Universität Konstanz Fachbereich Politik- und Verwaltungswissenschaften Master-Thesis
E NERGIEEFFIZIENZ IN
PRIVATEN H AUSHALTEN IM INTERNATIONALEN V ERGLEICH .
E INE P OLICY -
W IRKUNGSANALYSE MIT QCA
Erster Gutachter:
Prof. Dr. Volker Schneider
Zweiter Gutachter:
Prof. Dr. Gerald Schneider
Vorgelegt von:
Ines Mayer Matrikelnummer:
01/679149 Oktober 2009
Konstanzer Online-Publikations-System (KOPS)
Inhaltsverzeichnis
Tabellen- und Abbildungsverzeichnis ... iii
Abstract...iv
1. Einleitung ...1
2. Literaturdiskussion ...3
3. Energieeffizienz in privaten Haushalten: Potenziale und Hemmnisse...7
3.1 Das Energieeffizienz-Paradoxon ...7
3.2 Darstellung der Hemmnisfaktoren ...9
4. Darstellung der politischen Instrumente...15
5. Hypothesen ...18
6. Forschungsdesign ...22
6.1 Qualitative Comparative Analysis und Policy-Forschung ...22
6.2 Vorüberlegungen zu Fallauswahl und Untersuchungszeitraum ...27
6.3 Datenlage ...29
6.4 Konzeptspezifikation und Operationalisierung ...30
6.4.1 Outcome: Rückgang des Stromkonsums...30
6.4.2 Bedingungen: Politische Instrumente...31
6.4.3 Kontextbedingungen...35
7. Analyse ...41
7.1 Grundlegende Parameter eines QCA-Analyseverfahrens ...41
7.2 Erster Analyseschritt...43
7.3 Zweiter Analyseschritt...45
7.4 Ergänzende Analyseschritte ...50
8. Standards guter Praxis und Empfehlungen für Deutschland ...54
8.1 Bestandsaufnahme der deutschen Energieeffizienz-Politik ...55
8.2 Vorbild Dänemark? ...56
8.4 Besondere Merkmale des dänischen Modells ...59
8.4.1 Der dänische Stromsparfonds ...59
8.4.2 Einsparverpflichtung für Netzbetreiber in Dänemark ...61
8.5 Diskussion der Übertragbarkeit auf Deutschland...62
8.5.1 Energiesparfonds ...63
8.5.2 Einsparverpflichtung ...66
8.5.3 Bewertung der Instrumente ...67
9. Diskussion der Ergebnisse und Schlussbetrachtung...69
10. Literatur ...73
11. Anhang ...85
11.1 Zuordnung der Maßnahmen zu verschiedenen Instrumentenkategorien...85
11.2 Kalibrierungstabellen...86
11.3 Datenblatt ...95
11.4 Wahrheitstafeln...96
11.5 Analyse-Output: Auftreten des Outcomes...98
11.5.1 Erster Analyseschritt ...98
11.5.2 Zweiter Analyseschritt...99
11.6 Analyse-Output: Nichtauftreten des Outcomes...104
11.6.1 Erster Analyseschritt ...104
11.6.2 Zweiter Analyseschritt...106
11.7 xy-Plots...111
11.7.1 Verhältnis politischer Instrumente und Urbanisierung zu Stromverbrauch ...111
11.7.1 Verhältnis politischer Instrumente und Klima zu Stromverbrauch ...112
Tabellen- und Abbildungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Zusammenfassende Darstellung der Hemmnisfaktoren...14
Tabelle 2: Postulierte Wirkung der politischen Instrumente ...22
Tabelle 3: Adjektivierung von Fuzzy-Mitgliedswerten in sechs Stufen ...26
Tabelle 4: Kalibrierungstabelle - Ordnungsrechtliche Instrumente ...34
Tabelle 5: Kalibrierungstabelle - Querschnittsinstrumente ...35
Tabelle 6: Übersicht über Outcome, Bedingungen und Kontextbedingungen ...40
Tabelle 7: Analyseergebnis - Kontextbedingungen...43
Tabelle 8: Prüfung der politischen Instrumente auf notwendige Bedingung ...45
Tabelle 9: Analyseergebnis - Politische Instrumente ...46
Tabelle 10: Analyseergebnis - Wirtschaftsleistung und politische Instrumente ...46
Tabelle 11: Analyseergebnis - Urbanisierung und politische Instrumente...46
Tabelle 12: Analyseergebnis - Klima und politische Instrumente ...47
Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Weltweite Energieeinsparungen, 1980-2006 ...2
Abbildung 2: Schätzung der Stromeinsparungen durch Einführung von LLCC- und BAT-Technologien ...7
Abbildung 3: Geographische Verteilung der Untersuchungsländer...30
Abbildung 4: Weltbevölkerung gesamt, in Städten bzw. auf dem Land lebend, 1950- 2010 ...38
Abbildung 5: Verhältnis politischer Instrumente zu Stromverbrauch...51
Abbildung 6: Verhältnis politischer Instrumente und Wirtschaftsleistung zu Stromverbrauch ...52
Abstract
In recent years, the recognition of the multiple benefits related to energy efficiency has become more and more pronounced both at the national and the international level. Therefore, governments worldwide have adopted miscellaneous energy efficiency policies in order to promote the efficient use of energy in all sectors. This study aims at analysing the impact energy efficiency policies have on the electricity consumption of private households in international comparison. In this context, the study focuses on identifying which combination of policies is most effective, using Qualitative Comparative Analysis as a method suited to answer this kind of research question. The underlying intention is to gain insights into standards of good practice, having in mind the improvement of German energy efficiency policy-making. The results indicate that policies, when applied in combination, are sufficient for the reduction of electricity consumption in private households, with the combined impact of cross-sectional and informative instruments being the most outstanding. However, context factors seem to have a modifying impact on the functioning of the policies observed. In order to further specify the results of the analysis, a case study of the Danish energy efficiency policy was conducted. It revealed that Denmark received good results with an Electricity Saving Trust as well as Energy Efficiency Commitments for grid companies.
1. Einleitung
Internationale Abkommen wie das Kyoto-Protokoll zur Senkung der CO2-Emissionen gelten als Indiz einer weltweit wachsenden Bewusstseinsbildung für die Dringlichkeit eines verantwortungsvolleren Umgangs mit der Umwelt und den natürlichen Ressourcen.
Außerdem haben zuletzt die Folgen der politischen Auseinandersetzung zwischen Russland und der Ukraine den energieimportierenden Ländern die Brisanz und Reichweite des Themas Energieversorgungssicherheit vor Augen geführt. Nationale Regierungen handeln demnach nicht nur aus umweltpolitischen Motiven, sondern auch aus strategischen und wirtschaftspolitischen, wenn sie Lösungen für eine nachhaltigere Energieversorgung und
−nutzung suchen. Das Thema Energieeffizienz birgt in diesem Zusammenhang neben der Förderung erneuerbarer Energien ein großes Potenzial und rückt deshalb immer stärker ins Zentrum nationaler wie internationaler energiepolitischer Diskussionen (BMWi 2007: 6, Vorholz 2009, Mills und Schleich 2008: 27).
Weltweit haben sich viele Staaten ehrgeizige Energieeinsparziele gesetzt. Vermehrt werden Anstrengungen unternommen, effizienzsteigernde Maßnahmen im Energiesektor voranzutreiben - durchaus mit Erfolg (BMWi 2007: 6). Die primäre Energieintensität, ein Indikator, der misst, wie viel Energie ein Land benötigt, um eine Einheit seines Bruttoinlandsprodukts zu generieren, konnte weltweit im Zeitraum von 1990 bis 2006 um 1,6 Prozent im Jahr gesenkt werden. Bis zu einem gewissen Grad kam es also zu einer Entkopplung des Wirtschaftswachstums von der Nachfrage nach Energie (Europäische Kommission 2005: 10, World Energy Council 2008: 17). Dies hat zu beachtlichen Energieeinsparungen in Relation zum Wirtschaftswachstum geführt. Ohne Effizienzsteigerungen wäre der Energieverbrauch im Jahr 2006 um 8,7 Gigatonnen Öleinheiten (Gtoe) und somit um 40 Prozent höher gewesen, als er tatsächlich war (World Energy Council 2008: 18). Die folgende Abbildung veranschaulicht diese Zusammenhänge.
Der Begriff ‚Negajoules’ bezieht sich auf den durch Effizienzgewinne vermiedenen Energiekonsum.
Abbildung 1: Weltweite Energieeinsparungen, 1980-2006
Quelle: World Energy Council 2008: 18, basierend auf Enerdata.
Aus dem Schaubild geht jedoch auch hervor, dass der absolute Energieverbrauch weiterhin ansteigt. Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz wirken zwar dahingehend, dass die Effekte einer wachsenden Nachfrage nach Energie gemindert werden. Das führt auf der einen Seite dazu, dass die Wachstumsraten des Energiekonsums weniger stark ansteigen, schließt aber einen gleichzeitigen Zuwachs an tatsächlich nachgefragter Energie nicht aus (Geller und Attali 2005: 33, Gillingham et al. 2009: 598).
Dafür ist mitunter die Rolle privater Haushalte entscheidend; immerhin wird in OECD- Ländern 30 Prozent des Stroms in privaten Haushalten verbraucht, mit steigender Tendenz (IEA 2003: 11, siehe auch Bürger 2009: 8, Eichhammer et al. 2006: 5, Fischer und Sohre 2008: 10, Völklein und Bauchmüller 2009 für Deutschland). In China steigt der Stromverbrauch pro Kopf in privaten Haushalten sogar jährlich um ca. 10 Prozent. Zwar liegt er in den OECD-Ländern mit einer durchschnittlichen Zuwachsrate von ein bis zwei Prozent pro Jahr deutlich niedriger (World Energy Council 2008: 31). Die privaten Haushalte stellen jedoch auch hier ein besonderes ‚Sorgenkind’ dar, denn die Steigerung der Energieeffizienz ist in diesem Sektor eine äußerst anspruchsvolle Aufgabe (Fischer und Sohre 2008: 10).
Definiert als Energieeinsparung bei gleichbleibendem Nutzen (Irrek und Thomas 2008a: 3), wird die erfolgreiche Steigerung der Energieeffizienz in privaten Haushalten von unterschiedlichen Faktoren wie technischen, strukturellen und institutionellen Rahmenbedingungen, sowie energiebewusstem Nutzerverhalten beeinflusst (Irrek und
Thomas 2008a: 1). Es bedarf daher eines ganzheitlichen Ansatzes, um das bestehende Einsparpotenzial auf der Ebene der privaten Haushalte in Gänze auszuschöpfen.
Weltweit besteht in vielen Länder der politische Wille, durch staatliche Einflussnahme auf den Energieverbrauch privater Haushalte einzuwirken. Den nationalen Regierungen stehen hierfür eine Vielzahl politischer Instrumente zur Verfügung. Wie aber eine möglichst umfassende Steigerung der Energieeffizienz in diesem Sektor zu erzielen ist, darüber herrscht weitgehend Uneinigkeit. In dieser Arbeit sollen die verschiedenen politischen Ansätze empirisch hinsichtlich ihrer Wirkung miteinander verglichen werden. Im Rahmen einer
‚Qualitative Comparative Analysis’ soll somit der Frage nachgegangen werden, welche politischen Maßnahmen im internationalen Vergleich in welcher Zusammensetzung dahingehend wirken, den Stromkonsum privater Haushalte zu senken. In diesem Zusammenhang sollen Standards guter Praxis identifiziert werden, die auch für Deutschland richtungsweisend sein könnten.
Die Arbeit gliedert sich thematisch in fünf aufeinander aufbauende Teilbereiche. Der erste Teil beginnt mit der Darstellung und Bewertung bereits bestehender Literatur zum Thema, um im Anschluss daran auf der Basis theoretischer Überlegungen ein Modell der zentralen Wirkungszusammenhänge zu entwickeln und entsprechende Hypothesen zu formulieren. In einem zweiten Teil wird das Forschungsdesign vorgestellt, wobei die methodische Herangehensweise näher erläutert sowie Fallauswahl, Untersuchungszeitraum und Datenlage besprochen werden. Angaben zur Spezifikation der verwendeten Konzepte und deren Operationalisierung schließen diesen Teil der Arbeit ab. Der darauf folgende dritte Teil besteht aus der empirischen Analyse, die im Rahmen einer ‚Qualitative Comparative Analysis’ (QCA) durchgeführt wird. In Ergänzung zu dieser Analyse wird im vierten Teil eine Fallstudie der in Dänemark verfolgten Policies zur Verbesserung der Energieeffizienz privater Haushalte durchgeführt, die weitere Anhaltspunkte liefert, wie in Deutschland zusätzliche Einsparungen erzielt werden könnten. Vor den abschließenden Schlussfolgerungen werden im letzten Teil alle Ergebnisse der Arbeit zusammenfassend diskutiert.
2. Literaturdiskussion
Das wissenschaftliche Interesse an Themen, die sich mit Aspekten des Energiekonsums beschäftigen, wurde durch die Energiekrisen der 70er Jahre angestoßen (Abrahamse et al.
2005: 273, Kempton et al. 1992: 1213, Martiskainen 2007: 10). Seit den 90er Jahren war die Forschung in erster Linie durch die aufkommende Problematik des Klimawandels und Fragen
der Nachhaltigkeit motiviert (Kempton et al. 1992: 1213, Kriström 2008: 100, Martiskainen 2007: 10). Im Laufe der Zeit hat sich ein sehr aktiver Forschungszweig herausgebildet, der das Thema aus unterschiedlichen Gesichtspunkten betrachtet (Kriström 2008: 96). Darunter fällt auch eine Reihe von Studien, die sich mit der Frage auseinandersetzen, wie der Energiekonsum privater Haushalte verringert werden kann. In diesem Abschnitt soll ein systematischer Überblick über die Forschung zu diesem Thema gegeben, der aktuelle Stand der Forschung herausgearbeitet und bestehende Defizite deutlich gemacht werden.
In einer Vielzahl von Studien konnte nachgewiesen werden, dass sich das Konsumverhalten privater Endverbraucher durch externe Einwirkung beeinflussen lässt. Beispielsweise wird angenommen, dass der Energieverbrauch durch die Bereitstellung relevanter Informationen oder durch Bildungsmaßnahmen verringert werden kann (Fischer 2008c, Henryson et al.
2000, Mack und Hackmann 2008, Reiss und White 2008, Ürge-Vorsatz et al. 2007, Zografakis et al. 2008). Negativen ökonomischen Anreizen wie Steuern wird, abgesehen von möglichen nicht intendierten Verteilungseffekten (Eyre 1998, Linares und Labandeira 2009), eine positive (Halvorsen und Larsen 2001), wenngleich auch eher unterstützende Wirkung (Interlaboratory Working Group 2000, Irrek und Thomas 2008a) beigemessen.
Demgegenüber wird der Einfluss positiver Anreize, wie die Möglichkeit, Investitionen in eine energieeffiziente (Gebäude-) Ausstattung von der Steuer abzusetzen oder die Möglichkeit, Subventionszahlungen in Anspruch zu nehmen, teilweise positiv (Cameron 1985, Hassett und Metcalf 1995, Long 1993), teilweise aber auch negativ (Carpenter und Chester 1984, Pitts und Wittenbach 1981, Walsh 1989) bewertet. Energieeffizienz-Label und -Standards beschleunigen die Verbreitung energieeffizienter Produkte und gelten daher als besonders wirksam (Banerjee und Solomon 2003, Brown 2001, Holt und Harrington 2003, IEA 2000, 2003, Interlaboratory Working Group 2000, Koomey et al. 1999, Levine et al. 1995, Nadel 2002, Nordqvist 2006, Ürge-Vorsatz et al. 2007, Wiel und McMahon 2003).
Charakteristisch für Studien, die sich damit beschäftigen, ob und wie der Energiekonsum privater Haushalte verringert werden kann ist, dass sie sehr kontextspezifisch sind und die Ergebnisse daher kaum verallgemeinerbar. Der Erfolg informativer Maßnahmen scheint von der spezifischen Gestaltung der Programme abzuhängen, beispielsweise davon, ob Informationen und Beratungsangebote dabei direkt auf die Bedürfnisse der Verbraucher zugeschnitten sind (Bender et al. 2004, Brandon und Lewis 1999, Dulleck und Kaufmann 2004) oder wie die Informationen vermittelt werden, zum Beispiel durch regelmäßiges Feedback über den individuellen Stromverbrauch (Becker 1978, Boardman 2004, Duscha und Dünhoff 2007, Fischer 2008c, McCalley und Midden 2002, Seligman und Darley 1977, Ueno
et al. 2006, Wilhite und Ling 1995, siehe Abrahamse et al. 2005 für einen Überblick über verschiedene Studien zum Thema Feedback). Kritisch hinterfragt wird, ob durch die Vermittlung von Informationen tatsächlich langanhaltende Verhaltensänderungen bei den Konsumenten erzielt werden können (Abrahamse et al. 2005, hier auch ein Überblick über die gemischten Ergebnisse von Studien, die den Langzeiteffekt der Informationsvermittlung untersuchen). Unklar ist auch, ob Informationen die Wirksamkeit anderer Instrumente begünstigen (Abrahamse et al. 2005, OECD 2008a, Sanstad und Howarth 1995, Ürge-Vorsatz et al. 2007), oder ob andere Instrumententypen schon für sich genommen effektiv sind, so dass es keiner zusätzlichen Informationsvermittlung bedarf (Hayes und Cone 1977).
Der Einfluss von Steuern wiederum scheint sowohl von Umfang und Ausgestaltung der Maßnahme abzuhängen, als auch von der Angebots- und Nachfrageelastizität sowie von Substitutionsmöglichkeiten. Vor allem auf kurze Sicht wird der Einfluss von Steuern als eher gering bewertet (Ürge-Vorsatz et al. 2007). Hinsichtlich positiver finanzieller Anreize scheint der Umfang des Programms keinen Einfluss auf größere Beteiligungsraten zu haben, wohl aber die Art des Marketings und das Design der Programme (Stern 1986). So trägt beispielsweise Vertrauen zu den durchführenden Organisationen sowie die Berücksichtigung sozialer Netzwerke zum Programmerfolg bei. Auch der Erfolg von Energielabeln scheint von einer ganzen Reihe Einflussfaktoren abzuhängen (Banerjee und Solomon 2003), beispielsweise davon, ob die Label im Lauf der Zeit an die Entwicklungen auf dem Markt angepasst werden (Ürge-Vorsatz et al. 2007, World Energy Council 2008).
Die Darstellung der Studien, die sich mit der Wirksamkeit verschiedener politischer Maßnahmen beschäftigen, bietet sicherlich keinen erschöpfenden Einblick in alle Details der Forschung zu diesem Thema. Ein solches Unterfangen würde den Rahmen dieses Abschnitts sprengen. Die Ausführungen konnten jedoch bereits verdeutlichen, dass die Einschätzung der Effektivität politischer Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz je nach Forschungskontext, Art und Umfang der Studie variieren. Die Quintessenz der genannten Studien lautet vielmehr, dass eigentlich jedes Instrument Wirksamkeit entfalten kann, wenn es nur richtig gestaltet ist. Sicherlich können diese Studien, unter denen sich auch eine Reihe experimenteller Feldversuche finden, in Form eines „Reality Checks“ (V. Schneider 2008: 66) dazu beitragen, die praktische Umsetzbarkeit politischer Maßnahmen zu eruieren. Für die Politikgestaltung ist jedoch auch das Wissen um die relative Wirksamkeit verschiedener politischer Maßnahmen von zentraler Bedeutung. Welche der politischen Instrumente aber den größten Einfluss haben bzw. welche Kombination von Instrumenten nötig ist, um den Energieverbrauch privater Haushalte zu senken, ist weiterhin unklar. Ausgesprochen wenige
Studien haben sich bisher der Analyse der Wechselwirkungen mehrerer politischer Maßnahmen gewidmet. Die Studien, die nach einer umfassenden Evaluation verschiedener politischer Maßnahmen streben (Gillingham et al. 2006, 2009, Ürge-Vorsatz et al. 2007), stützen sich wiederum auf die Ergebnisse zuvor durchgeführter Studien. Die aus den zugrundeliegenden Studien gewonnenen Daten sind jedoch kaum vergleichbar und ermöglichen (wie die Autoren selbst einräumen), nur vage Annahmen hinsichtlich der Wirksamkeit der untersuchten Policies.
Hinzu kommt, dass bisher kein fokussierter internationaler Vergleich politischer Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz durchgeführt wurde. Im Bereich der grauen Literatur lassen sich zwar einige Berichte nennen (IEA 2003, 2009, World Energy Council 2008), die einen Ländervergleich auf der Basis von Fallstudien und Expertengutachten vornehmen.
Jedoch wird hier die Wirkung der politischen Programme nicht empirisch mit den in einem Land tatsächlich erzielten Einsparungen in Zusammenhang gesetzt. Stattdessen wird der Frage nachgegangen, welche Entwicklungen und Trends im internationalen Vergleich zu beobachten sind, und in Anlehnung daran, welche Maßnahmen vielversprechend erscheinen.
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass hinsichtlich der Identifizierung effektiver Maßnahmen zur Senkung des Energiekonsums privater Haushalte eine Forschungslücke besteht. Die Literatur zu diesem Thema konzentriert sich entweder auf die Wirkungsweise ausgewählter Policies und liefert eher detaillierte und kontextspezifische Ergebnisse, die kaum verallgemeinerbar sind. Unter den Studien aber, die mehrere Instrumententypen analysieren, gibt es keine, die zugleich die Instrumente miteinander in Bezug setzt, auf vergleichbaren Daten basiert, einen fokussierten internationalen Vergleich anstellt und einen direkten empirischen Zusammenhang zwischen den politischen Maßnahmen und dem Energie- bzw. Stromkonsum aufdeckt.
Ziel der vorliegenden Studie ist es, diese Forschungslücke zu schließen, indem der Einfluss verschiedener Policies auf die Reduktion des Stromkonsums privater Haushalte im internationalen Vergleich empirisch analysiert wird. Der Fokus liegt dabei darauf, zu untersuchen, wie verschiedene politische Instrumente zusammenwirken bzw. in welchen Kombinationen diese am wirkungsvollsten sind. In methodischer Hinsicht eignet sich
‚Qualitative Comparative Analysis’ (QCA) besonders zur Beantwortung dieser Art von Forschungsfrage, so dass die vorliegende Arbeit auch in dieser Hinsicht innovativ ist, denn bisher liegen noch keine Studien zum Thema vor, die mit dieser Methode arbeiten1.
1 Befani et al. (2007) wenden QCA zwar im Rahmen einer umweltpolitischen Fragestellung an, dabei geht es jedoch um die Evaluation der schweizerischen Umweltverträglichkeitsprüfung.
Fallstudien können darüber hinaus als sinnvolle Ergänzung der in der QCA-Analyse gewonnenen Erkenntnisse dienen, was insbesondere zur umfassenden Klärung der Frage, wie der in Deutschland gewählte politische Lösungsansatz verbessert werden könnte, von Bedeutung ist.
3. Energieeffizienz in privaten Haushalten: Potenziale und Hemmnisse 3.1 Das Energieeffizienz-Paradoxon
Bereits mit den heute zur Verfügung stehenden Technologien wäre es möglich, weitreichende Energieeinsparungen kostendeckend zu erzielen (IEA 2007b: 13, 2003: 14, 2009: 22).
Aktuellen Schätzungen der Internationalen Energieagentur zufolge könnte durch die konsequente Verbreitung der effizientesten Technologien, die heute auf dem Markt erhältlich sind, der Stromverbrauch bis zum Jahr 2030 um bis zu 50 Prozent in Relation zur Trendentwicklung reduziert werden (IEA 2009: 22). In der folgenden Abbildung wird dieses Einsparpotenzial durch die BAT-Kurve (BAT: best available technologies) beschrieben. Als Vergleichsszenarien dienen die BAU-Kurve (BAU: business as usual) und die LLCC-Kurve (LLCC: least life cycle cost)2.
Abbildung 2: Schätzung der Stromeinsparungen durch Einführung von LLCC- und BAT-Technologien
Quelle: IEA 2009: 22.
2 Das Szenario der niedrigsten Lebenszykluskosten (least life cycle cost) umfasst all diejenigen
energieeffizienten Technologien und Prozesse, die für den Konsumenten nicht mit Mehrkosten verbunden sind.
Vieles spricht jedoch dagegen, dass solch optimistische Szenarien Realität werden. Die Wirkung technologischen Fortschritts wird häufig durch gegenläufige Tendenzen ausgehebelt und zahlreiche Hemmnisse müssen überwunden werden, um die vorhandenen Einsparpotenziale freizusetzen. Die Tatsache, dass sich die Möglichkeiten, die gegeben sind, um Energie einzusparen, nicht im zu erwartenden Maße in tatsächlichen Einsparungen niederschlagen, wird als Energieeffizienz-Paradoxon bezeichnet.
Zwei Ausprägungen des Energieeffizienz-Paradoxon können unterschieden werden (Linares und Labandeira 2009: 3). Einerseits wird dadurch der Umstand beschrieben, dass der Energiekonsum trotz großer Fortschritte im Bereich der Energieeffizienz weiterhin steigt. Die Steigerung der Effizienz geht also nicht automatisch mit absoluten Energieeinsparungen einher (Linares und Labandeira 2009: 9). Zwar kann technologischer Fortschritt dafür Rechnung tragen, dass Haushaltsgeräte energieeffizienter werden. Dieser Umstand spiegelt sich jedoch nicht in einer verbesserten Energiebilanz wider, wenn Konsumenten ihre Verhaltensweise so anpassen, dass der Einspareffekt ausbleibt. Der Zuwachs des privaten Energieverbrauchs trotz Effizienzsteigerungen wird als ‚Rebound-Effekt’ bezeichnet und ist vor allem der zunehmenden Verbreitung von Informations- und Kommunikations- technologien, der wachsenden Beliebtheit von Lifestyle-Geräten wie Espressomaschinen, Terrassenstrahlern und Klimaanlagen, sowie der generellen Tendenz hin zu immer größeren und leistungsfähigeren Geräten geschuldet. Das Potenzial für Energieeinsparungen, das aus technologischem Fortschritt resultiert, wird hier durch die Art der Geräteausstattung und den kontinuierlichen Zuwachs an neuen Geräten konterkariert (Fischer und Sohre 2008: 14, IEA 2003: 12, Kriström 2008: 96, Schipper und Grubb 2000, Völklein und Bauchmüller 2009).
Auch sozio-strukturelle Faktoren, wie die steigende Zahl der Haushalte sowie die Vergrößerung der Wohnflächen tragen zu dieser Entwicklung bei (Gruber und Schlomann 2008: 38, IEA 2004: 83). In Deutschland stieg beispielsweise der Umfang an genutzter Wohnfläche von 1996 bis 2006 um 13 Prozent an (Umweltbundesamt 2006: 7). Neben den sich wandelnden Lebensstilen gelten auch die wachsende Weltbevölkerung, demographische Entwicklungen und die zunehmende Urbanisierung als treibende Kräfte eines wachsenden Energieverbrauchs im Haushaltsbereich (OECD 2008a: 5).
Andererseits besteht ein Paradoxon auch darin, dass das Potenzial zur Einsparung von Energie nicht vollständig ausgeschöpft wird, obwohl dies sowohl technisch möglich als auch wirtschaftlich rentabel wäre (IEA 2007b: 20, Linares und Labandeira 2009: 4). Die Kluft zwischen den zur Verfügung stehenden Möglichkeiten und deren tatsächlicher Umsetzung wird in der Literatur als ‚Efficiency gap’ bezeichnet (Brown 2001: 150, IEA 2003: 150, Jaffe
und Stavins 1994b, Levine et al. 1995: 535, United Nations Foundation 2007: 3, Weber 1997:
833, Wilson und Dowlatabadi 2007: 171). Der Bereich der Endverbraucher wird dabei häufig als ‚vernachlässigte Säule’ bezeichnet, da hier zwar besonders kostengünstig Fortschritte erzielt werden könnten, das Potenzial aber bisher nicht ausreichend aktiviert und erschlossen wird (Brüggemann 2005: 9).
Warum findet beispielsweise die Verwendung von Energiesparlampen keine größere Verbreitung, wenn diese doch im Vergleich zu herkömmlichen Glühbirnen rund 80 Prozent weniger Strom verbrauchen (BMU 2009: 82, Brüggemann 2005: 15)3? Warum wird nicht mehr in die Isolierung von Gebäuden investiert, wenn damit doch anscheinend wirtschaftliche Vorteile verbunden sind?
Die Gründe dafür sind vielfältig und komplex (Brown et al. 1998: 288). Die privaten Verbraucher stehen einer Vielzahl von Hemmnissen gegenüber, auch solchen, die außerhalb der Haushalte liegen und auf die sie daher selbst keinen direkten Einfluss haben (Duscha 2008: 145).
3.2 Darstellung der Hemmnisfaktoren
Dieser Abschnitt dient der strukturierten Darstellung der Hemmnisfaktoren, die im Bereich privater Haushalte wirken. Hemmnisse werden dabei als Mechanismen definiert, die eine Entscheidung oder eine Verhaltensweise unterbinden, welche sowohl energieeffizient als auch wirtschaftlich effizient wäre (Sorrell 2004b: 8).
In der folgenden Darstellung marktbasierter, finanzieller, informatorischer und verhaltensbasierter Hemmnisse spiegeln sich Konzepte aus verschiedenen Bereichen ökonomischer Theorie, wie der neoklassischen Ökonomie, der Transaktionskosten-Ökonomie und der Verhaltensökonomie (wobei letztere zum Teil auf Erkenntnissen der Sozialpsychologie basiert) (für einen Überblick siehe Sorrell 2004b: 33-51). Die Annahmen der neoklassischen Ökonomie liefern zwar eine gute Basis für das Verständnis der Hemmnisfaktoren. Durch die zusätzliche Berücksichtigung weiterer Erklärungsansätze, wie der Transaktionskosten-Ökonomie und der Verhaltensökonomie, wird jedoch ein umfassenderer Einblick in die Beschaffenheit der Hemmnisstruktur ermöglicht (Gillingham et al. 2009: 608, Sorrell 2004b: 26, Stern 1986: 202).
3 Dieser Wahlfreiheit wurde mit der Verordnung (EG) Nr. 244/2009 der Europäischen Kommission vom 18.
März 2009 ein Ende gesetzt. Die Verordnung legt fest, dass konventionelle Glühbirnen schrittweise vom Markt genommen werden müssen.
Marktbasierte Hemmnisse
Eine mögliche Erklärung dafür, dass das Optimum an realisierbaren Energieeinsparungen nicht erreicht werden kann, ist das Vorliegen von Marktversagen. Von Marktversagen wird gesprochen, wenn durch das freie Wirken der Marktkräfte keine effiziente Allokation der Ressourcen herbeigeführt werden kann. Eine Quelle dieser Art des Marktversagens ist die Prinzipal-Agenten-Problematik, der zufolge zwei Akteure, die miteinander einen Vertrag eingehen, über unterschiedliche Ziele oder Anreize verfügen. Im Bereich Energieeffizienz kann diese Problematik dann auftreten, wenn beispielsweise ein Vermieter nicht in eine energieeffiziente Ausstattung des vermieteten Wohnraums investiert, weil nicht er selbst, sondern der Mieter davon profitieren würde (Brohmann et al. 2009: 2, Brown 2001: 1200, Gillingham et al. 2009: 606, Golove und Eto 1996: 9, IEA 2007b, Jaffe und Stavins 1994a:
44, Sorrell 2004b: 42, Thomas et al. 2008: 44).
Auch das Auftreten externer Effekte ist eine Form des Marktversagens. Externe Kosten entstehen dann, wenn aus dem Handeln einer Person Nachteile für andere bzw. die Allgemeinheit entstehen (Mankiw 2004: 12f), beispielsweise wenn durch Energiekonsum und die damit verbundenen Treibhausgas-Emissionen Umweltschäden entstehen. Spiegeln sich diese externen Kosten, die beim Energieverbrauch entstehen, nicht in den Energiepreisen wider - werden sie also nicht internalisiert - führt dies zu einem Energieverbrauch, der über dem sozialen Optimum liegt und zu einem zu geringen Niveau an Investitionen in Energieeffizienz (Brown 2001: 2100, Brown et al. 1998: 299, Gillingham et al. 2009: 604, IEA 2007b: 21).
Informatorische Hemmnisse
Darüber hinaus fehlen den Konsumenten häufig relevante Informationen hinsichtlich der Möglichkeiten, ihren Energieverbrauch zu reduzieren bzw. hinsichtlich der Energieleistung verschiedener Technologien (Brown et al. 1998, Kriström 2008: 95, Sathaye und Murtishaw 2004: 5, Sorrell 2004b: 58, Wilson und Dowlatabadi 2007: 172). Die Informationsgrundlage, an der Haushalte ihr Konsumverhalten ausrichten, ist oft lückenhaft und die Entscheidungen daher selten an objektiv rationalen Kriterien festzumachen (Brechling und Smith 1994: 49, Duscha et al. 2006a: 37, Stern 1986: 205). Inwiefern Konsumenten leichten Zugang zu relevanten Informationen haben, hängt auch von externen Faktoren ab, etwa davon, ob Händler energieeffiziente Haushaltsgeräte aktiv bewerben und die Kunden darüber in Kenntnis setzen, welche Geräte am effizientesten sind (Bürger und Wiegmann 2007: 20).
Oder davon, ob Energieversorgungsunternehmen den Verbrauchern detailliertes und zeitnahes
Feedback über ihren Energiekonsum geben. Jährliche Erfassungszeiträume hingegen geben keinerlei Anhaltspunkte, wann genau wie viel Strom verbraucht wurde und welche Einsparungen realisierbar wären. Differenzierte Betrachtungen des eigenen Stromverbrauchs sind so nicht möglich und es werden keine Anreize gesetzt, den eigenen Energieverbrauch zu kontrollieren (Duscha et al. 2006a: 38).
Energieeffizienz ist zudem eine unsichtbare Produkteigenschaft und stellt somit kein isoliertes Kriterium dar, das beim Kauf ausschlaggebend wäre (Gillingham et al. 2009: 606, IEA 2003:
4). So konkurriert ein Gerät, das besonders wenig Strom verbraucht, häufig mit einem ähnlichen Produkt, das durch Design und ein Mehr an Komfort überzeugt, oder schlichtweg billiger ist (Brown 2001: 1203). Demgegenüber erleichtern Vergleichsdaten bezüglich Kosten und Leistung unterschiedlicher Produkte dem Käufer die Entscheidung zugunsten eines energieeffizienten Geräts, das aufgrund niedrigerer Betriebskosten langfristig rentabler ist (Duscha 2008: 145).
Ein weiterer Aspekt informatorischer Hemmnisse ist, dass bei der Beschaffung und Verarbeitung relevanter Informationen Transaktionskosten entstehen. Transaktionskosten sind dann besonders hoch, wenn Informationen schlecht dargestellt werden oder die Informationsquelle nicht vertrauenswürdig erscheint, da es auf diese Weise für den Adressaten schwieriger wird, die Information richtig zu verarbeiten bzw. zu verifizieren (Stern 1986: 204, 206). Persönliche Kontakte bzw. die Seriosität der zuständigen Institution scheinen der erfolgreichen Informationsvermittlung und -verarbeitung hingegen besonders zuträglich (Sorrell 2004b: 84, Stern et al. 1986: 212). Die große Anzahl unterschiedlicher Geräte, die im Haushalt zum Einsatz kommen, sowie die kontinuierliche Veränderung des Marktes durch technologische Erneuerungen tun ein weiteres dazu, die Gesamtkosten der Informationsbeschaffung hoch zu halten (Duscha et al. 2006a: 37, IEA 2003: 155, Jaffe und Stavins 1994a: 44). Zudem ist anzunehmen, dass Konsumenten dem Thema Energieeffizienz nur wenig Priorität beimessen, da Energiekosten nur einen verhältnismäßig geringen Anteil der gesamten Haushaltskosten ausmachen (Brown 2001: 1199, 1202). Wenn also in der persönlichen Bilanz die Transaktionskosten den zu erwartenden Nutzen überwiegen, ist es unwahrscheinlich, dass Investitionen in Energieeffizienz getätigt, bzw. Anstrengungen unternommen werden, den Energieverbrauch im Haushalt zu senken (IEA 2007b: 21-23).
Finanzielle Hemmnisse
Investitionen in energieeffiziente Produkte und Technologien können auch aufgrund finanzieller Restriktionen ausbleiben (Blumstein et al. 1980: 356f, Brown 2001: 1202).
Insbesondere für einkommensschwache Haushalte kann es schwierig sein, das nötige Kapital für energieeffiziente Investitionen aufzubringen. Hinzu kommt, dass die Struktur des Kapitalmarktes vielen Haushalten den Zugang zu günstigen Krediten verwehrt und so deren Finanzierungsspielraum weiter einschränkt (Brechling und Smith 1994: 45, Brown et al.
1998: 299, Kriström 2008: 95, Prognos 2007: 25, Sathaye und Murtishaw 2004: 5, Wilson und Dowlatabadi 2007: 172). Darüber hinaus sind Investitionen mit Unsicherheiten für die Verbraucher verbunden. Beispielsweise ist die künftige Entwicklung der Energiepreise nur schwer abzuschätzen, so dass fraglich bleibt, ob sich die Investition in ein energieeffizienteres Gerät in Zukunft auch tatsächlich auszahlt. Bei Entscheidungen über langfristige Investitionen, deren Ertrag ungewiss ist, wie z.B. im Fall der Gebäudesanierung, werden daher häufig höhere Abzinsungsraten angesetzt. Außerdem tendieren Konsumenten dazu, in Entscheidungssituationen, die mit Unsicherheiten verbunden sind, den Status quo beizubehalten (Kahneman und Tversky 1979). Bei der Wahl zwischen verschiedenen Alternativen werden potentielle Gewinne und Verluste in Relation zu einem Referenzpunkt, dem Status quo, evaluiert. Der Status quo wird dabei gegenüber anderen Alternativen häufig bevorzugt, da risikoaverse Akteure eher nach einer Minimierung potentieller Verluste streben, als nach Gewinnsteigerung (Gillingham et al. 2009: 609, Sorrell 2004b: 49, 81, Wilson und Dowlatabadi 2007: 174). Investitionen in energieeffiziente Geräte sind daher verglichen mit den zur Verfügung stehenden Alternativen oft nur in begrenztem Maße attraktiv (Brown 2001: 1202, Duscha et al. 2006a: 38, Irrek und Thomas 2008b: 2, Jaffe und Stavins 1994b:
805, Wilson und Dowlatabadi 2007: 172).
Verhaltensbasierte Hemmnisse
In der Diskussion um verhaltensbasierte Hemmnisse nimmt die Kritik an der neoklassischen Prämisse, Individuen seien stets in der Lage, rational begründete Entscheidungen zu treffen, eine zentrale Rolle ein. In Anlehnung an die von Herbert Simon (1957) entwickelte Theorie der ‚bounded rationality’ wird vielmehr unterstellt, dass das menschliche Wahrnehmungs- und Urteilsvermögen einer Reihe von Beschränkungen unterliegt und (Konsum-)verhalten daher nicht immer gänzlich rationalen Kriterien entsprechen kann (Foss 2003: 258, Gillingham et al. 2009: 609, Shogren und Taylor 2008: 26). Entscheidungen werden oftmals nicht auf der Basis einer bewussten Abwägung von Kosten und Nutzen getroffen, sondern in Übereinstimmung mit einfachen Entscheidungsregeln (Heuristiken) (Tversky und Kahneman 1974). So tendieren Akteure beispielsweise dazu, bei der Wahl zwischen verschiedenen Alternativen auf diejenige zurückzugreifen, die ihnen vertraut ist (‚recognition heuristic’)
(Goldstein und Gigerenzer 2002, Todd und Gigerenzer 2003: 149, Wilson und Dowlatabadi 2007: 175). Ein neues, stromsparendes Haushaltsgerät könnte also bei einer Kaufentscheidung von vornherein außer acht gelassen werden, zugunsten eines ähnlichen, schon bekannten Produkts.
Energieverbrauch stellt zudem eher einen Nebeneffekt unseres Konsumverhaltens dar, das heißt, er steht nicht im Vordergrund unseres Handelns und unterliegt somit nur in beschränktem Maße der Wahrnehmung bzw. der Kontrolle des Verbrauchers (Fischer 2008b, Kriström 2008: 194, Taylor 1975: 80). Energiekonsum ist also weitestgehend in alltägliche Verhaltensroutinen eingebettet, die aufgrund ihrer repetitiven Natur keine besonders hohe Aufmerksamkeit bei der Ausführung erfordern (Mack und Hackmann 2008: 108, Tews 2009:
11). Auch durch Gewohnheiten werden die kognitiven Anforderungen der Entscheidungsfindung reduziert, was zwar hilfreich ist, um die vielseitigen Anforderungen des Alltags zu bewältigen. Routiniertes Verhalten jedoch lässt sich nur schwer ändern und selbst dann, wenn eine Verhaltensänderung über einen gewissen Zeitraum hinweg aufrecht erhalten werden kann, bleibt die Gefahr bestehen, wieder in gewohnte Verhaltensmuster zu verfallen (Jackson 2005: 36, Stern 2000: 417). Ein Merkmal verhaltensbasierter Hemmnisse ist also das Vorherrschen einer gewissen Trägheit, die dazu beiträgt, die Potenziale zur Verbesserung der Energieeffizienz im eigenen Haushalt zu vernachlässigen (Duscha et al.
2006a: 39, Sorrell 2004b: 81).
Ein weiteres Merkmal verhaltensbasierter Hemmnisse ist, dass zunächst das entsprechende Problembewusstsein vorliegen muss, damit sich Konsumenten bemühen, Energie effizienter zu nutzen (Tews 2009: 9). Aus einer Studie des Öko-Instituts, die im Auftrag des Umweltbundesamtes erstellt wurde, geht jedoch hervor, dass private Haushalte zu einer Selbstüberschätzung im Hinblick auf die Umsetzung energieeffizienter Maßnahmen neigen (siehe auch Duscha et al. 2006a: 41). So heißt es in der Studie:
„Die überwiegende Mehrzahl der Haushalte nimmt sich als generell sparsam wahr und sie geht in der Selbsteinschätzung davon aus, dass sämtliche Einsparmöglichkeiten bereits umgesetzt werden. Dies widerspricht dem tatsächlichen Informationsstand und den im einzelnen vorhandenen Potenzialen.“
(Brohmann et al. 2000: 105)
Problematisch ist diese Art der Selbstüberschätzung deshalb, weil sich Haushalte Beratungsprogrammen und Informationskampagnen eher verwehren, wenn sie sich bereits als energiebewusst oder sparsam einschätzen (ebd.). Auf der anderen Seite ist es aber auch ungünstig, wenn private Haushalte ihre Einflussmöglichkeiten bzw. das Ausmaß ihres
Beitrags als so gering einschätzen, dass es ihnen nicht der Mühe Wert erscheint, sich mit dem Thema auseinander zu setzen (Fischer 2008a: 82).
Die folgende Tabelle dient dazu, einen zusammenfassenden Überblick über die beschriebenen Hemmnisfaktoren zu geben.
Tabelle 1: Zusammenfassende Darstellung der Hemmnisfaktoren
Hemmnistyp Beschreibung
Marktbasierte Hemmnisse - Mieter-Vermieter-Dilemma - Auftreten externer Effekte
Informatorische Hemmnisse - lückenhafte Informationsgrundlage, auch bedingt durch externe Faktoren
- Energieeffizienz als unsichtbare Produkteigenschaft
- Transaktionskosten, dauerhaft hoch aufgrund großer Vielfalt an Geräten und Innovationen Finanzielle Hemmnisse - Budgetrestriktionen, v.a. bei
einkommensschwachen Haushalten, verschärft durch Struktur des Kapitalmarktes
- Unsicherheiten risikoaverse Verbraucher bevorzugen Beibehaltung des Status quo Verhaltensbasierte Hemmnisse - ‚Bounded rationality’: Menschliches Handeln
nicht immer an objektiv rationalen Kriterien festzumachen, Heuristiken und Alltagsroutine entscheiden über Verhaltensweise
- Selbstüber- bzw. Unterschätzung Quelle: Eigene Darstellung.
Ein komplexes Geflecht unterschiedlicher Faktoren wirkt sich also hemmend auf die Realisierung von Energieeinsparungen in privaten Haushalten aus. Die Darstellung der Hemmnisse ist nicht nur im Hinblick auf die Erklärung des Efficiency gap von Interesse, sondern sie verdeutlicht auch, wo Möglichkeiten bestehen, diese Probleme zu adressieren. So kann beispielsweise das Problem hoher Transaktionskosten dadurch behoben werden, dass Informationen leicht zugänglich gemacht und in den Entscheidungs- bzw. Handlungskontext eingebettet werden.
Die unterschiedlichen Hemmnisse werden zwar in der Literatur eingehend diskutiert, im Hinblick auf die Frage, ob und wie diese Hemmnisse am wirksamsten adressiert werden können, hat sich aber kein Konsens herausgebildet (Gillingham et al. 2009: 615, Sorrell 2004b: 82f). Soll jedoch eine möglichst umfassende Ausnutzung der Einsparpotenziale erzielt
werden, wie es Regierungen weltweit anstreben, müssen Strategien entwickelt werden, um möglichst viele dieser Hemmnisse erfolgreich zu beseitigen. Politische Intervention kann dabei unterschiedliche Formen und Ausprägungen annehmen. Im folgenden Abschnitt soll daher auf die verschiedenen zur Verfügung stehenden Steuerungsinstrumente eingegangen werden.
In der darauf folgenden Analyse wird die Wirksamkeit dieser Instrumente im Hinblick auf die erzielten Stromeinsparungen privater Haushalte im internationalen Vergleich untersucht.
Zwar können die Hemmnisfaktoren in der Analyse nicht berücksichtigt werden4, das heißt es können letztendlich lediglich Annahmen darüber getroffen werden, welche Hemmnisse durch welche politischen Maßnahmen erfolgreich adressiert werden können. Die Kenntnis der Hemmnisfaktoren trägt jedoch dazu bei, die Wirkung politischer Maßnahmen besser einordnen und nachvollziehen zu können, wie in Abschnitt 5 noch näher erläutert wird.
4. Darstellung der politischen Instrumente
Politische Instrumente können auf unterschiedliche Art und Weise klassifiziert werden (siehe König 1993 für eine Übersicht verschiedener Klassifikationsansätze). Bei einer häufig verwendeten und dem Forschungsinteresse dieser Arbeit entsprechenden Klassifizierung werden übergeordnete Instrumentenkategorien gebildet, denen entsprechend die verschiedenen konkreten Maßnahmenarten zugeteilt werden (Cremer et al. 2003, Darnton et al. 2006, Eichhammer und Schlomann 1998, Rennings et al. 1997, Tews 2009). Die folgende Gliederung in ordnungsrechtliche, kooperative, informative und ökonomische Instrumente sowie Querschnittsinstrumente knüpft an die von Tews (2009) entwickelte Klassifizierung an.
Ordnungsrechtliche Instrumente greifen durch Gebote oder Verbote regulierend in soziale Prozesse oder individuelles Handeln ein und beschränken auf diese Weise den Handlungsspielraum der betroffenen Akteure (Görlitz und Burth 1998: 30, Mickwitz 2003:
419, Reagan 1987: 17). Ordnungsrechtliche Einflussnahme ist die unmittelbarste Art politischer Intervention (Braun und Giraud 2003: 153). Vor allem dann, wenn klare, quantifizierbare Zielvorgaben formuliert werden können, wird auf ordnungsrechtliche Ansätze zurückgegriffen (Balch 1980: 59). Allerdings kann die Überprüfung, ob die Vorgaben auch tatsächlich eingehalten werden, sehr hohe Kosten verursachen. Daher richten sich die Maßnahmen meist nicht an private Verbraucher, sondern eher an Produzenten und Händler (Darnton et al. 2006: 38, Tews 2009: 3). Neben Vorschriften bezüglich der
4 Die Berücksichtigung der Hemmnisfaktoren wäre nur mithilfe von Individualdaten möglich, deren Erhebung im internationalen Umfang mit erheblichem Aufwand und Kosten verbunden wäre.
Produktkennzeichnung fallen beispielsweise auch Vorgaben zur Erzielung bestimmter Energieeffizienz-Standards in die Kategorie ordnungsrechtlicher Instrumente (Cremer et al.
2003: 251, Tews 2009: 3).
Kooperative Instrumente finden seit Beginn der 80er Jahre vermehrt Verbreitung. Durch die aufkommenden Zweifel an der Wirksamkeit ordnungsrechtlicher Instrumente, den offen zu Tage tretenden Vollzugsdefiziten und einer drohenden Überlastung des Staates, wurde die Suche nach alternativen Ansätzen erforderlich (Kloepfer 1993: 330, Lange und Braun 2000:
22, Töller 2003: 155). Kooperative Instrumente beschreiben eine Form gesellschaftlicher Problembewältigung, die vom zentralisierten, hierarchischen Politikmodell insofern abweicht, als dass Regelungsmacht bis zu einem gewissen Grad direkt an gesellschaftliche Akteure delegiert wird. Kooperative Steuerung umfasst damit alle Formen der Mitwirkung betroffener Akteure an der Formulierung bzw. Verwirklichung politischer Ziele (Linscheidt 2000: 7).
Dieser Instrumententyp setzt also im Gegensatz zu klassischen ordnungsrechtlichen Instrumenten weniger auf die Ausübung von Zwang, als vielmehr auf Partizipation, Akzeptanz und Konsens (IEA 1997: 41, Kloepfer 1993: 330). Der Vorteil kooperativer Politik liegt darin, dass auf die Expertise und Erfahrung der Betroffenen zurückgegriffen werden kann, wodurch eine umfassendere Betrachtung des Problems ermöglicht wird, was wiederum zu adäquateren und differenzierteren Problemlösungen führen kann. Auch die Voraussetzungen einer erfolgreichen Implementation werden durch die frühzeitige Berücksichtigung der gesellschaftlichen Interessenslage verbessert, weil dadurch die Akzeptanz politischer Maßnahmen steigt (Darnton et al. 2006: 40, Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen 2004: 101, Linscheidt 2000: 7f). Kooperative Instrumente mögen zwar einerseits eine schnellere und flexiblere Art der Politikgestaltung ermöglichen (Cremer et al. 2003: 253, Newman 1998: 1), andererseits wird jedoch unter Verweis auf die eventuell mangelnde Bindewirkung kooperativer Vereinbarungen die Wirksamkeit dieses Instruments angezweifelt (Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen 2004: 99, Newman 1998: 1). Ein potentieller Nachteil ist auch die Gefahr wenig ehrgeiziger Zielvereinbarungen (Cremer et al. 2003: 263).
Ordnungsrechtlichen und kooperativen Instrumenten ist gemein, dass sie sich häufig an einen zweitstufigen Adressatenkreis richten. Selbst wenn es zunächst die Wirtschaftsakteure sind, die durch die Maßnahmen in die Pflicht genommen werden, steht dabei oft die Wirkung dieser Maßnahmen auf den Verbraucher im Vordergrund staatlichen Interesses.
Beispielsweise, wenn Unternehmen direkt verpflichtet werden bzw. sich selbst verpflichten,
die Energieeffizienz ihrer Geräte durch Label kenntlich zu machen, wodurch letztendlich das Kaufverhalten der Verbraucher beeinflusst werden soll (Mayntz 1983: 53, Tews 2009: 30).
Wie im Fall kooperativer Intervention greifen auch bei den im folgenden genannten Instrumenten indirekte Steuerungsmechanismen, die motivierenden, stimulativen, warnenden, beratenden oder empfehlenden Charakter haben, Anreize setzen oder Nachteile in Aussicht stellen (Burth und Starzmann 2001: 50, Kloepfer 1993: 330, 358). So zielen ökonomische Instrumente mittels finanzieller Anreize auf eine Verhaltensänderung ab. Ökonomische Maßnahmen wirken dabei mittelbar auf das Verhalten der Produzenten und Konsumenten ein, da es stets im Ermessensspielraum des Adressaten liegt, auf veränderte Preissignale zu reagieren (Braun und Giraud 2003: 154, Ledbury et al. 2006: 6, Windhoff-Héritier 1987: 29).
Das Ziel der Einwirkung kann zum einen darin bestehen, unerwünschtes (aber ansonsten mit großer Wahrscheinlichkeit auftretendes) Verhalten zu unterbinden (Darnton et al. 2006: 36, Scharpf 1983: 101, Tews 2009: 4, Vedung 1998: 32). Externe Kosten, die beim Energieverbrauch (auch auf lange Sicht) entstehen, können beispielsweise durch Steuern, Abgaben oder Quoten internalisiert werden. Durch die Einführung progressiver Stromtarife für Privathaushalte kann die Motivation der Konsumenten erhöht werden, ihren Stromverbrauch unter einem bestimmten Niveau zu halten (Tews 2009: 4). Zum anderen können ökonomische Maßnahmen auch darauf ausgerichtet sein, erwünschtes Verhalten zu fördern. Durch staatliche Beihilfen wie Subventionen oder zinsgünstige Darlehen wird auf das Investitions- und Konsumverhalten Einfluss genommen (Darnton et al. 2006: 36, Tews 2009:
4, Vedung 1998: 32). Auch Steuervergünstigungen, die bei Investitionen in die Wärmeisolierung von Wohngebäuden erlassen werden, sind ein Beispiel für diese Art der Anreizpolitik (Braun und Giraud 2003: 154, Darnton et al. 2006: 36, IEA 2009: 46, World Energy Council 2008: 50).
Informative Instrumente zielen darauf ab, Konsumenten für die Existenz eines Problems zu sensibilisieren, Wissen zu vermitteln und Handlungsoptionen aufzuzeigen (Tews 2009: 4, Vedung 1998: 33, World Energy Council 2008: 11). Durch die Informationsvermittlung soll ein Umdenken ausgelöst werden, wobei häufig der Nutzen, der dem Individuum bzw. der Gesellschaft aus einer eventuell resultierenden Verhaltensänderung erwächst, hervorgehoben wird (Görlitz und Burth 1998: 31, Windhoff-Héritier 1987: 32). Werbekampagnen, ob in Form von Broschüren, Wurfsendungen oder Internetseiten, sowie Verbraucherberatungen und Bildungsprogramme stellen Möglichkeiten dar, Informationen an Konsumenten heranzutragen (Cremer et al. 2003: 248, IEA 2009: 47, Tews 2009: 4f). Innovative Konzepte, wie direkte und zeitnahe Rückmeldungen über den persönlichen Energieverbrauch, finden in
jüngster Zeit zudem vermehrt Verbreitung. Informative Stromrechnungen geben detaillierte Auskunft darüber, wann wie viel Strom verbraucht wurde, oder liefern Vergleichswerte zum Vorjahr bzw. zum Stromkonsum ähnlicher Haushalte (Berker 2008: 177, Duscha 2008: 154, World Energy Council 2008: 68).
Durch den Einsatz von Querschnittsinstrumenten werden unterschiedliche energiepolitische Maßnahmen, die sich an verschiedene Zielgruppen richten, in einen gemeinsamen Handlungsrahmen integriert (Duscha et al. 2005: 65, Tews 2009: 3). Auf diese Weise können unterschiedliche Interventionsansätze aufeinander abgestimmt sowie von zentraler Stelle evaluiert und korrigiert werden. Zudem wird so ein zentraler Ansprechpartner für energiepolitisch relevante Belange geschaffen (World Energy Council 2008: 106). Die Einrichtung eines staatlichen Energieeffizienzfonds oder einer Energieagentur wäre in diesem Zusammenhang beispielhaft zu nennen (Duscha et al. 2005: 65).
Das Repertoire an unterschiedlichen politischen Instrumenten, welches Regierungen zur Verfügung steht, um Energieeffizienz zu befördern, ist beachtlich und die verschiedenen Instrumente in ihrem Wirkungsansatz sehr vielfältig. Es stellt sich daher die Frage, welche dieser Policies wie eingesetzt werden müssen, um zielführend zu wirken. Genügt es, sich auf die Wirksamkeit eines Instrumententyps zu verlassen, oder kommt es darauf an, verschiedene Instrumente sinnvoll zu kombinieren, um Stromeinsparungen herbeizuführen? Im Folgenden sollen diese Fragen diskutiert und darauf aufbauend Hypothesen formuliert werden.
5. Hypothesen
Im Rahmen der vorangehenden, theoretischen Ausführungen hätte es wenig Sinn ergeben, zwischen dem Energie- und dem Stromverbrauch privater Haushalte zu differenzieren. Bei der Formulierung der Hypothesen soll jedoch dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Analyse darauf abzielt, die Entwicklung des Stromverbrauchs als eine Untermenge des Gesamtenergieverbrauchs privater Haushalte zu untersuchen.
Aus der vorangehenden Darstellung geht hervor, dass sich die Energie- bzw. Stromnutzung im privaten Sektor bereits mit den derzeit zur Verfügung stehenden Mitteln um einiges effizienter gestalten ließe. Ohne staatliches Zutun scheint es jedoch wenig wahrscheinlich, dass die Möglichkeiten auch in umfassendem Maße genutzt werden - ein Umstand, welcher der komplexen Struktur hemmender Faktoren geschuldet ist. Es bedarf also politischer Intervention, um Hemmnissen wirksam zu begegnen und den Verbrauchern die vorhandenen Einsparmöglichkeiten aufzuzeigen. Zwar ist es nicht möglich, eine umfassende und eindeutige Zuordnung der vorgestellten Instrumente zu den jeweiligen Hemmnissen
vorzunehmen. Zum einen wirken die Instrumententypen häufig so, dass verschiedene Hemmnisse gleichzeitig adressiert werden, zum anderen stehen auch die Hemmnisse miteinander in Zusammenhang, so dass ein bestimmtes Hemmnis häufig erst beseitigt werden kann, wenn zugleich ein weiteres Hemmnis aufgehoben wird (Darnton et al. 2006: 35).
Grundlegend ist davon auszugehen, dass es keine eindimensionale Strategie gibt, die zu umfassenden Stromeinsparungen im Haushaltsbereich führt. Die dargestellte Komplexität der Hemmnisstruktur steht einfachen Lösungsansätzen entgegen. Es erscheint unwahrscheinlich, dass eine der genannten Barrieren mit Hilfe eines einzigen politischen Instruments zu beheben ist. Informationen können zwar dazu beitragen, Konsumenten auf vorhandene Einsparmöglichkeiten, beispielsweise durch eine verbesserte Gebäudeisolierung, aufmerksam zu machen. Die Wahrscheinlichkeit, dass diese Möglichkeiten dann auch tatsächlich wahrgenommen werden, ist aber umso größer, wenn zum Beispiel durch politische Maßnahmen die ökonomische Anreizstruktur verändert wird.
Noch geringer ist die Aussicht auf Erfolg eines einzelnen Instrumentes, wenn mehrere Hemmnisse gleichzeitig auftreten, die an mehreren Ebenen ansetzen, sich untereinander bedingen und sich gegenseitig verstärken. Je vielfältiger der Interventionsansatz, so die Annahme, desto umfassender die Beseitigung der Hemmnisse und desto eher ist in Folge auch das Ziel eines verminderten Stromkonsums zu erreichen (vergleiche dazu auch Abrahamse et al. 2005: 278, Darnton et al. 2006: 35, Duscha 2008: 155f, IEA 2009: 42, Irrek und Thomas 2006: 11f, Linares und Labandeira 2009: 17, Ürge-Vorsatz et al. 2007: 474, Wiel und McMahon 2003: 1415). Die erste Hypothese lautet daher:
In Ergänzung zur ersten, allgemein gefassten Hypothese können weitere, spezifischere Annahmen über das Zusammenwirken unterschiedlicher politischer Instrumente getroffen werden. Hinsichtlich ordnungsrechtlicher Instrumente wird angenommen, dass sie als Basis politischer Intervention fungieren (Cremer et al. 2003: 252, IEA 2003: 19, Ürge-Vorsatz et al.
2007: 473, Wiel und McMahon 2003: 1415). Das lässt sich dadurch begründen, dass sie die stärkste und unmittelbarste Art staatlicher Einflussnahme darstellen und somit die Zielerreichung am wahrscheinlichsten erscheinen lassen. Alternativ dazu kann aber auch argumentiert werden, dass kooperative Instrumente durch ihren flexiblen Charakter besser geeignet sind, umfassende und zielführende Lösungen zu produzieren. Ein Argument für
H 1: Wenn mehrere politische Instrumente in Kombination eingesetzt werden, kommt es zu Stromeinsparungen in privaten Haushalten.
einen starken und anhaltenden Einfluss beider Instrumententypen ist, dass sie an einen zweistufigen Adressatenkreis gerichtet sind, also über die Verbraucherumgebung einen Einfluss auf den Stromverbrauch privater Haushalte ausüben. Somit steht nicht das Verbraucherverhalten bzw. eine Veränderung des Verhaltens im Vordergrund, sondern die Anpassung der Verbraucherumwelt dergestalt, dass Prozesse angestoßen werden, die automatisch zu dauerhaften Energie- bzw. Stromeinsparungen führen. Da in der Literatur keine Einigkeit über die relative Wirkung dieser Instrumententypen besteht (Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen 2004: 99, Nadel 2002: 181, Tews 2009: 3), sollen sie hier getrennt voneinander in jeweils einer Hypothese betrachtet werden. Alternativ dazu kann aber auch argumentiert werden, dass die beiden Instrumententypen, ungeachtet ihrer relativen Bedeutung, erst bei kombinierter Anwendung ihre Wirksamkeit entfalten (Newman 1998: 2).
Auf Basis dieser Überlegungen können drei alternative Hypothesen formuliert werden:
oder
oder
Demgegenüber wird informativen und ökonomischen Instrumenten eher eine ergänzende Funktion zugeschrieben. Informationsvermittlung mag zwar insofern Wirkung entfalten, als dass sie den Wissenstand der Konsumenten erweitert oder vertieft. Wenn allerdings ergänzende Anreize sowie förderliche Strukturen fehlen, ist kaum zu erwarten, dass sich das vermehrte Wissen auch in verändertem Konsumverhalten niederschlägt (Abrahamse et al.
2005: 273). Auch finanziellen Anreizen wird, wenn sie nicht durch weitere Maßnahmen ergänzt werden, nur ein begrenzter Wirkungsgrad attestiert. In Kombination mit anderen Steuerungstypen kann informativen und ökonomischen Instrumenten aber eine wichtige Rolle
H 2: Nur dann, wenn in einer Kombination politischer Instrumente ordnungsrechtliche Instrumente eingesetzt werden, kommt es zu
Stromeinsparungen in privaten Haushalten.
H 3: Nur dann, wenn in einer Kombination politischer Instrumente kooperative Instrumente eingesetzt werden, kommt es zu
Stromeinsparungen in privaten Haushalten.
H 4: Nur dann, wenn in einer Kombination politischer Instrumente kooperative und ordnungsrechtliche Instrumente eingesetzt werden,
kommt es zu Stromeinsparungen in privaten Haushalten.
im Sinne einer Komplementärstrategie zukommen und sie können einen bedeutenden Beitrag zur Zielerreichung leisten (Darnton et al. 2006: 38, IEA 2003: 19, Irrek et al. 2004: 19, Wiel und McMahon 2003: 1415, World Energy Council 2008: 106, zu informativen Instrumenten siehe auch Scharpf 1983: 102, Windhoff-Héritier 1987: 33).
In Bezug auf die potenzielle Wirkung von Querschnittsinstrumenten fällt es schwer, präzise Annahmen zu treffen. Zwar besteht zwischen einer Kombination verschiedener politischer Instrumente und der Kategorie der Querschnittsinstrumente insofern eine Parallele, als dass in beiden Fällen mehrere Hemmnisse auf mehreren Ebenen adressiert werden. Im besten Fall geschieht dies im Rahmen von Querschnittsinstrumenten durch die zentrale Koordinierung politischer Instrumente, die gezielt miteinander verzahnt, sinnvoll integriert und aufeinander abgestimmt werden, um auf diese Weise Doppelstrukturen und vermeidbaren Ineffizienzen vorzubeugen (Irrek et al. 2004: 13). Es könnte daher angenommen werden, dass Querschnittsinstrumente für sich genommen weit effektiver sind, als einzelne politische Instrumente (Irrek et al. 2004: 24) bzw. in ihrer Wirkung einer Kombination verschiedener Instrumententypen ähneln. Meist nehmen Querschnittsinstrumente im nationalen Instrumentenportfolio jedoch keine derart zentrale Rolle ein. Vielmehr kommt ihnen eine strukturierende Rolle bei der Koordination verschiedener politischer Handlungsansätze zu.
Querschnittsinstrumente können also die Effektivität anderer Instrumente erhöhen und sollten daher nicht als Ersatz, sondern als Ergänzung zu diesen angesehen werden. Basierend auf diesen Überlegungen kann folgende Hypothese formuliert werden:
Zusammenfassend lässt sich die postulierte Wirkung der politischen Instrumente wie folgt darstellen:
H 5: Informative und ökonomische Instrumente sowie Querschnittsinstrumente bedürfen jeweils der Kombination mit anderen Politikinstrumenten, um einen
Einfluss darauf zu haben, dass in privaten Haushalten Strom eingespart wird.
Tabelle 2: Postulierte Wirkung der politischen Instrumente
Instrumente mit zentraler Wirkung Instrumente mit ergänzender Wirkung - Ordnungsrechtliche Instrumente
und/oder
- Kooperative Instrumente
- Informative Instrumente - Ökonomische Instrumente - Querschnittsinstrumente
Bevor diese Hypothesen einer empirischen Überprüfung unterzogen werden, soll im folgenden Abschnitt auf die methodische Grundlage der Analyse eingegangen werden. Wie bei der Formulierung der Hypothesen deutlich wurde, gibt es begründete Hinweise darauf, dass sich die Einflussfaktoren, die zu einem verringerten Stromkonsum privater Haushalte führen, wechselseitig beeinflussen und teilweise nur in Kombination Wirkung entfalten.
Aufgrund dieser Annahme soll die Analyse mit Hilfe einer ‚Qualitative Comparative Analysis’ (QCA) durchgeführt werden. Diese Methode ermöglicht es, kausale Schlüsse über das Zusammenwirken unterschiedlicher Variablen im Hinblick auf das Zustandekommen des zu erklärenden Phänomens zu ziehen. Aufgrund der Tatsache, dass QCA noch relativ unbekannt ist, werde ich im Rahmen der Präzisierung des Forschungsdesigns zunächst auf die zentralen Merkmale dieser Methode eingehen, um in diesem Zusammenhang auch zu verdeutlichen, warum sich QCA als Analyseinstrument für die Policy-Forschung empfiehlt.
6. Forschungsdesign
6.1 Qualitative Comparative Analysis und Policy-Forschung
Qualitative Comparative Analysis wurde dem wissenschaftlichen Publikum von Charles C.
Ragin im Jahr 1987 als Methode präsentiert, welche die Kluft zwischen qualitativen und quantitativen Methoden zu überbrücken versucht (Ragin 1987)5. QCA eröffnet einen Mittelweg, der es ermöglicht, den holistischen Forschungsansatz, der qualitativen Methoden zu eigen ist, mit dem auf verallgemeinerbare Aussagen abzielenden quantitativen Forschungsansatz zu vereinen (Ragin 2008: 108, 2003: 323, Ragin et al. 2003, für eine Kritik siehe Berg-Schlosser 2004, Swyngedouw 2004). Dabei ist QCA nicht als Kompromiss zwischen diesen beiden methodischen Ausrichtungen gedacht (Ragin 2008: 1f, 2003: 18), sondern als eigenständige Methode. Zwar verweist die Bezeichnung Qualitative Comparative Analysis darauf, dass diese Methode eher in der Tradition qualitativer Forschung steht,
5 Diese Intention spiegelt sich auch im Untertitel des Buches aus dem Jahre 1987 wider, der lautet: „Moving beyond qualitative and quantitative strategies“ (siehe dazu auch Schneider und Wagemann 2007: 26).
allerdings wird zunehmend auch das Adjektiv „diversitätsorientiert“ (Ragin 2000: 19) verwendet, um auf die Besonderheiten dieser innovativen Methode zu rekurrieren.
Diversitätsorientierte Forschung ist darauf ausgelegt, Gemeinsamkeiten und Unterschiede einer Vielzahl von Fällen zu untersuchen, ohne die spezifischen Eigenschaft der einzelnen Fälle aus den Augen zu verlieren (Ragin 2000: 35, 38).
Die Art der Datenanalyse, wie sie im Rahmen von QCA durchgeführt wird, bedient sich der Mengenlehre und der formalen Logik, wobei die sich daraus ableitenden Konzepte notwendiger und hinreichender Bedingungen die Kernelemente einer jeden QCA-Analyse bilden (Blatter et al. 2007: 192, C. Q. Schneider und Wagemann 2007: 31, Wagemann 2008:
243). Als hinreichend gilt eine Bedingung dann, wenn in jedem Fall, in dem die Bedingung vorliegt, das Outcome6 auftritt. Eine Bedingung ist also nur dann hinreichend, wenn keine Fälle vorliegen, in denen die Bedingung zwar vorliegt, das Outcome aber nicht (Blatter et al.
2007: 192f, C. Q. Schneider und Wagemann 2007: 31f)7. Genau entgegengesetzt verhält es sich mit der Analyse notwendiger Bedingungen. Eine Bedingung ist immer dann notwendig, wenn in jedem Fall, in dem das Outcome vorliegt, auch die Bedingung vorliegt. Um eine Bedingung als notwendig bezeichnen zu können, darf also kein Fall vorliegen, in dem zwar das Outcome auftritt, die Bedingung aber nicht vorliegt (C. Q. Schneider und Wagemann 2007: 37)8.
Eine Bedingung kann auch gleichzeitig notwendig und hinreichend dafür sein, dass das zu erklärende Phänomen auftritt. Dieser Fall tritt dann ein, wenn Bedingung und Outcome völlig deckungsgleich sind9. Eine zugleich notwendige und hinreichende Bedingung entspricht, statistisch gesprochen, einer perfekten Korrelation. Ein Korrelationskoeffizient gibt also an, in welchem Maße eine Bedingung gleichzeitig notwendig und hinreichend für das Auftreten des zu erklärenden Phänomens ist (C. Q. Schneider und Wagemann 2007: 40).
Da QCA jedoch darauf abzielt, die Analyse kausal komplexer Phänomene zu ermöglichen, ist die Unterscheidung zwischen notwendigen und hinreichenden Bedingungen von zentraler Bedeutung. QCA ist auch dann in der Lage, Kausalbeziehungen aufzuzeigen, wenn keine der
6 Das zu erklärende Phänomen wird im Rahmen von QCA als ‚Outcome’ bezeichnet, um eine Abgrenzung gegenüber des in statistischen Analysen verwendeten Ausdrucks ‚abhängige Variable’ zu ermöglichen. Analog dazu wird eine ‚unabhängige Variable’ als ‚Bedingung’ bezeichnet.
7 Die formale Logik bedient sich folgender Notation für die Darstellung einer hinreichenden Bedingung: X → Y (sprich: Wenn X, dann Y). Die Richtung des Pfeils darf dabei nicht im Sinne einer Kausalrichtung interpretiert werden, also dahingehend, dass X Y verursachen würde. Der Pfeil stellt lediglich die logische Beziehtung zwischen den beiden Bedingungen dar (Schneider und Wagemann 2007: 37).
8 Formal lässt sich eine notwendige Bedingung wie folgt darstellen: X ← Y (sprich: Wenn Y, dann X).
9 Die formale Logik sieht für einen solchen Zusammenhang folgende Notation vor: X↔Y (sprich: wenn X, dann und nur dann Y).
