Im Kanton Bern wurde bisher keine Regelung über die Offenlegung der Parteifinanzen getroffen

M 047/2005 STA 25. Mai 2005 42C Motion

1675 Rickenbacher, Jens (SP)

Weitere Unterschriften: 15 Eingereicht am: 16.02.2005

Transparenz bei den Parteifinanzen

Der Regierungsrat wird eingeladen, die gesetzlichen Grundlagen zu schaffen, damit die Par- teien, welche vom Kanton durch Fraktionsbeiträge finanziell unterstützt werden, über ihre Par- teifinanzen jährlich einen Rechenschaftsbericht abzulegen haben.

Begründung

In verschiedenen Kantonen der Schweiz finanziert der Staat die Arbeit der im Kantonsparlament vertretenen Parteien direkt oder indirekt. Im Kanton Bern findet die finanziel- le Unterstützung der Parteien indirekt durch die jährlich ausgerichteten Fraktionsbeiträge statt.

Einige Fraktionen im Grossen Rat führen eigene Rechnungen, andere leiten den Fraktionsbei- trag direkt an die Parteikasse weiter.

Im Kanton Bern wurde bisher keine Regelung über die Offenlegung der Parteifinanzen getroffen. Dies stellt eindeutig eine Lücke dar. Wenn der Staat die Parteien oder Fraktionen mit namhaften Beiträgen unterstützt, dann ist es in anderen Staatswesen üblich, dass die Parteien andererseits regelmässig Rechenschaftsberichte über die Parteifinanzen abzulegen haben.

Insbesondere ist es für die Öffentlichkeit wichtig zu wissen, aus welchen anderen Quellen (Mit- gliederbeiträge, Spenden etc.) sich die Parteien zusätzlich finanzieren.

Im Kanton Bern ist es gesetzlich vorgeschrieben, dass die Mitglieder des Grossen Rates jede einzelne ihrer Interessenbindung offen legen. Diese Regelung wurde aus Gründen der Trans- parenz getroffen, damit die Öffentlichkeit sich ein Bild darüber machen kann, welche Bindun- gen ein Parlamentsmitglied bei seinen Entscheiden allenfalls unterliegen kann. Aus diesem Grund ist es angezeigt, dass gleichzeitig auch offen gelegt wird, welchen Bindungen Parteien und Fraktionen allenfalls unterliegen können.

Weiter ist festzuhalten, dass alle Organisationen, welche vom Kanton finanzielle Unterstützungen erhalten (so auch für einzelne Projekte) jeweils ein Budget und eine Abrechnung einreichen müssen. Diese Regelung sollte also auch für Fraktionen resp. Parteien gelten.

Die konkrete Ausgestaltung der Rechenschaftsberichte müsste im entsprechenden Gesetzgebungsverfahren festgelegt werden. Eine Form könnte dabei sein, dass die Parteien jährlich einen Rechenschaftsbericht beim Grossratspräsidium einzureichen hätten. Der Re- chenschaftsbericht müsste Auskunft über die wesentlichen Einnahmequellen und Ausgabeka- tegorien der Partei geben. Er wäre eine Basis für die weitere Auszahlung von Fraktionsbeiträ- gen.

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Antwort des Regierungsrates Bedeutung der Parteien

Politische Parteien erfüllen im politischen System zentrale Funktionen. Sie strukturieren die demokratische Debatte vor Wahlen und Abstimmungen, bereiten die Auslese von Kandidatinnen und Kandidaten vor und prägen ganz allgemein die Meinungsbildung. Die Parteien sind daher ein wichtiges Bindeglied zwischen Bürger und Staat (JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte der Schweiz, 3. Auflage, Bern 1999, 382).

Der Meinungsbildungsprozess ist durch die freie Konkurrenz verschiedener gesellschaftlicher Kräfte geprägt. Die Parteien versuchen, die Stimmen möglichst vieler Wählerinnen und Wähler zu gewinnen und Einfluss auf die Machtverteilung und die Entscheidungen der Politik zu nehmen. Beim Ringen um das bessere Argument, um Zustimmung und Gefolgschaft, stehen sie in einem gegenseitigen Wettbewerb (PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und politische Verständigung, Basel und Frankfurt am Main 1995, 432; WOLF LINDER, Schweizerische Demokratie, Bern/Stuttgart/Wien, 2. Auflage 2005, 81). Propaganda gehört denn auch zum gewöhnlichen politischen Alltag. Die Qualität der Propaganda liegt darin, dass sie komplexe Sachverhalte vereinfacht und zuspitzt und so eine einfache Antwort ermöglicht (LINDER, a.a.O., 279).

Die personellen und finanziellen Mittel der Parteien sind fast durchwegs knapp, wobei unter den Parteien erhebliche Unterschiede bestehen. Nicht alle politischen Gruppen verfügen über gleich starke private Einflussmöglichkeiten (vgl. BRÄNDLE/LADNER, Parteienförderung in der Schweiz). Die Unterschiede sind im Wesentlichen auf ungleiche Chancen der Fremdfinanzierung (in Form von Spenden Privater, Zuwendungen von Verbänden sowie Einnahmen aus Sammelaktionen) zurückzuführen. Bezahlte Propaganda hat aus demokratie- theoretischer Sicht die Nachteile, dass sie in vielen Fällen die Herkunft der Mittel verdeckt und keine Verantwortung für ihre Aussagen trägt. Ferner führt sie zu einem Abstimmungskampf mit ungleichen Spiessen, sofern die Mittel ungleich verteilt sind, was meistens der Fall ist (LINDER, a.a.O., 279). Der einseitige übermässige Einsatz finanzieller Mittel kann zu einer erheblichen Beeinträchtigung der freien Meinungsbildung führen. Schliesslich können erhebliche Spenden zu einer gefährlichen Abhängigkeit von grossen Geldgebern führen (Bericht des Bundesrates vom 23. November 1988 über die Unterstützung der politischen Parteien, in: BBl 1989 I 136 [nachfolgend zitiert BERICHT PARTEIEN]; BGE 98 Ia 79). Das Bundesgericht erachtete es im Übrigen als wesentlich problematischer, wenn private Interessengruppen mit erheblichen Mitteln in Abstimmungskämpfe eingreifen als wenn dies Behörden tun, da erstere schwerer überschaubar und damit rechtsstaatlichen Kontrollen weniger zugänglich seien (BGE 108 Ia 160).

In der neuen Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ist den Parteien nun ein eigener Artikel gewidmet, der insbesondere die Bedeutung der Parteien für die Meinungs- und Willensbildung des Volkes enthält (Art. 137 BV).

Nach dem Wortlaut stellt Artikel 137 fest, welche Funktion die politischen Parteien im Staatsgefüge der Schweiz wahrnehmen. Weitere Funktionen sind in Artikel 147 BV festgehalten. Demnach bilden Parteien Bestandteil der verfassungsmässigen Ordnung. Die Förderung der politischen Parteien wird denn auch in verschiedenen kantonalen Verfassungen explizit erwähnt (Art. 65 KV BE; Art. 38 KV SO; § 35 KV BL; § 67 KV AG; Art. 25 KV TI, und Art. 81 KV JU).

Was die Frage der Parteifinanzierung betrifft, so war im Entwurf über den jetzigen Wortlaut hinaus noch eine explizite Grundlage für die Regelung der Parteifinanzierung durch den Bund enthalten gewesen. Dieser Themenbereich wurde im Rahmen der Diskussion in den beiden Räten aus dem Verfassungsentwurf eliminiert (Amtl. Bull. NR, Reform der Bundesverfassung, S. 49 und S. 358 ff. bzw. Amtl. Bull. SR, Reform der Bundesverfassung, S. 119 f.; vgl.

GERHARD SCHMID/MARKUS SCHOTT, St. Galler Kommentar zu Art. 137 BV, Rz. 3).

Offenlegungspflicht

Um den Stimmberechtigten eine unverfälschte Willenskundgabe zu ermöglichen, können Massnahmen ergriffen werden, die sie in die Lage versetzen, die politischen Einflüsse grosser Geldgeber sowie die finanziellen Verflechtungen und potentiellen Abhängigkeiten der Wahl- und Abstimmungskomitees zu durchschauen. Zum einen kann der Gesetzgeber eine

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Offenlegungspflicht verankern und zum anderen kann er eine Limitierung der Ausgaben oder Begrenzung der Spenden vorsehen (vgl. Botschaft Bundesverfassung, BBl 1997 I 453;

MÜLLER, a.a.O., 381).

Die Offenlegung der Abstimmungs-, Wahlkampf- und Parteienfinanzierung durch Parteien und politische Organisationen bringt erhöhte Transparenz mit sich. Eine Offenlegungspflicht trägt dazu bei, den möglichen Einfluss finanzieller Mittel auf den Meinungsbildungsprozess zu dokumentieren.

In der Lehre wird eine Offenlegungspflicht seit Jahren gefordert und die Verfassungsmässigkeit einer solchen Massnahme durchwegs bejaht (vgl. etwa GERHARD SCHMID, Politische Parteien, Verfassung und Gesetz, Zürich, 1981, 130). Zudem hat auch der Bundesrat sich wiederholt für eine Offenlegung der Parteifinanzen ausgesprochen. Er sah darin weder eine Verletzung des Stimm- und Wahlgeheimnisses noch schwerwiegende Eingriffe in die Meinungsäusserungsfreiheit oder die persönliche Freiheit von Spendern und Parteien; auch das öffentliche Interesse an einer Offenlegung überwiege. Schliesslich wies der Bundesrat darauf hin, dass die nie ganz auszuschliessenden Umgehungsmöglichkeiten kein ausreichender Grund seien, um von einer als notwendig erachteten Regelung überhaupt abzusehen (BERICHT PARTEIEN: BBl 1989 I 163 f. und 189; Botschaft Bundesverfassung: BBl 1997 I 452 f.).

Bestrebungen im Bund und in den Kantonen

Auf Bundesebene ist die Forderung nach Transparenz seit den 1970er-Jahren immer wieder gestellt worden, indessen ohne grossen Erfolg. So wurde beispielsweise im (privaten) Entwurf für eine neue Bundesverfassung der Professoren ALFRED KÖLZ/JÖRG PAUL MÜLLER im Jahre 1984 eine Offenlegungspflicht für Wahl- und Abstimmungswerbung statuiert (Entwurf für eine neue Bundesverfassung vom 16. Mai 1984, Art. 10). In neuester Zeit wurde die Motion MAILLARD PIERRE-YVES (Motion 02.3714), welche eine neue Regelung zur Finanzierung von politischen Parteien und Wahlkämpfen forderte, abgelehnt. Der Bundesrat weist in seiner Stellungnahme darauf hin, dass eine derartige Normierung auf Grund der bisherigen Erfahrungen weder bei den Parteien selbst noch in den eidgenössischen Räten mehrheitsfähig wäre (Im gleichen Sinne beantwortete der Bundesrat die Interpellation MAILLARD PIERRE-YVES, 01.3767 zum Thema „Geld und Demokratie. Gefährliche Verstrickungen“). Ebenfalls chancenlos war eine Motion der Grünen Fraktion, die eine Offenlegung der Parteifinanzen gefordert hatte (Motion 00.3033). Wegen Fristablauf abgeschrieben wurde eine parlamentarische Initiative, welche auf eine Offenlegung höherer Beträge in Abstimmungskampagnen abzielte (Parlamentarische Initiative GROSS ANDREAS 99.430). Auf Grund der bestehenden Vorbehalte und Widerstände ist es daher zu bezweifeln, dass es auf Bundesebene in absehbarer Zeit zu einer Reglementierung im Bereich der Wahl- und Abstimmungskosten kommen könnte.

Im Kanton Bern wurde ebenfalls schon mehrmals über eine Offenlegungspflicht diskutiert.

Anlässlich der Revision der Kantonsverfassung wurde 1990 in der Verfassungskommission ein Antrag auf Offenlegung von Herkunft und Summe der bei Wahlen und Abstimmungen eingesetzten Geldmittel gestellt. Dieser wurde aber abgelehnt, im Wesentlichen mit der Begründung, eine Offenlegungspflicht sei nicht sachgerecht, solange keine direkte staatliche Parteienunterstützungspflicht bestehe (Protokoll der Verfassungskommission des Kantons Bern, Bern, 1988 – 1992, 340 ff.). Im Jahr 2000 wurde sodann eine Motion auch nach Umwandlung in ein Postulat abgelehnt, welches die Offenlegung der Finanzen bei Wahl- und Abstimmungskampagnen im Kanton Bern zum Ziel hatte (vgl. Motion PULVER vom 9.2.2000, Tagblatt 2000, 511). Die Ablehnung erfolgte unter anderem mit der Begründung, eine Offenlegung würde zu einem unverhältnismässigen administrativen Aufwand führen. Ebenfalls abgelehnt wurde die Motion GAGNEBIN vom11. Juni2001, die eine Plafonierung der Kosten von Wahlkampagnen gefordert hatte.

Der Kanton Tessin ist nebst dem Kanton Genf der einzige Kanton, der Bestimmungen zur Offenlegung von Wahl- und Abstimmungsfinanzierungen kennt.¹ Gemäss dem Gesetz über die politischen Rechte des Kantons Tessin von 1998 müssen die Parteien der Staatskanzlei jährlich Zuwendungen melden, die 10'000 Franken übersteigen sowie die Identität der

1 Legge del 7 ottobre 1998 sull’esercizio dei diritti politici (RL 1.3.1.1), Art. 114 und 115.

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Donatoren. Die Angaben werden im Amtsblatt publiziert. Bei Zuwiderhandlung wird die indirekte staatliche Parteienfinanzierung (Fraktionsbeiträge und dergleichen) ganz oder teilweise gestrichen. Ferner hat auch jeder Kandidat mitzuteilen, von wem er wieviel bekommt, falls eine Zuwendung 5000 Franken übersteigt. Bei Zuwiderhandlung droht hier den Beteiligten eine Busse.² Auch der Kanton Genf hat Massnahmen zur Förderung der Transparenz getroffen.³ Gemäss dem Gesetz über die politischen Rechte muss seit 1999 jede Partei, Vereinigung oder politische Gruppierung, die sich an kommunalen, kantonalen oder Bundeswahlen beteiligt, dem Kanton ihre Rechnung unterbreiten. Darin sind die Spender aufzuführen. Anonyme Spenden sind verboten. Gleiches gilt für Abstimmungen. Bei Zuwiderhandlung wird die staatliche Parteienunterstützung (Fraktionsbeiträge, Beiträge des Staates an Wahlkampfkosten und dergleichen) gestrichen. Die Rechnungen und Spenderlisten sind für alle Stimmberechtigten des Kantons Genf einsehbar.

Im Kanton Zürich scheiterte im Jahr 2000 im Parlament eine Initiative, mit der eine Offenlegung von Wahl- und Abstimmungsspenden verlangt wurde. Im Kanton Baselland wurde am 4. März 2001 eine Vorlage vom Stimmvolk klar abgelehnt, die einerseits eine staatliche Subventionierung der Parteien und andererseits eine Offenlegung von Herkunft der Mittel der Parteien vorsah.

Offenlegung der Fraktionsbeiträge im speziellen

Bei den Beiträgen an die Fraktionen handelt es sich im Rahmen der Massnahmen um Parteiförderung um sogenannte indirekte Finanzhilfen, d.h. um geldwerte Leistungen des Staates, die den Parteien hauptsächlich in Form von Entlastungen und Vergünstigungen zugute kommen, also nicht die Einnahmen erhöhen, sondern die Ausgaben senken (BERICHT

PARTEIEN: BBl 1989 I 169 f. und 206). Die Fraktionen haben primär die Stellung parlamentarischer und damit staatlicher Organe; ähnlich den Kommissionen gliedern und organisieren sie das Parlament und dessen Arbeit. Die Bedeutung der Fraktionen für den politischen Willensbildungsprozess wurde durch deren Aufnahme in die Bundesverfassung unterstrichen (RENÉ RHINOW, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel/Genf/München, 2003, RZ. 2201). Die staatliche Fraktionenförderung gehört sowohl auf kantonaler als auch auf Bundsebene zur eingelebten Praxis indirekter Parteienförderung (BERICHT PARTEIEN, a.a.O., 169). Auf der anderen Seite sind die Fraktionen aber auch Teile der politischen Parteien und in diesen wichtiges meinungsbildendes Element (Rhinow, a.a.O., Rz. 2200). Der Bund hat sich im Rahmen der damaligen Diskussionen zur Fraktionenförderung für eine strikte Trennung von Parteien- und Fraktionsförderung entschieden. Die Beiträge des Bundes an die Fraktionen sollten keine Parteien-Finanzierung durch den Staat und auch kein erster Schritt in diese Richtung sein (BERICHT PARTEIEN, a.a.O., 169). Auch im Kanton Bern sollten die gemäss Artikel 9 der Geschäftsordnung für den Grossen Rat (GO, BSG 151.211.1) ausgerichteten Fraktionsbeiträge primär für die Infrastruktur der Fraktionen genutzt werden.

Eine Regelung für die Offenlegung der Parteifinanzen würde daher nach Meinung des Regierungsrates nur im Falle der Einführung einer direkten Parteienförderung Sinn machen.

Antrag: Ablehnung der Motion.

An den Grossen Rat

2 Eine zusätzliche Bestimmung, welche die Drittspenden an einen Kandidaten überhaupt auf 50'000 Franken begrenzen wollte, wurde vom Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde hin aufgehoben (vgl. BGE 125 I 441 ff.).

3 Loi sur l’exercice des droits politiques (RSG A 5 05), Art. 29A.