Frommelt, Christian (2016): Der EWR – ein alternatives Integrationsmodell für das Vereinigte Königreich nach dem Brexit? Kommentierter Foliensatz eines Vortrages vom 23. November 2016. NACHGEFRAGT. Liechtenstein-Institut, Bendern.

LIECHTENSTEIN-INSTITUT

NACHGEFRAGT

Dezember 2016

se geht es darum, aus der grossen Menge an neuem EU-Recht die für den EWR relevanten Rechtsakte he- rauszufiltern. Aktuell sind dies etwa 30 Prozent des EU-Rechts, womit der Anteil des übernommenen EU- Rechts an dem insgesamt pro Jahr verabschiedeten EU-Recht seit den 1990er-Jahren stark angestiegen ist.

In einem zweiten Schritt geht es dar- um, diese Rechtsakte in das EWR-Ab- kommen zu übernehmen. Die Über- nahme erfolgt in der Regel durch den Gemeinsamen EWR-Ausschuss. Die Vertragsparteien haben derweil die Möglichkeit, Anpassungen zu einzel- Eine EFTA-Mitgliedschaft kann für

das Vereinigte Königreich also nur einen Zwischenschritt darstellen.

Halten Sie eine EWR-Mitgliedschaft des Vereinigten Königreichs für ein realistisches Szenario?

Nein, das Vereinigte Königreich strebt eher ein massgeschneider- tes Abkommen an. Man spricht in diesem Zusammenhang von einem bespoke model. Dennoch sind die verschiedenen derzeit existieren- den Integrationsmodelle der EU mit Drittstaaten für das Vereinigte Königreich von grossem Interesse.

Dies gilt insbesondere für den EWR, da sowohl mit Blick auf die Instituti- onen als auch mit Blick auf die ein- geschlossenen Politikfelder kein an- deres Modell eine so weitreichende Integration sicherstellt.

Ein besonderes Merkmal des EWR ist dessen dynamischer Charakter. Damit ist gemeint, dass kontinuierlich neues EWR-relevantes EU-Recht in das EWR-Abkommen übernommen wird.

Wie läuft dieser Prozess genau ab?

Vereinfacht dargestellt, lässt sich der Politikkreislauf des EWR in drei Pha- sen unterteilen. In der ersten Pha- Der Titel des Vortrages lautete «Mul-

tilateral options: EFTA and EEA». Sie haben also eine mögliche EFTA- oder EWR-Mitgliedschaft des Vereinigten Königreichs analysiert?

Der Titel wurde mir vom Veranstalter vorgegeben. Aufgrund der knappen Zeit habe ich mich dann ausschliess- lich auf den EWR konzentriert. Eine Mitgliedschaft in der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) ist allerdings eine Voraussetzung da- für, dass das Vereinigte Königreich dem Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) beitreten kann, da nur EU- und EFTA-Staaten Mitglied des EWR werden können. Das heisst aber nicht, dass das Vereinigte Königreich als EFTA-Mitglied zwangsläufig auch ein Mitglied des EWR würde. Viel- mehr könnte das Vereinigte König- reich als EFTA-Mitglied analog zur Schweiz auch sektorielle Abkommen mit der EU abschliessen. Die EFTA- Mitgliedschaft würde in diesem Falle vor allem dazu dienen, sich in das be- stehende EFTA-Freihandelsnetz zu integrieren, welches aktuell immer- hin 27 Abkommen mit 38 Staaten umfasst. Allerdings müssten auch dazu die entsprechenden Abkom- men erst einmal angepasst werden.

Der EWR – ein alternatives Integrationsmodell für das Vereinigte Königreich nach dem Brexit?

Gespräch mit Christian Frommelt zu seinem Vortrag an der Konferenz «UK/CH:

im gleichen europäischen Boot?» vom 23. November 2016 in Bern

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Brexit – was nun? Konferenz

in Bern

Am 23. November 2016 fand an der Universität Bern eine von der Vereinigung «Die Schweiz in Europa (VSE)» und dem Think Tank «fo- raus» in Partnerschaft mit dem Glo- bal Studies Institut der Universität Genf organisierte Konferenz statt.

Das Thema der Konferenz war der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union (EU), also der sogenannte Brexit, und die Auswirkungen auf die Schweiz. Im Rahmen der Konferenz thematisier- te Christian Frommelt, Forschungs- beauftragter am Liechtenstein- Institut, alternative Optionen des Vereinigten Königreichs zu einer EU-Mitgliedschaft.

Mit «Nachgefragt» präsentiert das Liechten- stein-Institut Interviews zu aktuellen The- men. Die Interviews nehmen Bezug auf Vor- träge oder Publikationen von Mitarbeitenden des Liechtenstein-Instituts und liefern dabei wichtige Hintergrundinformationen.

Die Vortragsfolien sowie weitere Informatio- nen zur Konferenz finden sich im Anhang.

Christian Frommelt: «Kein anderes Modell ermöglicht eine so weitgehende Integration von Nicht-Mit- gliedsstaaten wie der EWR. Der EWR ist aber kein Modell, das sich einfach auf andere Staaten anwenden lässt.»

Der EWR – ein Integrationsmodell nach dem Brexit? 2

darf die potenzielle Suspendierung der betroffenen Vertragsteile im Falle eines Vetos der EWR/EFTA-Staaten allerdings nicht ausser Acht gelas- sen werden. Es ist deshalb vielleicht besser, von einer intergouvernemen- talen Kooperation im Schatten der Hierarchie zu sprechen.

Gibt es auch weitergehende Ein- schränkungen der Souveränität der EWR/EFTA-Staaten?

Im EWR gibt es auch Verfahren, welche ich als quasi-supranationale Zentralisierung oder gar als Unter- ordnung unter den EU-Pfeiler be- zeichnen würde. Ein Beispiel hierfür ist die Anbindung der EWR/EFTA- Staaten an die European Aviation Safety Agency (EASA). Sie kann auch für die EWR/EFTA-Staaten verbindli- che Entscheidungen treffen, obwohl Vertreter der EWR/EFTA-Staaten in Gremien der EASA über kein Stimm- recht verfügen. Zusammenfassend kann man sagen, dass die EWR/

EFTA-Staaten je nach Verfahren mal mehr und mal weniger Souveränität als die EU-Staaten haben.

Für Ihren Vortrag haben Sie sich auch angeschaut, welche Politikfelder in welchem Umfang durch den EWR abgedeckt werden.

Es gibt verschiedene Möglichkeiten, um den funktionalen Geltungsbe- reich des EWR zu messen. In meinem Vortrag verglich ich das in das EWR- Abkommen übernommene EU-Recht mit dem gesamthaft in der EU gelten- den Sekundärrecht. Die Einteilung nach Politikfeldern orientierte sich am offiziellen Fundstellennachweis der EU (EU directory). Als Stichtag diente der 31. Dezember 2015. Der Vergleich zeigt, dass der Integrati- onsstand des EWR je nach Politikfeld stark variiert. Dieses Ergebnis hat mich überrascht, da ich in Anbetracht der Zielsetzung des EWR vermutet hätte, dass gewisse Bereiche voll und andere gar nicht integriert sind.

Kann dies als ein Nachweis einer in- konsistenten Regelselektion interpre- tiert werden?

Soweit würde ich basierend auf die- sem Vergleich nicht gehen. Dazu sind weitere Analysen nötig. Vielmehr wollte ich mit diesem Vergleich auf- zeigen, dass sich der Geltungsbereich externer Differenzierung nicht klar abstecken lässt und sich deshalb im- z. B. dazu führen, dass Unternehmen

in den EWR/EFTA-Staaten keinen Zugang zum Binnenmarkt mehr be- sitzen. Umgekehrt kann es aber auch bedeuten, dass Unternehmen in den EWR/EFTA-Staaten bei gleichem Marktzugang bevorzugt sind, da sie gewisse Regulierungsstandards (z. B.

Umwelt, Datenschutz etc.) nicht ein- halten müssen.

Wie reagieren die EWR/EFTA-Staaten auf diese Funktionsprobleme?

Die EFTA-interne Ausgestaltung des Übernahmeverfahrens wurde seit dem Inkrafttreten des EWR-Abkom- mens mehrfach angepasst. Zudem wurden mit dem simplified procedu- re sowie dem fast-track procedure zwei spezifische Verfahren für sehr technische Rechtsakte, insbesondere der Anhänge I und II des EWR-Abkommens, ein- geführt. Wie ich im Vor- trag aufgezeigt habe, hat sich durch diese Anpas- sungen die Übernahme- dauer in den genannten Anhängen stark redu- ziert. Das Problem der Übernahmeverzögerung ist damit allerdings noch nicht behoben, weil diese Verfahren eben nur für sehr technische Rechts- akte gelten.

Welche anderen Themen haben Sie in Ihrem Vortrag angesprochen?

Im Vortrag habe ich auch gezeigt, dass im EWR ganz unterschiedliche Entscheidungsverfahren zur Anwen- dung kommen. Konkret geht es um die Frage, wie stark die EWR/EFTA- Staaten im EWR ihre Entscheidungs- kompetenz und damit ihre Souve- ränität miteinander teilen bzw. an EFTA- oder EU-Institutionen delegie- ren. Das Standardverfahren im EWR geht dabei davon aus, dass jeder EWR/EFTA-Staat bei der Übernahme von neuem EU-Recht über ein Veto- recht verfügt, die EWR/EFTA-Staa- ten gegenüber der EU aber mit einer Stimme sprechen müssen und bei einem Veto eines EWR/EFTA-Staates die betroffenen Teile des EWR-Ab- kommens suspendiert würden. Aus politikwissenschaftlicher Perspek- tive würde ich dieses Verfahren als intergouvernementale Kooperation bezeichnen. In Anbetracht der hohen (und asymmetrischen) Abhängigkeit der EWR/EFTA-Staaten von der EU nen EU-Rechtsakten in den Übernah-

mebeschluss aufzunehmen. Solche Anpassungen dienen unter anderem dazu, die Kompatibilität des zu über- nehmenden EU-Rechtsaktes mit der Zwei-Pfeiler-Struktur des EWR sowie den regulatorischen Präferenzen und Kapazitäten der EWR/EFTA-Staaten sicherzustellen. Die dritte Phase des EWR-Politikkreislaufs bezieht sich auf die Umsetzung und Anwen- dung des übernommenen EU-Rechts durch die EWR/EFTA-Staaten.

Das klingt nach einem sehr komple- xen und langwierigen Prozess. Führt das nicht zu Funktionsproblemen?

Die Zielsetzung des EWR ist die Schaffung eines homogenen und dynamischen Wirtschaftsraums.

Homogenität bedeutet dabei eine konsistente Selektion,

möglichst schnelle und vollständige Übernahme sowie korrekte Umset- zung und Anwendung des EWR-relevanten EU- Rechts. Diese Homogeni- tät wird aber nicht im- mer erreicht. In meinem Vortrag zeigte ich dies beispielhaft an der ver-

zögerten Übernahme von EU-Recht in das EWR-Abkommen auf. Statt der im EWR-Abkommen vorgesehe- nen 180 Tage dauert die Übernahme eines EU-Rechtsaktes in das EWR- Abkommen durchschnittlich etwa 330 Tage. Bei einzelnen Rechtsakten dauert die Übernahme sogar meh- rere Jahre. Die Analyse zeigt, dass Merkmale wie die institutionelle und funktionale Kompatibilität eines EU-Rechtsaktes mit dem EWR sowie allgemein die Politisierung eines Rechtsaktes einen gros-sen Einfluss auf die Übernahmegeschwindigkeit haben.

Welche Konsequenzen ergeben sich daraus?

Eine Übernahmeverzögerung führt in der Regel zu einer unterschiedli- chen Verbindlichkeit von EU-Recht in den EWR/EFTA- und EU-Staaten oder anders ausgedrückt zu Diffe- renzierung. Das heisst, die Bestim- mungen eines EU-Rechtsaktes sind nur für die Bürger und Unterneh- men der EU-Staaten verbindlich. Die tatsächlichen Konsequenzen unter- scheiden sich je nach Rechtsakt. So kann eine verzögerte Übernahme

Die Übernahme eines EU-Rechts- aktes in das EWR- Abkommen dauert

im Schnitt fast doppelt so lange wie im Abkommen

vorgesehen.

Der EWR – ein Integrationsmodell nach dem Brexit? 3

sich dem Druck der EU zu widerset- zen – limitiert ist und sie stattdessen auf den guten Willen und eine gute Kooperation mit der EU angewie- sen sind. Umgekehrt verfügen die EWR/EFTA-Staaten über eine hohe Verwaltungskapazität, weshalb sie sehr wohl in der Lage sind, EU-Recht korrekt und rasch umzusetzen. Fer- ner sind die Regulierungspräferen- zen der EWR/EFTA- und EU-Staaten meist sehr ähnlich. Schliesslich wird der EWR aufgrund der Integrations- geschichte in den einzelnen EWR/

EFTA-Staaten als weitgehend alter- nativlos betrachtet, was die Kompro- missbereitschaft dieser Staaten wei- ter befördert.

Die EWR/EFTA-Staaten sind also wah- re Musterstaaten externer Differen- zierung.

Die EWR/EFTA-Staaten bringen in der Tat ideale Voraussetzungen mit, sodass auch ein relativ komplexes Modell wie der EWR einigermassen gut funktioniert. Mit Blick auf die positive Bewertung des EWR möch- te ich allerdings noch anfügen, dass gerade in der EU nach meiner Mei- nung lange Zeit auch ein gewisses Desinteresse am EWR sowie eine gewisse Unkenntnis der konkreten Prozesse und Ziele des EWR bestand.

Angesichts der geringen wirtschaftli- chen und politischen Bedeutung der EWR/EFTA-Staaten erscheint dies auch wenig überraschend. So gefähr- den eine verzögerte Übernahme von EU-Recht in das EWR-Abkommen oder andere Funktionsprobleme des EWR nicht die Funktionsweise des EU-Binnenmarkts als Ganzes. In den vergangenen fünf Jahren haben aber alle EWR/EFTA-Staaten und auch die EU eine fundierte Analyse der Funktionsweise des EWR durch- geführt, was unter anderem zu der bereits genannten Einführung eines fast-track procedure geführt hat. Das Interesse der EU am EWR gründet demgegenüber vor allem in dessen multilateralem Charakter, welcher sich mit dem Wunsch der EU nach einer gewissen Konsolidierung ihrer Beziehungen zu den europäischen Nicht-Mitgliedsstaaten deckt.

Wurden im Rahmen der Konferenz noch andere Modelle für das Verei- nigte Königreich diskutiert?

Die meisten Referate thematisierten die europapolitischen Herausforde- über den entsprechenden Institutio-

nen in den EU-Mitgliedsstaaten.

Der EWR scheint demnach kein geeignetes Modell für das Vereinigte Königreich zu sein. Lassen sich aus den Erfahrungen mit dem EWR aber dennoch einzelne Erkenntnisse für das Verhältnis des Vereinigten König- reichs zur EU ableiten?

Die Analyse der Funktionsweise und Effektivität des EWR in den vergan- genen 20 Jahren zeigt nach meiner Meinung vor allem, dass das gute Funktionieren der Beziehungen zwischen der EU und einem Nicht- Mitgliedsstaat nicht nur von dem entsprechenden Abkommen und den dadurch eingerichteten Institutionen abhängt. Vielmehr wird das Funkti- onieren des EWR stark von Umwelt- einflüssen, insbesondere den Entwicklungen in der EU beeinflusst. Auch spezifische Merkmale der Staaten sowie der zu übernehmenden Rechts- akte wirken sich auf die Effektivität des EWR aus.

Für das künftige Verhält- nis zwischen dem Verei- nigten Königreich und der EU bedeutet dies, dass bei jedem auf eine dynamische Übernahme ausgerichteten Abkom- men ein systemimmanentes Risiko von Diskriminierung und Rechtsun- sicherheit besteht.

Trotz den in Ihrem Vortrag aufgezeig- ten Funktionsdefiziten wird der EWR von der EU und den EWR/EFTA-Staa- ten meistens gelobt. Steht dies nicht im Widerspruch zu Ihren Aussagen?

Dass der EWR angesichts seiner komplexen institutionellen Struktur sowie der eher vagen Abgrenzung von integrierten und nicht-integrier- ten Politikfeldern überhaupt so gut funktioniert, ist nach meiner Mei- nung vor allem auf die spezifischen Eigenschaften der EWR/EFTA-Staa- ten zurückzuführen. Bei allen EWR/

EFTA-Staaten handelt es sich um Kleinstaaten mit wenig politischer und wirtschaftlicher Macht. Ihre starke wirtschaftliche Verflechtung mit der EU ist deshalb vor allem als eine wirtschaftliche Abhängigkeit vom Zugang zum EU-Binnenmarkt zu verstehen. Daraus folgt, dass die power of persistence der EWR/EFTA- Staaten – also deren Möglichkeit, mer wieder die Frage nach der Rele-

vanz von neuem EU-Recht für ein Mo- dell externer Differenzierung stellt.

Kommen wir nun wieder zurück zum eigentlichen Thema der Konferenz.

Inwieweit kann ein dem EWR ähn- liches Modell nun die Anliegen der Brexit-Befürworter erfüllen?

In meinem Vortrag habe ich in Stich- punkten verschiedene Argumente der Brexit-Befürworter aufgelistet und mit der Integrationsrealität im EWR verglichen. Dabei zeigt sich klar, dass die Mehrheit der Kritik- punkte an einer EU-Mitgliedschaft durch eine EWR-Mitgliedschaft nur unwesentlich entschärft würde. So ist die Regulierungsdichte im EWR zwar insgesamt geringer, aber nicht in den integrierten Bereichen und vor allem nicht in den

für das Vereinigte Kö- nigreich so wichtigen Finanzdienstleistungen.

Mit verschiedenen Re- gulierungen im Arbeits- recht oder im Umwelt- und Energiebereich sind auch die seitens der Brexit-Befürworter als besonders kostspielig identifizierten Regulie-

rungen Teil des EWR. Auch liefern die EWR/EFTA-Staaten durch den EWR-Finanzierungsmechanismus einen substanziellen Beitrag zur Kohäsion in der EU. Ferner ist die Personenfreizügigkeit ein integraler Bestandteil des EWR. Zwar haben die EWR/EFTA-Staaten das Konzept der Unionsbürgerschaft nicht in das EWR-Abkommen übernommen. Die- se Unterscheidung ist aber wohl nur hinsichtlich des Zugangs von EU- Staatsangehörigen zu wohlfahrts- staatlichen Leistungen von Relevanz.

Eine nationalstaatliche Steuerung der Zuwanderung durch Kontingen- te, wie sie von den Brexit-Befürwor- tern gewünscht wurde, ist im EWR genauso wenig möglich wie in der EU. Schliesslich möchte ich hervor- heben, dass eine EWR-Mitgliedschaft auch nicht zu einer massgeblichen Stärkung der nationalen Parlamen- te und Gerichte führt. Zwar gesteht das EWR-Abkommen diesen Insti- tutionen besondere Rechte zu bzw.

sichert deren Unabhängigkeit ab, in der Praxis spielen diese Rechte und Zusicherungen aber nicht zu einer wesentlichen Besserstellung gegen-

Jedes auf eine dynamische Über-

nahme ausgerich- tete Abkommen besitzt ein system- immanentes Risiko

von Diskriminie- rung und Rechts-

unsicherheit.

Der EWR – ein Integrationsmodell nach dem Brexit? 4

verzögern oder spezifische Anpas- sungen zu erlassen, etwas relativiert.

Folglich spreche ich im Zusammen- hang mit dem EWR vor allem von einer Demokratiefalle: Im EWR ist es faktisch unmöglich, eine Balance zwischen In- und Output-Legitimität zu erzielen. Unter Input-Legitimität verstehe ich die Einbindung inner- staatlicher Akteure wie z. B. von Par- lamenten, Parteien und Verbänden in den Entscheidungsprozess, während sich die Output-Legitimität an der Zielsetzung des EWR und damit der Schaffung eines homogenen sowie dynamischen Wirtschaftsraums be- misst. Sobald die EWR/EFTA-Staaten innerstaatliche Akteure verstärkt in den Übernahmeprozess einbinden, erhöht sich das Risiko von Über- nahmeverzögerungen sowie EWR- spezifischen Anpassungen und redu- ziert sich damit die Homogenität von EU- und EWR-Recht. Des Weiteren kritisiere ich die fehlen- de Transparenz und hohe Inkonsistenz im EWR. Da die EWR/EFTA-Staaten formal weiterhin an der Idee der intergouverne- mentalen Zusammenar- beit festhalten, diese sich aber immer weniger mit den Entwicklungen im EU-Recht vereinbaren lässt, müssen stets neue institutionelle Arrange- ments gefunden werden. Die einzige Konstante seitens der EWR/EFTA- Staaten ist dabei der Wunsch, das EWR-Abkommen zu erhalten und eine Politisierung der Europapolitik zu vermeiden. All diese Vorbehalte unterstreichen die hohe Komplexität externer Differenzierung. Die Suche nach einem alternativen Integrati- onsmodell wird für das Vereinigte Königreich also nicht einfach wer- den.

aber diese negativen Auswirkungen würden alle Staaten gleichermassen treffen. Im Unterschied dazu ist bei externer Differenzierung ein Rechts- akt bereits beschlossen, wenn die Verhandlungen über dessen Über- nahme starten. Jede Verzögerung hat deshalb zu Folge, dass in einem eigentlich integrierten Politikbereich unterschiedliche Standards für die EU-Staaten und die Staaten externer Differenzierung gelten.

Lässt sich dieses Dilemma überhaupt lösen?

Die einzige Möglichkeit wäre nach meiner Meinung eine verstärkte Einbindung von Staaten mit exter- ner Differenzierung in den Rechts- setzungsprozess der EU, was aber wiederum die Attraktivität einer EU-Vollmitgliedschaft schmälern und die Gefahr der Desintegration beinhalten würde. Zudem müssten Staaten mit externer

Differenzierung auch die nötigen personellen Ressourcen haben, um diesen Zugang zum EU- Rechtssetzungsprozess überhaupt nützen zu

können. Betreffend die Auswirkun- gen externer Differenzierung auf den europäischen Integrationsprozess möchte ich noch ergänzen, dass nach meiner Meinung oft vergessen wird, dass der EWR nur funktioniert, wenn die EU EWR-relevantes Recht setzt.

Ohne Binnenmarkt braucht es nun mal auch keinen Binnenmarktzu- gang. Der Erfolg des EWR ist also pri- mär ein Erfolg der EU und nicht der EWR/EFTA-Staaten, deren Beitrag sich darin erschöpft, keine Probleme zu machen.

Zum Schluss drängt sich noch die Frage auf, wie sich externe Differen- zierung auf die Demokratie auswirkt.

Der EWR wird oft für sein Demokra- tiedefizit kritisiert, welches sich vor allem in den eingeschränkten Par- tizipationsmöglichkeiten und dem fehlenden Stimmrecht der EWR/

EFTA-Staaten am EU-Rechtsset- zungsprozess manifestiert. Bildhaft gesprochen, fehlt im EWR die Kon- gruenz zwischen Entscheidern und Betroffenen. Dieses Demokratie- defizit ist offensichtlich, wird aber durch die Möglichkeit der EWR/

EFTA-Staaten, die Übernahme von EU-Recht in das EWR-Abkommen zu rungen der Schweiz. Im Zusammen-

hang mit dem Brexit wurde jedoch noch das Modell der kontinentalen Partnerschaft diskutiert. Das Modell stützt sich auf ein Papier des Think Tank Bruegel, welches jüngst grosse Aufmerksamkeit erhielt. Persönlich halte ich das Papier allerdings für wenig fundiert und schlecht recher- chiert. Das Modell der kontinentalen Partnerschaft sieht für die teilneh- menden Staaten einen annähernd gleichberechtigten Zugang zum EU- Rechtssetzungsprozess sowie eine Ausklammerung der Personenfrei- zügigkeit vor. Dies kommt einem Pa- radigmenwechsel gleich. In diesem Zusammenhang erachte ich auch eine gewisse analytische Trennung als wichtig zwischen Modellen, wel- che die Beziehungen der EU zu Dritt- staaten thematisieren wie z. B. der EWR, sowie Modellen, welche auf die Grundkonzeption der EU zielen wie z. B. ein «Europe à la Carte».

Dank dem EWR verfügen die drei EWR/EFTA-Staaten seit bald 25 Jahren über einen gleichberechtigten Zugang zum EU-Binnenmarkt. Wie hat sich dies nach Ihrer Ansicht auf das europäische Integrationsprojekt ausgewirkt?

Meine Bilanz ist wiederum ambiva- lent. Externe Differenzierung führt zu mehr Integration und mehr Eu- ropäisierung, da Staaten, die nicht der EU beitreten wollen, immerhin in einigen Politikfeldern eine sehr enge Beziehung mit der EU eingehen und EU-Recht anwenden. Im EWR lässt sich auch ein institutioneller und funktionaler Spillover erken- nen, wodurch die institutionellen Kompetenzen und der funktionale Geltungsbereich mehrfach ausge- dehnt wurden. Als negativ erachte ich jedoch die hohe Komplexität ex- terner Differenzierung und das – zu- mindest symbolische – Festhalten an der Idee einer intergouvernemen- talen Zusammenarbeit. Das Risiko unterschiedlicher Rechtsstandards und damit die Gefahr von Diskrimi- nierung und Rechtsunsicherheit ist bei dynamischen Modellen externer Differenzierung systemimmanent.

Man muss sich das so vorstellen:

Können sich die EU-Mitgliedsstaaten nicht auf einen Rechtsakt einigen, bleibt dieser einfach aus. Dies kann sich zwar negativ auf die Problem- lösungsfähigkeit der EU auswirken,

IMPRESSUM

Christian Frommelt, Forschungsbeauftragter am Liechtenstein-Institut.

christian.frommelt@liechtenstein-institut.li Zitiervorschlag: Frommelt, Christian (2016):

Der EWR – ein alternatives Integrationsmodell für das Vereinigte Königreich nach dem Brexit?

Kommentierter Foliensatz eines Vortrages vom 23. November 2016. Bendern 2016.

Liechtenstein-Institut

St. Luziweg 2 I 9487 Bendern I Liechtenstein T +423 / 373 30 22

info@liechtenstein-institut.li www.liechtenstein-institut.li

© Liechtenstein-Institut 2016

Der Erfolg des EWR ist primär

ein Erfolg der EU und nicht der EWR/

EFTA-Staaten.

Anhang I Der EWR – ein Integrationsmodell nach dem Brexit? 5

Conference UK/CH : Im gleichen europäischen Boot?

University of Bern, 23 November 2016

Multilateral options: EFTA and EEA

Christian Frommelt

christian.frommelt@liechtenstein‐institut.li

© Liechtenstein Institute, 2016

Current and possible future models  of external differentiation

bilateral deep economic integration Multilateral deep economic integration

narrow broad narrow broad

static ENP ‘hub‐and‐spoke’

model Swiss sectoral

model partly 

dynamic Turkish customs union 

model Turkish customs

union model 2.0? Energy Community ENP variable geometry NEC?

Small‐sized States

absorption model ENP ‘hub‐and‐spoke’

model 2.0? European Common Aviation Area dynamic Swiss association air 

transport and  Schengen/ Dublin

Swiss sectoral model  with institutional umbrella agreement?

EEA two‐pillar model

EEA two‐pillar model  2.0?

Small‐sized States absorption model with multilateral framework

association?

Source: Sieglinde Gstöhl, Journal of European Public Policy, 2015

Anhang I Der EWR – ein Integrationsmodell nach dem Brexit? 6

How to incorporate EU law into the EEA? 

EU act

Assessment of EEA relevance (standard sheet)

Assessment of need of 

adaptations (draft JCD) Incorporation of EU  act(JCD)

Entry into force of EU act for EEA EFTA  states (ratification)

Implementation/ 

application by  national law

rule selection

rule adoption

rule application

Development of EU secondary law (bars)  compared to EU secondary law (line)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

0 100 200 300 400 500 600

700 number of EU acts awaited to incorporate

number of incorporated EU acts incorporated/awaited EU acts in % of total EU acts

Source: Author’s own compilation  Note: Only directives and regulations

Anhang I Der EWR – ein Integrationsmodell nach dem Brexit? 7

Convergence in the procedures to select  EEA‐relevant EU secondary law 

0 20 40 60 80 100 120

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

marked; not incorporated marked; officially excluded not marked; incorporated

Source: Author’s own compilation  Note: Only directives and regulations

Conditions of effective external differentiation

Note: Period of analysis 1995‐2015 (EEA JCD); 1994‐2014 (EU  acts); only directives and regulations; share of incorporated acts  (y‐axis); time to incorporation in days (x‐axis) 

Source: Author’s own compilation 

Anhang I Der EWR – ein Integrationsmodell nach dem Brexit? 8

Speed of incorporation 

based on the year of adoption of an EU act

Source: Author’s own compilation  Note: Only directives, regulations and decisions; share of 

incorporated acts (y‐axis); time to incorporation in days (x‐axis) 

Decision‐making authority in the EEA

 no EEA‐level policy coordination 

 intergovernmental coordination  within the EEA JC

 intergovernmental cooperation  within the EEA JC

 quasi‐supranational centralization  within the EFTA pillar

 supranational centralization  across EU and EFTA pillars

 subordination to EU pillar

pooling and deleg ation of so ver eign ty

Anhang I Der EWR – ein Integrationsmodell nach dem Brexit? 9

Functional scope of the EEA (compared to EU)

13%

3%

44%

0%

79%

92% 94%

64%

4%

61%

1%

72%

90%

36%29%

81%

61%

2% 3%

25%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

chapter 1 chapter 2 chapter 3 chapter 4 chapter 5 chapter 6 chapter 7 chapter 8 chapter 9 chapter 10 chapter 11 chapter 12 chapter 13 chapter 14 chapter 15 chapter 16 chapter 17 chapter 18 chapter 19 chapter 20

Source: Author’s own compilation  Note: Comparison with EU directory 31 December 

2015, only basic directives and regulations

What can we learn from the EEA? 

 Current assessments  of the EEA cannot prove its  appropriateness for other states.

 Institutional set‐up is not a sufficient condition of  effective external differentiation.

 External differentiation is more likely to trigger new  types and cases of differentiation.

 Final assessment of effects on sovereignty and 

democracy is not possible. 

Anhang I Der EWR – ein Integrationsmodell nach dem Brexit? 10

EEA and the UK 

 rule density

 regulatory costs

 contribution to the EU’s budget/ cohesion

 pooling and delegation of sovereignty

 maintenance of democratic procedures and rule of  law

 access to EU decision‐making process

 consistency of functional scope 

 free movement of persons

 possibilities of formal opt‐outs  

EEA and the UK 

 rule density – overall, much lower but not within EEA’s functional scope

 regulatory costs – no effect (labour law, renewable energy etc.)

 EU’s budget – only little effect (EEA Grants; Norway Grants)

 sovereignty – both loss and gain of sovereignty

 Democracy/rule of law – no real improvement (“shadow of hierarchy”)

 EU decision‐making process – only limited participation

 consistency of functional scope – continuous spill over (i. e. blurring of  regulatory boundaries) 

 free movement of persons – limited gain of room for manoeuvre (i. e. 

safeguard clause, no EU citizenship)

 possibilities of formal opt‐outs – limited gain, but more likely informal 

opt‐outs

Anhang I Der EWR – ein Integrationsmodell nach dem Brexit? 11

Is external DI good for integration? 

Yes and no. 

 positive because …

 more horizontal integration 

 more Europeanization

 spill over (institutional/ functional)

 dynamic and thus no centrifugal effects (stable level of integration)

 negative because …

 high risk of differentiation and gaps in homogeneity

 institutional complexity

 insufficient pooling & delegation; insufficient access to EU policy  making

 high vulnerability due to high interactions with political environment

 dynamic but no centripetal effect (no accession)

Is external DI good for democracy? 

Yes and no. 

 democratic deficit and democratic trap 

 no vote in EU decision‐making  but decision‐shaping

 shadow of hierarchy but possibility to delay incorporation

 «legal overstretch» of initial integration mandate

 little transparency and politicization

 trade‐off of input and output legitimacy

 competition of symbols (supranational (EU) 

vs. intergovernmental (EEA))

Anhang I Der EWR – ein Integrationsmodell nach dem Brexit? 12

UK/CH : im gleichen europäischen Boot ?

L'avenir des relations du Royaume-Uni et de la Suisse avec l'Union européenne The Future of the United Kingdom’s and Switzerland’s Relations with the EU

Konferenz organisiert durch

Vereinigung DIE SCHWEIZ IN EUROPA (VSE) und Think Tank foraus in Partnerschaft mit dem Global Studies Institute (Universität Genf)

Hauptgebäude Universität Bern, Kuppelsaal 23. November 2016, 14.00 bis 18.30

(Inscription requise/Anmeldung erforderlich : www.suisse-en-europe.ch)

(Empfang und Kaffee : 13.30)

Eröffnung

Thomas Cottier, Prof. emeritus, Präsident VSE Michael Matthiessen, EU-Botschafter in der Schweiz

und für das Fürstentum Liechtenstein

Panel 1. Brexit: quo vadis ? The Options

(14.15 – 15.25)

Chair: Hervé Bribosia, Secretary General of VSE

Brexit state of play: views from London and Brussels, Camino Mortera-Martinez, Center for European Reform, London/Brussels

Multilateral options: EFTA and EEA, Christian Frommelt, Liechtenstein Institute Bilateral options: from the Swiss model to a « Continental Partnership »,

Cenni Najy, Think Tank foraus

Kommentar : Prof. Sieglinde Gstöhl, College of Europe, Bruges

Anhang I Der EWR – ein Integrationsmodell nach dem Brexit? 13

Panel 2. Verhandlungen Schweiz – EU : Stand der Dinge und Auswirkungen des Brexit

(15.30 – 16.40)

Chair : Prof. Joëlle de Sepibus, Universität Bern, VSE

Le Brexit : une chance pour la Suisse ?, Botschafter Henri Gétaz, EDA, Direktor der Direktion für europäische Angelegenheiten DEA

La mise en œuvre de l’initiative « contre l’immigration de masse », Prof. Véronique Boillet, Universität Lausanne

Die institutionnelle Fragestellung, Prof. Matthias Oesch, Universität Zürich Kommentar : Prof. René Schwok, GSI, Universität Genf

(Kaffepause : 16.40 – 17.00)

Debatte-Table ronde

Wieviel Europa braucht die Schweiz (und umgekehrt) ? Die Weiterentwicklung des bilateralen Wegs

(17.00 – 18.30)

Leitung: Simon Gemperli, Neue Zürcher Zeitung Jan Atteslander, economiesuisse

Claudé Béglé, Nationalrat, Vize-Präsident CVP, Unternehmer (SymbioSwiss) Thomas Cottier, Prof. emeritus, Präsident VSE

Stefan Dörig, Botschaftsrat, Mission der Schweiz bei der EU (Energiepolitik, Galileo) Henri Gétaz, Botschafter, Direktion für europäische Angelegenheiten DEA

Stefan Hoffman, Schweizerische Bankiervereinigung SwissBanking Caroline Iberg, Co-Generalsekretärin, Neue Europäische Bewegung Schweiz

Jean Russotto, Anwalt, Steptoe & Johnson LLP, Bruxelles Benedikt von Tscharner, alt Botschafter, VSE

Jean Zwahlen, alt Botschafter, ehem. Mitglied des Direktoriums SNB, VSE

Schlusswort

Emilia Pasquier, Geschäftsführerin Think Tank foraus (Aperitif : 18.45)