Eberhard Eichenhofer

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Das Sozialrecht

in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof·

Zur Genealogie der Thematisierung des Sozialrechts durch den EuGH

ZeS-Arbeitspapier Nr. 9/96

Universität Osnabrück Fachbereich Rechtswissenschaften

49069 Osnabrück

Vortrag im Rahmen des Forschungsseminars des Zentrums für Europäische Rechtspolitik (ZERP) der am 15. November 1995 im Zentrum für Sozialpolitik gehalten wurde.

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1. Fragestellung 3

1.1 Der Europäische Gerichtshof und das Richterrecht 3

1.2. Der Begriff des "Europäischen Sozialrechts" 3

1.3. Aufgabe des Europäischen Sozialrechts 4

1.4. Das Europäische Sozialrecht und das Richterrecht 5 2. Die kollisionsrechtliche Aufgabe des

Eüropäischen Sozialrechts 5

2.1. Europäisches Sozialrecht als Kollisionsrecht? 5

2.2. Die Rechtsprechung des EuGH 6

2.3. Beitrag des EuGH 7

3. Auslegung sozialrechtlicher Systembegriffe

in den Normen des Europäischen Sozialrechts 8

3.1. Die Begriffe des Europäischen Sozialrechts 8

3.2. Die Rechtsprechung des EuGH 8

4. Bedeutung der Staatsangehörigkeit als

Anknüpfungspunkt für Rechtsansprüche auf Sozialleistungen 12

4.1. Problemstellung 12

4.2. Die Rechtssprechung des EuGH 12

4.3. Beilag des EuGH 14

5. Äquivalenzregeln 14

5.1. Problemstellung 14

6. Konkurrenz zwischen Europäischem Sozialrecht und autonomem lntern;;ltionalem Sozialrecht der

Mitgliedstaaten 17

6:1. Problemstellung 17

6.2. Rechtsprechung des EuGH 17

7.1. Die Rechtsprechung des EuGH - ein Beitrag zur Entwicklung des Europäischen Sozialrechts im

Einzelfall ! 19

7.2. Rolle des EuGH für die Entfaltung des Europäischen Sozialrechts 19

7.3. Die Normierungsaufgabe des Gerichtshof 20

Literatur 21

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1. Fragestellung

1.1. Der Europäische Gerichtshof und das Richterrecht

"Im Gemeinschaftsrecht ... hat das Richterrecht seinen festen Platz. Es ist ein wesentlicher Faktor .für die Sicherung des Bestandes und die Fortentwicklung der Gemeinschaft" (Everling 1986: 193, 231) - mit diesen Worten kennzeichnete Ulrich Everling Aufgabe und Wirkung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH). Diese Rolle des EuGH löste in den vergangenen Jahren in Deutschland eine lebhafte Kontroverse aus. So äußerte etwa der Staats- sekretär im Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, Werner Tegtmeier, vor einigen

~ahren die zwar im Ton respektvolle und in der Form zurückhaltende, in der Sache indes un- überhörbare Kritik: "Auch wenn sich dies ih öffentlichen Diskussionen weniger manifestiert, stelle ich aufgrund bilateraler Kontakte doch fest, daß Mitgliedstaaten zunehmend mit Unver- ständnis auf Urteile des EuGH reagieren - und zwar nicht nur die unmittelbar Betroffenen.

Wenn aber die Akzeptanz der Urteile des EuGH in den Mitgliedstaaten durch nicht genügende Überzeugungskraft der Gründe erschwert wird, dann bestehtofferi oder latent die Gefahr, daß seine Autorität Schaden nimmt und damit auch die Gemeinschaftsrechtsordnung tangiert wird, die auf der Rechtsüberzeugung aller Mitgliedstaaten beruht" (Tegtmeier 1991: 27, 36; Clever 1991: 561; Clever 1992: 296; Reiter 1993: 57; Zuleeg 1994: 77)1. Auch der vormalige Präsident des Bundessozialgerichts, Heinrich Reiter, setzte sich mit manch' einer Entscheidung des Ge- richtshofs kritisch auseinander und folgerte: "Solche Entscheidungen gefährden natürlich die . Akieptanz nicht nur der Rechtsprechung des EuGH, sondern schaden dem Europagedanken"

(Reiter 1993: 57,66). Dieser Einwand bezieht sich vor allem auf die Rechtsprechung des EuGH zum Europäischen Sozialrecht.

1.2. Begriff des "Europäischen Sozialrechts"

Unter dem Begriff "Europäisches Sozialrecht" werden im folgenden alle Normen verstanden, die die EG geschaffen hat, um auf das Recht der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten ein- zuwirken²

"Eur~päisches

Sozialrecht" meint insoweit zunächst das Sozialrecht EG-rechtlichen Entstehungsgrundes. Da Art!. 117 f. EWGV der Gemeinschaft auf dem Feld der Sozialpolitik (Definition Art. 118 EWGV) eine untergeordnete Rolle zuweist, ihr namentlich keine originären sozialpolitischen Rechtssetzungskompetenzen zuerkennt, und auch der Vertrag von Maastricht nicht zu einer grundlegenden ÄnderuJlg dieses Zustandes geführt hat, zählen zum Europäischen Sozialrecht im wesentlichen jene Rechtsnormen, welche die Gemeinschaft gestützt auf Art. 51 EWGV erlassen hat.

1

2 vgl. zur Gesamtproblematik auch Eichenhofer/Zuleeg 1995.

vgl. dazu Borchard 1993; Deutscher Sozialrechtsverband 1992; Eichenhofer 1992a: 269 ff.; Egger 1993; Hailbronner 1991: 171; Kirschbaum 1992; Klang 1986; von Mayde111990: I; Rabanser 1993;

Schulte 1994a: 407 ff.; Willms 1990.

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Danach trifft die Gemeinschaft "die auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit für die Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer notwendigen Maßnahmen; zu diesem Zweck führt (sie) insbesondere ein System ein, welches aus- und einwandernden Arbeitnehmern und den anspruchs- berechtigten Angehörigen folgendes sichert:

a) die Zusammenrechnung aller nach den verschiedenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften berücksichtigten Zeit~n für den Erwerb und die Aufrechterhaltung des Leistungsanspruchs sowie für die Berechnung der Leistungen;

b) . die Zahlung der Leistungen an Personen, die in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten

wohnen".

Dieses System schuf die EWG unmittelbar nach ihrer Gründung in Gestalt der Verordnungen:

VO (EWG) Nm. 3 und 4/58 (ABI. 1958, S. 561, 597); Anfang der 1970er Jahre wurden sie durch die VO (EWG) Nrn. 14.08171 (ABI. 1971, L 14912) und 574/72 (ABI. 1972, L 74/1) ab- gelöst. Des weiteren ist die VO (EWG) Nr. 1612/68 (ABI. 1968, L 257171) über die Freizügig- keit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft auch für das Eüropäische Sozialrecht von Bedeutung.

1.3. Aufgabe des Europäischen Sozialrechts

Die Vorschriften des Europäischen Sozialrechts verändern das materielle Sozialrecht der Mit- gliedstaaten nicht. Sie lassen die materiellrechtlichen Bestimmungen über die Systeme sozialer Sicherungen in den einzelnen Mitgliedstaaten vielmehr unberührt. Demgemäß führte der EuGH in der Rechtssache Pinna 13_ mit 'vollem Recht - aüs, das Gemeinschaftsrecht berühre "nicht die bestehenden Unterschiede in den Systemen der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten", 'weshalb auch unter dem Gelj1einschaftsrecht "die materiellen und verfahrensrechtlichen Unter- schiede in Systemen sozialer Sicherheit fortbestehen". Sie legen also nicht etwa ein einheitli- ches Pensionsalter für die Alterssicherung der Mitgliedstaaten oder einheitliche Beitragssätze für die mitgliedstaatlichen Kranken- und Unfallversicherungen fest.

Gegenstand des Europäischen Sozialrechts ist dagegen das Internationale Sozialrecht der Mit- gliedstaaten. Genauer: Es beansprucht also nicht, die Sozialleistungssysteme der Mit- gliedstaaten in ihrem Inhalt zu "harmonisieren", sondern vielmehr das Internationale Sozialrecht der Mitgliedstaaten zu vereinheitlichen sowie selbständig zu regeln, um die Sozial- rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zu "koordinieren" (Borchardt 1993: 78 ff.; Schulte 1994a:

423; Willins 199.0:24). Diese "Koordinierung" soll bewirken, daß die Vorschriften der Mit- gliedstaaten über den internationalen Geltimgsbereich ihrer Sozialrechte inhaltlich übereinstim- men. Es soll ferner Anrechte, die ein Berechtigter nach dem Recht eines Mitgliedstaates erworben hat, so ausgestalten, daß diese innerhalb der gesamten Gemeinschaft wirken. Letzteres be- deutet, daß die im Sozialrecht eines Mitgliedstaats gründenden Anrechte auf soziale Dienst- und Sachleistungen lIuch bei vorübergehendem Aufenthalt des Berechtigten in einem anderen Mit- gliedstaat erbracht, Ansprüche auf Geldleistungen auch bei gewöhnlichem Aufenthalt des 3 EuGHE 1986, 1,6 f., Tz. 20.

,

(5)

Berechtigten in

eine~

anderen Mitgliedstaat gezahJt und Anwartschaften, die ein Berechtigter in verschiedenen Mitgliedstaaten erworben hat, für die Anspruchsbegründung zusammenge- rechnet werden. Gegenstand von "Koordinierung" ist also die Ven;inheitlichung des Internationalen Sozialrechts der Mitgliedstaaten (Eichenhofer 1994a; Schuler 1988; Zacher 1993: 431).

1.4. Das Europäische Sozialrecht und das Richterrecht

Das in den genannten Vorschriften niedergelegte System des Europäischen koordinierenden SO"

zialrechts war seit seiner Errichtung in hunderten von Entscheidungen Gegenstand der Rechtsprechung des EuGH. Erst durch sie gewann es Profil und Gestalt. Die Entscheidungen des EuGH haben die wissenschaftliche Diskussion um das Europäische Sozialrecht erst ange- stoßen, belebt, nicht selten sogar geleitet. So bestätigt die Entwicklung des Europäischen Sozial- rechts die in die ausdrucksvolle Metapher gekleidete Beobachtung Ernst Rabels: "Ein Gesetz ist ohne die zugehörige Rechtsprechung nur wie ein Skelett ohne Muskel. Und die Nerven sind die herrschenden Lehrmeinungen" (RabeI1978: 85; 88).

Ich verstehe meinen Auftrag, über die Genealogie der Thematisierung des Sozialrechts durch den EuGH zu sprechen, demgemäß im wesentlichen dahin, die Wirkungen der Entscheidungen des Gerichtshofs für die Auslegung der in den Vorschriften des Europäischen Sozialrechts im einzelnen nieoergeiegten Regeln, deren Ergänzung durch Akte des Richterrechts sowie den Beitrag zur systematischen Deutung der das Europäische Sozialrecht insgesamt ausmachenden Bestimmungen in folgenden vorzustellen. Dabei steht nicht primär die Entstehung, sondern die Struktur dieser Rechtsprechung im Vordergrund der Betrachtung. Gesucht wird also nicht pri- mär die Genealogie, sondern eine mögliche Typologie der Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Europäischen Sozialrecht. Demgemäß sollen nachfolgend Gegenstände, Inhalte und Wirkungen des vom EuGH für das Europäische Sozialre.cht geschaffenen Richterrechts an fünf Themenkreisen (lI-VI) eingehender dargestellt und abschließend (VII) übergreifend charakte- risiert werden.

2. Die kollisionsrechtliche Aufgabe des Europäischen Sozialrechts

2.1. Europäisches Sozialrecht als Kollisionsrecht?

Als das Europäische koordinierende Sozialrecht geschaffen wurde, war zunächst zweifelhaft, wie dieser neue Zweig des europäischen Verwaltungsrechts rechtssystematisch einzuordnen sei.

Zwar enthielt die VO (EWG) Nr. 1408171 in ihren Art. 13 - 17 unterschiedliche Regeln über die

"anzuwendenden Rechtsvorschriften" . Weithin unklar war jedoch der normative Status dieser Vorschriften. Handelt es sich bei ihnen um Kollisionsnormen wie sie aus dem Internationalen Privatrecht bekannt sind oder nicht? (vgl. dazu grundlegend: von Maydell 1967; Eichenhofer

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1987: 254 ff.; Schuler 1988: 236 ff.)? Diese rechtsdogmatische Frage drängt sich auf - eine Frage von freilich nicht nur akademischer Bedeutung.

2.2. Die Rechtsprechung des EuGH

Der EuGH hatte wiederholt Anlaß, sich mit dieser Grundfrage zu beschäftigen.

a) So war inder. Rechtssache Perenboom4 zu entscheiden, ob jemand, der in Deutschland arbeitet und in den Niederlanden wohnt, für sein in Deutschland erzieltes und mit deutschen So- zialversicherungsbeiträgen belegtes Einkommen auch Beiträge zur niederländischen Sozialver- sicherung entrichten müsse. Der EuGH verneinte dies, weil gemäß den Vorschriften über das anzuwendende Recht dem Beschäftigungsstaat für die Regelung der sozialen Sicherung der Vorrang gegenüber dem Wohnstaat zukomme (Art. BAbs. 2lit. a) VO (EWG) Nr. 1408nl).

Darüber hinaus sei dieser Bestimmung ein Verbot der Doppelbelastung von. Einkommen mit Sozialversicherungsbeiträgen mehrerer Mitgliedstaaten zu entnehmen.

b) In der Rechtssache Kujpers5 befand der EuGH, daß die Vorschriften der Gemeinschaft über das auf Sozialrechtsverhältilisse anzuwendende nationale Recht konkurrierende Vor- schriften eines Mitgliedstaates über dessen internationalen Geltungsbereich von Sozialrecht verdrängten. Deshalb seien, falls dies die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts vorsähen, die Rechtsvorschriften der Niederlande auf einen Sachverhalt selbst dann anzuwenden, wenn das autonome niederländische Sozialrecht eine derartige Regelung nicht vorsehe.

c) In der Rechtssache Kits van Heijningen6 nahm der EuGH zu der Frage Stellung, ob auch ein Teilzeitbeschäftigter als beschäftigt gelte mit der Folge, daß aufgrund Teilzeitbe- schäftigung Ansprüche auf Farnilienleistungen nachdem Recht des Beschäftigungsstaates entstünden. In diesem Zusammenhang führt der Gerichtshof aus, daß die Verordnung dem Be- griff der Beschäftigung (vgl. Art. 2 Abs. I, lit. a) VO (EWG) Nr.1408nl) ohne Einschränkung gebrauche. Deshalb sei auch ein Teilzeitbeschäftigter als "Beschäftigter" anzusehen. Darüber hinaus formulierte· der Gerichtshof, die Vorschrift über die anwendbaren Rechtsvorschriften schüfen "ein vollständiges System von Kollisionsnorrnen. Sie soll nicht nur die gleichzeitige Anwendung mehrerer nationaler Sozialrechte sondern auch verhindern, daß eine VO NT.

140Snl erfaßte Person ohne sozialrechtlichen Schutz bleibe, weil kein nationales Recht auf sie anzuwenden ist" .

In der Rechtssache Aldewereld7 ging .es um die Bestimmung des Sozialrechtsstatuts eines in den Niederlanden Wohnhaften, der von einem in Deutschland ansässigen Unternehmen nacli Thailand zur Arbeitsausübung entsandt wurde. Der Gerichtshof führte aus, daß die va (EWG) Nr. 1408nl auch auf die Entsendung in Drittstaaten anzuwenden sei, weil der Ge- meinschaftsbezug durch die Unklarheit über die Zuständigkeit Deutschlands oder der Nie-

4 5 6 7

EuGHE 1977,815.

EuGHE 1982, 3027.

EuGHE 1990,1-1755.

EuGHE 1994, 1-2991.

(7)

derlande begründet werde. In einem solchen Falle habe der Versicherte kein Wahlrecht. Denn Art. 16 VO (EWG) Nr. 1408171 behalte daS Recht auf Wahl des StaMs der sozialen Sicherung den Diplomaten sowie den EG-Bediensteten vor. Da eine Anknüpfung an den Wohnstaat nm subsidiär vorgesehen sei(vgl. Art. 13 Abs. 1 lit. f) VO (EWG)Nr. 1408171) und auch bei Ent- sendung in einen Drittstaat eine Beschäftigung im Beschäftigungsstaat möglich sei, bleibe es bei der Regelanknüpfung: Sozialrechtsstatut ist danach einzig das Recht des Beschäfti- gungsstaates, folglich deutsches Recht.

2.3. Beitrag des EuGH

Die Rechtsprechung des EuGH hat damit ZIInächsteinmal geklärt, daß die in Art. 13 ff. VO (EWG) Nr. 1408171 enthaltenen Bestimmungen über die anzuwendenden Rechtsvorschriften die äußerliche Struktur und Funktion von Kollisionsnormen haben (von Maydell 1967: 222 ff;

Eichenhofer t994a: 254 ff.; Schuler 1988: 236 ff.). Diese Normen entfalten auch Wirkungen für die Arbeitsausübung in Drittstaaten, wenn und soweit die Anwendung eines Sozialrechts eines Mitgliedstaates zu bestimmen ist.

Denn Rechtsfolge der genannten Bestimmungen ist es nicht, die Voraussetzungen einzelner materiell-sozialrechtlicher Ansprüche zu formulieren. Stattdessen kommt ihnen die Aufgabe zu, ein und nur ein nationales Sozialrecht als auf den Sachverhalt anzuwendendes materielles oder (Sach-) Recht festzulegen. Der Tatbestand dieser Normen enthält Merkmale, die man - im An- schluß an den Sprachgebrauch des Internationalen Privatrechts - als "Anknüpfungspunkte" be- zeichnen könnte, weil diese einen Sachverhalt mit einer bestimmten nationalen Rechtsordnung verknüpfen, In den Bestimmungen der Art. 13 ff. VO (EWG) Nr. 1408171 ist der Beschäfti- gungsort der wichtigste Anknüpfungspunkt; dagegen ist die Anknüpfung an den "Wohnort" von . untergeordneter Bedeutung,

Die Rechtsprechung stellte aber nicht nur äußerliche Gemeinsamkeiten mit dem Internationalen Privatrecht fest. Darüber hinaus enthüllte sie Funktionsverwandtschaften zwischen dem Euro- päischen Sozialrecht Und dem Internationalen Privatrecht. Denn beide haben sowohl Normen- häufung als auch Normenmangel zu vermeiden - zu sichern, daß im Verhältnis der So- zialrechtsordnungen der Mitgliedstaaten untereinander ein und nur ein nationales Recht ZIIStän- diges Recht wird. Durch die genannten Entscheidungen trug der EuGH daher zu einem vertief- ten Verständnis der in Art. 13 ff. VO (EWG) Nr. 1408171 enthaltenen Regelungen bei.

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3. Auslegung sozialrechtlicher Systembegriffe in den Normen des Europäischen Sozialrechts

3.1. Die Begriffe des Europäischen Sozialrechts

Das Europäische Sozialrecht ist zwar dem Entstehuugsgrunde nach Europarecht, dem Re- gelungsgegenstand nach indessen Internationales Sozialrecht. Dies erklärt sich aus seinem Auf- trag zu zwischenstaatlicher S9zialrechtskoordination. Dieser Auftrag fordert, Sozialleistungssy- steme unterschiedlicher Tradition, Gestalt und inhaltlicher Ausformung voneinander abzugren- zen und wechselseitig zueinander in Beziehung zu setzen. In der praktischen Anwendung der Koordinierungswerke stellt sich daher die Frage, wie die darin verwendeten sozialrechtlichen Systembegriffe auszulegen sind.

Zu der aufgeworfenen Frage hat sich der EuGH wiederholt geäußert. Es liegen Entscheidungen' zur Auslegung sozialrechtlicher Systembegriffe sowohl im Primärrecht (a) wie,auch im Sekun- därrecht (b, c) vor.

a) Für die Auslegung der im Primärrecht gebrauchten sClzialrechtlichen Begriffe des Ar- beitnehmers8 wie des öffentlichen Dienstes9 hat der EuGH befunden, daß die genannten Be- griffe gemeinschaftsrechtliche Begriffe ,seien, weshalb auch ihr Inhalt nach autonom-gemeinschaftsrechtlichen Zwecken auszulegen sei. Deren Auslegung orientiere sich deshalb an' den Vertragszwecken und nicht an dem Verständnis des Begriffes in der jeweils betroffenen Rechtsordnung des, einzelnen Mitgliedstaates. Denn wäre jedem Mitgliedstaat die Defini- tionsmacht über den einzelnen Systembegriff zugestanden, srunden die Vertragsziele letztlich zur Disposition jedes einzelnen Mitgliedstaates. Dies widerspräche dem Anspruch des Ge- meinschaftsrechts, eine eigene und einheitliche R.echtsordnung auszuformen, die Vorrang ge- ' genüber dem Recht der Mitgliedstaaten habe.

b) Eine Schlüsselfrage des Europäischen Sozialrechts lautet: Was ist unter "sozialer Si- cherheit" zu verstehen? Diese Frage stellt sich nicht nur, weil sich das in der

va

(EWG) Nr.

1408/71 niedergelegte Europäische koordinierende SoziaIrecht nicht auf sämtliche Materien des Sozialrechts erstreckt, sondern sich auf Leistungszweige beschränkt, welche gemäß Art. 4

va

(EWG) Nr. 1408/71 als "soziale Sicherheit" zu qualifizieren sind. Die Frage stellt sich auch deshalb, weil der Begriff "soziale Sicherheit" mehrdeutig ist. Der EuGH fällte mehr als ein Dut- zend Entscheidungen zu diesem Begriff. Er hob dabei hervor, daß der Begriff "soziale Sicher-

8

9 EuGHE 1982, 1035 (Levin); 1986, 1741 (Kempt).

EuGHE 1982, 1845.

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heit" im Europäischen Sozialrecht einen eigenständigen gemeinschaftsrechtlichen Bedeu- tungsgehalt habe. I 0

Dabei ist dem EuGH erkennbar die Problematik jeglichen Qualifikationsversuches bewußt.

Wird eine Leistungsgattung eines Mitgliedstaates als Teil sozialer Sicherung qualifiziert, besteht bei Geldleistungen die Pflicht zur Ausfuhr der Leistungen in einen anderen Mitgliedstaat, falls der Leistungsberechtigte seinen gewöhnlichen Aufenthalt in einen anderen Mitgliedstaat als den des zuständigen Staates verlegt (Art. 10

va

(EWG) Nr. 1408171); wird eine Leistungsgattung .' hingegen nicht als soziale Sicherheit qualifiziert, besteht keine Exportverpflichtung; stattdessen entsteht die Gefahr, daß deöenige, der Freizügigkeit gebraucht, bei Aufenthaltsverlegung in einen anderen Mitgliedstaatsein~r sozialen Rechte verlustig ginge. Und dies wäre indes mit Art.

,51 EWGV unvereinbar. Die Bestimmung des Begriffs "soziale Sicherheit" gleicht mithin einer, Gratwanderung, auf der stets die Gefahr eines Absturzes droht - sei es zum Nachteil des seine Freizügigkeit gebrauchenden Unionsbürgers, sei es zum Nachteil des leistungspflichtigen Trä- gers. Die Problematik der Qualifikation der unter die

va

(EWG) Nr. 1408171 fallenden Lei- stungen "sozialerSicherheit" wurde besonders eindrucksvoll in der auch für die nicht-juristische Öffentlichkeit für großes Allfsehen sorgenden Rechtssache Paletta 11.

Eine italienische Familie, die in Deutschland beschäftigt war, verbrachte ihren tariflichen Ur- laub in Italien. Am Ende des Tarifurlaubs übersandte sie eine Arbeitsunfahigkeitsbescheinigung für sämtliche Familienangehörigen, die von einem am Urlaubsort niedergelassenen italienischen Arzt ausgestellt wurde. D;lS Begehren auf Lohnfortzahlung wurde vom Arbeitgeber zurückge- wiesen, weil er der Arbeitsunfliliigkeitsbescheinigung keinen Beweiswert zuerkannte. Die dar- aufhin erhobene Klage auf Lohnfortzahlung vor dem deutsch'en Arbeitsgericht veranlaßte das Ausgangsgericht, den EuGH anzurufen, um ihm die Frage zu unterbreiten, welche Bindungs- wirkungen Arbeitsunfahigkeitsbescheinigungen von in and,eren Mitgliedstaaten niedergelassenen Ärzten im Rahmen der deutschen Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall entfalteten. Für das Recht der sozialversicherungsrechtlichen Entge\tsicherung in Gestalt des Krankengeldes hat der EuGH

bereit~

in der Rechtssache Rindone l2 im Jahre 1987 entschieden, daß eine ausländische Arbeitsunfahigkeitsbescheinigung grundSätzlich dieselben Feststellungswirkungen entfalte, wie die im Inland erstellten Arbeitsunfahigkeitsbescheinigungen. Das Gericht entnahm dies aus Art.

18 AbS.5

va

^{(EWG) Nr.}^574172.Die Hauptfrage in der Rechtssache Paletta war: Gilt diese Be- stimmung des Europäischen Sozialrechts auch für das Recht der Lohnfortzahlung? Dies wäre der Fall, wenn die Regelung der Lohnfortzahlung systematisch als "soziale Sicherheit" (Art. 4 Alk 1

va

(EWG) Nr. 1408171) zu verstehen wäre.

Der Gerichtshof betonte, daß die Qualifikation (Eichenhofer 1994a: 183 ff.) des Begriffs soziale Sicherheit nach internationalen Maßstäben vorzunehmen sei. Wie eine Leistung in ein nationa- les .system eingeführt werde, spiele deshalb keine Rolle. Daß die Lohnfortzahlung vom Ar- beitgeber erbracht werde, stehe der Einordnung als soziale Sicherheit nicht entgegen. Denn Art.

10 EuGHE 1972,457 (FrilIi); 1983, 1427 (piscitello); 1985, 973 (Hoeckx); 1985, 1745 (Frascogna);

1990, 1-3163 (Kommission gegen Französische Republik) vgl. zum Gesamtkomplex eingehend:

Schulte 1994b.

11 EuGHE 1992,1-3423.

12 EuGHE 1987, 1339.

(10)

4 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1408171 verdeutliche, daß auch die vom Arbeitgeber erbrachten Lei- stungen als "soziale Sicherheit" einzuordnen seien, falls siel\ll die Stelle der üblicherweise von Sozialleistungsträgem erbrachten Leistungen träten. So sind auch die von den Kollektivver- tragsparteien geschaffenen Leistungen der französischen Arbeitslosenversicherung als "soziale Sicherheit" anzusehen, wiewohl der Entstehungsgrund des Leistungsanspruchs nicht sozialrechtlicher, sondern arbeitsrechtlicher Natur sei. Für die Einordnung spreche ferner, daß die Lohnfortzahlung Einkommensersatz bei Krankheit vorsehe und daher dem Krankengeld funkti- onsgleich sei. Die Reaktion auf dieses Urteil in Deutschland war enorm, bisweilen lautstark, ja schrill (Junker 1994: 2527; Leibhold 1994: 629; Steinmeyer 1994: 1165; Preis 1995: 897;

Schlachter 1995).

Auf den ersten Blick scheint sich die Kritik geradezu aufzudrängen. Hat hier der EuGH se- . henden Auges nicht den - in der Öffentlichkeit viel beschworenen - "Mißbrauch von Sozial- leistungen" sanktioniert? Diese Frage drängt sich auf. Bei näherer Betrachtung erweisen sich die Einwände jedoch als unbegründet. An der Einordnung der Lohnfortzahlung als Teil der sozialen Sicherheit ist wohl nicht vorbeizukommen. Denn auch die Geschichte der Lohnfortzahlung und die Regelung der Lohnfortzahlung für Kleinbetriebe (Erstattungspflicht der Krankenkasse (!) gegenüber den Kleinunternehmen} in Höhe von 80 % der gewährten Lohnfortzahlung. mich

§§ 10 ff. LFZG zeigen eindeutig, daß die Lohnfortzahlung substantiell der sozialen Sicherheit dient. Und wenn dies so ist, dann gilt Art. 18 Abs. 5 VO (EWG) Nr. 574172, der eben eine Bin- dungswirkung an ärztliche Feststellungen von Ärzten anderer Mitgliedstaaten ausdrücklich und zwingend anordnet. Vielleicht ist diese Regelung rechtspOlitisch falsch (Gegenfrage freilich:

Was ist denn die Alternative?); ein Gericht, das diese Regel indes bekräftigt, verdient nicht Kri- tik - allenfalls wäre die Kritik an den Verordnungsgeber zu richten.

Wie aus Art. 4 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 1408171 folgt, fallen weder die Sozialhilfe, noch Leistungssysteme für Opfer des Krieges und seiner Folgen unter den Anwendungsbereich der VO (EWG) Nr. 1408/71 und damit unter den Begriff der "sozialen Sicherheit". Daraus folgt, daß alle situationsgebundenen, einer aktuellen Notlage abzuhelfen bestimmten Leistungen ebensowenig als soziale Sicherheit zu qualifizieren sind wie 'Leistungen zur Entschädigung von Kriegsopfern oder politisch Verfolgten. Problematisch ist jedoch die Qualifikation von Sozial- leistungen, die im Rahmen der Systeme sozialer Vorsorge eine Mindestsicherung gegenüber Armut oder einen Ausgleich für kriegs- oder verfolgungsbedingte Nachteile in der Sozialversi- cherung zu gewähren bezwecken.

Der EuGH hat in diesen Fällen stets angenommen, daß die betreffenden Leistungsgattungen als Leistungen sozialer Sicherheit zu qualifizieren seien.¹³Hinsichtlich der eine Mindestsicherung vorsehenden Regelung begründete der EuGH diese Entscheidung mit dem Argument, solche Mindestsicherungen erfüllten eine zweifache Aufgabe, einerseits - wie die Sozialhilfe - dem Be- rechtigten eine Sicherung des Existenzminimums zu verschaffen, andererseits jedoch, dem Be- rechtigten die Inanspruchnahme von Sozialhilfe zu ersparen. Sei aber die Prävention von Sozialhilfebedürftigkeit das materiale Motiv der Regelung, so sei diese auch bei der Qualifika- tion zu berücksichtigen: Solche Leistungen seien der sozialen Sicherheit und nicht der Sozial- 13 Grundlegend: EuGHE 1983, 1427 (Piscitello);1985, 1745 (Frascogna).

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hilfe zuzuordnen. Hinsichtlich der Leistungen, die verfolgungsbedingte Nachteile in der Sozial- versicherung ausgleichen sollten, 14 begriindete der EuGH seine Entscheidung damit, daß diese Nachteile in der Sozialversicherung eingetreten seien; die Regelung schaffe also einen Aus- gleich für Einbußen in einem System, das regelmäßig durch Beiträge finanziert und dessen Lei- stungen von der Verwirklichung soz.ialer Risiken abhällge, mithin unproblematisch zur sozialen Sicherheit gehöre.

c) Qualifikationsprobleme ergeben sich schließlich im Hinblick auf die Zuordnung einzelner Leistungen zu den verschiedenen für unterschiedliche Leistungsarten enthaltenen Koor- dinierungsregeln. So stellte sich etwa- die' Frage, ob die damals in der deutschen Ren- tenversicherung geregelte Tuberkulosehilfe als Leistung bei Invalidität oder Alter (Art. 4 Abs. 1 lit. b) oder c)) oder als Leistung bei Krankheit (Art. 4 Abs. 1 lit a) VO (EWG) Nr. 1408/71) zu qualifizieren sei. 15 Im Hinblick auf die niederländische Konkursausfallsicherung stellte sich die Frage, ob auch diese EG-rechtlichen Bestimmungen über die Leistungen bei Arbeitslosigkeit . (Art. 4 Abs. 1 lit. g), 67 ff. VO (EWG) Nr. 1408/71) anzuwenden seien.¹⁶Schon heule stellt sich im Hinblick auf die kürzlich geschaffene Pflegeversicherung die Frage: Wie sind die Lei-

; stungen des deutschen PflegeVG und des österreichischen Pflegegesetzes zu qualifizieren (Eichenhofer 1994b; Rabanser 1994)?

Soweit der EuGH mit diesen Fragen befaßt war, folgte er den Maximen, die für andere Qua- lifikationsfragen bereits aufgezeigt wurden (dazu eingehend Eichenhofer 1994a: Tz. 183 ff.):

Ein sozialrechtlicher Systembegriff wird auch in diesem Zusammenhang nach eigenen EG- rechtlichen Gesichtspunkten bestimmt. Daraus folgt etwa, daß die Tuberkulosehilfe als Leistung bei. Krankheit zu begreifen sei, weil Krankheit Leistungsvoraussetzung sei und die Kon- kursausfallsicherung nicht als LeistUng der Arbeitslosensicherung angesehen werden könne - somit aus dem Anwendungsbereich der VO (EWG) NT. 1408/71 völlig herausfalle, weil die Konkursausfallsicherung den insolvenzbedingten Verlust von ArbeitsentgeltanspTÜchen und nicht die Einkommenssicherung wegen Arbeitsplatzverlustes zum Gegenstand habe. Schließlich ist jegliche Leistung für den Pflegebedürftigen - weil auf diesen individuellen Pflegebedarf zu- geschnitten - eine Sachleistung und nicht eine Geldleistung, wiewohl die Leistung in Geld er- folgt. Denn sie ist zweckgebunden - "sachbezogen".

3.3. Beitrag des EuGH

Die Rechtsprechung des EuGH schärfte mit dieser Rechtsprechung das Bewußtsein für die In- . temationalität der EG-rechtlichen Koordinierungsaufgabe. Welln Europäisches Sozialrecht die

Sozialleistungssysteme sämtlicher Mitgliedstaaten nach einheitlichen Maßstäben koordinieren soll, ist eine gemeinschaftsrechtliche und. an den Regelungszwecken des EG-Rechts ausgerich- tete Auslegung seiner sozialrechtlichen Systembegriffe unvermeidlich. Auch die vom EuGH ge- fundenen Auslegungsergebnisse im einzelnen sind sich der Schwierigkeit der Aufgabe bewußt.

14 EuGHE 1975, 2147 (Adlerblum); 1979,2019 (Even); 1981,229 (Vigier).

15 EuGHE 1972,1105, 1127, 1141; 1980,2729.

16 EuGHE 1976, 1901 (Mouthaan).

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Im Ergebnis überzeugen die Resultate ein regelrechter Absturz bei jener Gratwanderung konnte bisher nicht notiert werden.

4. Bedeutung der Staatsangehörigkeit als Anknüpfungspunkt für RechtsansprÜche auf Sozialleistungen

4.1. Problemstellung

Es mag historisch verständlich sein, daß Staaten ihre Sozialleistungsansprüche auf die eigenen Staatsangehörigen beschränken. Dies konnte mit der Erwägung gerechtfertigt werden, daß der Staat ein eigener Solidarverband sei und deswegen an dessen Leistungsarisprüchen nur die An- gehörigen dieses Staates teilhaben könnten (Eichenhofer 1994a: Tz.166). Schon für die geho- benen Systeme der Sozialversicherung konnte dieser Gesichtspunkt indes nicht genügen, um de-' ren internationalen Geltungsbereich zu bestimmen. Denn die Rechte der Sozialversicherung sind an die Beschäftigung in einem Staat und nicht in der Nationalität des Beschäftigten ge- knüpft. Daher wurde der internationale Geltungsbereich nationalen Sozialversicherungsrechts seit jeher primär durch Anknüpfung an den Beschäftigungsort bestimmt.

In einer Rechtsgemeinschaft wie der EU, in der die Angehörigen sämtlicher Mitgliedstaaten gleichermaßen Bürger der Union sind, kann Staatsangehörigkeit somit kein hinreichender An- knüpfungspunkt für Sozialleistungsberechtigungen mehr sein. Demgemäß untersagen nicht nnr Art, 6 EGV, 7 EWGV sondern auch Artt. 3

va

(EWG) Nr. 1408/71 oder 7 Abs. 2, 12

va

(EWG) Nr. 1612/68 jede auf Staatsangehörigkeit gründende Differenzierung bei der Gewährung von Leistungen dersozialen Sicherheit oder "sozialen Vergünstigungen".

Der EuGH hat in seiner Rechtsprechung dem Verbot einer Differenzierung sozialrechtlicher Be- rechtigungen auf der Grundlage der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates in zahlreichen Urteilen besondere Aufmerksamkeit geschenkt.

a) Namentlich seine Rechtsprechung zu dem vielschichtigen Begriff der "sozialen Ver- günstigung" (Art. 7 Abs. 2

va

(EWG) Nr. 161168) hatte zur Folge, daß nationaleSozialgesetze, die Sonderregelungen für die eigenen Staatsangehörigen vorsahen, zunehmend durch Regeln verdrängt wurden, die den EU-Bürgem denselben sozialrechtlichen Status wie den eigenen Staatsangehörigen einräumen mußten. Dies galt etwa für Leistungen der Ausbil- d.ungsförderung,17 Familienvergünstigungen bei staatlichen Eisenbahnen,18 öffentlich ge-

17 EuGHE 1974,773 (Casagrande); 1975, 109 (Alaimo); 1990 I, 4185 (Di Leo) 18 EuGHE 1975, 1985 (Cristini)

(13)

förderte Familie~gründungsdarlehen,19 Sozialhilfe,20 Altersmindesteinkommen21 oder das Übergangsgeld für jugendliche Arbeitslose22 Hingegen blieben die nach wie vor an die Staats- angehörigkeit anknüpfenden Leistungen der Kriegsopferversorgung zu Recht von dieser Gleich- stellung ausgenommen.23 Denn die Kriegsepferversorgung ist eine der nationalen Sozialgesetz- gebung nach wie vor überantwortete domaine reserve, die legitimerweise Anknüpfungen an die Staatsangehörigkeit vorsieht, weil das auszugleichende Sonderopfer der Solidargemeinschaft der Staatsbürger einer Nation erbracht wurde.

b) Die Wirkungen des gemeinschaftsrechtlichen Verbotes der Diskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit wurde ferner gesteigert durch die Rechtsprechung, die immer mehr rechtli- che Materien als Regelungsgegenstände des EG-Rechts entdeckte: so die Universi- tätsausbildung als Teil der beruflichen Bildung24 (Art. 128 EWGV) oder die passive Dienstlei- stungsfreiheit25 - also den bloßen Konsum - und damit zusammenhängend sämtliche den Kon"

sum von Dienstleistungen flankierende Regelungen, darunter die Entschädigung von Verbre- chensopfern26 Durch diese saChliche Erweiterung des EG-Rechts auf immer neue Materien wurde auch der Anwendungsbereich des Verbotes der Diskriminierung wegen der Staatsange- hörigkeit eines Mitgliedstaates auf immer neue Sachgebiete erstreckt. Dies hatte u.a. die Konse- quenz, daß etwa im deutschen Gesetz zur Entschädigung von Verbrechensopfern (OEG) die vormalige Beschränkung der unbedingten Gewährung von Entschädigungsleistungen auf deut- sche Staatsangehörige überwunden wurde.

c) Die Wirkungen dieser Rechtsprechung wurden schließlich noch dadurch gesteigert, daß der Gerichtshof dem Verbot der Diskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit eines EU-Bür- gers nicht nur - was selbstverständlich ist - das Verbot der unmittelbaren, sondern darüber hinaus auch das Verbot der mittelbaren Diskriminierung entnahm. Unmittelbar diskriminierend sind Vorschriften, bei denen die StaatsangehÖrigkeit eines Mitgliedstaates zum Anknüpfungs- punkt wird; mittelbar diskriminierend sind Vorschriften, bei denen die Staatsangehörigkeit zwar kein rechtserhebliches Unterscheidungsmerkmal darstellt, wohl aber in deren Folge Angehörige anderer Mitgliedstaaten schlechter behandelt werden als Angehörige des. normsetzenden Staates (Bieback 1994: 301 ff.).

Gerade im Sozialrecht hat dieser topos eine große Bedeutung erlangt. So wurden etwa Re- gelungen, die den für die. Beurteilung des Leistungstatbestands' der Berufsunfähigkeit wesentlichen beruflichen Aufstieg auf berufliche Karrieren im normsetzenden Staat beschränken wollten,27 oder Bestimmungen zugunsten der Kindergeldgewährung von Eltern arbeitsloser Ju-

gendlicher, die die 'tendenz verfolgten, die Leistungen nur an Jugendliche zu gewähren, die im

19 EuGHE 1982, 33 (Reina) 20 EuGHE 1985,973 (Hoeckx) 21 EuGHE1984, 3199 (Castelli)

22 EuGHE 1976,2057 (Inzirillo); 1985, 1873 (Deak); 1991 I, 199 (Kziber).

23 EuGHE 1979,2019 (Even)

24 EuGHE 1985,593 (Gravier); dazu: Everling 1985a: 209 f.; Everling 1992: 241, 246 f.

25 Grundlegend: EuGHE 1974, 1299 (van Binsbergen) 26 EuGHE 1989, 195 (Cowan).

27 EuGHE 1988, 2805 (Roviello)

(14)

normsetzenden Staat arbeitslos geworden sind, vom Gerichtshof als Verbot gegen den Grundatz der mittelbaren Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit verworfen.^Z8

4.3. Beitrag des EuGH

Der EuGH hat damit die Staatsangehörigkeit als Anknüpfungspunkt für die Geltung der mitgliedstaatlichen Sozial;echte so weit zurückgedrängt, daß sie praktisch nur noch für das Intere nationale Recht der Kriegsopferversorgung Bedeutung erlangt. Dies geschah zu Recht. Denn die Sozialversicherung dient dem Schutz der Beschäftigten in einem Staat und die Entschädigungs-, Förderungs- und Hilfssysteme sind Maßnahmen zur Gestaltung einer primär durch das Zusam- menleben in einem durch staatliche Sozialgesetzgebung geregelten Raum. Damit beförderte die Rechtsprechung des EuGH ein Internationales Sozialrecht, bei dem die Anknüpfung an den ge- wöhnlichen Aufenthalt oder Wohnsitz im Vordergrund steht. Damit hllt der EuGH nicht nur einen wichtigen Beitrag zur Veränderung des Intemationalen Sozialrechts der Mitgliedstaaten geleistet. Darüber,hinaus hat er damit auch zu einer Veränderung der Legitimationsgrundlage' der Gewährung von Sozialleistungen beigetragen: Der durch Sozialrecht verfaßte So- lidarverband ist danach nicht mehr primär oder gar ~esentlich die Gemeinschaft der Staatsan-' gehörigen, sondern die Gemeinschaft derer, die in einem durch staatliche Sozialpolitik geord- neten und gestalteten Raum zusammenleben und -wirken.

,/

5. Äquivalenzregeln

5.1., Problemstellung

Europäisches Sozialrecht ist nicht auf ein Ensemble von Kollisionsnorrnen sowie Verbote der Diskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit zu .beschränken. Die Vereinheitlichung der prinzipiell' einseitigen Kollisionsnormen des I~temationalen Sozialrechts der Mitgliedstaaten sowie die Festsetzung angemessener Anknüpfungspunkte ist vielmehr nur eine Aufgabe des Eu- ropäischen Sozialrechts. Darüber hinaus hat es als zweite und wesentliche Aufgabe die intemationalen Wirkungen des nationalen Sozialrechts der einzelnen Mitgliedstaaten zu sichern,_ ' namentlich zu gewährleisten, daß sozialrechtliche Berechtigungen, die in eines bestimmten Mit- gliedstaates Sozialrecht gründen, ihre Wirkungen auch außerhalb dieses Staates entfalten. Das gestalterische Mittel zur Erreichung dieses Zieles ist die Äquivalenzregel (Eichenhofer 1994a:

Tz. 190 ff.). Sie findet sich in zahlreichen Normen des Europäischen koordinierenden Sozial- rechts.

Schon Art. 51 EWGV läßt erkennen, daß die zentrale Gestaltungsform des Europäischen So- zialrechts die Gleichstellung (= Äquivalenz) von Auslands- und Inlandssachverhalten oder von Z8 EuGHE 1990,1-531 (Bronzino).

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ausländischen mit inländischen Rechtsverhältnissen liegenden Regeln ist. Wenn Art. 51 EWGV dem System des Europäischen Sozialrechts aufträgt, "die Zusammenrechnung aller nach den verschiedenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften berücksichtigten Zeiten für den Erwerb und die Aufrechterhaltung des Leistungsanspruchs" vorzusehen, so wird deutlich: Es ist durch Gleichstellung von Versicherungszeiten . unterschiedlicher mitgliedstaatlicher Zuordnung die in verschiedenen Mitgliedstaaten begründete Versichertenbiographie zur Einheit zu fügen. Und wenn Art: 51 EWGV dem Koordinationssystem ferner aufträgt zu sichern, daß Leistungen auch an Personen zu erbringen sind, die außerhalb des zuständigen Mitgliedstaates wohnen, so läßt sich auch darin das Gebot zur Schaffung von Äquivalenzregeln erkennen - nämlich den ge- wöhnlichen Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat dem gewöhnlichen Aufenthalt im zu- ständigen, d.h. leistungspflichtigen Staat gleichzustellen. Daß freilich das Gebot der Gleich- stellung von in anderen Mitgliedstaaten verwirklichten Tatbeständen auf die in

va

(EWG) Nr.

1408171 vorgesehenen Tatbestände nicht zu beschränken ist, enthüllte die Rechtsprechung in den vergangenen Jahrzehnten immer wieder aufs neue.

5.2. Beitrag des EuGH

Zwar befand der EuGH noch 1978,. daß dem Europäischen Sozialrecht nicht das Postulat einer allgemeinen Tatbestandsgleichstellung zugrundeliege.29 Allerdings hat er in der Folgezeit in einzelnen Rechtsfragen immer wieder neue und von der

va

(EWG) Nr. 1408171 nicht explizit vorgesehene Äquivalenzregeln aufgestellt, daß etwa

ein echter Grenzgänger (Art. 71 Iit. b)

va

(EWG) Nr. 1408171) bei Vollarbeitslosigkeit nicht nur, wie von Art. 71 Abs. I lit, a) ii

va

^{(EWG) Nr.}1408/71 vorgesehen -Leistun- gen nach dem Recht des Wohnstaates, sondern stattdessen Leistungen nach dem Recht des Beschäftigungsstaates finde, falls er dort die besseren Aussichten auf berufliche Wieder- eingliederung habe30 oder

. wie das Arbeitslosengeld für Grenzgänger zu ermitteln sei. Dies wird zum Problem, weil Grenzgänger dem Arbeitslosenversicherungsrecht des Beschäftigungsstaates unterliegen.

Es stellt sich deshalb die Frage, ob die Beitragsbemessungsgrenze des Be- schäftigungsstaates auch bei der Leistungsbemessung im Wohnstaat gilt.

Das Gericht verwies auf seine frühere Rechtsprechung,31 da für die Arbeitsentgelt- bestimmung bei Grenzgängern abweichend von Art. 68

va

(EWG) Nr. 1408171 Son- derregeln gelten müßten. Denn nach Art. 68

va

(EWG) Nr. 1408/'71 ist Be- messungsentgelt das letzte Einkommen, das der Arbeitslose vor Eintritt der Ar- beitslosigkeit im zuständigen Staat bezogen hat. Für Grenzgänger hat der Gerichtshof dagegen als maßgebliches Bemessungsentgelt das im Beschäftigungsstaat bezogene Ar- beitsentgelt angesehen. Dieses Entgelt ist ohne Begrenzung durch die Bemessungsgrenze für die Berechnung des Arbeitslosengeldes eines Grenzgängers zugrundezulegen,denn 29 EuGHE 1978, 1489 (Kenny); vgl. den Vorschlag der Kommission zur Einführung einer allgemeinen Tatbestandsgleichstellung im Europäischen Sozialrecht: ABI. 1990, Nr. C 119/19 vom 15.5.1990;

dazu Eichenhofer 1994a: Tz. 213.

30 EuGHE 1986, 1837 (Miethe) 31 EuGHE 1980,535 (Fellinger)

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dieser unterliegt nicht dem Recht des Beschäftigungsstlill;tes, sondern dem Recht des Wohnstaates. Andernfalls würde auch eine Ungleichbehandlung zwischen den Versicher- ten des Wohnstaates eintreten, weil die in einem anderen Mitgliedstaat Beschäftigten ihr Arbeitsentgelt nicht in vollem Urrifang durch den Beschäftigungsstaat I:lerücksichtigt flin- den;

für die BewiIligungvon Kindergeld an Eltern arbeitsloser Jugendlicher die Arbeitslosigkeit in einem anderen Mitgliedstaat der Arbeitslosigkeit im leistungspflichtigen Staat gleich- stehe.³²

Die Koordination von Familienleistungen (insbesondere Kindergeld, Kinderzuschlag und Waisenrenten) wird in Art. 73 - 78 VQ (EWG) Nr. 1408171 geregelt. Nach der Grundregel des Art. 13 VO (EWG) Nr. 1408171 ist der Staat für die Erbringung der Leistung zustän- dig, in dem ein Elternteil arbeitet. Bei Bestimmung der Anspruchsberechtigung sind Kin- der, die in einem anderen Mitgliedstaat als dem Beschäftigungsstaat eines Elternteils wohnen, so zu berücksichtigen, wie wenn sie im Beschäftigungsstaat wohnten (Art; 73 VO (EWG) Nr. 1408171). Dabei kommt es nicht darauf an, ob der andere Elternteil im selben Beschäftigungsstaat oder einem anderen Mitgliedstaat arbeitet oder I)icht. 33 Aus Gründen der Gleichbehandlung von Wanderarbeitnehmern mit ortsansässigen Arbeitnehmern ist auch bei Verwirklichung anderer anspruchsbegründender Merkmale - neben Arbeitslosig- keit, Schul- oder Hochschulausbildung oder Berufsausbildung - bei den Familienleistungen die Tatbestandsverwirklichung in einem anderen Mitgliedstaat der Verwirklichung des Tatbestandes im zuständigen Staat gleichzustellen.

Gerade an dieser Rechtsprechung entzündete sich die Kritik der Öffentlichkeit. Besonders ve- hement flel diese Kritik in dem letztgenannten Beispielsfall aus, als der EuGH eine Auslegung des Gemeinschaftsrechts fand, die einer ausdrücklichen Regelung des deutschen Rechts entge- genstand. Diese erging nachweislich, um die vom EuGH gewählte Auslegung auszuschließen.

Der EuGH hat damit zum einen verdeutlicht, daß die Äquivalenzregel das tragende und be- stimmende Gestaltungsmittel des Europäischen Sozialrechts ist. Zum anderen löste diese Rechtsprechung eine Debatte zu der Frage aus, inwieweit dem Europäischen Sozialrecht ein allgemeines Prinzip der Tatbestandsgleichstellungzugrundeliege. Auch die Antwort, die der . EuGH auf diese Frage gibt, überzeugt: Zwar gebe es kein allgemeines Prinzip der Tatbestandsgleichstellung über die im geschriebenen Europäischen Sozialrecht niedergelegten Fälle hinaus; allerdings enthalte das geschriebene Recht keine abschließende Regelung der An- wendungsfalle für die Tatbestandsgleichstellung. In Fällen, in denen andernfalls das zentrale Anliegen des Europäischen Sozialrechts - Sicherung der internationalen Wirkungen nationalen Rechts - gefährdet wäre, sind daher über den geschriebenen Text der Verordnung hinaus durch Richterrecht Tatbestandsgleichstellungen zu schaffen. Der Einwand, daß richterliche Rechtsfln- dung sich nicht über den Wortlaut geschriebenen Rechts hinwegsetzen dürfe; ist auf den zu dis-

32 EuGHE 1990,1-531 (Bronzino) 33 EuGHE 1992,1-48.39 (Hughes)

(17)

kutierenden Vorgang nicht übertragbar. Denn der Koordinierungsauftrag besteht auf geschrie- benem Recht, mag er auch im Text der diesen Koordinierungsauftrag ausfüllenden

va

^(EWG).

Nr. 1408171 keinen hinreichenden Niederschlag gefunden haben. Und auch der Einwand, der EuGH setze sich über geschriebenes Gesetzesrecht eines Mitgliedstaates hinweg, verflingt nicht.

Denn nationales Recht bindet die Richter des EuGH nicht, sondern gerade umgekehrt ist der nationale Gesetzgeber zur Schaffung von nationalem Recht nur befugt, soweit dieses mit EG- Recht verträglich ist.

6. Konkurrenz zwischen Europäischem Sozialrecht und autonomem Internatio- nalem SoziaIrecht der Mitgliedstaaten

6.1. Problemstellung

Ein weiteres wichtiges Themenfeld in der Judikatur des EuGH lag in der Bestimmung des Rangverhältnisses zwischen dem Europäischen Sozialrecht einerseits und dem autonomen In- ternationalen Sozialrecht der Mitgliedstaaten andererseits. Weil der Gegenstand des Eu- ropäischen Sozialrechts das Internationale sozialrecht der Mitgliedstaaten ist und jenes statt nationalen supranationalen Ursprungs ist, wird das Rangverhältnis zwischen Europäischem und autonomem Internationalen Sozialrecht prekär. Immer wieder hatte der EuGH darüber zu entscheiden, ob die Regeln des Europäischen Sozialrechts durch Bestimmungen des autonomen Internationalen Sozialrechts der Mitgliedstaaten korrigiert werden könnten. Die

va

(EWG) Nr.

1408171 verdrängt das autonome Internationale Sozialrecht der Mitgliedstaaten, soweit dieses

,

auf Gesetzesrecht beruht; es verdrängt dies aber auch insoweit, als autonomes Internationales Sozialrecht auf bilateralen Abkommen beruht (vgl. Artt. 6, 8

va

(EWG) Nr. 1408171).

6.2. Rechtsprechung des EuGH

In der Rechtssache Petroni³⁴hatte der EuGH die Frage zu entscheiden, ob ein nach autonomem belgisehern Recht begründeter Rentenanspruch im Hinblick auf den Bezug einer weiteren Rente nach dem Recht eines anderen Mitgliedstaates gekürzt werden könne. Der EuGH befand, daß eine derartige Kürzung jedenfalls dann unstatthaft sei, wenn eine Kürzung konkurrierender bel- giseher Rentenansprüche nach be(gischem Recht nicht vorgesehen sei. Andernfalls würden Art.

48, 51 EWGV verletzt. Denn mit der Ausübung der Freizügigkeit wären sozialrechtliche Nach- teile verbunden, was Europäisches Sozialrecht gerade verhindern soll. Der EuGH hat daher in ständiger Rechtsprechung das Prinzip formuliert: Europäisches koordinierendes Sozialrecht wirkt gegenüber dem autonomen Internationalen Sozialrecht der Mitgliedstaaten stets nur rechtserweiternd und niemals rechtsverkürzend. Eine Verkürzung von Leistungsansprüchen

34 EuGHE 1975, 1149: vgl. ferner: EuGHE 1990,1-1599 (Pian),.1990, 1-2259 (Spits)

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kraft autonomen Internationalen Sozialrechts sei ausgeschlossen, wenn die Normen des Euro- päisches Sozialrechts entgegenstünden. Nur falls das autonome Internationale Sozialrecht eines Mitgliedstaates die Kürzung auch bezüglich konkurrierender Leistungsansprüche desselben nationalen Rechts vorsähe, so sei eine entsprechende Kürzung auch für ausländische Leistungsan- sprüche statthaft.

In der Entscheidung Pinna35 verwarf der EuGH eine vormals in Art. 73 VO (EWG) ~r. 1408171 a.F. für Frankreich enthaltene Sonderregelung. Aus dem Gebot des Art. 51 EWGV, daß Euro- päisches Sozialrecht die Inanspruchnahme der Freizügigkeit sozialrechtlich zu flankieren habe, folge: Koordinationsrecht dürfe über die vorhandenen materiellrechtlichen Unterschiede hinaus keine zusätzlichen internationalsozialrechtlichen Unterschiede schaffen. Die vormals in Art. 73 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1408171 enthaltene Sonderregelung begünstige indes Frankreich vor den übrigen Mitgliedstaaten und stelle daher eine indirekte Diskriminierung der in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Berechtigten von Familienleistungen nach französischem Recht dar.

Autonomes Internationales Sozialrecht, das von Europäischem koordinierenden Sozialrecht in- . haltlieh abweicht, kann somit vor Europäischem Recht keinen Bestand haben, weil diesem aufgetragen ist, das Internationale Sozialrecht der Mitgliedstaaten zu ersetzen und zu vereinheitlichen.

Desgleichen hat der EuGH befunden: Im Verhältnis zwischen bilateralem Abkommensrecht und Europäischem Recht gelte das in der Entscheidung Petroni entwickelte Prinzip ebenfalls;36 desgleichen befand der Gerichtshof, daß ein in einem Kooperationsvertrag zwischen der EG und Marokko vereinbarten Verbot der Diskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit bei der Nie- derlassung von Arbeitnehmern auch ein Verbot der· Diskriminierung von· marokkanischen Staatsangehörigen bei der Gewährung von Leistungen für jugendliche Arbeitslose in einem EG- Staat umfasse}7

Diese Rechtsprechung beruht auf dem Grundsatz, daß das Europäische Sozialrecht an die Stelle des autonomen Internationalen Sozialrechts der Mitgliedstaaten tritt und dieses also verdrängt, falls es sachlich konkurrierende Regelungen enthält. Falls es hingegen keine sachlich konkurrie- renden Regelungen vorsieht, wäre es mit dem Regelungsauftrag des Europäischen Sozialrechts unvereinbar, wenn nationale Normen diese einseitig ergänzen und damit verfälschen könnten.

Falls ein Leistungsanspruch nach autonomem Internationalem Sozialrecht eines Mitgliedstaates in vollem Umfang begründet ist, darf es rnangels Bestehens einer spezifischen Legitimation durch Europäisches Sozialrecht nicht mit der Begründung gekürzt werden, es bestehe ein konkurrierender Leistungsanspruch gegen einen anderen Mitgliedstaat. Europäisches Sozial- recht wirkt gegenüber autonomem Internationalem Sozialrecht also nicht verdrängend, sondern

35 EuGHE 1986, 17.

36 EuGHE 1991,1-323 (Rönfe1dt).

37 EuGHE 1991,1-199 (Kziber).

(19)

ergänzend, falls dieses jenem nicht widerstreitet. Daher ist das der Entscheidung Petroni zu- grundeliegende Prinzip gruncisätzlich zu billigen.

Es kann - und insoweit ist die Rechtsprechung des EuGH zu beanstanden (vgl. näher Eichenho- fer I 992b: 573, 577) - allerdings nicht erstreckt werden auf das Verhältnis von Europäischem Sozialrecht einerseits und den bilateralen Abkommen der Mitgliedstaaten untereinander andererseits. Dem steht Art. 6 VO (EWG) Nr. 1408171 entgegen. Dieser Regel ist der Grundsatz zu entnehmen: Europäisches Sozialrecht verdrängt umfassend das unter den Mitgliedstaaten vor Inkrafttreten des Europäischen Sozialrechts geschaffene zwischenstaatliche Recht. Denn im Verhältnis zu den zwischenstaatlichen Abkommen enthält das Europäische Sozialrecht nicht nur eine ergänzende, sondern stets eine alternative Regelung (Eichenhofer 1994a: Tz. 133 ff.).

7 .. 1. Die Rechtsprechung des EuGH - ein Beitrag zur Entwicklung des Europäi- schen Sozialrechts im Einzelfall

Der kleine Steifzug durch die Spruchpraxis des EuGH zum Europäischen Sozialrecht bestätigt zunächst einen Befund Ulrich Everlings: "Der Gerichtshof geht bei seiner Rechtsprechung, wie es der richterlichen Instanz gebührt, von konkreten Fällen und Sachverhalten aus. Das ist für Di- rektklagen selbstverständlich ... es gilt aber genauso auch· für Vorlageverfahren" (Everling 1985b: 424, 431). Die Antworten des EuGHauf die ihm gestellten Vorlageverfahren sind - mit anderen Worten - nicht abstrakt; sondern immer konkret - weil alles Recht stets konkret ist. Bei.

dieser Konkretisierung ist der Gerichtshof nicht frei, verführe gar willkürlich! Er ist vielmehr stets an - allerdings abstrakt formulierte - Prämissen des primären und sekundären Gemein- schaftsrechts gebunden.

7.2. Rolle des EuGH für die Entfaltung des Europäischen Sozialrechts

Der EuGH fand seine wichtigste Aufgabe zunächst in der Zuordnung von Sachverhaltsge- staltungenzur Rechtsetzung. Exempla docent! Welche Leistungsgattung als "soziale Sicherheit"

(Art. 4 VO (EWG) Nr. 1408171) oder als "soziale Vergünstigung" (Art. 7 Abs. 2 VO (EWG) Nr.

1612/68) zu qualifizieren sind - diese Frage kann verläßlich nur beantwortet werden auf der Grundlage des Fallrechts, das der EuGH in den Jahrzehnten seines Bestehens hervorgebracht hat. Angesichts unterschiedlich konstruierter Sozialleistungssysteme in den einzelnen Mitglied- staaten schuf der EuGH das Bewußtsein für die Gemeinsamkeiten und Unterschiede in den sozialrechtlichen Gestaltungen der einzelnen Mitgliedstaaten. Er verdeutlichte aber zugleich die . wesentliche Gemeinsamkeit, daß die in der EU zusammengeschlossenen Staaten nicht nur ge-

meinsam auf liberalen und demokratischen, sondern zusätzlich auch auf übereinstimmenden sozialstaatlichen Grundsätzen beruhen. Der Gerichtshof hat darüber hinaus einzelne Normen des Europäischen Sozialrechts mit juristischen Allgemeinbegriffen versehen und damit das Ver- ständnis für die Struktur dieser Normen vertieft. Wenn etwa die Bestimmungen über das an- wendbare Recht mit dem Begriff der Kollisionsnormen belegt werden, so wird damit zugleich

(20)

meiner rechtssystematischen oder "rechtsdogmatischen " Frage eine wichtige und - wie gezeigt - zutreffende Position bezogen.

7.3. Die Normierungsaufgabe des Gerichtshofs

Die wichtigste Aufgabe nahm der Gerichtshof wahr, um das weltweit einmalige, auf typische und vorhersehbare internationalsozialrechtliche Konfliktlagen zugeschnittene, geschriebene Re- gelwerk des Europäischen Sozialrechts zu ergänzen und fortzubilden, soweit explizite Regeln fehlten oder zwar geschrieben, indes mit derrl Geist des Europäischen Sozialrechts nicht verein- bar waren. Die Wahrnehmung dieser Aufgabe von Rechtsprechung (Heck 1929: Anhang § 1) war es, als der Gerichtshof etwa aus den Kollisionsnormen des Europäischen Sozialrechts das Verbot der Mehrfachbelastung mit Sozialversicherungsbeiträgen entwickel\e, den Begriff der sozialen Sicherheit dahin präzisierte, daß diesem Begriff wesentlich Leistungsgattungen zu subsumieren sind, die den einzelnen vor der Inanspruchnahme von Sozialhilfe bewahren sollten, den Begriff der Diskriminierung auch die mittelbaren Diskriminierungen subsumierte oder zum Verhältnis von Europäischem und autonomem Internationalen Sozialrecht das Postulat auf- stellte, daß jenes stets nur rechtserweiternd und niemals rechtsverkürzend wirken solle. In allen diesen Fällen hat der Gerichtshof getan, was von jedem Gericht erwartet wird: konkret - also am Einzelfall - zu erweisen, was aufgrund abstrakter Regeln rechtens ist.

Gewiß mag man im Einzelfall darüber streiten, wie der Gerichtshof seine Normierungsaufgabe konkret bewältigt hat. Daß der Grundsatz: Europäisches Sozialrecht wirke im Verhältnis zum autonomen Internationalen Sozialrecht der Mitgliedstaaten stets nur rechtserweiternd und niemals rechtsverkürzend, für das Verhältnis von Europäischem Sozialrecht einerseits und bilateralem Abkommensrecht andererseits nicht gültig sein kann, zeigt - entgegen einer anderslauten- den Entscheidung des EuGH - exemplarisch: manche Entscheidung des EuGH ist bedenklich!

Aber das rechtfertigt es nicht, die Rechtsprechung des EuGH als Ersatzgesetzgebung oder gar richterliche Willkürmaßnahme abzuqualifizieren. Natürlich handelt es sich bei den Normie- rungsvorschlägen um Richterrecht. Aber für dieses gilt, um es nochmals mit den Worten U1rich Everlings zu sagen: "Soweit der Gerichtshof ... Richterrecht schafft, wird seine Funktion als Rechtsschutzinstanz zugleich zu der eines Verfassungsorgans, denn er wird materiell in dem Bereich tätig, der den Rechtsetzungsorganen der Gemeinschaft übertragen ist ... Aber dennoch setzt er sich damit nicht an die Stelle des Gemeinschaftsgesetzgebers, denn er verbleibt im Be- reich der Rechtsprechung also der Entscheidung konkreter Fälle ... Die Befugnis des Gemeinschaftsgesetzgebers zur Rechtsetzung bleibt unberührt, und zwar ... so&ar zur Korrektur der Urteile" (Everling 1985b: 444.). - soweit sich solche Korrektur - und dies wäre.nachzutragen - ebenfalls im Rahmen des Gemeinschaftsrechts bewegt, worüber letztlich der EuGH zu befin- den hat.

(21)

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