M 194/2006 JGK 28. Februar 2007 JGK C Motion
0368 von Allmen, Gimmelwald (SP-JUSO)
Weitere Unterschriften: 33 Eingereicht am: 05.09.2006
Zweitwohnungspolitik
Der Regierungsrat wird beauftragt, die gesetzlichen Grundlagen so anzupassen,
• dass Gemeinden mit einem hohen Anteil an Zweitwohnungen neue fiskalische Instrumente zur Verfügung erhalten, um die Inhaberinnen und Inhaber von Zweitwohnungen, welche ihren steuerrechtlichen Wohnsitz ausserhalb der Standortgemeinde haben, ausreichend an den verursachten Kosten (Infrastrukturkosten, Verwaltung) zu beteiligen;
• dass die Gemeinden finanzielle Mittel generieren können, welche zur Minderung unerwünschter Effekte des Zweitwohnungsbaus, wie:
- Verminderung der Attraktivität der Destination, - hoher Landverbrauch,
- hohe Mietzinsen für Einwohnerinnen und Einwohner mit ständigem Wohnsitz in der Gemeinde
eingesetzt werden könnten;
• dass Ausländerinnen und Ausländer bei der Besteuerung von Wohn- und Grundeigentum in Berner Gemeinden den Schweizern gleichgestellt werden.
Begründung:
Die Nachfrage nach Zweitwohnungen boomt. Zurzeit hat es in der Schweiz über 450`000 Zweitwohnungen und jährlich kommen rund 8`500 dazu. Nach Aufhebung der Lex Koller könnte die Nachfrage auch in verschiedenen Tourismusorten im Kanton Bern sprunghaft ansteigen.
Es ist unbestritten, dass der Zweitwohnungsbau einen volkswirtschaftlichen Nutzen bringt.
Insbesondere das Immobilien- und das Baugewerbe und die Banken profitieren. In einigen Tourismusgemeinden, wo 40 bis 70 Prozent der Wohnungen Zweitwohnungen sind, zeigen sich aber die negativen Auswirkungen immer deutlicher:
• Wie durch Studien belegt und in der Praxis ersichtlich, leisten die Zweitwohnungsbesitzerinnen und Zweitwohnungsbesitzer nur einen ungenügenden Beitrag an die Kosten der Infrastruktur und an die Leistungen der Gemeinden.
Ausländische ZweitwohnungsbesitzerInnen werden zusätzlich privilegiert. Während Schweizerinnen und Schweizer den Nutzen aus ihrer Zweitwohnung (Eigenmietwert, Vermietung) nach dem Steuersatz ihres gesamten Einkommens versteuern müssen, ist bei Ausländern nur das im Kanton
Bern erzielte Vermögen und Einkommen satzbestimmend. Das ist eine stossende Ungleichbehandlung!
Analysiert man die Steuereinnahmen einer Tourismusgemeinde, stellt man fest, dass von den auswärtigen Wohnungsbesitzerinnen und -Besitzern nach Abzug des Unterhalts und der Schuldzinsen kaum mehr Steuererträge aus Einkommen und Vermögen verbleiben. Da ist es nicht verwunderlich, dass Gemeinden mit einem hohen Anteil an Zweitwohnungen finanziell nicht gut dastehen.
• Der Grossteil der Zweitwohnungen werden nur wenige Wochen im Jahr von ihren Besitzerinnen und Besitzern genutzt und nur etwa 90`000 der 450`000 Zweitwohnungen in der Schweiz werden teilweise weitervermietet. Somit ist ihre Wertschöpfung für die lokale Wirtschaft äusserst gering.
• Durch den Zweitwohnungsbau wird die Landschaft verbaut und die Natur beeinträchtigt.
Damit sinkt die Attraktivität der Tourismusdestinationen.
• Für Einheimische stehen kaum mehr finanzierbare Wohnungen zur Verfügung.
• Die Zweitwohnungen konkurrenzieren die Hotels, welche wesentlich mehr Wertschöpfung bringen würden.
Zweitwohnungen werden somit für viele Tourismusgemeinden zu einer Last. Es drängen sich darum Massnahmen auf, welche den Gemeinden die Möglichkeit geben, die Besitzerinnen und Besitzer, welche ihren steuerrechtlichen Sitz nicht in der Standortgemeinde der Zweitwohnung haben, vermehrt an den Infrastruktur- und Verwaltungskosten zu beteiligen. Darum müssen den Gemeinden neben planerischen Instrumenten auch fiskalische Möglichkeiten zur Verfügung gestellt werden.
Als einfachstes Instrument, welches kaum zusätzlichen Verwaltungsaufwand erfordern würde, bietet sich die Liegenschaftssteuer an. Die Möglichkeit, die auswärtigen Wohnungsbesitzerinnen und -Besitzer bei der Liegenschaftssteuer höher zu belasten, könnte vielen Gemeinden mehr Spielraum geben für die Verbesserung ihrer Standortattraktivität.
Antwort des Regierungsrats
Der Regierungsrat ist sich bewusst, dass der Zweitwohnungsbau neben dem volkswirtschaftlichen Nutzen auch negative Auswirkungen mit sich bringt. Die Problematik ist denn auch in der bisherigen Tourismuspolitik nicht unberücksichtigt geblieben. So wurde das Thema in den regionalen Entwicklungskonzepten in den 1990er Jahren eingehend behandelt und im Baugesetz die Rechtsgrundlage geschaffen, dass die Gemeinden Mindestanteile an Erstwohnungen vorsehen können. Zudem werden auf Bundesebene mit der geplanten Aufhebung der Lex Koller flankierende raumplanerische Massnahmen geprüft.
Die Einführung einer Abgabe auf Zweitwohnungen wurde vom Regierungsrat und vom Par- lament in den letzten Jahren bereits mehr als einmal geprüft, diskutiert und abgelehnt, so zum Beispiel im Zusammenhang mit der Revision des Feuerschutz- und Wehrdienstgesetzes (2001) oder letztmals mit der Interpellation Kurt (I 194/2005; siehe Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern vom 7. Juni 2006, S. 624ff). Nach Auffassung des Regierungsrates sind raumplanerische Massnahmen besser geeignet als fiskalische Instrumente, um auf die Zahl der Zweitwohnungen Einfluss zu nehmen.
Folgende Überlegungen sind dem Regierungsrat in diesem Zusammenhang wichtig:
A. Begriff der Zweitwohnung
Der Begriff der Zweitwohnung ist mehrdeutig. Im weiteren Sinne ist jede Wohnung, die an einem anderen Ort als dem steuerrechtlichen Wohnsitz genutzt wird, eine Zweitwohnung.
Dabei spielt es keine Rolle, ob bezüglich der Erstwohnung Miete oder Eigentum vorliegt.
Unterschieden wird nach der Form der Nutzung der Zweitwohnung: Selbstnutzung (als Wo- chenend- und Ferienwohnung oder Wohnung am Arbeitsort), reine Kapitalanlage (d.h. Ver- mietung) oder eine Mischform. Je nach dem beabsichtigten Zweck einer Zweitwohnungs- abgabe ist der Begriff enger oder weiter auszulegen.
B. Mögliche Modelle zur zusätzlichen Belastung von Zweitwohnungen
Eine besondere Abgabe für Zweitwohnungen kann verschieden begründet und ausgestaltet werden.
1. Aufwandsteuer
Eine Zweitwohnungsabgabe könnte als Aufwandsteuer konzipiert werden. Aufwandsteuern knüpfen an bestimmte Aufwendungen der steuerpflichtigen Person an, die ein Indiz für eine gesteigerte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit darstellen. So könnte der Unterhalt einer Zweitwohnung durch deren Eigentümer oder Mieter als Indiz für eine gesteigerte wirtschaft- liche Leistungsfähigkeit gewertet werden. Das trifft allerdings nicht zu, wenn die Zweitwoh- nung als Kapitalanlage oder zu Berufs- oder Ausbildungszwecken genutzt wird. In Deutsch- land und Österreich sind als Aufwandsteuern ausgestaltete Zweitwohnungsabgaben anzu- treffen. Allerdings ist die Situation mit der schweizerischen insofern nicht vergleichbar, als die Selbstnutzung von Wohneigentum dort nicht mit der Einkommenssteuer erfasst wird. In der Schweiz würde eine Aufwandsteuer zur Einkommenssteuer (Eigenmietwert), zur Vermögenssteuer und zur Liegenschaftssteuer hinzutreten und damit eine Mehrbelastung darstellen, die nicht mehr der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit entspricht.
Das Bundesgericht hat in einem aktuellen Entscheid vom 12. April 2006 (abgedruckt in StE Nr. 46 2006, A 21.11) eine Regelung im Steuergesetz des Kantons Glarus geschützt, wo- nach Zweitwohnungen zu einem Eigenmietwert von 100 % des Marktwertes besteuert wer- den, Erstwohnungen jedoch nur zu einem Eigenmietwert von 60 %. Es begründet dies mit dem verfassungsmässig vorgesehenen Konzept der Wohneigentumsförderung, welches eine Unterscheidung in Erst- und Zweitwohnungen zulasse. Trotzdem erscheint die Erhebung einer Aufwandsteuer nicht sinnvoll. Es fehlt an einer stichhaltigen Begründung, gerade diesen Aufwand mit einer weiteren Steuer zu belasten (Rechtsgleichheit, Willkür).
Ausserdem bereitet die korrekte Festsetzung der Steuerhöhe Mühe. Weiter ist die Umsetzung schwierig, weil diejenigen Zweitwohnungen ausgenommen werden müssten, die als Kapitalanlage oder zu Berufs- oder Ausbildungszwecken genutzt werden. Gerade die Verwendung als Kapitalanlage würde den Grundgedanken einer Zweitwohnungssteuer vereiteln.
2. Kostenanlastungssteuer
Eine Zweitwohnungsabgabe könnte auch als Kostenanlastungssteuer ausgestaltet werden.
Kostenanlastungssteuern werden mit besonderen Kosten begründet, die eine bestimmte Personengruppe verursacht und die deshalb nicht von der Allgemeinheit getragen werden sollen. Soweit konkrete Kosten von bestimmten Grundeigentümern verursacht werden, dür- fen diesen die Kosten mittels Kausalabgaben angelastet werden. Ob solche von den Zweit-
wohnungsinhabern verursachte und ihnen zurechenbare Kosten aber überhaupt entstehen, ist zweifelhaft.
Das Bundesgericht hat sich verschiedentlich zu höheren Gebühren für Zweitwohnungs- eigentümer geäussert. So erachtete es moderat höhere Trinkwasseranschlussgebühren für Zweitwohnungseigentümer und Anschlussgebühren, welche auf die potentielle (und nicht die eigentliche seltene) Nutzung abstellen, als zulässig. Auch bei periodischen Benützungsgebühren müssten die Eigentümer von Zweitwohnungen in Kauf nehmen, im Verhältnis zu den Ortsansässigen stärker belastet zu werden. Ausgeschlossen seien aber höhere Gebühren für die Abfallbeseitigung und es sei auch nicht statthaft, die Zusatzkosten für die auf die Hochsaison angepassten Infrastrukturkosten vollumfänglich den Eigentümern von Ferienwohnungen anzulasten. Soweit die Gemeinden nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung abgaberechtliche Instrumente einsetzen können, braucht es keine neuen kantonalen Rechtsgrundlagen.
Die Kosten der allgemeinen Verwaltung und Infrastruktur werden von der Allgemeinheit ver- ursacht und dürfen folglich nur der Allgemeinheit als Ganzes belastet werden.
C. Gleichstellung von Ausländern und Schweizern bei der Behandlung von Wohneigentum
Die geltend gemachte Bevorzugung von Ausländern ist vor allem in Art. 8 Abs. 2 Steuer- gesetz begründet. Die objektbezogene Ausscheidung führt in den Fällen tatsächlich zu einer Besserstellung von Ausländern, wo ihr Steuersubstrat gegen Null tendiert, wenn dem Eigenmiet- und dem Liegenschaftswert die Schuldzinsen und die Hypothekarschulden gegenübergestellt werden. Die Regelung im alten Steuergesetz, wie sie auch andere Kantone kannten, wonach der steuerbare Reingewinn mindestens zu den Einheitsansätzen zu versteuern ist, die dem innerkantonalen Gewinn entsprechen, verstiess gemäss dem Zürcher Verwaltungsgericht gegen das Willkürverbot und gegen das massgebende Doppel- besteuerungsabkommen. Im Rahmen der Steuerrechtsrevision 2001 hat das Parlament den Artikel ohne Wortmeldung genehmigt. Die neue Norm wurde in den Kantonen Zürich und Aargau analog umgesetzt.
D. Schlussfolgerungen
Angesichts der starken steuerlichen Belastung des Grundeigentums in der Schweiz (Besteuerung der Eigenmiete, Vermögenssteuer, Liegenschaftssteuer) bleibt für eine zusätzliche Belastung mit einer Aufwandsteuer kein Raum. Die Belastung würde nicht mehr der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit entsprechen.
Kann den Inhabern von Zweitwohnungen die Verursachung konkreter Kosten nachgewiesen werden, können diese mittels kommunalen Kausalabgaben gedeckt werden.
Die Kosten der allgemeinen Verwaltung und Infrastruktur sind jedoch über die direkten Steuern zu finanzieren.
Die Förderung des privaten Grundeigentums ist verfassungsrechtlich vorgeschrieben. Eine Differenzierung nach Erst- und Zweitwohnungen wäre grundsätzlich möglich, drängt sich aber nicht auf.
Gegen die Einführung einer Zweitwohnungsabgabe sprechen auch veranlagungstechnische Überlegungen. Je nachdem was als Zweitwohnung gelten soll, müsste eine Differenzierung des gesamten Wohnungsbestandes vorgenommen werden.
Das ist kaum praktikabel und wird in der Praxis genau so zu Auslegungsstreitigkeiten führen wie die Frage, ob der Inhaber oder der Eigentümer steuerpflichtig werden soll.
Ausserdem sind Missbräuche vorprogrammiert, indem etwa Ehegatten pro forma am Ort
der Zweitwohnung einen getrennten steuerrechtlichen Wohnsitz begründen, damit beide Wohnungen als Erstwohnungen gelten.
Würde eine Zweitwohnungsabgabe eingeführt, so müsste die zusätzliche Belastung der Grundeigentümer wohl über eine Reduktion oder Aufhebung der Liegenschaftssteuer kom- pensiert werden. Der Bericht der Expertenkommission zur Prüfung des Einsatzes des Steuerrechts für wohnungs- und bodenpolitische Ziele (Vorsitz: Prof. Peter Locher) schlägt für den Fall der Einführung einer Zweitwohnungsabgabe die Abschaffung der Liegenschaftssteuer vor (Bericht Seite 167).
Ist der politische Wille vorhanden, die Zweitwohnungspolitik in einer Gemeinde zu ändern, sind nach Auffassung des Regierungsrates die nachstehend erläuterten raumplanerischen Massnahmen besser geeignet als fiskalische Instrumente. Zudem stehen die raumplanerischen Massnahmen den bernischen Gemeinden nebst anderen Möglichkeiten (kommunale Kausalabgaben) bereits heute zur Verfügung. Im wesentlichen sind dies die folgenden Instrumente:
• Festlegung eines Mindestanteils an Erstwohnungen für Bauzonen: gemäss Artikel 73 Absatz 1 des Baugesetzes (BauG; BSG 721.0) können die Gemeinden in ihrer baurechtlichen Grundordnung – im Interesse eines genügenden Wohnungsangebotes für die ortsansässige Bevölkerung – vorschreiben, dass in bezeichneten Zonen die Wohnbauten einen bestimmten Anteil an Dauerwohnungen (Erstwohnungen) enthalten.
Der Kanton Bern überlässt es nach geltendem Recht somit den Gemeinden, die dafür erforderlichen Vorschriften im Baureglement aufzustellen. Der Erlass solcher Bestimmungen setzt voraus, dass in Gemeinden das Angebot an Wohnungen, die nach Ausstattung und Preis den Bedürfnissen und Verhältnissen der ortsansässigen Bevölkerung entsprechen, ungenügend ist.
• Ferienhauszonen: für diese spezifischen Zonen im Sinne von Artikel 76 BauG können die Gemeinden den Bau von Ferien- und Wochenendhäusern ihren Bedürfnissen entsprechend regeln. Das BauG schreibt dazu u.a. vor, dass die Öffentlichkeit durch den Bau, Betrieb und Unterhalt der Erschliessungsanlagen solcher Ferienhauszonen nicht belastet werden darf und diese durch die Eigentümer zu finanzieren sind.
Somit stehen im Kanton Bern den Gemeinden schon heute rechtliche Grundlagen zur Verfügung, um einer allfälligen übermässigen Nachfrage für Zweitwohnungen mit planerischen Massnahmen zu begegnen.
Mit den vom Bund vorgesehenen flankierenden raumplanerischen Massnahmen zur Aufhebung der Lex Koller, soll die allfällige Umsetzung der raumplanerischer Massnahmen nicht mehr alleine den Gemeinden überlassen, sondern – soweit Handlungsbedarf vorliegt (d.h. also für Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil über 30%) – gezielt durch den Kanton über die Bezeichnung der entsprechenden Gemeinden im kantonalen Richtplan angeordnet werden. Falls der Bund das Raumplanungsgesetz entsprechend anpasst, ist der Regierungsrat bereit, im kantonalen Richtplan die betroffenen Gebiete und Gemeinden, welche Massnahmen zu ergreifen haben, zu bezeichnen. Die bezeichneten Gemeinden hätten in ihren Baureglementen einen Mindestanteil an Erstwohnungen in der Bauzone festzulegen, falls sie nicht schon über entsprechende Bestimmungen verfügen.
Weitergehende Massnahmen sind aufgrund der geltenden Rechtsgrundlagen im Baugesetz nicht geplant.
Aus den dargelegten Gründen erachtet der Regierungsrat den ersten Punkt der Motion (Kostenanlastungssteuer) als erfüllt und lehnt neue fiskalische Massnahmen ab.
Antrag: 1. Punkt: Annahme unter gleichzeitiger Abschreibung 2. und 3. Punkt: Ablehnung
An den Grossen Rat
