukunft:
− Kein Ende in Sicht.
Von der wirtschaftlichen zur sozialen Restrukturierung
Auf die wirtschaftliche Restrukturierung muss eine soziale Restrukturierung erfolgen.
Die soziale Restrukturierung kann allerdings kein Zurück zu den früheren Bedingungen sein.
(Ein Beispiel: Streichung von Vorbereitungszeiten)
Vielmehr wären zunächst Grundsätze für ein zumutbares und unter gesamtwirtschaftlichen Gesichtspunkten nachhaltiges System von Arbeitsbedingungen für den Fahrdienst zu entwickeln.
Daraus müsste ein Sozialprogramm mit Eckpunkten zu den Arbeitsbedingungen als Gegenpol zur wirtschaftlichen Restrukturierung entwickelt werden:
Eine innovative Sozialstruktur.
Ansätze für eine innovative Sozialstruktur
Erste Ansätze zu einer Neuorientierung gab es bereits bei der Gestaltung der bisherigen Restrukturierung:
• Projekte zur erweiterten Mitbestimmung des Betriebsrates bei derDienstplanung.
• Die stärkere Berücksichtigung individueller Fahrerwünsche bei der Einteilung der Dienste.
Fahrerprofile (Fahrerwünsche).
• Die Möglichkeit zur Wahl vonZweischichtwechsel- statt automatischer Dreischichtwechsel (also Auswahl von Früh-/Mitteldienst oder Mittel-/Spätdienst).
• Die Verstetigung der Dienstbeginne und entsprechend der Dienstenden.
• Beteiligung von Fahrergruppen an der Verteilung der Dienste im Rahmen eines Gruppensystems.
Themen für Forderungskatalog zu einer innovativen Sozialstruktur
Drei Elemente scheinen sinnvoll:
Stärkere Individualisierung der Arbeitszeiten und Dienstpläne:
• Fahrerzeitprofile.
• Flexpläne.
• Möglichkeiten zur Entlastung beim lebenslangen Fahren (bis 67 Jahre?).
• Entwicklung eines Katalogs von Sozialstandards für alle Unternehmen, auch für die privaten.
Belastung und Entlastung besser austarieren:
• Mischtätigkeit.
• Gruppensysteme.
• Kürzere Arbeitszeit für Fahrer im Volleinsatz im Fahrdienst.
Änderung von Dienstplanregelungen.
• Grenzen für Lenkzeiten.
• Anzahl von vollen freien Wochenenden in festzulegenden Zeiträumen.
• Verstetigung von geeigneten Dienstreihenfolgen.
• Anteil an geteilten Diensten reduzieren.
• Vorwärtsrotation, zumindest in Versuchsform.
Soziale Innovativpakete
Die Problematik liegt nicht allein in der Durchsetzung einzelner Forderungen aus dem Katalog, sondern in der Verknüpfung der sich dann oft widersprechenden Einzelforderungen.
Der innovative Gedanke liegt nun darin, aufeinander abgestimmte Pakete zu schaffen. Dadurch verschärfen sich die Auswirkungen auf die heutige Struktur und erzwingen alternative Denk- und Handlungsmodelle.
Beispiele:
6 Stunden Lenkzeit und jedes 2. Wochenende frei. Dies erfordert Einsatz von
Verwaltungspersonal im Fahrdienst und umgekehrt andere Tätigkeiten für die Fahrer. Also die „Fachkraft im Fahrbetrieb“ oder kürzere Zeiten für Fahrer im Volldienst bei gleicher Bezahlung, speziell für ältere Fahrer.
6 Stunden Lenkzeit - Verstetigung der Dienste - Reduzierung der Anzahl geteilter Dienste – Vorwärtsrotation: Neuer Dienstplan plus Mischarbeit.
Die neuen Kriterien zu einem branchenspezifischen Programm „gute Arbeit“ entwickeln.
Einwicklung einer sozialen Innovativstruktur
• Auf die wirtschaftliche Restrukturierung muss eine soziale Restrukturierung erfolgen. Dazu ist die Aufstellung eines innovativen Sozialprogramms mit Eckpunkten zu den
Arbeitsbedingungen als Gegenpol zur wirtschaftlichen Restrukturierung erforderlich.
o Auf dieser Grundlage müssten Grundsätze über ein für die Fahrer zumutbares und unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten tragbares System von Arbeitsbedingungen für den Fahrdienst entwickelt werden.
o Als ein erster Schritt könnten die neuen Kriterien zu einem branchenspezifischen Programm
„gute Arbeit“entwickelt werden.
• Dann: Aufstellung eines innovativen Sozialprogramms mit Eckpunkten zu den Arbeitsbedingungen als Gegenpol zur wirtschaftlichen Restrukturierung.
• Das Sozialprogramm muss als Auslöser und Treiber für innovative Prozesse im
Innovativstrategie für eine neue Mobilität nach innen und außen
Die Vorschläge zur Veränderung der Sozialstruktur sind im mehrfachen Sinne innovativ:
• Die Vorschläge sprengen die bisherigen starren Strukturen, z.B. im Dienstplansystem. Sie sind also innovativ im Sozial- und Personalsystem. (Interne Wirkung)
• Aufgrund der veränderten Arbeitsgebiete z.B. bei Mischarbeit ist ein neues
Qualifikationsniveau erforderlich. Die „Fachkraft im Fahrbetrieb“ wird vom Exoten zum
Normalbeschäftigten. Dies ist eine Innovation in das Qualifikationssystem. (Interne Wirkung)
• Die Vorschläge ändern auch betriebliche Organisationsformen, z.B. die bisherigen Grenzen zwischen Fahrbetrieb und Verwaltung bzw. auch Werkstatt. (Externe Wirkung)
• Soweit spezifische Kosten entstehen, müssen sie durch Veränderungen der Kosten für
betriebliche und technische Mittel erwirtschaftet werden. Damit lösen soziale Innovationen auch eine Veränderung wirtschaftlicher Prozesse aus. (Externe Wirkung)
Beschäftigte und Betriebsräte sind Innovationstreiber
Schlussfolgerungen:
Eine neue Sozialstruktur ist intern und extern innovativ.
Die Vorschläge fördern die Entwicklung neuer Mobilität.
Die ÖPNV-Unternehmen könnten aufgrund der veränderten Qualifikationen und variablerer Technik auch kleinteilige Verkehrsmöglichkeiten wahrnehmen wie z.B. Car-Sharing,
Fahrradstationen, bessere Fahrradmitnahme, Lieferservice (Briefkästen in Bremer Straßenbahn) …
ÖPNV-Unternehmen sind Mobilitätsdienstleister.
