Finanzkommission Commission des finances
R APPORT DE LA C OMMISSION DES FINANCES
SUR LE BUDGET 2012 ET LE PLAN INTEGRE MISSION - FINANCEMENT 2013-2015
DU CANTON DE B ERNE
T
ABLE DES MATIERES1. AVANT-PROPOS 3
2. TRAVAIL DE LA COMMISSION DES FINANCES 4
2.1. Moyens d’influence du Grand Conseil 4
2.2. Méthodologie de la Commission des finances 4
3. BUDGET 2012: L’ESSENTIEL EN BREF 5
3.1. Compte de fonctionnement 5
3.2. Compte des investissements 8
4. CHAMPS D’ACTION EN POLITIQUE FINANCIERE 11
5. PRIORITES DE LA COMMISSION DES FINANCES 12
5.1. Déficit et nouvel endettement 12
5.2. Evolution à long terme de la politique financière 12
5.3. Facteurs de correction 13
5.4. Politique du personnel / Charges de personnel 13
5.5. Caisses de pension 13
5.6. Budget de la Justice 14
6. PROPOSITIONS 16
6.1. Propositions concernant le budget 2012 16
6.2. Propositions concernant le plan intégré mission-financement 2013-2015 17
7) ANNEXE 18
1. Avant-propos
Pendant des années, le canton de Berne n’a pas enregistré de déficit et il est parvenu à ré- duire sa dette de 4,6 milliards de francs, dont plus de deux milliards par ses propres moyens. Un succès dont il peut à juste titre s’enorgueillir.
Mais, l’an dernier déjà, l’horizon financier du canton s’est assombri. Berne n’est toutefois pas le seul dans ce cas, la plupart des cantons sont confrontés à des problèmes similaires. Si certains facteurs sont effectivement maîtrisables par le canton, comme la révision de la loi sur les impôts ou le projet ECOTAX, c’est un fait que bien des décisions néfastes pour les fi- nances cantonales sont prises par la Confédération. Lorsque de nouvelles tâches leur sont confiées, les cantons disposent certes d’une certaine liberté de mouvement concernant les modalités pratiques. Mais qui dit mesure mise en œuvre efficacement, dit presque toujours frais et effectifs supplémentaires. Cette évolution est inquiétante car elle restreint toujours plus la liberté d’action des cantons. Berne devra tenter ces prochaines années, avec les autres cantons, de faire pression sur la Confédération et de contrer cette tendance.
Pour la première fois depuis des années, le budget que le Conseil-exécutif soumet au Grand Conseil présente un excédent de charges, de 155,7 millions de francs. Le plan intégré mis- sion-financement 2013-2015 prévoit également des exercices déficitaires qui feront augmen- ter la dette de 940 millions de francs d’ici à 2015. Ce budget ne respecte pas le frein à l’endettement appliqué au compte de fonctionnement ou au compte des investissements. Ce qui signifie que son approbation exige la majorité qualifiée des trois cinquièmes des
membres du Grand Conseil, soit 96 voix.
La Commission des finances reconnaît le travail fourni par le gouvernement et
l’administration. Dans le contexte économique et financier actuel, gérer un budget de 10 mil- liards de francs n’est pas chose facile. En mettant sur pied un programme d’allégement, le Conseil-exécutif a fait de gros efforts pour limiter le déficit. La Commission des finances a suivi de plus près encore que les autres années la genèse du budget. Lors des visites dans les Directions, elle a pu se convaincre que l’administration et les institutions cantonales tra- vaillent avec efficience et que des coupes supplémentaires seraient lourdes de consé- quences. Mais, compte tenu des sombres perspectives financières, la Commission des fi- nances pense qu’il faut éviter le déficit dès 2012. Tel qu’il se présente, elle ne peut adopter le budget. Ses propositions de modification sont motivées dans le présent rapport.
2. Travail de la Commission des finances
Dans le présent rapport, la Commission des finances informe le Grand Conseil sur les principaux éléments du budget 2012 (BU) et du plan intégré mission-financement 2013- 2015 (PIMF), et motive ses propositions concernant ces deux affaires.
2.1. Moyens d’influence du Grand Conseil
L’adoption du budget est l’une des tâches les plus importantes du Grand Conseil. La Constitution définit les compétences budgétaires du gouvernement et du parlement : le Conseil-exécutif arrête le PIMF et soumet le projet de budget au Grand Conseil. Ce der- nier, quant à lui, arrête le budget, la quotité de l’impôt et le cadre du nouvel endettement.
Il prend connaissance du PIMF et peut formuler des déclarations de planification concer- nant la partie rapport.
Selon la loi sur le Grand Conseil, la Commission des finances exerce la haute surveil- lance sur les finances cantonales. Elle préavise le budget et le PIMF.
2.2. Méthodologie de la Commission des finances
La Commission des finances s’est fondée pour préaviser le budget et le PIMF sur le pro- jet adopté le 24 août 2011 par le Conseil-exécutif.
Etant donné que dès l’adoption du budget 2011, il était prévisible que le budget 2012 se- rait déficitaire, la Commission des finances et le Conseil-exécutif ont décidé d’intensifier leur dialogue. C’est ainsi que la directrice des finances a informé en personne la commis- sion de la progression des travaux concernant le budget et le PIMF lors des séances plé- nières du 18 avril, du 16 juin et du 23 août. La commission n’a jamais été informée aussi tôt ni aussi en détail. Elle apprécie cette nouveauté qui, de son point de vue, s’est révélée fructueuse.
Les visites de la commission dans les Directions ont eu lieu la semaine du 19 au 23 sep- tembre 2011. Les Directions avaient préalablement répondu par écrit aux questions que la commission leur avait posées. Les réponses ont été approfondies pendant les visites ; de même, les thèmes de fond concernant le domaine de compétence des Directions ont été abordés. Les visites se sont déroulées dans une bonne ambiance et un esprit cons- tructif.
La majeure partie du travail d’examen préliminaire du budget et du PIMF a été effectuée par la section BU/PIMF de la Commission des finances. Cette section se compose de Jürg Iseli (présidence), Patric Bhend, Martin Friedli, Blaise Kropf, Heinz Siegenthaler et Mathias Tromp.
Mais, pour la commission dans son ensemble aussi, le préavis du budget est une opéra- tion absorbante: entre septembre et novembre, elle a tenu quatre séances plénières sup- plémentaires presque exclusivement consacrées au débat budgétaire.
La Commission des finances tient à remercier le Conseil-exécutif et l’administration pour la bonne collaboration de l’an passé.
3. Budget 2012: L’essentiel en bref
Nous vous prions de vous reporter au rapport du Conseil-exécutif concernant les détails du budget et du PIMF. La Commission des finances récapitule ci-après les chiffres et les repères à ses yeux les plus importants.
Les repères des exercices 2012 à 2015 se présentent de la manière suivante (chiffres en mio CHF) :
BU 2012
PIMF 2013
PIMF 2014
PIMF 2015 Solde du compte de fonctionnement -155,7 -132,6 -192,5 -200,7
Investissement net 622,6 681,2 702,1 690,6
Solde de financement -154,9 -216,7 -232,5 -336,3
Nouvel endettement 2012-2015 -940,4
Nouvel endettement annuel -235,1
Degré d’autofinancement en % 75,1 68,2 66,9 51,3
Découvert du bilan 1 870,1 2 002,8 2 195,3 2 396,0
Endettement brut I 5 664,7 5 881,4 6 113,9 6 450,2
Endettement brut II 6 481,6 6 698,3 6 930,8 7 267,1
3.1. Compte de fonctionnement
Alors que les finances bernoises sont dans les chiffres noirs depuis 1997, le budget que le Conseil-exécutif soumet au Grand Conseil pour 2012 présente un excédent de charges de 156 millions de francs. Le budget ne respecte donc pas le frein à l’endettement appli- qué au compte de fonctionnement au sens de l’article 101a de la Constitution cantonale.
Compte de fonctionnement
RG 2006
RG 2007
RG 2008
RG 2009
RG 2010
BU 2011
BU 2012
PIMF 2013
PIMF 2014
PIMF 2015
Charges 8 865 9 039 9 820 9 557 9 687 9 924 10 620 10 778 11 105 11 021
Revenu 9 030 9 438 9 922 9 824 9 929 10 001 10 465 10 646 10 913 10 820
Solde 165 399 102 268 243 78 - 156 -133 -193 -201
Solde du compte de fonctionnement (en mio CHF)
-300 -200 -100 - 100 200 300 400 500
RG 2006 RG 2007 RG 2008 RG 2009 RG 2010 BU 2011 BU 2012 PIMF 2013
PIMF 2014
PIMF 2015
Le déficit cumulé des exercices 2012 à 2015 s’élève à 683 millions de francs. Le PIMF 2012-2014 présenté l’an dernier prévoyait des déficits encore plus élevés, d’environ 1,5 milliard en tout. Il a fallu adapter les chiffres de la planification financière pour diverses raisons entre août 2010 et août 2011. Le Conseil-exécutif a par ailleurs pris des mesures pour contenir le déficit. Le tableau ci-après présente les changements intervenus entre le budget 2011 et le budget 2012 pour les postes les plus importants du compte de fonc- tionnement :
Changements BU 2011 / BU 2012 BU 2012 PIMF
2013
PIMF 2014
PIMF 2015 Solde du compte de fonctionnement en août 2010 -386 -384 -370 -370 Changements en mars 2011
Baisse des rentrées de la taxe sur les véhicules routiers (adoption du projet populaire)
-92 -91 -95 -94
Réévaluation du revenu fiscal 79 116 118 200
Adaptation des salaires au 01.01.11 -38 -38 -38 -38
Augmentation de la masse salariale 2015 0 0 0 -90
Augmentation de la masse salariale de 2,5% en 2012 et de 1,5%
de 2013 à 20151
-130 -119 -147 -176
Augmentation de l’aide sociale individuelle -27 -27 -19 -19
Besoins supplémentaires en aide et soins à domicile -19 -19 -19 -19
Transfert de charges LPFC 2012 24 24 24 24
Actualisation des intérêts passifs 18 28 35 17
Besoins supplémentaires pour la Justice -16 -20 -21 -24
TOTAL -201 -146 -162 -219
Changements en août 2011
Versement de montants supérieurs au canton dans la péréquation financière nationale
154 164 164 164
Baisse du montant des dividendes de la Banque nationale2 -125 -125 -125 -125
Deuxième réévaluation du revenu fiscal 107 107 122 171
Modification des besoins d’amortissement 8 -33 -107 0
Mise en œuvre de la motion Burn
(mesures d’encouragement au sens de la loi sur l’énergie)
-1 -1 -1 -1
TOTAL 143 112 53 209
Allégements opérés pendant la procédure principale
Pas d’augmentation de 2,5% de la masse salariale en 20121 87 50 51 52 Suppression progressive du facteur de correction appliqué aux
charges de personnel
-12 -23 -36 -48
Pas de mise en œuvre de la motion Burn 1 1 1 1
TOTAL 76 28 16 5
Programme d’allégement (cf. tableau ci-dessous) 204 219 225 228
Autres changements 9 39 45 -55
Solde du compte de fonctionnement en août 2011 -155 -132 -193 -202
1 Ces 13 dernières années, la progression salariale accordée au personnel était insuffisante si bien que le canton n’est plus concurrentiel. Pour corriger ce phénomène, le Conseil-exécutif prévoyait, à l’origine, une augmentation de la masse salariale de 2,5 pour cent pour 2012. Il a ramené ce taux ultérieurement à 1,5 pour cent du fait des mauvaises perspectives financières.
2 Les années passées, le canton de Berne a touché plus de 200 millions de francs de dividendes de la BNS. Cette dernière va toutefois diminuer la distribution de ses bénéfices sous le coup de la crise des dettes souveraines et des turbulences monétaires. Le chiffre inscrit au budget part de l’hypothèse que la BNS distribuera un milliard seu- lement au lieu des 2,5 habituels. Elle ne prendra sa décision définitive qu’en décembre 2011.
Les mauvaises perspectives financières ont contraint le Conseil-exécutif à préparer un programme d’allégement. Les principales mesures prévues sont les suivantes (mesures représentant plus de 1 mio CHF au total sur les quatre années du PIMF) :
Détail des allégements Compte de fonctionnement
BU 2012
PIMF 2013
PIMF 2014
PIMF 2015 ECO: Réduction des subventions cantonales à l’agriculture 0,85 0,85 0,85 0,85 ECO : Augmentation du degré de couverture des coûts de la vul-
garisation agricole
0,60 0,60 0,60 0,60
ECO: Réduction des subventions cantonales à la sylviculture 0,62 0,62 0,62 0,62 ECO: Suppression de prestations de la Promotion économique 0,80 0,80 0,80 0,80 ECO: Optimisation des prestations et des postes du beco 0,73 0,73 0,73 0,73 SAP: Réduction du taux de base des hôpitaux de 10% 79,40 79,40 79,40 79,40 SAP: Abandon de l’aménagement complet des emplois test 2,55 2,57 2,60 2,60 SAP: Augmentation de la participation des clients aux coûts des
prestations et des soins fournis dans le cadre de l’aide et des soins à domicile
10,00 10,00 10,00 10,00
SAP: Réduction de la participation financière cantonale aux frais de séjour en EMS des personnes allocataires de prestations complémentaires
2,00 2,00 2,00 2,00
SAP: Réduction des subventions d’exploitation aux organismes s’occupant de personnes handicapées
5,00 5,00 5,00 5,00
JCE: Réduction du nombre d’imprimantes au sein de la Direction 0,30 0,30 0,30 0,30
JCE: Réduction des prestations complémentaires 0,00 0,50 0,50 0,50
JCE: Transformation de la surveillance des fondations en établis- sement de droit public
0,44 0,47 0,53 0,31
JCE: Suppression de 4,4 postes de pasteur 0,25 0,25 0,80 0,80
JCE: Réduction des mandats externes (OACOT) 0,40 0,40 0,40 0,40
JCE: Baisse du taux de subventions des plans 0,90 0,90 0,60 0,60
JCE: Abandon du projet de cantonalisation des autorités de pro- tection de l’enfant et de l’adulte
2,00 10,70 10,70 10,70 JCE: Hausse des frais de pension dans la station cantonale
d’observation
0,50 0,50 0,50 0,50
POM: Augmentation du produit des amendes 1,00 1,00 1,00 1,00
POM: Hausse des recettes tirées de la protection des ambas- sades
2,14 2,14 2,14 2,14
POM: Report des créations de postes 5,99 4,47 4,87 0,89
POM: Hausse du produit de la taxe sur les véhicules routiers 1,50 1,50 1,50 1,50
POM: Augmentation du produit des émoluments 0,50 0,50 0,50 0,50
POM: Baisse des charges de l’OCRN 1,00 1,00 1,00 1,00
POM: Recettes supplémentaires provenant de peines pécuniaires et d’amendes payées après-coup
1,00 1,00 1,00 1,00
POM: Réduction générale des charges dans le domaine de l’exécution des peines et mesures
1,10 1,10 1,10 1,10
POM: Réduction des moyens affectés à la lutte contre les abus en matière d’asile
2,00 2,00 2,00 2,00
FIN: Economie sur les coûts d’acquisition de capitaux 0,70 0,70 0,70 0,70
FIN: Optimisation de la gestion des dettes 0,80 0,80 0,80 0,80
FIN: Hausse de l’émolument de sommation pour le dépôt des dé- clarations d’impôt
1,80 1,80 1,80 1,80
FIN: Hausse du produit des amendes fiscales 1,20 1,20 1,20 1,20
FIN: Non affectation de trois postes (gestion de la santé en en- treprise)
0,39 0,39 0,39 0,39
FIN: Externalisation du réseau BEWAN 2,17 2,23 2,22 2,22
FIN: Economies dans le domaine de l’informatique 0,85 0,79 0,79 0,79 FIN: Exemption de la TVA sur les prestations de la BEDAG 1,20 1,20 1,20 1,20 INS: Réduction du nombre de leçons à l’école obligatoire 4,15 10,00 10,00 10,00 INS: Allégements résultant de la fermeture de classes 21,50 0,00 0,00 0,00 INS: Restriction dans le perfectionnement du corps enseignant 3,00 3,00 3,00 3,00
INS: Réduction du projet Education et culture 0,60 0,80 1,00 1,00
INS: Report du projet Passepartout 0,50 0,46 0,50 4,20
INS: Réduction de l’offre en matière de 10e année scolaire 0,40 0,60 0,80 1,10
INS: Fermeture du site APP de Spiez 0,10 0,70 1,40 2,40
INS: Suppression de filières des écoles de métier 0,20 0,90 2,00 2,00 INS: Regroupement de classes dans les écoles professionnelles 1,50 1,50 1,50 1,50
INS: Centre de formation en soins infirmiers: adaptation structu- relle
0,00 0,80 2,00 2,00
INS: Hausse des émoluments pour les cours de formation pro- fessionnelle supérieure
0,00 0,40 1,30 1,50
INS: Formation professionnelle supérieure: révision des bases de calcul des forfaits fédéraux
0,00 0,00 1,30 3,00
INS: Suppression de classes dans les écoles professionnelles 0,40 0,90 1,40 1,90 INS: Augmentation des subventions fédérales à la formation pro-
fessionnelle
7,40 7,40 7,40 7,40
INS: Suppression du soutien personnalisé en arts visuels dans les gymnases
0,30 0,60 0,60 0,60
INS: Financement par le Fonds de loterie de subventions ponc- tuelles aux manifestations culturelles
0,00 1,20 1,20 1,20
INS: Hausse des taxes d’études de l’Université, de la HEP et de la HES
5,00 5,00 5,00 5,00
INS: HEP: adaptation du contrat avec l’Université 0,60 0,60 0,60 0,60
INS: Réduction des subventions à la HEP 1,00 1,00 1,00 1,00
INS: HES: couverture des coûts en matière de formation continue 2,00 2,00 2,00 2,00 INS: Réduction de la croissance des écoles à journée continue 9,90 9,50 9,30 9,30 TTE: Economies sur les services fournis par des tiers (OCEE) 0,30 0,30 0,30 0,30
TTE: Entretien des routes cantonales 3,51 3,51 3,51 3,51
TTE: Economies sur l’achat d’électricité pour les immeubles can- tonaux
2,00 2,00 2,00 2,00
TTE: Economies sur l’entretien des immeubles cantonaux 0,90 0,90 0,90 0,90 TTE: Economies sur les services fournis par des tiers (OED) 0,80 0,80 0,80 0,80 TTE: Recettes supplémentaires sur les émoluments de l’OED 0,30 0,30 0,30 0,30
Optimisation des marchés publics 0,00 18,00 18,00 18,00
La Commission des finances estime que le programme d’allégement ne doit pas être am- puté de certaines mesures. Le Grand Conseil ne doit pas l’approuver spécifiquement car il fait partie intégrante du budget et du PIMF.
L’article 101a, alinéa 1 de la Constitution cantonale (ConstC) interdit les excédents de charges au budget. Le Grand Conseil peut déroger à cette règle si trois cinquièmes au moins de ses membres le décident (96 voix). L’excédent de charges du rapport de ges- tion est reporté au budget du deuxième exercice suivant (art. 101a, al. 2 ConstC). Autre- ment dit, le déficit éventuel du budget 2012 devrait être reporté au budget 2014. En vertu de l’article 101a, alinéa 4 ConstC, le découvert doit être amorti dans les quatre ans si trois cinquièmes au moins des membres du Grand Conseil le décident. Dans le pire des cas, si les chiffres ne changent pas, le déficit prévu par le PIMF pour 2014 serait donc beaucoup plus élevé que prévu, 349 millions au lieu de 193.
3.2. Compte des investissements
L’investissement net inscrit au budget s’élève à 623 millions de francs (y compris le fac- teur de correction, cf. ch. 3.3).
Changements BU 2011 / BU 2012 BU
2012
PIMF 2013
PIMF 2014
PIMF 2015 Solde du compte des investissements en août 2010 656 605 597 597
Besoins supplémentaires en investissement 39 100 130 121
Programme d’allégement (cf. tableau ci-après pour les détails) -72 -23 -25 -28 Solde du compte des investissements en août 2011 623 682 702 690
Le programme d’allégement prévoit les mesures suivantes au compte des investisse- ments (mesures représentant plus de 1 mio CHF au total sur les quatre années du PIMF) :
Détail des allégements Compte des investissements
BU 2012
PIMF 2013
PIMF 2014
PIMF 2015 ECO: Réduction des subventions cantonales à l’agriculture 1,50 0,00 0,00 0,00 ECO: Réduction des prêts du Fonds d’aide aux investisse-
ments
1,18 0,00 0,00 0,00
SAP: Réduction des subventions d’investissement aux hôpi- taux
8,87 4,88 4,97 4,97
JCE: Abandon du projet de cantonalisation des autorités de protection de l’enfant et de l’adulte
22,00 0,00 0,00 0,00
POM: Abandon d’achats de remplacement 1,10 0,00 0,00 0,00
FIN: Externalisation du réseau BEWAN 1,40 1,40 1,40 1,40
INS: Financement, par le Fonds de loterie, des subventions du Service cantonal des monuments historiques
2,50 2,50 2,50 2,50
INS: Report de certains achats de l’Université, de la HEP et de la HES
1,67 0,00 0,00 0,00
TTE: Report de projets de construction de routes cantonales 12,64 11,45 15,20 18,50 TTE: Allongement de la durée d’utilisation des machines
(OPC)
1,62 0,00 0,00 0,00
TTE: Report de projets de construction de routes nationales 3,12 0,00 0,00 0,00
TTE: Report de projets d’aménagement des eaux 3,50 3,50 0,30 0,00
TTE: Report de projets d’entretien des immeubles 4,00 0,00 0,00 0,00 TTE: Report de projet de construction d’immeubles 6,00 0,00 0,00 0,00
Dans le cas également du compte des investissements, la Commission des finances est d’avis que le programme d’allégement doit être considéré comme un tout.
En vertu du frein à l’endettement appliqué au compte des investissements au sens de l’article 101b ConstC, le degré d’autofinancement de l’investissement net doit être de 100 pour cent au moins à moyen terme. L’autofinancement est égal au solde du compte de fonctionnement plus les amortissements. Le degré d’autofinancement − ratio de
l’autofinancement et de l’investissement net − exprime la part des fonds propres pouvant être affectés au financement de nouveaux investissements ou à la réduction de la dette.
Avec un degré d’autofinancement de 100 pour cent, le canton peut financer ses investis- sements uniquement avec ses fonds propres. Le budget 2012 ne respecte pas cette règle puisque le degré d’autofinancement n’est que de 75,1 pour cent (cf. tableau) et qu’il risque de baisser encore les exercices suivants.
Degré d’autofinancement BU 2012
PIMF 2013
PIMF 2014
PIMF 2015 Solde du compte de fonctionnement en août 2011 -155 -132 -193 -202
Amortissements 624 597 662 555
Autofinancement 468 465 470 354
Investissement net 623 682 702 690
Degré d’autofinancement en % 75,1 68,2 66,9 51,3
Dans ce cas de figure, l’article 101b, alinéa 2 ConstC prévoit que le découvert doit être compensé dans le plan intégré mission-financement. Si le Conseil-exécutif et le Grand Conseil ne respectent pas cette contrainte qui leur est imposée, cela n’entraîne pas de conséquence. La dérogation à la règle n’exige pas, à la différence du compte de fonc- tionnement, la majorité des trois cinquièmes du Grand Conseil. Le PIMF ne prévoit au- cune compensation et viole donc la Constitution cantonale, sans que cela n’entraîne de sanction directe.
Si le degré d’autofinancement ne peut pas être corrigé dans le courant de l’exercice bud- gétaire et qu’il soit de nouveau inférieur à 100 pour cent dans les comptes annuels (rap- port de gestion), le mécanisme de sanction prévu par l’article 101b, alinéa 3 ConstC s’applique : le découvert doit être compensé dans le budget de la deuxième année qui suit ainsi que les trois années suivantes. Ce découvert va donc, comme dans le cas du compte de fonctionnement, grever les budgets des années à venir. Autant dire que l’équilibre des finances cantonales sera difficile à atteindre. Le Grand Conseil peut déci- der à la majorité de trois cinquièmes de ses membres de prolonger à huit ans le délai de la compensation du découvert ou de renoncer entièrement à la compensation (art. 101b, al. 4 ConstC).
4. Champs d’action en politique financière
La Commission des finances souhaite ne pas devoir se borner à gérer le court terme, c’est- à-dire traiter le budget et les demandes de crédit. Elle a aussi l’ambition de s’occuper des fi- nances cantonales au niveau stratégique, en orientant sa réflexion sur le long terme. Elle s’efforce de faire en sorte que la discussion au Grand Conseil se déroule en dehors des idéologies.
La commission a défini quatre champs d’action, qu’il est possible de considérer séparément mais qui sont étroitement liés. Il s’agit des investissements, des tâches publiques et de la politique du personnel, des impôts et du revenu et enfin de la dette. Dès que des mesures sont prises dans l’un des champs d’action, les tensions dans lesquelles se trouvent les champs d’action entre eux deviennent apparentes. C’est pourquoi les mesures envisagées doivent être soigneusement pesées et analysées quant à leur impact sur les trois autres champs d’action.
Une politique financière équilibrée balance les quatre champs d’action. Dans le cas de figure idéal, les tâches et les investissements sont entièrement financés par les revenus et les comptes dégagent même un modeste excédent. Si les revenus sont insuffisants, le canton peut emprunter et donc s’endetter. Le problème du canton de Berne, c’est qu’il a abusé de cette possibilité dans les années 1990 et qu’il est limité aujourd’hui dans ses possibilités de nouvel endettement.
La politique financière de ces dix dernières années s’est concentrée sur la réduction de la dette, ce qui était légitime, et la réussite est notable. Ces dernières années, la Commission des finances a cependant relevé qu’elle saluerait un élargissement des objectifs de la poli- tique financière.
Mais, en 2011, les perspectives financières se sont de nouveau dégradées. La planification ne prévoit plus d’excédent de revenus, mais des déficits qui vont entraîner un nouvel endet- tement considérable du canton. La politique financière doit dans ces conditions avoir pour principal objectif de rompre cette spirale. Il ne faut toutefois pas négliger les autres objectifs tels que l’amélioration ponctuelle de la situation du personnel.
Les grandes questions qui vont se poser ces prochaines années dans les différents champs d’action sont exposées ci-après :
Investissement
- Le canton de Berne investit beaucoup.
L’investissement doit encore augmenter ces prochaines années, de nombreux grands pro- jets sont prévus. Le canton de Berne peut-il se le permettre ?
Que faut-il investir pour maintenir la valeur des équipements du canton de Berne ?
Impôts / revenu
- Sort réservé aux revendications de baisse de l’impôt: initiative concernant l’impôt sur les mutations, initiative « pour des impôts équi- tables – pour les familles ».
- Si les finances cantonales sont déficitaires, il va bien falloir ouvrir le débat sur l’augmen- tation des revenus.
Tâches publiques / politique du personnel - Au vu des sombres perspectives financières,
le canton doit sans cesse se demander quelles tâches il doit accomplir.
- Les décisions de la Confédération imposent de nouvelles tâches au canton. Il doit, avec les autres cantons, renforcer son influence auprès des autorités fédérales.
- Personnel : Les conditions doivent être amé- liorées, ponctuellement, là où c’est possible.
Il faut donc si possible éviter de créer de nouveaux postes.
Dette
- La dette résulte des actions menées dans les trois autres domaines.
- Dans certaines circonstances, il est accep- table de contracter de nouvelles dettes à court terme, pour un montant limité.
- Le canton doit éviter à tout prix de se laisser entraîner dans la spirale du déficit et de la dette.
5. Priorités de la Commission des finances
5.1. Déficit et nouvel endettement
Le Conseil-exécutif soumet un budget au Grand Conseil qui boucle sur un excédent de charges. Le canton de Berne n’ayant pas de fonds propres, l’excédent devra être financé par l’emprunt, ce qui va forcément augmenter la dette. La Commission des finances salue les efforts déployés par le Conseil-exécutif pour éviter le déficit. Le gouvernement a expli- qué en détail les changements subis par de nombreux postes depuis août 2010. Que ce soit dans le budget ou le programme d’allégement, il a pris de nombreuses mesures pour améliorer la situation. Le dialogue nourri entre le gouvernement et la commission a per- mis à cette dernière de suivre de près le processus de planification financière. La com- mission est favorable aux mesures d’économie et soutient explicitement et intégralement le programme d’allégement de 277 millions de francs.
Dans son rapport de l’an dernier sur le budget 2011 et le PIMF 2012-2014, la Commis- sion avait déclaré rejeter en principe toute idée d’un nouvel endettement. Elle admettait toutefois, à la lumière d’une appréciation réaliste de la situation économique et financière, que l’augmentation de la dette était difficilement évitable et avait demandé une délimita- tion très claire du montant et de la durée de la nouvelle dette. A l’occasion des échanges avec le gouvernement, elle a plusieurs fois insisté sur le fait qu’elle souhaitait éviter si possible un nouvel endettement et que le respect du frein à l’endettement appliqué au compte de fonctionnement et au compte des investissements était à ses yeux un impor- tant objectif de politique financière.
Aujourd’hui, non seulement le Conseil-exécutif propose un déficit pour 2012 − ce qui se- rait acceptable, malgré le montant, s’il s’agissait d’un dérapage ponctuel, mais de plus, il ne laisse entrevoir aucune amélioration de la situation pour les exercices 2013 à 2015. Si aucune mesure n’est prise, le canton risque au contraire d’être entraîné dans une spirale de déficit et d’endettement similaire à celle du début des années 1990. La Commission des finances est d’avis qu’il faut mettre toute la détermination possible pour bloquer cette évolution. Elle ne saurait se satisfaire des arguments du Conseil-exécutif selon lesquels les impondérables sont nombreux dans le budget 2012, le programme d’allégement se si- tue déjà à la limite de l’acceptable et il faut attendre de voir si les comptes de 2012 vont effectivement boucler sur un déficit avant de faire d’autres sacrifices dans certains cas douloureux. Pour la commission, c’est maintenant déjà qu’il faut éviter le déficit par tous les moyens.
Dans ces conditions, la Commission des finances ne peut approuver le budget tel qu’il se présente. Il ne faut pas s’écarter de la ligne selon laquelle les comptes devront être en équilibre à la fin de 2012.
5.2. Evolution à long terme de la politique financière
Nous le répétons, la Commission des finances redoute que le canton ne soit entraîné dans une spirale de déficit et de dette. Pour échapper à ce risque, le canton doit s’engager dans une nouvelle politique financière. Depuis que la crise financière et éco- nomique a éclaté en 2008, le Conseil-exécutif axe délibérément sa politique financière sur le court terme. Il s’efforce de tenir le choc sans trop de dégâts pendant l’exercice en cours et le suivant. Cette politique, qui avait l’aval de la Commission des finances, a donné de bons résultats jusqu’au bouclement des comptes de 2011.
Compte tenu des prévisions pour les années à venir, il faut toutefois se replacer dans la perspective du moyen et du long terme. La Commission des finances invite le Conseil- exécutif à poursuivre sur la voie du dialogue de planification pour que les perspectives fi- nancières du canton puissent s’améliorer durablement. Le gouvernement devra si pos- sible communiquer les repères actualisés des années à venir à la commission dès le dé- but de 2012. Il devra en outre livrer ses premières réflexions sur les moyens pour le can- ton de Berne de retrouver de solides bases financières à moyen terme.
5.3. Facteurs de correction
Les facteurs de correction servent à améliorer la précision du budget. La Commission des finances salue ce souci du Conseil-exécutif. Outre le facteur de correction appliqué aux charges de personnel, qui sera supprimé progressivement ces prochaines années, on applique un facteur de correction à l’investissement net et à certains groupes de produits.
Facteur de correction appliqué à l’investissement net
Compte tenu de l’écart constaté en 2010 entre le budget de l’investissement net et les comptes, le facteur de correction a été augmenté de 3 millions par rapport à l’an dernier et porté à 121 millions. Autrement dit, les plans effectifs dépassent de 121 millions le budget de l’investissement net (623 mio CHF). Si une Direction n’est pas en mesure de respecter le solde du compte des investissements à cause du facteur de correction, le dépassement devra être autorisé dans l’ampleur prévue.
Facteur de correction appliqué aux charges de personnel
La Commission des finances prend acte du fait que le Conseil-exécutif prévoit de suppri- mer progressivement ces prochaines années le facteur de correction appliqué depuis longtemps aux charges de personnel.
Facteurs de correction appliqués à certains groupes de produits
Le Conseil-exécutif avait déjà introduit un facteur de correction de 135,5 millions de francs dans le budget 2011 pour en améliorer la précision globale. Ce facteur était réparti sur six groupes de produits, même si les écarts les plus importants pouvaient également se manifester dans les groupes de produits non concernés par le facteur de correction.
Cette méthode a semé le doute et la confusion au Grand Conseil comme dans
l’administration. C’est la raison pour laquelle le Conseil-exécutif a décidé de corriger le budget 2012 du même montant que l’an dernier, mais sur un seul groupe de produits, la
« Taxation des impôts périodiques ». Ainsi, un seul solde est soumis au facteur de correc- tion, les autres correspondent à la planification effective, ce qui améliore la transparence et la lisibilité du budget. Cela permet en outre d’éviter l’octroi de crédits supplémentaires.
Cette méthode présente toutefois l’inconvénient que les rentrées fiscales sont artificielle- ment augmentées de 135 millions et que les comptes annuels boucleront sur 135 millions de moins, puisque le facteur de correction a principalement pour effet de réduire les charges et non d’augmenter les revenus. La Commission des finances recommande au Conseil-exécutif de repenser la méthode lors du prochain cycle de planification et d’envisager par exemple la création d’un groupe de produits Facteur de correction.
5.4. Politique du personnel / Charges de personnel
Dans son rapport sur le budget 2011, la Commission des finances a évoqué la situation à certains égards problématique qui prévaut dans le domaine des salaires des cadres, des jeunes collaborateurs et collaboratrices ainsi que des membres de la police et du corps enseignant. Elle a également admis que le système BEREBE ne fonctionne pas comme prévu faute de moyens suffisants. Le défaut de progression salariale, l’introduction du fac- teur de correction appliqué aux charges de personnel, la limitation à un pour cent de la croissance de la masse salariale (« fausse » mesure ESPP) ont pour effet qu’en théorie, le personnel a contribué pour plus de 3,5 milliards de francs à l’assainissement des fi- nances cantonales. La Commission des finances est prête à discuter en détail toute pro- position réaliste que pourrait lui faire le Conseil-exécutif. Compte tenu des perspectives financières, elle part du principe que le Conseil-exécutif présentera des mesures ponc- tuelles et non pas générales.
5.5. Caisses de pension
Le projet Futura qui concerne l’avenir des deux caisses de pension CPB et CACEB est à l’étude depuis plusieurs années. La révision de la LPP concernant le financement des ins- titutions de prévoyance des corporations de droit public va entrer en vigueur le 1er janvier
2012 ; sa mise en œuvre devra être achevée fin 2013. Le passage de la primauté des prestations à la primauté des cotisations ainsi que la question de la capitalisation sont les principaux aspects de cette révision. Selon le modèle de la capitalisation complète, la caisse doit avoir un taux de couverture de 100 pour cent, selon celui de la capitalisation partielle, un taux de couverture de 80 pour cent. Fin 2010, le taux de couverture de la CACEB était de 78,8 pour cent, celui de la CPB, de 88,1 pour cent, le découvert s’élevant respectivement à 1,4 et 1,2 milliard de francs.
Selon l’évolution de la fortune des caisses de pension et le modèle qui sera choisi, le can- ton pourrait se trouver confronté à des milliards de dépenses supplémentaires. Or, rien n’est prévu dans le budget 2012 et le PIMF 2013-2015.
5.6. Budget de la Justice
Dans son rapport de l’an dernier, dans le chapitre concernant le budget de la Justice, la Commission des finances a soulevé plusieurs questions, annonçant qu’elle commanderait une expertise pour les clarifier. Il s’agissait des questions suivantes :
- A qui incombe la responsabilité du respect de l’article 101a, alinéa 1 de la Constitution (Le budget ne peut présenter d'excédent de charges) ?
- A qui incombe la responsabilité de l’équilibre des comptes et comment la compensa- tion éventuellement nécessaire se répartirait-elle sur les années suivantes ?
- Collaboration entre la Commission de justice et la Commission des finances : à qui in- combe l’examen préalable d’affaires telles que les demandes de crédit supplémen- taire ?
D’entente avec la Commission de justice, la Commission des finances a mandaté la pro- fesseure Isabelle Häner. Les deux commissions ont formé une section commune chargée d’assurer le suivi de l’expertise. Cette section était composée de Blaise Kropf (prési- dence, CFIN), Bethli Küng-Marmet (CFIN), Mathias Tromp (CFIN) et Christoph Stalder (CJUS).
L’experte insiste sur l’indépendance des tribunaux. Elle parvient à la conclusion que l’équilibre du budget ne relève pas de la responsabilité d’une autorité en particulier. Ce sont toutes les autorités en charge des questions budgétaires et financières qui, en- semble, doivent faire en sorte que le budget ne présente pas d’excédent de charges.
Compte tenu toutefois des compétences décisionnelles qui sont les siennes, le Grand Conseil porte la responsabilité politique finale du budget et des comptes annuels.
De même, il est difficile de déterminer qui est responsable de l’équilibre des comptes. Les bases légales ne donnent pas de réponse claire à cette question. En définitive, c’est au Grand Conseil qu’il appartient de voter les crédits supplémentaires éventuels. La loi ne précise pas non plus les modalités de la compensation du découvert du budget de la Jus- tice. Elle ne dit pas si la compensation doit être opérée principalement sur les comptes de la Justice ou ceux de l’administration dans son ensemble ni ne précise le délai de com- pensation. L’experte relève toutefois que les mesures de compensation ne doivent pas remettre en question le fonctionnement et l’indépendance de la Justice.
La procédure suivante a été définie concernant la coopération des deux commissions : la Commission de justice traite le budget la première. Elle en examine le détail du fait de sa connaissance du domaine judiciaire et de son mode de fonctionnement (examen opéra- tionnel). La Commission des finances l’examine ensuite dans une perspective globale du fait de sa connaissance de la gestion financière et du pilotage (examen stratégique). Si les commissions émettent des propositions divergentes, elles peuvent se réunir à deux reprises au plus en conférence de conciliation pour essayer de trouver un terrain d’entente et soumettre une proposition commune au Grand Conseil.
La Commission de justice propose de réduire le budget de la Direction de la magistrature qui se solde par un excédent de charges de 124,8 millions de francs de 2,28 millions. La Justice devra en outre assurer sa part des éventuels allégements budgétaires supplé-
mentaires, selon la clé RESKO (cf. annexe). La Commission des finances est favorable à cette proposition.
6. Propositions
Même si la Commission des finances est opposée au budget déficitaire proposé par le Conseil-exécutif, elle n’en propose pas le renvoi. Cette décision aurait en effet pour con- séquence que le gouvernement et l’administration devraient élaborer un nouveau projet en vue de la session de mars 2012. Le canton de Berne n’aurait donc pas de budget le 1er janvier 2012 et serait pour ainsi dire paralysé les trois premiers mois de l’année. Le Conseil-exécutif ne pourrait ainsi engager que les « dépenses indispensables à
l’accomplissement des tâches publiques ». Le remaniement du budget accaparerait en outre les services financiers des Directions qui, en début d’année, sont déjà très occupés par le bouclement des comptes annuels. Pour la Commission des finances, il vaut mieux que les ressources des services compétents soient investies dans la planification finan- cière des années à venir, le but étant d’éviter au canton de Berne de plonger dans les chiffres rouges pour de longues années.
6.1. Propositions concernant le budget 2012
1. Réduire le budget de la Justice de 2,28 millions de francs.
2. Tenir compte des 120 millions de revenus supplémentaires dégagés par l’impôt sur les véhicules routiers du fait que l’entrée en vigueur de la révision de la loi sur l’imposition des véhicules routiers est reportée au 1er janvier 2013.
3. Réduire la croissance de la masse salariale de 0,2 pour cent pour la porter à 1,3 pour cent.
4. Procéder à des allégements supplémentaires de 17 millions de francs dans le compte de fonctionnement.
Ces quatre mesures soulagent le compte de fonctionnement de 156,7 millions de franc sen tout et permettent de dégager un excédent de revenus de un million de francs.
5. Réduire l’investissement de 50 millions pour le porter à 572,6 millions de francs.
6. Si la Banque nationale suisse ne distribue pas de dividendes, charger le Conseil- exécutif par voie de motion d’alléger le budget durant l’exercice 2012 du montant manquant.
Le Grand Conseil adopte le budget 2012 avec les repères suivants : a) excédent de revenus de un million de francs ;
b) investissement net de 572,6 millions de francs;
c) solde de financement de 51,9 millions de francs ; d) quotité d’impôt de 3,06 (inchangée);
e) cadre du nouvel endettement (limite de crédit) : 700 millions de francs ; BU 2012
Proposition CE
BU 2012 Proposition
CFIN Solde du compte de fonc-
tionnement
-155,7 1
Amortissements 623,5 623,5
Autofinancement 467,8 624,5
Investissement net 622,6 572,6
Solde de financement -154,9 51,9
Degré d’autofinancement en
%
75,1 109,1
f) report de 2 millions de francs du compte de fonctionnement de l’Office des ponts et chaussées au fonds au sens de l’article 7 de la loi sur les rives des lacs et des rivières.
Avec ces propositions, le budget du compte de fonctionnement n’est plus déficitaire, ni au compte de fonctionnement ni au compte des investissements, et son approbation requiert la majorité simple.
6.2. Propositions concernant le plan intégré mission-financement 2013-2015
a) Le Grand Conseil prend connaissance du plan intégré mission-financement 2013-2015.b) En application de l’article 62, alinéa 2 de la loi du 5 septembre 1996 sur l’Université, les soldes suivants du groupe de produits Formation universitaire sont déclarés obligatoires pour 2013 :
Compte de fonctionnement, marge contributive 9 CHF -294,2 mio
Compte des investissements CHF -15,3 mio
c) Conformément à l’article 48, alinéa 2 de la loi du 19 juin 2003 sur la Haute école spécia- lisée bernoise les soldes suivants du groupe de produits Formation en haute école spé- cialisée sont déclarés obligatoires pour 2013 :
Compte de fonctionnement, marge contributive 6 CHF -108,6 mio
Compte des investissements CHF -9,3 mio
d) Conformément à l’article 49, alinéa 2 de la loi du 8 septembre 2004 sur la Haute école pédagogique germanophone, les soldes suivants du groupe de produits Formation du corps enseignant sont déclarés obligatoires pour 2013:
Compte de fonctionnement, marge contributive 3 Fr. -58,7 mio
Compte des investissements Fr. -2,7 mio
Berne, le 31 octobre 2011
Au nom de la Commission des finances Le président : Heinz Siegenthaler
7) Annexe
− Rapport de la Commission de justice concernant le budget 2012 et le plan intégré mis- sion-financement 2013-2015 de la Justice, du 18 octobre 2011
