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M 089/2000 GEF 17. Mai 2000 44C
Motion
1588 FDP (Hayoz-Wolf, Bern)
Weitere Unterschriften: 55 Eingereicht am: 03.04.2000
Spitalversorgung: Keine weitere Verzögerung der Umsetzung des Modells
„Partnerschaft“
Der Regierungsrat wird verpflichtet, unverzüglich alle erforderlichen Vorkehren zu treffen, damit das Spitalversorgungsgesetz möglichst umgehend dem Grossen Rat unterbreitet werden und zeitgleich mit dem FILAG in Kraft treten kann. Dabei ist ein Modell zu präsentieren, das dem Grundsatzbeschluss zum „Modell Partnerschaft“ entspricht und das sowohl die öffentlichen Spitäler wie auch die Privatspitäler als Leistungsanbieter vorsieht.
Begründung
Der Grosse Rat hat kürzlich mit grossem Mehr die Motion „Amstutz“ überwiesen, welche die sofortige Umsetzung des Modells „Partnerschaft“ verlangt hat, soweit die Gemeinden davon betroffen sind. Die entsprechende Umsetzung soll zusammen mit der Neuordnung des Finanz- und Lastenausgleichs erfolgen.
Die Neuordnung der Aufgabenteilung im Spitalversorgungsbereich ist nur ein Teil des von den Stimmberechtigten des Kantons Bern in den Grundzügen beschlossenen Modells
„Partnerschaft“. Auch wenn mit der Schliessung von fünf Bezirksspitälern ein Schritt in die richtige Richtung unternommen worden ist, muss der Strukturbereinigungsprozess der Spitallandschaft im Kanton Bern mit höchster Dringlichkeit vorangetrieben werden. Es ist politisch weitgehend unbestritten, dass die Gemeinden als Mitfinanzierer und Träger der Spitalversorgung in absehbarer Zeit von ihrem Auftrag entbunden werden. Es dürfte ebenso klar und unbestritten sein, dass der Kanton die Leistungen der Spitalversorgung nicht selber erbringen wird. Die Rolle des Kantons wird sich weitgehend darauf beschränken, bei dritten Anbietern Leistungen einzukaufen, die qualitativ hochstehend und gleichzeitig wirtschaftlich sein müssen.
Ein prospektives Abgeltungssystem und sinnvolle Steuerungsinstrumente müssen dies sicherstellen. Da es in der Schweiz noch keine erprobten Modelle gibt, muss der Kanton Bern diesbezüglich Neuland beschreiten und gewisse Risiken in Kauf nehmen. Der Kanton Zürich hat mit dem Projekt LORAS auch finanzielle Abgeltungssysteme geprüft und auf der Basis von Fallpauschalen ausgearbeitet. Der Kanton Wallis hat seit ca. einem Jahr sogenannte Abteilungspauschalen, welche sich durch Verfeinerungen in Fallpauschalen weiterentwickeln lassen. Die GEF hat im Sommer 1999 einen Workshop mit Dr. Willy Oggier durchgeführt, um das System von Abteilungspauschalen zu prüfen. Das vorgehend beschriebene Risiko ist somit nicht mehr allzu gross und eine neugestaltete Finanzierung könnte in Zusammenarbeit mit den Spitälern, welche an einer innovativen Abgeltung ihrer Leistungen und einer Ablösung des jetzigen, unbrauchbaren Systems sehr interessiert sind, innerhalb einer Zeitspanne von zwei Jahren eingeführt werden.
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Ein Zuwarten mit der Umsetzung des (überfälligen!) Spitalversorgungsgesetzes löst die anstehenden Probleme nicht. Die Gesetzgebung ist so auszugestalten, dass auf Entwicklungen in der Gesundheitspolitik (eidg. Ebene) und im Gesundheitsmarkt rasch und wirkungsvoll reagiert werden kann.
Das vom Regierungsrat ohne jede Verzögerung zuhanden der politischen Diskussion zu verabschiedende Modell muss insbesondere vorsehen, dass die vom Kanton zu bestellenden Leistungen sowohl bei öffentlichen Spitälern wie auch bei Privatspitälern eingekauft werden können. Massgebend ist nicht die Frage, ob ein Spitalträger öffentlich oder privat ist, sondern vielmehr, ob der Auftragnehmer in der Lage ist, die Leistungen in geforderter Quantität und Qualität zu vernünftigen Preisen zu erbringen.
Es wird Dringlichkeit verlangt. Gewährt: 06.04.2000
Antwort des Regierungsrates
Die Motionärin verlangt, dass der Regierungsrat verpflichtet wird, unverzüglich alle erforderlichen Vorkehren zu treffen, damit das Spitalversorgungsgesetz (SpVG) möglichst umgehend dem Grossen Rat unterbreitet werden und zeitgleich mit dem FILAG in Kraft treten kann.
Die Motionärin präzisiert unter anderem, die Gesetzgebung sei so auszugestalten, dass auf Entwicklungen in der Gesundheitspolitik (eidg. Ebene) und auf dem Gesundheitsmarkt rasch und wirkungsvoll reagiert werden könne.
Letzteres ist auch das Bestreben des Regierungsrates. Gerade um auf künftige Entwicklun- gen flexibel reagieren zu können, müssen jedoch die Ergebnisse der bevorstehenden grundlegenden Weichenstellungen auf eidgenössischer Ebene in den Gesetzgebungspro- zess einbezogen werden:
Die bevorstehende Teilrevision des Krankenversicherungsgesetzes (KVG) könnte von grosser Tragweite in Bezug auf zukünftige Handlungsspielräume des Kantons sein.
Namentlich erwähnt seien folgende Elemente der zur Diskussion stehenden Revisionspunkte und die damit verbundene Problematik im Hinblick auf die Ausarbeitung eines auf das KVG abgestimmten Spitalversorgungsgesetzes.
1. Der bundesrätliche Vernehmlassungsentwurf vom Frühjahr 1999 sieht vor, dass die Kantone neu den Grundversicherungsanteil auch der Halbprivat- und Privatversicherten zu subventionieren haben. Vor dem Hintergrund neuerer Beschwerdeentscheide des Bundesrates, die dem Kanton die Planung im Zusatzversicherungsbereich erschweren, müsste die Rolle der Privatspitäler und -abteilungen im Falle der Annahme des Ver- nehmlassungsentwurfs neu überdacht werden, um von der öffentlichen Hand subventionierte Überkapazitäten zu vermeiden.
2. Ebenfalls auf eidgenössischer Ebene diskutiert wird die Idee, die kantonalen Subventio- nen via Krankenversicherer an die Leistungserbringer zu verteilen; eine allfällige Reali- sierung dieses Konzeptes würde den Spielraum der Kantone ausserordentlich stark ein- schränken. Insbesondere das von der Motionärin propagierte und auch vom Regierungsrat anvisierte Steuerungsinstrument eines prospektiven Abgeltungssystems müsste von Grund auf neu konzipiert werden: Ob der Kanton selber Leistungsvereinbarungen abschliessen kann oder ob er lediglich Rahmenbedingungen für deren Abschluss festzulegen hat, ist eine grundlegende Frage, von deren Beantwortung die Ausgestaltung des SpVG abhängen wird.
3. Der künftige kantonale Handlungsspielraum hängt auch von der Frage ab, ob der Kon- trahierungszwang für die Krankenversicherer aufgehoben wird sowie davon, ob andere Zulassungsbeschränkungen für Leistungserbringer eingeführt werden. In diesen Fällen hätte der Kanton Ausführungsbestimmungen zu erlassen, deren Kriterien der Bund vor- gibt. Als verantwortliche Instanz für die medizinische Versorgung der Bevölkerung
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müsste er möglicherweise auch gesetzliche Rahmenbedingungen zur sozialen Verträg- lichkeit unerwünschter Auswirkungen der neuen Gesetzgebung schaffen.
Erste Resultate dieses Revisionsprozesses, welchem eine gesundheitspolitische Standortbestimmung des Kantons zu folgen hat, sind frühestens im Herbst dieses Jahres zu erwarten.
Da bei den neu zu schaffenden Rechtsgrundlagen allfälligen Veränderungen bezüglich der Kompetenzen des Kantons Rechnung zu tragen ist und angesichts der
veränderten Ausgangslage im Kanton Bern (vgl. unten) ist damit zu rechnen, dass der neue Gesetzesentwurf von demjenigen aus dem Jahr 1997 in wichtigen Punkten abweichen wird. Dies erfordert ein ordentliches Gesetzgebungsverfahren, in dessen Verlauf eine erste Lesung des neuen Entwurfs im Grossen Rat frühestens in der Februarsession 2003 möglich ist.
Nicht zuletzt ist neben den offenen Fragen, die auf eidgenössischer Ebene entschieden werden, die Situation im Kanton Bern zu beachten: Seit dem Volksentscheid zum Modell Partnerschaft haben sich die Bedingungen für die Schaffung neuer Rechtsgrundlagen der Spitalversorgung verändert:
1. Bei der Umsetzung wettbewerblicher Steuerungselemente stellt sich infolge bereits getätigter Strukturbereinigungen (ESa, Versorgungsplanerische Massnahmen) die Frage nach den Bedingungen eines funktionierenden Marktes in verschärftem Masse:
die Steuerung über ein rein wettbewerbliches Vergabeverfahren bedingt ein Überangebot an Leistungen, von dem zur Zeit nicht mehr ohne Weiteres und in jedem Bereich ausgegangen werden kann und darf.
2. Vor dem Hintergrund in letzter Zeit sich mehrender Anzeichen, dass nicht alle Gemein- den ohne Weiteres bereit sein werden, sich nach der Aufhebung der Zwangsverbände freiwillig an der Trägerschaft von Spitälern zu beteiligen, hat der Kanton Grundsatzent- scheide zu fällen a) bezüglich seiner Rolle als Garant für die Gewährleistung der Versorgungssicherheit und eines allgemein zugänglichen, qualitativ hochstehenden Angebots sowie b) bezüglich der Art und Weise des Einbezugs von Privatspitälern.
Auch diese Entscheide können nicht unabhängig von den Entwicklungen auf eidgenössischer Ebene gefällt werden.
3. An der Einführung prospektiver Abgeltungssysteme im Sinne des Modells Partnerschaft wird bereits gearbeitet. Der von der Motionärin in ihrem Vorstoss erwähnte workshop mit einem Gesundheitsökonomen, den die Gesundheits- und Fürsorgedirektion im Sommer 1999 durchgeführt hat, verfolgte das Ziel, die Einführung von Abteilungspauschalen zu prüfen. Dabei handelte es sich nicht um eine einmalige Veranstaltung, sondern um den Auftakt eines umfangreichen Projektes, dessen Ziel die raschestmögliche Einführung eines prospektiven Abgeltungssystems ist.
4. Zentrale gemeinderelevante Elemente des Finanzierungssystems des Modells Partner- schaft können demnächst im Rahmen von FILAG vom Grossen Rat verabschiedet wer- den.
5. In den nächsten Jahren kommen auf die Leistungserbringer, die Versicherer und den Kanton grosse organisatorische Herausforderungen zu: Zum Einen müssen die be- schlossenen Strukturbereinigungen sowie der vorgesehene Übergang der Finanzie- rungsverantwortung von den Zwangsverbänden an den Kanton im Detail umgesetzt werden. Zum Andern wird mit der voraussichtlichen Einführung von TarMed ein nicht zu unterschätzender administrativer Aufwand für die Spitäler einhergehen.
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6. Bei allen Vorteilen, die ein flexibles Rahmengesetz bietet, muss sorgfältig geprüft wer- den, welcher Konkretisierungsgrad erforderlich ist, um Artikel 95 der Kantonsverfassung, der die Aufgabenübertragung an Dritte regelt, gerecht zu werden.
Sowohl Art und Umfang der Spitalleistung als auch die kantonale Aufsicht müssen genügend konkret geregelt sein. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn Dritte (Private, Gemeinden usw.) einbezogen werden. Deshalb muss davon ausgegangen werden, dass eine offene Umschreibung der Leistungsvereinbarungen des Kantons mit den Spitalträgern ohne gesetzliche Regelung von Inhalt und Modalitäten der Vereinbarungen aus juristischer Sicht nicht genügen dürfte.
Aufgrund der genannten Unwägbarkeiten hält der Regierungsrat dafür, dass die beschleu- nigte Einführung des SpVG einer Konsolidierung der bereits fortgeschrittenen Spitalreform im Sinne des Modells Partnerschaft nicht dienlich wäre. Ausgehend von einem regulären Gesetzgebungsverfahren ist deshalb ein Inkrafttreten des SpVG auf den 1.1.2004 vorgese- hen.
Der voraussichtliche Übergang der Finanzierungsverantwortung im Spitalwesen an den Kanton im Rahmen von FILAG stellt den ersten gesetzlich geregelten Schritt zur Umsetzung des Modells Partnerschaft dar. Die parallel dazu stattfindenden Arbeiten an der Einführung von Abteilungspauschalen werden dessen Realisierung weiter vorantreiben und schliesslich in ein KVG-kompatibles Spitalversorgungsgesetz einfliessen.
Der Regierungsrat beantragt deshalb, die Motion als Postulat zu überweisen.
An den Grossen Rat
