Der Grosse Rat des Kantons Bern
Le Grand Conseil du canton de Berne
Montag (Nachmittag), 18. November 2013
Grosser Rat
2 2013.0921 Parlamentarische Initiative 185-2013 ParlRev (Bernasconi, Worb) Änderung der Kantonsverfassung (Stärkung Parlament)
Parlamentarischer Vorstoss
Vorstoss-Nr.: 185-2013
Vorstossart: Parlamentarische Initiative Richtlinienmotion: ☐
Geschäftsnummer: 2013.0921 Eingereicht am: 10.07.2013 Fraktionsvorstoss: Nein Kommissionsvorstoss: Ja
Eingereicht von: ParlRev (Bernasconi, Worb) (Sprecher/in)
Weitere Unterschriften: 0 Dringlichkeit verlangt: Nein
Dringlichkeit gewährt:
Direktion: Grosser Rat
Klassifizierung: Nicht klassifiziert
Änderung der Kantonsverfassung (Stärkung Parlament)
Gestützt auf Artikel 52a und 56 des Grossratsgesetzes bzw. Artikel 71 Absatz 1 der Geschäfts- ordnung für den Grossen Rat wird folgende parlamentarische Initiative eingereicht:
(101.1)
Verfassung des Kantons Bern (Änderung)
Der Grosse Rat des Kantons Bern,
nach Prüfung einer Parlamentarischen Initiative und auf Antrag der vorberatenden Kommission, beschliesst:
I.
Die Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 wird wie folgt geändert:
Art. 88 (Regierungsrat – Rechtsetzung)1
1 Artikel 88 KV lautet gegenwärtig wie folgt:
1 Der Regierungsrat leitet in der Regel das Vorverfahren der Rechtsetzung.
2 Er erlässt im Rahmen der Verfassung und der Gesetzgebung Verordnungen.
3 Er kann in Fällen zeitlicher Dringlichkeit Bestimmungen, die zur Einführung übergeordneten Rechts nötig sind, in
1 und 2 Unverändert.
3 Das Gesetz kann ein Vetorecht des Grossen Rates gegenüber Verordnungen vorsehen.
Der bisherige Absatz 3 wird zu Absatz 4.
Der bisherige Absatz 4 wird zu Absatz 5.
Art. 89 (Regierungsrat – Finanzbefugnisse)2
1 Unverändert.
2 Er beschliesst über
a einmalige Ausgaben bis zwei Millionen Franken, b wiederkehrende Ausgaben bis 400 000 Franken, c aufgehoben.
3 Aufgehoben.
4 Unverändert.
Art. 62 (Fakultative Volksabstimmung)3
1 Ferner unterliegen der Volksabstimmung, wenn das Referendum zustande gekommen ist, a und b unverändert,
c Beschlüsse des Grossen Rates über neue Ausgaben, sofern sie einmalige Ausgaben über vier Millionen Franken oder wiederkehrende Ausgaben über 800 000 Franken betreffen,
d bis f unverändert.
2 Unverändert.
Art. 91 (Ausserordentliche Lagen)4
1 Der Regierungsrat kann ohne gesetzliche Grundlage die notwendigen Massnahmen ergreifen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden Störungen der öffentlichen Ordnung und Sicher- heit zu begegnen.
2 Verordnungen sind sofort durch den Grossen Rat genehmigen zu lassen und fallen spätestens ein Jahr nach ihrem Inkrafttreten dahin.
3 Ausgaben über vier Millionen Franken bedürfen der vorgängigen Zustimmung des zuständigen
2Artikel 89 KV lautet gegenwärtig wie folgt:
1 Der Regierungsrat erstellt den Aufgaben- und Finanzplan und verabschiedet den Voranschlag und den Geschäftsbe- richt zuhanden des Grossen Rates.
2 Er beschliesst über
a neue einmalige Ausgaben bis eine Million Franken, b neue wiederkehrende Ausgaben bis 200 000 Franken, c gebundene Ausgaben.
3 Er beschliesst über Grundstücksverkäufe sowie über Grundstückskäufe zu Anlagezwecken.
4 Er stellt die notwendigen Finanzierungsmittel bereit.
3 Artikel 62 KV lautet gegenwärtig wie folgt:
1Ferner unterliegen der Volksabstimmung, wenn das Referendum zustande gekommen ist, aGesetze,
binterkantonale und internationale Verträge, die einen Gegenstand zum Inhalt haben, welcher im Kanton der fakultati- ven Volksabstimmung untersteht,
cAusgabenbeschlüsse des Grossen Rates, sofern sie einmalige Ausgaben über zwei Millionen Franken oder wieder- kehrende Ausgaben über 400 000 Franken betreffen,
dKonzessionsbeschlüsse des Grossen Rates, eGrundsatzbeschlüsse des Grossen Rates,
f weitere Sachbeschlüsse des Grossen Rates, wenn das Gesetz es vorschreibt sowie wenn der Grosse Rat oder 70 seiner Mitglieder es verlangen. Nicht referendumsfähig sind Wahlen, Justizgeschäfte, die Staatsrechnung und der Voranschlag.
2Das Referendum ist zustande gekommen, wenn innert drei Monaten seit Publikation der Vorlage 10 000 Stimmbe- rechtigte die Volksabstimmung über den Gegenstand verlangen.
4 Artikel 91 KV lautet gegenwärtig wie folgt:
Der Regierungsrat kann ohne gesetzliche Grundlage Massnahmen ergreifen, um eingetretenen oder unmittelbar dro- henden Störungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit sowie sozialen Notständen zu begegnen. Verordnungen sind sofort durch den Grossen Rat genehmigen zu lassen; sie fallen spätestens ein Jahr nach ihrem Inkrafttreten da- hin.
Organs des Grossen Rates und der nachträglichen Genehmigung durch den Grossen Rat.
Art. 83a (neu) (Grosser Rat / Parlamentsdienste)
Der Grosse Rat verfügt über Parlamentsdienste. Er kann Organisationseinheiten der Kantons- verwaltung beiziehen.
Art. 92 KV (Kantonale Verwaltung / Zentralverwaltung)5
1 Unverändert.
2 Die Staatskanzlei ist die allgemeine Stabsstelle des Regierungsrates.
3 Unverändert.
II.
Diese Änderung tritt auf den 1. Januar 2018 in Kraft.
Begründung:
Am 4. Juni 2013 stimmte der Grosse Rat mit grossem Mehr dem totalrevidierten Parlamentsrecht zu. Auslöser für diese Totalrevision war eine Motion der Oberaufsichtskommission (OAK) (M 071/ 2010), die der Grosse Rat im September 2010 deutlich überwiesen hatte. Das Ziel der Totalrevision bestand darin, eine moderne Gesetzgebung zu schaffen, die einen effizienten Ratsbetrieb sicherstellt und den Grossen Rat gegenüber Regierung und Verwaltung stärkt.6 Die mit den Totalrevisionsarbeiten betraute Kommission Parlamentsrechtsrevision (ParlRev) ist der Überzeugung, dieses Ziel mit der vom Grossen Rat in der Junisession 2013 verabschiedeten Vorlage erreicht zu haben.
Die Motion der OAK legte fest, dass die neue Grossratsgesetzgebung auf den Legislaturwechsel per 1. Juni 2014 in Kraft zu treten habe. Angesichts dieser Ausgangslage kam die Kommission ParlRev schon früh zum Schluss, auf eine vorgängige Änderung der Kantonsverfassung zu ver- zichten und nur solche Anpassungen vorzuschlagen, die sich mit Gesetzesänderungen bewerk- stelligen liessen. Trotzdem räumte die Kommission ParlRev der Verfassungsfrage stets einen hohen Stellenwert ein. So gab sie im Vortrag an den Grossen Rat auch Hinweise, in welchen Bereichen sie sich in mittel- bis längerfristiger Perspektive eine Verfassungsänderung vorstellen könne.7
Gestützt auf diese Erkenntnisse schlägt nun die Kommission Parlamentsrechtsrevision in folgen- den Bereichen eine Änderung der Kantonsverfassung und der dazugehörigen Gesetzgebung vor:
1. Mitwirkung Grosser Rat auf Voranschlag sowie Aufgaben- und Finanzplan verstärken (Art. 75 KV, Art. 76 Bst. a KV und Art. 89 Abs. 1 KV): Die Arbeiten der Kommission ParlRev zeigten, dass bei der Rolle des Parlaments bezüglich Voranschlag und Aufgaben- und Fi- nanzplan noch Optimierungspotenzial besteht. Zwar konnte mit der im Rahmen der Parla- mentsrechtsrevision geschaffenen Finanzmotion (Art. 64 revGRG) hier schon merklich Abhilfe geschaffen werden.
Allerdings sind noch weitere Instrumente denkbar, so z.B. eine verbindliche Einwirkung des Grossen Rates auf die Leistungsseite von Voranschlag und Aufgaben- und Finanzplan. In Er- wägung gezogen werden kann ferner die Formalisierung des Dialogs zwischen dem Regie- rungsrat und der Finanzkommission (Finanzdialog) oder, nach solothurnischem Vorbild, die Einräumung eines «Budgetvorgaberechts» für die das Budget vorberatenden Kommissionen;
diese könnten so schon zu Beginn des Budgetierungsprozesses (Ende April/Anfang Mai) Eckwerte zu Händen des Regierungsrates definieren, die für das nächste Budget einzuhalten wären. Die Vorgaben wären für den Regierungsrat nur, aber immerhin politisch verbindlich (und auch rechtlich, wenn die Eckwerte mittels überwiesener Finanzmotion definiert würden).
5 Artikel 92 KV lautet gegenwärtig wie folgt:
1 Die Zentralverwaltung des Kantons ist in Direktionen gegliedert.
2 Die Staatskanzlei ist Stabs- und Verbindungsstelle des Grossen Rates und des Regierungsrates.
3 Ein angemessener Anteil des Personals ist französischer Sprache.
6 Vgl. Schreiben des Büros des Grossen Rates vom 25. November 2010 an die Kommission Parlamentsrechtsrevision.
7 Vgl. Vortrag der Kommission Parlamentsrechtsrevision an den Grossen Rat vom 3.12.2012, Ziffer 11.
Alle diese Instrumente dürften ohne Verfassungsänderung zu bewerkstelligen sein, da sich an den verfassungsrechtlich vorgesehenen Zuständigkeiten nichts ändert (Regierungsrat verabschiedet Voranschlag zuhanden des Grossen Rates [Art. 89 Abs. 1 KV], Grosser Rat kann Kommissionen Entscheidbefugnis bezüglich Aufträge des Grosse Rates an den Regie- rungsrat übertragen [Art. 81 KV i.V. mit Art. 80 KV], Grosser Rat beschliesst Voranschlag [Art. 76 Bst. a KV] und behandelt Aufgaben- und Finanzlan [Art. 75 KV]).
2. Verordnungsveto ermöglichen (vgl. 88 KV): Die Arbeiten der Kommission ParlRev zeigten ferner, dass die Verordnungsgebung des Regierungsrates von Seiten Grosser Rat teilweise als unbefriedigend erachtet wird, so wenn sich Verordnungsbestimmungen vom Sinn und Geist des Gesetzes entfernen. Die Kommission ParlRev schlug dem Grossen Rat mit der neuen Grossratsgesetzgebung deshalb ein Konsultationsrecht grossrätlicher Kommissionen gegenüber regierungsrätlichen Verordnungen vor. Der Grosse Rat übernahm diese Bestim- mung ins neue Recht (Art. 41 revGRG).
In grundsätzlicher Hinsicht und für den Fall, dass das Konsultationsrecht der Kommissionen nicht ausreichen sollte, ist verfassungsrechtlich die Grundlage dafür zu schaffen, dass bei Be- darf auf Gesetzesstufe ein Verordnungsveto (Einspruch Grosser Rat gegen Verordnungsän- derungen des Regierungsrates) eingeführt werden kann.
3. Zuständigkeit Grosser Rat für gebundene Ausgaben ab einer bestimmten Höhe vorse- hen (vgl. Art. 76 Bst. e KV, Art. 89 Abs. 2 KV, Art. 62 Abs. 1 Bst. c KV): Diskussionen in der Kommission ParlRev zeigten ein grosses Unbehagen gebundenen Ausgaben gegenüber.8 Deshalb schlug die Kommission ParlRev dem Grossen Rat mit der neuen Grossratsgesetzge- bung einerseits eine bessere Information und Dokumentation in diesem Bereich und anderer- seits eine Verschärfung der Kriterien der Gebundenheit vor. Der Grosse Rat übernahm diese Bestimmungen ins neue Recht (Art. 37 Abs. 1 Bst. a revGRG, Art. 39 Abs. 2 revGRG, Art. 107 Ziff. 5 revGRG betr. Art. 48 FLG, Art. 68 Abs. 1 Bst. e revGO).
Da nach Ansicht der Kommission ParlRev mit grossen Ausgaben stets eine gewisse Hand- lungsfreiheit einhergeht, erachtet es die Kommission ParlRev als angezeigt, dass bei Ausga- ben ab einer bestimmten Höhe immer der Grosse Rat zuständig ist. Die Verfassung soll des- halb dahingehend geändert werden, dass der Grosse Rat bei Ausgaben ab einer bestimmten Höhe zuständig ist, ungeachtet dessen, ob eine Ausgabe als neu oder gebunden zu qualifizie- ren ist.
Bei dieser Gelegenheit sind die Ausgabenbefugnisse von Regierungsrat, Grossem Rat und Volk (Finanzreferendum) überhaupt zu überprüfen. Insbesondere ist eine Erhöhung der Schwellenwerte ins Auge zu fassen und damit die Handlungsfähigkeit des Regierungsrates zu erweitern. Die Kommission ParlRev schlägt diesbezüglich eine Verdoppelung der heutigen Schwellenwerte vor.9
4. Mitwirkung des Grossen Rates bei Desinvestitionen verstärken (vgl. Art. 89 Abs. 3 KV):
Weiter stellt sich die Frage, wie der Grosse Rat bei Investitionseinnahmen (Desinvestitio- nen/Devestitionen) mitwirken soll. Gegenwärtig äussert sich die Verfassung dazu nur sehr punktuell. So hält sie etwa fest, dass der Regierungsrat allein über Grundstücksverkäufe be-
8 Vgl. bereits erste Hinweise zu einer Verfassungsänderung in: Vortrag der Kommission Parlamentsrechtsrevision an den Grosse Rat vom 3.12.2012, Erläuterungen zu Art. 107 Ziff. 5 GRG.
9 Die gegenwärtigen Ausgabenkompetenzen präsentieren sich wie folgt:
• Gebundene Ausgaben: Regierungsrat zuständig, unabhängig von der Höhe (Art. 89 Abs. 2 Bst. c KV)
• Neue Ausgaben:
Regierungsrat zuständig für: - einmalige Ausgaben bis zu 1 Million Franken (Art. 89 Abs. 2 Bst. a KV) - wiederkehrende Ausgaben bis 200'000 Franken (Art. 89 Abs. 2 Bst. b KV) Grosser Rat (evtl. Volk) für: - einmalige Ausgaben ab 1 – 2 Millionen Franken (Art. 76 Bst. e KV)
(Art. 62 Abs. 1 Bst. f KV) - wiederkehrende Ausgaben ab 200'000 – 400'000 Franken (Art. 76 Bst. e KV) Grosser Rat / evtl.Volk für: - einmalige Ausgaben über 2 Millionen Franken (Art. 76 Bst. e KV)
(Art. 62 Abs. 1 Bst. c KV) - wiederkehrende Ausgaben über 400'000 Franken (Art. 76 Bst. e KV)
schliesst (Art. 89 Abs. 3 KV).
Grosse Desinvestitionen dürften immer auch eine politische Dimension haben, weshalb sich eine grossrätliche Mitwirkung rechtfertigt. So wäre etwa zu prüfen, ob bei Desinvestitionen ab einer bestimmten Höhe der Grosse Rat zuständig sein müsste oder ob es z. B. ausreichen würde, wenn der Grosse Rat zuständig wäre für die Umwandlung grosser Verwaltungsvermö- gen in Finanzvermögen. Auch noch zu prüfen wäre, ob allenfalls bedeutende Desinvestitionen der Volksabstimmung zugänglich zu machen wären. Jedenfalls bedingen Änderungen in die- sem Bereich die Streichung von Artikel 89 Absatz 3 KV bezüglich Grundstücksverkäufe; was die in dieser Norm ebenfalls erwähnten «Grundstückskäufe zu Anlagezwecken» angeht, dürf- te sich eine verfassungsmässige Grundlage dazu ebenso wenig aufdrängen.
5. Zuständigkeit Grosser Rat bzw. Ratsorgan bei hohen Ausgaben in ausserordentlichen Lagen vorsehen (vgl. Art. 91 KV): Im Zusammenhang mit den Zuständigkeiten bei Ausga- ben fiel auf, dass die Ausgabenkompetenzen in ausserordentlichen Lagen gegenwärtig allein beim Regierungsrat liegen. Immerhin hat der Regierungsrat gemäss Gesetz die Finanzkom- mission des Grossen Rates umgehend über allfällige Ausgabenbeschlüsse zu informieren (vgl. Art. 71 Abs. 3 des kantonalen Bevölkerungsschutz- und Zivilschutzgesetzes [KDBZG, BSG 521.1]).
Nach Ansicht der Kommission ParlRev muss der Regierungsrat in ausserordentlichen Lagen klar die erforderlichen Notmassnahmen ergreifen können. Demokratie und Rechtsstaat ver- langen aber, dass die normale Kompetenzordnung auch im Finanzbereich so weit wie möglich erhalten bleibt. Deshalb ist die parlamentarische Mitwirkung des Grossen Rates zu verstärken und die Verfassung entsprechend zu ändern. Vorgeschlagen wird konkret, dass bei Ausgaben über vier Millionen Franken vorgängig die Zustimmung der Finanzkommission sowie nachträg- lich die Genehmigung des Grossen Rates einzuholen ist.
6. Verfassung mit Bestimmung zu Parlamentsdiensten ergänzen (vgl. Art. 83a KV, Art. 92 Abs. 2 KV): Die Arbeiten der Kommission ParlRev zeigten schliesslich noch, dass die Verfas- sung sich zur Staatskanzlei äussert, nicht aber zum Ratssekretariat bzw. den Parlaments- diensten.
Die Verfassungsmässigkeit des Ratssekretariats bzw. der Parlamentsdienste steht bei alle- dem ausser Frage.
Angesichts dessen aber, dass die Aussagen in der Verfassung zu den Bereichen Staatskanz- lei und Parlamentsdienste uneben erscheinen, drängt sich eine Ergänzung der Verfassung mit Hinweisen zu den Parlamentsdiensten und eine Anpassung der Bestimmung zur Staatskanz- lei auf.
Präsident. Bevor wir einsteigen, stelle ich noch einen Antrag zur Diskussion. Gestützt auf die Grossratsgesetzgebung hat entweder die Präsidentenkonferenz oder der Grossratspräsident, die Grossratspräsidentin das Recht, eine Redezeitbeschränkung zu verlangen. Die Präsidentenkonfe- renz hat dies nicht beschlossen, wir sind davon ausgegangen, dass wir dies ordentlich tun wollen.
Ich habe das im Präsidium zusammen mit Béatrice Struchen diskutiert. Wir schlagen Ihnen vor, dass wir für die ganze Session die Redezeiten von acht auf sechs beziehungsweise von vier auf drei Minuten verkürzen. Bei den Interpellationen bleibt es bei zwei Minuten. Wird dieser Antrag bestritten? – Dies ist nicht der Fall, dann hätten wir gekürzte Redezeiten beschlossen.
Wir sind heute noch etwas nachsichtig mit denen, die sich bereits auf achtminütige Voten vorberei- tet haben. Ab morgen werden wir versuchen, die Regelung konsequent durchzuziehen.
Antrag FDP (Matti, La Neuveville)
Es ist eine Diskussion zu führen, selbst wenn keine Fraktion die Parlamentarische Initiative bestrei- tet. (Der Antrag wurde zurückgezogen)
Antrag FDP (Matti, La Neuveville)
Gemeinsame Beratung mit Traktandum 3 (PI 186-2013 ParlRev, Bernasconi, Worb: Überprüfung von Volksvorschlag und Eventualantrag)
Präsident. Wir kommen zum Geschäft Nummer zwei, zu einer parlamentarischen Initiative. Hier gab es zwei Anträge. Ein Antrag wurde zurückgezogen. Es gibt einen zweiten Antrag, der eine ge- meinsame Beratung verlangt. Ist der Antrag auf gemeinsame Beratung der zwei parlamentarischen Initiativen bestritten? – Dann würden wir diese gemeinsam beraten, und ich übergebe das Wort dem seinerzeitigen Kommissionspräsidenten. Die zwei parlamentarischen Initiativen kommen aus der Kommission Parlamentsrechtsrevision. – Jetzt müsste man den Sprecher freischalten, er hat sich nicht angemeldet. Bitte denken Sie daran, dass Sie sich ganz normal anmelden.
Gemeinsame Beratung siehe Traktandum 3, Geschäft Nr. 2013.0922.
