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M 076/2002 FIN 11. September 2002 47C
Motion
3254 Rickenbacher, Bühl (SP)
Weitere Unterschriften: 41 Eingereicht am: 25.03.2002
Gesetzliche Grundlagen für die Bezüge des Top-Managements und der Verwaltungsratsmitglieder kantonaler Unternehmen
1. Der Regierungsrat wird aufgefordert, die notwendigen gesetzlichen Grundlagen zu schaffen, damit die Grundsätze der Lohnpolitik der obersten Kader jener Unternehmen, die sich mehrheitlich oder ganz im Besitz des Kantons befinden, transparent geregelt werden. Ebenfalls erlässt der Regierungsrat gesetzliche Richtlinien für die Entschädigung der Verwaltungsratsmitglieder dieser Unternehmen.
2. Die gesetzlichen Grundlagen haben folgende Grundsätze zu beachten:
- Der Regierungsrat legt für die Kaderlöhne und Verwaltungsratsentschädigungen Höchstgrenzen fest. Bonuszahlungen unterliegen dieser Höchstgrenze. Für die Bonuszahlungen sind nachvollziehbare Kriterien festzulegen.
- Über die Kaderlöhne und Entschädigungen ist volle Transparenz zu erstellen. Dies schliesst Abgangsentschädigungen, Pensionskassenregelungen und sämtliche Fringe Benefits ein.
- Dem Grossen Rat ist über die Bezüge Bericht zu erstatten.
Begründung
In den letzten Monaten hat die Öffentlichkeit schockiert zur Kenntnis nehmen müssen, dass in verschiedenen Unternehmen in der Schweiz eine grosse Diskrepanz zwischen effektiver Leistung und Wahrnehmung von Verantwortung einerseits und der finanziellen Entschädigung andererseits vorhanden ist: Die Firma Swissair, in den 80er Jahren eine der reichsten Airlines der Welt, befindet sich im Nachlassverfahren; bei der Firma ABB wurden in den letzten Jahren massiv Stellen abgebaut und Löhne gekürzt. Trotzdem war es bei beiden Unternehmen möglich, dem Topkader und den Verwaltungsratsmitglieder riesige Saläre und Entschädigungen auszubezahlen.
Im Zuge dieser Entwicklung besteht seitens der Öffentlichkeit zu Recht ein erhöhter Bedarf an Transparenz und Information. Es ist damit zu rechnen, dass seitens der Wirtschaft in den kommenden Monaten vermehrte Transparenz geschaffen wird (Börsenkontrolle). Die öffentliche Hand ist aufgerufen, in diesem Prozess eine aktive Rolle wahrzunehmen.
Im Falle des Kantons Bern betrifft dies jene Unternehmen, an welchen der Kanton mehrheitlich beteiligt ist. Die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler des Kantons Bern sind die eigentlichen Eigner dieser Unternehmen. Sie haben daher ein Recht zu wissen, wie diese Unternehmen finanziell geführt werden!
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Bis heute hat es der Regierungsrat im Rahmen der Eigentümerstrategie leider verpasst, diese Grundsätze prospektiv festzulegen und transparent zu machen. Ein in Sachen Lohnfestlegung selbstgesteuertes System von Verwaltungsrat und Geschäftsleitung ohne Kontrolle birgt die grosse Gefahr, dass sich nun auch bei Unternehmen, die mehrheitlich dem Kanton gehören, die Löhne der Führungsetage immer mehr hochschaukeln.
Gerade im Bereich der Entwicklung der Kaderlöhne und der Verwaltungsratsentschädigungen hat der Regierungsrat eine wichtige strategische Führungsfunktion. Wissenschaftliche Untersuchungen zeigen, dass für die Lösung von komplexen Aufgaben der Unternehmensführung, übertriebene finanzielle Anreize kontraproduktiv sind. Lohnüberhöhungen in diesen Bereichen führen dazu, dass Manager ohne nachhaltigen und messbaren Leistungsausweis kommen und gehen. Dies ist nicht im Interesse der Unternehmen mit kantonaler Beteiligung. Es ist daher an der Zeit, dass der Regierungsrat aktiv wird.
Antwort des Regierungsrates
1. Ausgangslage
Der Regierungsrat stellt fest, dass der Motionär nicht davon ausgeht, im Bereich der kantonalen Unternehmen würden unverhältnismässige Löhne und Entschädigungen ausgerichtet. Auch dem Regierungsrat liegen keine Informationen vor, die den Verdacht auf das Bestehen solcher Verhältnisse rechtfertigen würden. Aufgrund der nachfolgenden Ausführungen kommt der Regierungsrat zum Schluss, dass für den Kanton keine besondere Gesetzgebung erforderlich ist und dass eine solche auch nicht im Interesse des Kantons liegen kann.
Der Vorstoss ist in Beachtung des Vorranges des Bundes-Privatrechtes gegenüber dem kantonalen öffentlichen Recht zu würdigen. Die Kompetenzverteilung innerhalb der Aktiengesellschaft wird grundsätzlich durch das Bundes-Privatrecht abschliessend geregelt. Aus rechtlicher Sicht ist es nicht zulässig, durch kantonales öffentliches Recht in Bereiche des Obligationenrechts einzugreifen. Das Eingriffsinstrumentarium des Bundes unterscheidet sich in dieser Hinsicht von demjenigen der Kantone.
Die Motion findet Parallelen auf Bundesebene, wo der Nationalrat beispielsweise am 11.
März 2002 mit grosser Mehrheit die Motion Leutenegger Oberholzer überwiesen hat, in der gesetzliche Grundlagen für eine volle und individualisierte Transparenz der Löhne und Entschädigungen der Geschäftsleitung und des Verwaltungsrates sowohl der privatrechtlichen börsenkotierten Aktiengesellschaften als auch der spezialgesetzlichen Aktiengesellschaften und Anstalten des Bundes gefordert werden. Der Bundesrat hatte die Umwandlung der Motion in ein Postulat beantragt, worin ihm der Ständerat am 4. Juni 2002 gefolgt ist.
Im Bereich der Privatwirtschaft hat die Zulassungsstelle der Schweizer Börse am 17. April 2002 beschlossen, bei den börsenkotierten Firmen auf die Forderung nach einer Publikationspflicht für individuelle Managerlöhne zu verzichten. Die von der Zulassungsstelle verabschiedete Corporate Governance-Richtlinie verlangt die Offenlegung der Gesamtbezüge von Konzernleitung und Verwaltungsrat, jedoch ohne Individualisierung. Zu publizieren ist künftig auch das Total der Abgangsentschädigungen für ehemalige Mitglieder der Führungsorgane. Für jenes Verwaltungsratsmitglied, das aus allen firmeninternen Funktionen die höchsten Bezüge realisiert, sind diese Entschädigungen zudem einzeln, aber ohne Namensnennung, zu publizieren. Damit ist diese Corporate Governance eine der führenden Richtlinien in Europa. Sie soll bereits für die Geschäftsberichte 2002 zur Anwendung kommen.
2. Vergleich Bund - Kanton
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Aus verschiedenen Gründen lassen sich die Verhältnisse auf der Ebene der Eidgenossenschaft nicht direkt mit denjenigen beim Kanton Bern vergleichen.
Bei den in den bundesrechtlichen Vorstössen mit Schwergewicht angesprochenen Unternehmen SBB, Swisscom und Die Post handelt es sich nicht um Aktiengesellschaften (AG) im Sinne der Art. 620 ff des Obligationenrechts, sondern um spezialgesetzliche Aktiengesellschaften, beziehungsweise um eine selbständige Anstalt des öffentlichen Rechtes. Auf Bundesebene ist von den grossen Unternehmen einzig die RUAG eine Aktiengesellschaft des privaten Rechts. Die SBB und Die Post sind dem Bundespersonalgesetz unterstellt. Der Bund besitzt oder verwaltet weitere Unternehmen mit einer Vielfalt an rechtlicher Ausgestaltung, beispielweise:
§ Die Schweizerische Nationalbank (SNB; selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts in der Form einer AG)
§ SUVA und Eidgenössisches Amt für Geistiges Eigentum (selbständige Anstalten des öffentlichen Rechts)
§ SRG SSR Idée Suisse (Verein).
Diese Vielfalt der rechtlichen Ausgestaltung wurde vom Bundesrat als echtes Problem bei der Gesetzgebung im geforderten Umfang erkannt.
Auf kantonaler Ebene hingegen sind die von der geforderten Neuregelung hauptsächlich betroffenen Unternehmen BEKB, BLS und BKW als privatrechtliche Aktiengesellschaften nach Art. 620 ff. des Schweizerischen Obligationenrechtes (OR) ausgebildet, wobei der Kanton Bern zur Zeit über eine Mehrheit in verschiedenem Umfange am Aktienkapital verfügt. Die Bedag Informatik wird ab 1. Januar 2003 ebenfalls zu dieser Kategorie zu rechnen sein. Die Gebäudeversicherung ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt. Der Kanton Bern besitzt keine spezialgesetzliche Aktiengesellschaft. Keines der erwähnten Unternehmen ist dem kantonalen Personalgesetz unterstellt.
Die obenerwähnten Unterschiede setzen sich auch darin fort, dass, mit Ausnahme von Swisscom und SNB, keiner der erwähnten bundesnahen Betriebe an der Börse kotiert ist.
Aktien der BEKB, der BLS und der BKW werden hingegen an den Börsen gehandelt; diese Unternehmen unterstehen deshalb den allgemeinen börsenrechtlichen Vorschriften. Damit stehen sie einerseits im Blickfeld der Aktionäre und einer weiteren Oeffentlichkeit, andererseits werden sie sich ab sofort an die neuen Corporate Governance-Richtlinien halten müssen. Sollte als Folge der parlamentarischen Vorstösse auf Bundesebene das privatrechtliche Gesellschaftsrecht revidiert werden, würde dieses integral auch für die grossen kantonsnahen Betriebe gelten. Damit kommen verschiedene Kontrollmechanismen zum Tragen.
3. Bisherige Politik des Regierungsrates
Der Regierungsrat beschäftigt sich laufend mit dem Thema "Verhältnis des Kantons zu seinen öffentlichen und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen" (VKU). Zu Beginn des Jahres 1994 hat er das Verhältnis zwischen dem Kanton und seinen Unternehmen analysiert und in der Folge im Regierungsratsbeschluss Nr. 0994/95 Grundsätze für die zukünftige Gestaltung dieser Beziehungen definiert. Bezüglich der vorliegenden Thematik interessieren folgende Grundsätze: In Ziffer 7 des Beschlusses hält der Regierungsrat insbesondere fest, dass sich der Kanton auf die Festlegung der Eigentümerstrategie und personelle Schlüsselentscheide (= Ernennungen von Schlüsselkader) beschränken soll;
dagegen sei die Umsetzung der Eigentümerstrategie in die Unternehmensstrategie Sache der Unternehmen. In Ziffer 9 hält er im weiteren Folgendes fest: Wenn eine Eigentümerstrategie vorliegt, ist grundsätzlich auf detaillierte, unternehmensbezogene Vorschriften auf Gesetzes-, Dekrets- und Verordnungsstufe, auf die Genehmigung von Tarifen und Reglementen oder auf andere Instrumente der Detailsteuerung zu verzichten.
Die VKU-Grundsätze sind ab 1995 systematisch umgesetzt worden und haben die Politik des Regierungsrates in der Frage von Kantonsvertretung und Interessenwahrnehmung in
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Unternehmen mit kantonaler Beteiligung geprägt. Die Eigentümerstrategie wird für alle erwähnten Unternehmen rollend überprüft und soweit erforderlich angepasst.
Der Regierungsrat hat die Absicht, diese bewährten Grundsätze zu VKU konsequent weiterzuverfolgen. Er will seinen Unternehmen durch die Gewährung einer verantwortbaren Flexibilität optimale Chancen auf dem freien Markt ermöglichen. Dieses Ziel ist gefährdet, wenn durch kantonsinterne gesetzliche Massnahmen die Operationsfreiheit der Unternehmen gegenüber ihren dem Obligationenrecht unterstellten Mitkonkurrenten signifikant eingeschränkt wird. Nach Auffassung des Regierungsrates sollte nach dem Grundsatz der gleich langen Spiesse für die kantonsnahen Unternehmen ebenfalls nur das Obligationenrecht gelten.
4. Die kantonalen Unternehmen im freien Markt
Bei der BEKB, der BLS, den BKW und (ab 2003) auch bei der Bedag Informatik handelt es sich um Aktiengesellschaften des Privatrechtes. Die Anforderungen an ihre leitenden Organe sind daher an jenen vergleichbarer Unternehmungen der Privatwirtschaft zu messen. Bei der Lohnfestsetzung müssen die Unternehmen im gleichen Ausmass auf den Arbeitsmarkt Rücksicht nehmen wie andere private Unternehmen. Massgebende Vergleichsgrössen sind dabei primär Löhne für Managementpositionen in der Privatwirtschaft. Die vom Motionär geforderte gesetzliche Steuerung der Lohn- und Entschädigungsverhältnisse beim leitenden Kader und beim Verwaltungsrat würde nun bedeuten, dass die entsprechenden Beträge in Zukunft nach kantonsinternen Richtlinien und nicht mehr nach den Voraussetzungen des spezifischen Arbeitsmarktes festgelegt werden müssten. Angebot und Nachfrage sind aber innerhalb eines bestimmten Marktsegments entscheidend. So liegt es auf der Hand, dass für die BEKB der Arbeitsmarkt für entsprechende Kräfte im vergleichbaren Bankensektor mit vergleichbarem geographischen Einzugsgebiet, für die BLS hingegen jener im Sektor von Bahnen mit vergleichbarem, überwiegend regionalem Anforderungsprofil massgebend ist. Eine aufgezwungene Beschränkung und branchenunabhängige Nivellierung würde es den verantwortlichen Stellen der Unternehmen erschweren, ein kompetentes und leistungsfähiges Spitzenkader zu rekrutieren. Die von aussen vorgeschriebene Limitierung der Löhne müsste als teilweise "Rückverstaatlichung" betrachtet werden; sie würde im Widerspruch zu den mit der privatrechtlichen Rechtsform angestrebten Zielen, insbesondere der Förderung der Marktchancen, und den weiteren VKU- Eigentümerstrategien stehen. Es kann nicht Ziel der kantonalen Politik sein, die dem Kanton mehrheitlich gehörenden Betriebe im wirtschaftlichen Wettbewerb durch eigene Massnahmen zu benachteiligen. Bezüglich der Transparenz der Löhne ist mit einer substanziellen Verbesserung im Rahmen der neuen Corporate Governance-Richtlinien zu rechnen, die für die BEKB, die BLS und die BKW als börsenkotierte Unternehmen von Bedeutung sein werden.
5. Schlussfolgerungen
Die neuen Corporate Governance-Richtlinien werden zu einer genügenden Erhöhung der Transparenz bei den börsenkotierten Unternehmen führen. Weitergehende gesetzliche Massnahmen sind weder bundesrechtlich zulässig, noch liegen sie im wohlverstandenen Interesse des Kantons und seiner Unternehmungen. Auf das Begehren auf Festlegung von Höchstgrenzen bei den Kaderlöhnen und Entschädigungen kann deshalb nicht eingetreten werden.
Antrag: Ablehnung der Motion An den Grossen Rat
