I 294/2005 JGK 15. März 2006 45C
Interpellation
0634 Kurt, Lenk (SVP)
Weitere Unterschriften: 0 Eingereicht am: 06.10.2005
Griffige Instrumente gegen Zweitwohnungs Boom
Die so genannte Lex Koller schränkt für Ausländer den Kauf von Ferienwohnungen in der Schweiz ein. Die Lex Koller soll voraussichtlich 2007 aufgehoben werden. Der Bund führt noch im Herbst 2005 eine Vernehmlassung durch. Zurzeit boomt in vielen Regionen auch die Binnennachfrage nach Zweitwohnungen.
Im Hinblick auf die Aufhebung der Lex Koller könnte die Nachfrage nach Zweitwohnungen förmlich explodieren. Auch in Bernischen Tourismusregionen. Zwar sind einzelne Zweitwohnungsbesitzer gute und geschätzte Gäste, die das touristische Angebot häufig nutzen und oft sogar in die Verbesserung der touristischen Infrastruktur investieren. Doch ganzheitlich betrachtet wirken sich Zweitwohnungen für die nachhaltige Entwicklung negativ aus und werden für Tourismusgemeinden eine Last.
Zweitwohnungen sorgen für kalte Betten mit schwacher Wertschöpfung. Weil aber Zweitwohnungen in der kurzen Hochsaison stark belegt sind, entstehen den Gemeinden hohe Infrastrukturkosten bei Gütern wie Wasser, Abwasser, Abfallbewirtschaftung. Eine hohe Nachfrage nach Zweitwohnungen verteuert das Wohnen für Einheimische enorm und zwingt diese zum Pendeln über längere Distanzen.
In Mode ist der Wandel von alten Bauernhäusern in Luxus-Zweitwohnungen. Einheimische verkaufen einen Teil ihrer Seele und driften immer mehr zu Fremdbestimmung.
Für Ferienorte muss es ein wirtschaftliches Ziel sein, mittels professioneller Verwaltung aus Zweitwohnungen gut belegte Ferienwohnungen zu machen. Damit könnten Kapazitäten ausgeglichen werden, welche durch die serbelnde Hotellerie verloren gehen.
Es scheint sinnvoll, dass dem Zweitwohnungsmarkt auch politische Leitplanken gesetzt werden. Es zeigt sich jedoch auch, dass die Gemeinden in dieser Aufgabe überfordert sind.
Der kurzfristige Profit ist zu verlockend und dieses schnelle Geld lähmt in vielen Gemeinden Massnahmen gegen kalte Betten.
Es könnte durchaus sinnvoll sein, dass sich der Kanton im Kampf gegen kalte Betten engagiert.
Ich stelle aus diesem Themenbereich dem Regierungsrat folgende Fragen:
1. Stehen im Kanton Bern, falls die Lex Koller aufgehoben wird, wirksame Massnahmen bereit, um den volkswirtschaftlich schädlichen Zweitwohnungsboom zu bremsen?
2. Im Steuerpaket der Eidgenossenschaft, das im Mai 2004 durch den Souverän abgelehnt worden ist, wären Möglichkeiten zur Besteuerung von Zweitwohnungen vorgeschlagen gewesen. Kann der Kanton den Gemeinden Instrumente bieten, um auch fiskalisch die Nachfrage nach Zweitwohnungen zu bremsen.
Es wird Dringlichkeit verlangt. Abgelehnt: 17.11.2005
Antwort des Regierungsrates Vorbemerkungen
Bis anhin war für Ausländer der Kauf von Ferienwohnungen in der Schweiz durch die Lex Koller mittels Kontingenten beschränkt1. Diese Kontingentierung und damit die Diskriminierung der ausländischen gegenüber inländischen Käufern von Zweitwohnungen will der Bund aufheben. Die Aufhebung der Lex Koller bzw. die sich daraus allenfalls ergebenden, unerwünschten Folgen sollen mit flankierenden raumplanerischen Massnahmen abgefedert werden. Auf Bundesebene ist daher eine Ergänzung von Artikel 8 des Raumplanungsgesetzes vorgesehen. Die Kantone sollen verpflichtet werden, im kantonalen Richtplan die Gebiete zu bezeichnen, in denen besondere Massnahmen ergriffen werden müssen, um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Erst- und Zweitwohnungen sicherzustellen. Gemäss dem aktuellen Vorschlag des Bundesrates besteht in Gebieten mit einem Zweitwohnungsanteil von ca. 30% ein raumplanerischer Abklärungsbedarf. Vertiefte Überlegungen zur erwünschten, weiteren Entwicklung sind in Gebieten mit einem Zweitwohnungsbestand zwischen 30% und 50% vorgesehen. Ergeben diese Abklärungen einen Handlungsbedarf, so sind die entsprechenden Gebiete im kantonalen Richtplan zu bezeichnen. In den vom kantonalen Richtplan bezeichneten Gebieten sind durch die Gemeinden raumplanerische Massnahmen zu ergreifen, um das angestrebte ausgewogene Verhältnis zwischen Erst- und Zweitwohnungen sicherzustellen.
Für die Umsetzung dieser vom Bund vorgesehenen Massnahmen bzw. vor der Aufhebung der Lex Koller soll den Kantonen und den betroffenen Gemeinden eine Umsetzungsfrist gewährt werden. Solange die Kantone und Gemeinden die nötigen Vorkehrungen, um unerwünschte Entwicklungen aufgrund des Zweitwohnungsanteils zu verhindern, nicht getroffen haben, sollen keine Zweitwohnungen bewilligt werden dürfen. Der bundesrätliche Vorschlag befand sich bis Ende Februar 2006 in der Vernehmlassung. Der Regierungsrat hat in seiner Vernehmlassung an den Bund die Aufhebung der Lex Koller und die flankierenden raumplanerischen Massnahmen grundsätzlich begrüsst.
Zu Frage 1
Im Kanton Bern existieren im Rahmen der Baugesetzgebung bereits Instrumente zur Beschränkung der unerwünschten Auswirkungen von Zweitwohnungen:
• Festlegung eines Mindestanteils an Erstwohnungen für Bauzonen: gemäss Artikel 73 Absatz 1 des Baugesetzes (BauG; BSG 721.0) können die Gemeinden in ihrer baurechtlichen Grundordnung – im Interesse eines genügenden Wohnungsangebotes für die ortsansässige Bevölkerung – vorschreiben, dass in bezeichneten Zonen die Wohnbauten einen bestimmten Anteil an Dauerwohnungen (Erstwohnungen) enthalten.
Der Kanton Bern überlässt es nach geltendem Recht somit den Gemeinden, die dafür erforderlichen Vorschriften im Baureglement aufzustellen. Der Erlass solcher Bestimmungen setzt voraus, dass in Gemeinden das Angebot an Wohnungen, die nach Ausstattung und Preis den Bedürfnissen und Verhältnissen der ortsansässigen Bevölkerung entsprechen, ungenügend ist.
• Ferienhauszonen: für diese spezifischen Zonen im Sinne von Artikel 76 BauG können die Gemeinden den Bau von Ferien- und Wochenendhäusern ihren Bedürfnissen entsprechend regeln. Das BauG schreibt dazu u.a. vor, dass die Öffentlichkeit durch den Bau, Betrieb und Unterhalt der Erschliessungsanlagen solcher Ferienhauszonen nicht belastet werden darf und diese durch die Eigentümer zu finanzieren sind.
1 Der Kanton Bern hat das ihm zustehende jährliche Kontingent seit 1985 nur ein einziges Mal ausgeschöpft.
Es ist somit festzuhalten, dass im Kanton Bern schon Grundlagen existieren, einer allfälligen übermässigen Nachfrage für Zweitwohnungen mit planerischen Massnahmen zu begegnen. Mit den vom Bund vorgesehenen flankierenden, raumplanerischen Massnahmen soll indessen die allfällige Umsetzung nicht mehr alleine den Gemeinden überlassen, sondern – soweit Handlungsbedarf vorliegt (d.h. also für Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil über 30%) – gezielt durch den Kanton über die Bezeichnung der entsprechenden Gemeinden im kantonalen Richtplan angeordnet werden. Falls der Bund das Raumplanungsgesetz entsprechend anpasst, ist der Regierungsrat bereit, im kantonalen Richtplan die betroffenen Gebiete und Gemeinden, welche Massnahmen zu ergreifen haben, zu bezeichnen. Die bezeichneten Gemeinden hätten in ihren Baureglementen einen Mindestanteil an Erstwohnungen in der Bauzone festzulegen, falls sie nicht schon über entsprechende Bestimmungen verfügen. Weitergehende Massnahmen sind aufgrund der geltenden Rechtsgrundlagen im Baugesetz nicht geplant.
Zu Frage 2
Grundsätzlich werden in der Fachliteratur2 die nachstehend dargestellten abgaberechtlichen oder fiskalischen Instrumente diskutiert. Dabei wird anerkannt, dass solche Instrumente die Nachfrage nach Zweitwohnungen wohl nur indirekt zu bremsen
oder zu lenken vermögen.
Auch der Regierungsrat bezweifelt, ob mit abgaberechtlichen oder fiskalischen Massnahmen der Bau von Zweitwohnungen überhaupt beeinflusst werden kann. Deshalb erachtet er solche Massnahmen nicht für zielführend.
Gebühren
Bei der Festsetzung von Gebühren ist grundsätzlich dem Kostendeckungsprinzip Rechnung zu tragen. Gemäss Lehre dürfen bei Gebühren mit Lenkungswirkung jedoch
"Überschüsse" erzielt werden. Die Einnahmen können also im betreffenden Bereich die dem Staat entstehenden Gesamtkosten übersteigen. Weiter ist im Gebührenrecht das sog.
Äquivalenzprinzip zu beachten, wonach die Gebühr für den Betroffenen in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert der staatlichen Dienstleistung stehen muss. Gebühren bieten deshalb nur in beschränktem Masse eine Möglichkeit, Zweitwohnungseigentümer zu belasten.
Das Bundesgericht hat sich verschiedentlich zu höheren Gebühren für Zweitwohnungseigentümer geäussert. So erachtete es moderat höhere Trinkwasseranschlussgebühren für Zweitwohnungseigentümer und Anschlussgebühren, welche auf die potentielle (und nicht die eigentliche seltene) Nutzung abstellen, als zulässig. Auch bei periodischen Benützungsgebühren müssten die Eigentümer von Zweitwohnungen in Kauf nehmen, im Verhältnis zu den Ortsansässigen stärker belastet zu werden. Ausgeschlossen seien aber höhere Gebühren für die Abfallbeseitigung und es sei auch nicht statthaft, die Zusatzkosten für die auf die Hochsaison angepassten Infrastrukturkosten vollumfänglich den Eigentümern von Ferienwohnungen anzulasten.
Soweit die Gemeinden nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung abgaberechtliche Instrumente einsetzen können, braucht es keine neuen kantonalen Rechtsgrundlagen.
Steuern
1. Kostenanlastungssteuern:
Eine Zweitwohnungssteuer könnte auch als sogenannte Kostenanlastungssteuer aus- gestaltet werden. Diese sind darauf ausgelegt, jene Kosten zu erfassen, die nicht schon durch Kausalabgaben oder andere Steuern gedeckt sind. Zweitwohnungseigentümer
2 VLP-ASPAN Raum & Umwelt (Januar 2006) Massgeschneiderte Lösungen im Zweitwohnungsbau, S. 5 f.
würden also erfasst, weil sie von bestimmten kommunalen Leistungen stärker profitieren als andere oder sogar als Hauptverursacher dieser Aufwendungen betrachtet werden könnten. Allerdings sind auch Kostenanlastungssteuern in der Höhe begrenzt. Zudem dürfte es für die Gemeinden schwierig und aufwendig nachzuweisen sein, welche Kosten von den Eigentümern von Zweitwohnungen nicht schon anderweitig gedeckt sind. Eine Lenkungswirkung würde auch erst eintreten, wenn die Steuer hoch angesetzt würde.
Die Einführung einer Kostenanlastungssteuer wurde im Rahmen der Steuergesetzrevision 2001 diskutiert und vom Grossen Rat abgelehnt3. Neben den erwähnten Schwierigkeiten des Nachweises der von Zweitwohnungseigentümern verursachten Kosten, wurde damals auch darauf hingewiesen, dass die Einführung einer solchen Steuer eine negative Publizitätswirkung haben würde, und dadurch den Wirtschaftsstandort Bern schwächen könnte.
Der Kanton Bern kennt im Bereich des Tourismus bereits drei Kostenanlastungssteuern:
• Die Gemeinden können gestützt auf Artikel 263 eine Kurtaxe einführen, die auch für Übernachtungen in Zweitwohnungen geschuldet sind.
• Die Gemeinden können ebenfalls eine Tourismusförderungsabgabe (TFA) einführen. Der Grosse Rat hat am 26. Januar 2006 einer Teilrevision des Steuergesetzes zugestimmt4. Die Teilrevision hat die fehlende gesetzliche Grundlage geschaffen, die TFA bei auch Wohnungseigentümern zu erheben, die diese an kurtaxenpflichtige Personen vermieten. Damit werden zumindest jene Zweitwohnungseigentümer abgabepflichtig, die ihre Wohnung vermieten.
• Die kantonale Beherbergungsabgabe, die mit dem Tourismusentwicklungsgesetz seit dem 1. Januar 2006 eine neue Rechtsgrundlage besitzt. In der Beratung dieses Gesetzes hat es der Grosse Rat abgelehnt, die Abgabepflicht auf selbst genutztes Eigentum von Ferienwohnungen auszudehnen5.
2. Aufwandsteuern:
Eine Zweitwohnungssteuer könnte auch als Aufwandsteuer ausgestaltet werden.
Aufwandsteuern knüpfen an bestimmte Aufwendungen der steuerpflichtigen Person an, die ein Indiz für eine gesteigerte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit darstellen. So könnte der Unterhalt einer Zweitwohnung durch deren Eigentümer oder Mieter als Indiz für eine gesteigerte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gewertet werden. Das trifft allerdings nur zu, sofern die Wohnung nicht als Kapitalanlage genutzt wird. Zur Vermeidung von Zweitwohnungen als Kapitalanlage kommt sie deshalb von vornherein nicht in Frage.
Im heute geltenden Steuersystem würde eine Aufwandsteuer zur Einkommenssteuer (Eigenmietwert), zur Vermögenssteuer und zur Liegenschaftssteuer hinzutreten und somit eine Belastung darstellen, die nicht mehr der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit entspricht.
Würde eine Zweitwohnungssteuer eingeführt, so müsste die zusätzliche Belastung vermutlich über eine Reduktion oder Aufhebung der Liegenschaftssteuer kompensiert werden.
Die Erhebung einer Aufwandsteuer ist aus verfassungsrechtlicher, politischer und praktikabler Sicht nicht sinnvoll. Es fehlt an einer stichhaltigen Begründung gerade diesen Aufwand mit einer (zusätzlichen) Steuer zu belasten (Rechtsgleichheitsgebot, Willkürverbot). In Deutschland und Österreich sind als Aufwandsteuern ausgestaltete Zweitwohnungssteuern anzutreffen. Allerdings ist die Situation dort insofern unterschiedlich, als die Selbstnutzung von Wohneigentum dort nicht mit der Einkommenssteuer erfasst wird. Im Rahmen des eidgenössischen Steuerpaketes 2001,
3 Tagblatt des Grossen Rates 1999, S. 617 (1. Lesung) und S. 1063 (2. Lesung) 4 Tagblatt des Grossen Rates 2006, S. 84 (erste und einzige Lesung)
5 Tagblatt des Grossen Rates 2005, S. 414 ff (erste Lesung)
welches an der Urne abgelehnt wurde, war die Einführung einer Zweitwohnungssteuer nur als Folge des geplanten Verzichts auf die Eigenmietwertbesteuerung vorgesehen.
Im Ergebnis ist festzustellen, dass die angestrebte Beeinflussung der Nachfrage nach Zweitwohnungen kaum mit fiskalischen Instrumenten erreicht werden kann. Infolge dieser zweifelhaften Wirkung beabsichtigt der Kanton Bern nicht, den Gemeinden neue fiskalische Instrumente zur Verfügung zu stellen.
An den Grossen Rat
