Unterrichtung
Der Präsident Hannover, den 26. Juni 2002
des Niedersächsischen Landtages – Landtagsverwaltung –
Haushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 1999 - Entlastung
Organisations- und Wirtschaftlichkeitsprüfung in der Steuerverwaltung - Teil II:
Oberfinanzdirektion
Beschluss des Landtages vom 18.09.2001 (Nr. 23 der Anlage zur Drs. 14/2674)
Bei Prüfung der Oberfinanzdirektion stellte der Landesrechnungshof fest, dass diese ihre Aufgaben nicht in allen Bereichen wirtschaftlich erfüllt. Er hat deshalb dem Finanz- ministerium eine Reihe von Vorschlägen zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit unter- breitet. Die Umsetzung der Vorschläge des Landesrechnungshofs führt bei der Ober- finanzdirektion zu Stelleneinsparungen erheblichen Umfangs.
Der Ausschuss für Haushalt und Finanzen hält es für geboten, dass die Oberfinanz- direktion ihre Aufgaben künftig noch wirtschaftlicher als bisher erfüllt. Er bittet die Landesregierung um Prüfung der Empfehlungen des Landesrechnungshofs, insbesondere, – die Organisationsstrukturen in der Oberfinanzdirektion erheblich zu straffen,
– die Aufgaben des Finanzrechenzentrums neu zu organisieren und teilweise an das In- formatikzentrum Niedersachsen zu übertragen,
– im Finanzrechenzentrum ein Projekt- und Prioritätenmanagement sowie eine Kosten- und Leistungsrechnung einzuführen,
– das System der so genannten Karteiverfügungen möglichst bald durch ein elektroni- sches Fachinformationssystem zu ersetzen,
– den Personalbestand nach Umsetzung der Empfehlungen des Landesrechnungshofs zur Delegation und Verlagerung von Aufgaben erheblich zu verringern und
– den künftigen Personalbedarf für die bei der Oberfinanzdirektion verbleibenden Aufgaben mit Hilfe einer methodisch fundierten Personalbedarfsberechnung zu er- mitteln.
Der Ausschuss erwartet, dass dadurch die Aufgaben der Oberfinanzdirektion noch wirtschaftlicher als bisher erledigt werden.
Über das Veranlasste ist dem Landtag bis zum 31.03.2002 zu berichten.
Antwort der Landesregierung vom 24.06.2002 1. Vorbemerkung
Bei der Einschätzung der Ausgangslage, der Notwendigkeit und auch der Möglichkeiten von Umstrukturierungsmaßnahmen besteht zwischen dem LRH und der Verwaltung ein grundsätzlicher Dissens. Nach kritischer Würdigung aller Argumente stellt sich die Situation wie folgt dar:
In Niedersachen bestehen zurzeit zwei, in allen wesentlichen Bereichen voll funk- tionsfähige Steuerabteilungen, die auf der Grundlage eines historisch gewachsenen, aber auch aufgrund der räumlichen Ausdehnung des Landes Niedersachsen sachlich begründeten Regionalprinzips, das für eine Eingriffsverwaltung elementar wichtige Tagesgeschäft weitgehend eigenständig und mit gutem Erfolg erledigen. Bei Ent- scheidungen von grundsätzlicher Bedeutung sind die Zuständigkeiten eindeutig zwischen den beiden Abteilungen verteilt und die im bestehenden System erfor- derlichen Abstimmungsprozesse weitgehend optimiert, sodass ein einheitliches Er- scheinungsbild gewahrt und die notwendigen einheitlichen Richtlinienvorgaben, Stellungnahmen an die vorgesetzte Behörde sowie an bundesweit organisierte Arbeitsgremien gewährleistet sind.
Auch um die Veränderungen zu vollziehen, die im Rahmen des Projektes „Finanz- amt 2003“ (FA 2003) aus der Konzeptions- und Pilotierungsphase in den flächen- deckenden Einsatz zu überführen sind, werden eingespielte und funktionstüchtige Leitungs- und Arbeitsstrukturen auf der Ebene der Mittelinstanz dringend benötigt.
Darüber hinaus ist die niedersächsische Steuerverwaltung seit Jahren mit erheb- lichem Sachmittel- und Personaleinsatz - insbesondere auf der Ebene der OFD - an dem großen Reformprojekt des Bundes und der Länder (FISCUS) beteiligt. Auch durch die Fortführung des Verfahrens unter der Federführung der fiscus GmbH sind die beteiligten Länder nicht von der Mitarbeit freigestellt.
2. Aufgabenorganisation, Zuständigkeiten, Personaleinsatz, Leitungsspannen
Die bestehende regionale Zuständigkeit in den Steuerabteilungen erlaubt mit den sich teilweise daraus ergebenden aufgeteilten Zuständigkeiten eine ganzheitliche Bearbei- tung von Anfragen und Rechtsproblemen durch relativ wenige Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter. Die Aufgabenbereiche auf Sachbearbeiterebene sind so ge- schnitten, dass inhaltlich und/oder rechtlich zusammengehörende Bereiche von einer Sachbearbeiterin oder einem Sachbearbeiter betreut werden, die dabei in ihrer Person auch referatsübergreifend tätig werden. Die geforderte Bildung zusammenhängender Arbeitsbereiche ist damit so weit wie möglich bereits verwirklicht.
Einzelne Aufgaben sind von Anfang an, andere später bei der Steuerabteilung Hannover bzw. der Steuerabteilung Oldenburg konzentriert worden (Haushalt, Aus- und Fortbildung, Bewertung des forstwirtschaftlichen Vermögens, Kassenwesen, Automation, Steuerfahndung, Erbschaftsteuer, Kraftfahrzeugsteuer). Eine weitere Konzentration wird auf Basis der bestehenden Grundstruktur in begrenztem Umfang möglich sein und auch möglichst zeitnah umgesetzt.
Zu den einzelnen Arbeitsbereichen der OFD Hannover ist dabei Folgendes anzu- merken:
Personalplanung und -betreuung
Auf der Basis der zurzeit eingesetzten langjährig bewährten Verfahren ist nach Abwägung aller Argumente die derzeitige Aufgabenverteilung auch weiterhin am sinnvollsten. Mit Einsatz des in der Entwicklung befindlichen landesweit einheit- lichen Personalmanagementverfahrens (PMV) wird MF die OFD Hannover beauf- tragen, alle Bestandteile des bisherigen Personalverwaltungssystems einer kritischen Prüfung zu unterziehen und so weit zu reformieren, dass auch eine zentrale Aufgabenerledigung praktikabel und mit reduziertem Verwaltungsaufwand möglich wird.
Organisation
stehenden Steuerungsmechanismen hat es sich bewährt, wenn die zu betreuenden Bezirke überschaubar und die Wege für die Vorortbetreuung nicht zu weit sind.
Eine Konzentration der Organisationsreferate würde unter den heutigen Rahmenbe- dingungen insbesondere die Betreuung vor Ort und den persönlichen Kontakt zu den Leitungsebenen der Finanzämter erschweren.
Mit der Einführung der in Planung und Entwicklung befindlichen „Neuen Steuerungsinstrumente“ sowie der Fortentwicklung der technischen Plattform (Pro- jekt FISCUS) wird allerdings nachhaltig angestrebt, zu verfeinerten und flexibleren Steuerungsmechanismen zu gelangen, die eine geänderte Aufgabenstruktur mit einer neuen Verteilung der Verantwortlichkeiten und Entscheidungskompetenzen zulassen wird. Durch darin integrierte Management- und Controllinginstrumente muss bei gleichzeitiger Konzentration der Koordinationsaufgaben die inhaltliche Qualität der Dienst- und Fachaufsicht verbessert werden. Der zeitliche Rahmen ist durch die einzuführenden Produkte (Controlling/KLR, PMV und FISCUS) und deren prak- tische Bewährung vorgegeben.
Steuerfachlicher Bereich
Die Fachreferate der OFD müssen - nicht zuletzt wegen der bekannten Kompliziert- heit des Steuerrechts - in zunehmendem Maße Servicefunktionen wahrnehmen.
Erfolgreicher Service setzt aber engen Kontakt zwischen den Bearbeitern bei den Finanzämtern und den erfahrenen Fachleuten bei der OFD voraus. Auf der Basis eines bestehenden Netzwerks persönlicher Kontakte können auch schwierige Rechtsfragen zeitnah unter Ausnutzung aller verfügbaren Medien diskutiert und gelöst werden. Dadurch lassen sich oftmals zeit- und kostenaufwändige Rechtsmittel vermeiden. Dienstbesuche vom und zum Finanzamt sollten möglichst innerhalb eines Tages abgewickelt werden können. Dies alles erfordert einen überschaubaren Kreis der zugeordneten Finanzämter. Diese Begrenzung ist auch sinnvoll, um spezifische steuerrechtliche Probleme der jeweiligen Region in den Griff zu bekommen.
Für den Bereich der Umsatzsteuer gelten die vorstehenden Gesichtspunkte in be- sonderem Maße. Wegen der hohen systembedingten finanziellen Risiken des gel- tenden Umsatzsteuerverfahrens, der zeitnah erforderlichen Umsatzsteuersonderprü- fung durch die Finanzämter und des hohen Anteils am Steueraufkommen in Niedersachsen muss ein ständiger Informationsaustausch mit einer überschaubaren Zahl von Finanzämtern möglich sein. Die Binnenmarktregelungen des Umsatzsteuer- gesetzes haben seit Jahren erhebliche zusätzliche Anforderungen an die Dienst- und Fachaufsicht sowie die Betreuung der Finanzämter gestellt. Verschärft werden die Schwierigkeiten im Umsatzsteuerbereich durch die jüngsten Entwicklungen im E-Commerce und die bei der Umsatzsteuer besonders arbeitsverursachenden inter- nationalen Verflechtungen.
Leitungsspannen
Grundsätzlich ist die vorhandene Gruppenstruktur sachgerecht. Vergleiche - auf der Grundlage von Einwohnerzahlen - belegen, dass die Steuerabteilungen der OFD Hannover im Bundesvergleich auch zurzeit schon organisatorisch und personalkos- tenmäßig wirtschaftlich eingerichtet sind.
Im Rahmen der auch vom MF für sachgerecht erachteten strukturellen und ablauforganisatorischen Veränderungen wurde die OFD Hannover jedoch aufgefordert, auch die Leitungsspannen auf Referatsebene nochmals einer kritischen Prüfung zu unterziehen und den spezifischen Anforderungen entsprechend anzu- passen.
3. Finanzrechenzentrum (FRZ), IuK-Technik Grundsätzliche Feststellungen zur Organisation
Die neuesten Entwicklungen im Projekt FISCUS und kurzfristig neu entstehende Anforderungen an die IuK-Unterstützung der Bediensteten der Steuerverwaltung werden aus Sicht des MF zwingend zu einer Neuorganisation des FRZ führen.
Es wurde daher eine Arbeitsgruppe bestehend aus Bediensteten des MF und der OFD eingesetzt, die unter Moderation externer Sachverständiger eine Analyse der Aus- gangssituation in der Organisation des FRZ (Dienstleistungsportfolio, Prozesse, Or- ganisationsstrukturen und Ressourcen) zur Identifikation der Problembereiche, der Problemursachen und der Einflussfaktoren durchgeführt hat.
Die Ergebnisse der Untersuchung liegen vor, mögliche Lösungsansätze mit alter- nativen Organisationszenarien sind entwickelt und werden derzeit bewertet.
Handlungsbedarf hat sich vorrangig in folgenden Bereichen ergeben:
– Anforderungsmanagement/Ressourcensteuerung, – Projektmanagement und Projektcontrolling, – Strukturierung der Supportfunktionen.
Die daraus zu entwickelnden Änderungskonzepte und Gestaltungsansätze sollen nach der bestehenden Projektplanung so schnell wie möglich umgesetzt werden.
Kosten- und Leistungsrechnung
MF stimmt mit den Ausführungen des LRH überein, aus Wirtschaftlichkeitsgründen nach Möglichkeit eine landeseinheitliche Softwarelösung anzustreben.
Es ist beabsichtigt, im Rahmen des Projektes LoHN auch im FRZ die erforderlichen Elemente der Kosten- und Leistungsrechnung einzuführen.
Netzbetrieb
Die Datennetze der OFD, der Polizei und des IZN sind kosten- und abrech- nungsmäßig im TDN-Telnet-Vertrag zusammengefasst worden. Dieser TDN-Vertrag ist zum 30.06.2001 ausgelaufen. Die Planung des landesweiten Netzwerks (WAN) obliegt seitdem im Rahmen von IZNNet 2000 dem IZN.
Die Betreuung und Planung der lokalen Netze (LAN) erfolgt in den Fachver- waltungen. Dies ist auch deshalb zweckmäßig, weil die Administration der LAN in engem Zusammenhang mit der Administration der dezentralen Systeme durchzuführen ist.
Personaleinsatz und -bedarf
Der Personaleinsatz wird mit dem von der „AG Organisationsuntersuchnung FRZ“
erstellten Organisationsmodell geregelt. Der Bedarf wird weiterhin fortlaufend er- mittelt.
Art und Schwerpunkte der vom FRZ zu erbringenden Dienstleistungen haben sich mit der rasanten Entwicklung der IuK-Technik erheblich verlagert. Es werden in er- heblichem Umfang Beschäftigte mit speziellen IuK-Kenntnissen benötigt, bei denen steuerliche Fachkenntnisse nicht zwingend erforderlich sind. Dies wird bei der Per- sonalentwicklung z. B. durch die Einstellung von Diplom-Informatikern berücksich- tigt.
Darüber hinaus wird die Einstellung von Nachwuchsprogrammierern des gehobenen Dienstes mit steuerlicher Vorbildung vorerst weiterhin erforderlich sein.
Bereitstellung der Dienstanweisungen am Bildschirm
Die Umsetzung dieser Forderung wird durchgeführt. Eine Arbeitsgruppe aus den verschiedenen Referaten des FRZ hat ein Konzept zur Bereitstellung von Dienstan- weisungen im Intranet der Steuerverwaltung erstellt.
Fachinformationssystem
Sachstand ist, dass weder die vorhandene Version des FISCUS-Produkts FIS noch das Landesprodukt VORIS die für ein Fachinformationssystem der Steuerverwaltung notwendigen Inhalte und Recherchemöglichkeiten auf diese Inhalte zur Verfügung stellen können.
Für den kurzfristig zu bedienenden Bedarf der Steuerverwaltung bietet mittlerweile der Markt Alternativlösungen. Im Wege einer Ausschreibung wird eine auf drei Jahre befristete Übergangslösung für die niedersächsische Steuerverwaltung be- schafft. Innerhalb dieser Übergangsphase wird Klarheit darüber gewonnen, ob eine Integration in die FISCUS-Lösung oder in die Landeslösung erfolgen soll.
4. Personalbedarfsberechnung (PersBB) für die OFD
Eigene Untersuchungen der OFD Hannover zum Aufbau der Grundlagen für eine PersBB für die OFD haben ergeben, dass ein erheblicher Anteil der Arbeitszeit in den Fachreferaten auf Aufgaben entfällt, die nicht von der Zahl der Finanzämter, der Zahl der Beschäftigten im nachgeordneten Bereich oder anderen Merkmalen ab- hängig ist (Grundaufwand). Hierbei handelt es sich im Wesentlichen um verschie- dene und nur wenig miteinander vergleichbare Arbeitsvorgänge. Wegen der Aufga- benvielfalt ist ein Vergleich der den einzelnen Bediensteten zugeordneten Aufgaben kaum möglich. Bei Durchführung einer PersBB könnte dieser Grundaufwand nur im Wege einer „Setzung“ festgelegt werden. Dies entspricht in etwa dem derzeitigen Verfahren. Auch wenn - mangels geeigneter Berechnungsgrundlagen - keine PersBB durchgeführt wurde, so wurden tatsächliche und nachvollziehbare Änderungen des Bedarfs berücksichtigt und es wurden bei der Personalausstattung Folgerungen hieraus gezogen.
Es ist allerdings bekannt, dass einige Länder (z. B. Nordrhein-Westfalen, Sachsen- Anhalt und Schleswig-Holstein) eine PersBB für die OFD durchführen.
In Nordrhein-Westfalen werden bei der Personalbedarfsberechnung für die Oberfi- nanzdirektion weit überwiegend Festwerte angesetzt. Mengenabhängige Parameter, die eine regelmäßige Personalbedarfsberechnung erst sinnvoll machen, spielen dabei nur eine untergeordnete Rolle. Auch hierdurch wird bestätigt, dass ein hoher Anteil des Zeitbedarfs auf einen nicht fortschreibungsfähigen Grundaufwand entfällt. Die Übernahme z. B. des Verfahrens aus Nordrhein-Westfalen würde qualitativ keine Verbesserung ergeben.
5. Maßnahmen zur Umstrukturierung des Verwaltungsaufbaus
In der Steuerabteilung Hannover ist die Gruppe StH 4 nach dem Ausscheiden des bisherigen Gruppenleiters aufgelöst und die Aufgaben sind innerhalb der verbleiben- den Strukturen verteilt worden. Die Aufgaben der Referate der Gruppe StH 4 waren dabei inhaltlich neu zu strukturieren und mit den Aufgaben der verbleibenden Gruppen zusammenzuführen oder dort als eigenständige Referate zu implementieren.
Im Einzelnen sind mit der OFD Hannover eine Reihe von Positionen zur Konzen- tration weiterer Aufgaben erörtert worden. Folgende Maßnahmen werden danach kurzfristig umgesetzt:
– Konzentration der Unterbringungsangelegenheiten bei der Steuerabteilung Ol- denburg,
– Zusammenfassung der Vollstreckung (Organisation und Fachbereich) mit dem Kassenbereich zu einem einheitlichen Erhebungsreferat, ggf. auch eine Konzent- ration in einer Abteilung,
– Konzentration der Aufgaben der „Inneren Revision“ bei der Steuerabteilung Ol- denburg.
Die in der Erprobung befindlichen und wie vorstehend aufgezeigt teilweise bereits umgesetzten Maßnahmen sollen zu einer nachhaltigen Verbesserung der Wirtschaft- lichkeit bei der Aufgabenerledigung in der Oberfinanzdirektion Hannover führen.
