Recht und W
Kosten- und Nutzenaspekte beim Ausbau des Recyclings aus Sicht eines kommunalen Entsorgers
Werner Kehren
1. Ausgangslage ...66
1.1. Deutschland hat beim Recycling viel erreicht, ist noch etwas zu tun? ..66
1.2. Verständnis zum Begriff des Recyclings ist sehr unterschiedlich ...66
2. Ziele für das Recycling von Haushaltsabfällen ...67
2.1. Gründe für die Abfalltrennung aus Sicht der Berliner/innen ...67
2.2. Kenngrößen für die Beurteilung der ökologischen Wirkung ...68
2.3. Kenngrößen für die Beurteilung einer ökonomischen Angemessenheit ...70
3. Status quo Recycling in Deutschland ...70
3.1. Aktuelle Kennzahlen haben eine beschränkte Aussagekraft ...70
3.2. Die europäische Abfallhierarchie ist für die operative Steuerung wenig geeignet ...71
4. Optionen für den Ausbau des Recyclings ...71
4.1. Rahmenbedingungen der Kosten-/Nutzen-Optimierung ...71
4.2. Bewertung von Handlungsoptionen bezüglich ausgewählter Fraktionen ...72
5. Was müssen wir tun um den Ausbau des Recyclings am Kosten-/Nutzen-Prinzip auszurichten? ...75
5.1. Vergleich der Sammelsysteme europäischer Großstädte ...75
5.2. Klärung und gegebenenfalls Neujustierung des Zielsystems ...75
5.3. Die Kreislaufwirtschaft erfordert Transparenz und klare Zuständigkeiten ...76
6. Schlussbemerkung ...76
7. Quellen ...77
Recht und W
1. Ausgangslage
1.1. Deutschland hat beim Recycling viel erreicht, ist noch etwas zu tun?
Die von der EU [4] veröffentlichten Recyclingquoten für Siedlungsabfälle (2014:
64 Prozent) zeigen Deutschland als unangefochtenen Recyclingmeister.
Bild 1: Recyclingquoten in Europa
Wenn diese Statistik die Realität widerspiegelt, lässt sich für Deutschland kein unmit- telbarer Handlungsdruck erkennen. Es ist jedoch zu bedenken, wie der Begriff des Recyclings in dieser Statistik definiert ist.
1.2. Verständnis zum Begriff des Recyclings ist sehr unterschiedlich
Der Begriff des Recyclings wurde bereits 1980 in den Rechtschreibduden [9] aufge- nommen und als die Aufbereitung und Wiederverwendung (Beispiel: Recycling von Altglas) definiert.
Im Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG)1 wird der Begriff als die Aufbereitung von Abfällen zu Erzeugnissen, Materialien oder Stoffen entweder für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke konkretisiert. Die energetische Verwertung und die Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder zur Verfüllung bestimmt sind, werden nicht als Recycling eingestuft.
Demgegenüber wird Recycling vom DSD [6] als die Rückführung gebrauchter Mate- rialien (z.B. Verpackungen) in den Stoffkreislauf, etwa durch das Sammeln, Sortieren, Veredeln sowie die stoffliche oder energetische Verwertung umschrieben.
1 KrWG § 3 Abs. 25 (vom 24. Feb. 2012, zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 4. April 2016) 70
60 50 40 30 20 10 0
Recyclingquote
%
Belgie n Schwei
z
Bulgarie n Tschechien Dänemar
k EU der 28
Deutschland
Estland Irland
Island
Spanie n Frankreich
Italien Zyper
n Lettlan
d Litaue
n Luxembur
g
Ungar n Norwege
n
Malta Niederland
e Österreich
Pole n
Portuga l
Rumänien
SlowenienFinnland Kroatien Slowakei
Schweden
Großbritannie n
Griechenland 43
64 56 5554
51 50
45 44 44 43 42 37 36
33 33 32 31 31 31 30 2523
21
1713 11 10 39
19 18 47
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Ansätze zum Ausbau des Recyclings werden aufgrund dieser begrifflichen Unterschiede deutlich erschwert. Es ist daher sinnvoll, einen Blick auf die wesentlichen Zielvorgaben zu werfen.
2. Ziele für das Recycling von Haushaltsabfällen 2.1. Gründe für die Abfalltrennung aus Sicht der Berliner/innen
Der Gesetzesentwurf für ein Verpackungsgesetz zielt darauf ab, die Auswirkungen von Verpackungsabfällen auf die Umwelt zu vermeiden oder zu verringern. Durch eine gemeinsame haushaltsnahe Sammlung von Verpackungsabfällen und weiteren stoff- gleichen Haushaltsabfällen sollen zusätzliche Wertstoffe für ein hochwertiges Recycling gewonnen werden2.
Diese Zielstellungen korrelieren weitgehend mit der Motivation der Bürger/innen zur Getrenntsammlung von Abfällen.
Die repräsentative Umfrage [17] zeigt, dass das in früheren Zeiten zentrale Ziel der Gewährleistung von Entsorgungssicherheit zumindest in Deutschland als nicht pro- blematisch, sondern wohl als bereits gegeben erachtet wird. Heute, das zeigen die Er- gebnisse deutlich, sind die Wiederverwertung von Rohstoffen und der Umweltschutz die bestimmenden Faktoren. Das scheint plausibel, setzt aus dem Blickwinkel der Bürger/innen aber voraus, dass die getrennte Erfassung sinnvoll, der Gesamtprozess wirksam ist und ein angemessenes Kostenmaß nicht überschritten wird. Ein Ausbau des Recyclings sollte daher den Maßstäben ökologische Wirkung und ökonomische Angemessenheit folgen.
Abfall wird getrennt, … damit die Rohstoffe wiederverwertet werden können zum Schutz der Umwelt aus Gewohnheit, man hat das so gelernt weil es Kosten spart weil jemand anderes aus dem Haushalt will, dass getrennt wird
89 % 88 % 66 % 36 % 14 %
Bild 2:
Ergebnisse der Bürger/innen- Befragung
Bild 3:
Gründe der Getrenntsamm- lung/Ziele für den Ausbau des Recyclings
2 § 1 des Entwurfs für ein Gesetz zur Fortentwicklung der haushaltsnahen Getrennterfassung von wertstoffhal- tigen Abfällen vom 10.08.2016
Ökologische Wirkung
Ökologische Wirkung Wiederverwertung/
Ressourcenschonung Schutz der Umwelt Niedrige Kosten/
Wirtschaftlichkeit
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2.2. Kenngrößen für die Beurteilung der ökologischen Wirkung
Schutz der Umwelt durch Vermeidung von Gefährdungen durch Deponierung
Die große Leistung der deutschen Abfallwirtschaft der letzten Jahrzehnte besteht in der frühzeitigen Umsetzung des Deponierungsverbots unbehandelter Siedlungs- abfälle ab 2005. Andere einwohnerstarke Länder sind diesem Beispiel bislang nicht gefolgt. In Folge gelangen in Europa weiterhin hohe Mengenanteile schwer abbaubarer Kunststoffabfälle (Großbritannien, Frankreich, Italien: > 10 Prozent; Polen, Spanien:
> 50 Prozent) auf Deponien, wo beim Abbau der organischen Inhalte der grauen Tonne ebenfalls klimaschädliches Methan und Kohlenstoffdioxid entsteht. [14]
Schutz der Umwelt durch Reduktion schädlicher Einwirkungen auf Mensch und Umwelt
Es wird immer wieder gerne vernachlässigt, dass Schadstoffe geregelte Senken benö- tigen.
Aktuell wird der Schutz der Meere vor Kunststoffabfällen bzw. die Entfrachtung der Meere von Kunststoffen zu einer immer dringlicheren Herausforderung. Untersuchun- gen zeigen, dass hier bereits ein riesiges Problem entstanden ist, dessen mittelfristigen Auswirkungen auf unsere Gesundheit nicht unterschätzt werden sollten. Denn über die Nahrungskette werden Schadstoffe den Weg in unseren Körper finden.
Schutz der Umwelt durch Verringerung der Emissionen an Luftschadstoffen bzw. klimarelevanter Gase
Von 1990 bis 2006 konnten die Emissionen klimaschädlicher Gase durch abfallwirt- schaftliche Maßnahmen (zunehmende thermische Behandlung und das Vermeiden der Deponierung von unvorbehandelten Abfallen waren die maßgeblichen Erfolgs- faktoren) bereits um etwa 56 Millionen Tonnen gesenkt werden [2]. Durch eine ver- stärkte Getrenntsammlung könnten laut INFA zusätzliche etwa 1,6 Millionen Tonnen an CO2-Äquivalenten [5] generiert werden. Das ist ein verhältnismäßig eher kleiner Beitrag, für dessen Realisierung zudem mit hohen zusätzlichen Kosten (Grenzkosten) zu rechnen sein dürfte.
Schonung von Ressourcen durch Minimierung des Verbrauchs
Die Dynamik des Wachstums und Verbrauchs hält unvermindert an [4]. Von zentraler Bedeutung sind insbesondere jene fossilen Rohstoffe, Metalle und Materialien, die aufgrund ihrer Knappheit eine strategische Relevanz besitzen.
Der Energiesektor ist für den überwiegenden Anteil aller anthropogenen Treibhaus- gasemissionen (2014: etwa 85 Prozent) verantwortlich [11]. Etwa 1/3 des gesamten Primärenergieverbrauchs wird derzeit durch Mineralöl gedeckt. 2010 wurden welt- weit etwa 4 Milliarden Tonnen Erdöl verbraucht [3]. Von den heute in Deutschland
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verbrauchten Mengen an Mineralölen werden etwa 80 Prozent verbrannt (56 Prozent Verkehr, 22 Prozent Heizung). Etwa 20 Prozent werden von der chemischen Industrie weiterverarbeitet [19]. Zur Kunststoffproduktion werden schätzungsweise etwa 5 Pro- zent des gesamten Erdölverbrauchs verwendet.
Um das von der Bundesregierung gesetzte Teilziel zu erreichen, den Primärenergiever- brauch gegenüber 2008 bis 2050 um 50 Prozent zu reduzieren, wäre es daher wichtig, Mineralölprodukte und andere fossile Energieträger zu substituieren bzw. deutlich effizienter zu nutzen [8].
Hier ergeben sich jedoch verschiedene Entscheidungsdilemmas (insbesondere, wenn man die übergeordneten Ziele der CO2-Reduzierung und die Ziele des Recyclings nebeneinander legt), so zum Beispiel:
• Der Einsatz von sehr leichten Komponenten in der KFZ-Herstellung ermöglicht deutliche Kraftstoffeinsparungen. Die Kompositbauteile aus hochfesten Stählen und Kunststoff lassen sich allerdings nur schlecht stofflich aufbereiten.
• Wird die Energieeffizienz von Häusern durch die heutzutage gängige Dämmtechnik gesteigert, führt dies zu CO2-Einsparungen (unter der Prämisse, dass fossile Ener- gieträger verwendet werden), langfristig jedoch müssen diese komplexen Kom- positbauteile auch entsorgt werden.
Die aufgeführten Gedanken geben einen kurzen Hinweis darauf, dass eine reine Be- trachtung der abfallbezogenen Ansätze nicht hinreichend sein kann.
Ressourcenschonung durch die Gewinnung von Sekundärrohstoffen In 2014 wurden in Deutschland etwa 401 Millionen Tonnen an Abfällen produziert.
Der Anteil der Siedlungsabfälle ist mit 13 Prozent (51 Millionen Tonnen) relativ gering.
Etwa 37 Prozent (etwa 19 Millionen Tonnen) des Siedlungsabfallaufkommens waren sogenannte getrennt gesammelte Wertstofffraktionen, die trotz geringem Anteil am Gesamtabfallaufkommen einen durchaus relevanten Massestrom darstellen [14].
Darunter fallen PPK (8 Millionen Tonnen), gemischte Verpackungen (5,7 Millionen Tonnen) und Glas (2,4 Millionen Tonnen).
Nur etwa 6,4 Millionen Tonnen dieser getrennt gesammelten Wertstofffraktion wurden als Verkaufsverpackung bei privaten Endverbrauchern eingesammelt 15]. Die etwa 2,9 Millionen Tonnen gemischter Verpackungen aus der Gelben Tonne bzw. dem Gelben Sack machen etwa 0,7 Prozent des Gesamtabfallaufkommens in Deutschland, stehen aber gleichwohl im Hauptfokus abfallwirtschaftlicher Gesetzesvorhaben.
Unter Zugrundelegung der gängigen Berechnungsmethoden werden Glas (99 Prozent) und PPK (89 Prozent) heute nach der Sortierung bereits zu einem sehr hohen Maße der werkstofflichen Verwertung zugeführt. Die für den Wiedereinsatz bereitgestellten Sekundärrohstoffe liefern entsprechend einen hohen Beitrag zur Ressourcenschonung.
Bezogen auf die gemischten Verpackungen zeigt sich in Bezug auf die einzelnen Teil- fraktionen ein sehr uneinheitliches Bild.
Recht und W Für Metalle (87 Prozent) ist die werkstoffliche Verwertungsquote ebenfalls sehr hoch;
Kunststoffe (40 Prozent) und stoffgleiche Nichtverpackungen/Sortierreste (< 1 Pro- zent) werden allerdings in deutlich geringerem Umfang werkstofflich verwertet und größtenteils energetisch verwertet [16]. Bezogen auf diese Fraktionen werden also nur wenige Sekundärrohstoffe wiedergewonnen.
2.3. Kenngrößen für die Beurteilung einer ökonomischen Angemessenheit
In jedem Haushalt und jedem (gut geführten) Unternehmen werden Ziele und Maßnah- men und die damit verbundenen Kosten gemeinsam betrachtet, bevor Entscheidungen zur Umsetzung getroffen werden. In der Betriebswirtschaft sind grundsätzlich zwei Steuerungsvarianten anerkannt: Es kann ein bestimmtes Ziel (oder eine bestimmte Wirkung) mit möglichst geringen Kosten angestrebt werden (Minimalprinzip) oder mit einem bestimmten Kostenvolumen eine möglichst große Wirkung erzielt werden (Maximalprinzip). Es ist nicht einzusehen, warum diese Prinzipien nicht auch in Hin- sicht auf den Ausbau des Recyclings Anwendung finden sollten.
Tabelle 1: Bewertungskriterien für ökonomische Angemessenheit
Kriterium bereits als Maßstab Anmerkung
verfügbar geeignet
Kosten (absolut) in EUR vereinzelt begrenzt Qualitätsaspekt fehlt (absolut) z.B. als CO2-Einsparung vereinzelt begrenzt Ressourcenallokation richtig?
Kosten in Relation zum Mengenaufkommen
EUR pro Input in eine Anlage (EUR/t) ja nein Zuführung ≠ Verwertung EUR pro Output einer Anlage (EUR/t) nein ja Recycling " Output Kosten in Relation zu ökologischen Faktoren
EUR pro Einheit eingesparter CO2-Äquivalente nein ja EUR pro eingesparter Primärrohstoffmenge nein ja
3. Status quo Recycling in Deutschland
3.1. Aktuelle Kennzahlen haben eine beschränkte Aussagekraft
Bei den heutzutage gängigen Quoten handelt es sich – sowohl in Hinsicht auf die Recyclingquote von Siedlungsabfällen insgesamt als auch bei Betrachtung einzelner Fraktionen – zumeist um Input-Quoten. Diese haben mit dem realen Wiedereinsatz von gesammelten Materialien nichts zu tun.
Auch durch die EU wird die Recyclingquote als Quotient aus Mengen an wiederver- werteten Siedlungsabfällen und der Gesamtmenge der Siedlungsabfälle definiert, wobei allerdings die Eingangsverwiegungen (vor einer Anlage) zur Berechnung der Verwer- tungsquoten herangezogen werden. Aus solchen Quoten ist eine qualifizierte Aussage über die nachhaltigen Entwicklung einer Recycling- oder gar Ressourcenwirtschaft nicht ableitbar. Sie sind lediglich Getrenntsammelquoten, die zur Ermittlung des Po- tenzials für die stoffliche Aufbereitung zu Ersatzrohstoffen gut genutzt werden können.
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Echte Recyclingquoten, wie z.B. die von Prof. Baum in Hinsicht auf Kunststoff- verpackungen ermittelt, orientieren sich am Output und zeigen eine reale Wiederein- satzquote für das Jahr 2011 in Höhe von 31 Prozent bzw. bei Nichtberücksichtigung der Teilströme Fe-Metall und Mischkunststoffe in Höhe von 21 Prozent [1].
3.2. Die europäische Abfallhierarchie ist für die operative Steuerung wenig geeignet
Die europäische Abfallhierarchie formuliert grundlegende Vorgaben für die einzelnen Staaten. Soll eine effektive Steuerung der Abfall- und Wertstoffwirtschaft erfolgen, sind diese Ziele weiter zu operationalisieren und können z.B. in Quoten- oder Mengenvor- gaben transferiert werden.
In Deutschland fehlen Aussagen zu einer tatsächlich erwarteten oder vorgegebenen ökologischen Wirkung bislang vollständig. Es ist somit nicht ermittelbar, welche Maß- nahme, welche Aktivität im Falle eines Zielkonflikts Priorität haben könnte. Es werden auch keinerlei Aussagen über mögliche oder angestrebte finanzielle Auswirkungen von Anforderungen gemacht. Es fehlt daher ein orientierungsgebendes Leitbild, das im Falle eines Zielkonflikts Entscheidungshilfen oder gar -regeln bietet.
4. Optionen für den Ausbau des Recyclings 4.1. Rahmenbedingungen der Kosten-/Nutzen-Optimierung
Der Übergang von der Abfall- zur Wertstoffwirtschaft ist in vollem Gange. Insbeson- dere begrifflich und in der Kommunikation ist aus dem Abfall früherer Tage längst ein Wertstoff geworden. Die Verwendung des Begriffs Wertstoff suggeriert dabei, dass
• die gesammelten Materialien nicht nur für die Produktion wieder verwendbar sind, sondern auch einen wirtschaftlichen Wert besitzen und
• die Erlöse, die mit einem Produkt erzielt werden können (Vermarktungserlöse), höher sind als die zu seiner Herstellung aufzuwendenden Gesamtkosten (Kosten für Sammlung, Transport, Wiederaufbereitung und Vermarktung).
Allerdings finden sich im Siedlungsabfall solche Wertstoffe eher selten. Für den größten Teil der Siedlungsabfälle ist eine Verwertung (zumindest derzeit) wirtschaftlich nicht darstellbar. Da die Erreichung der Recyclingziele damit nicht bzw. nur in wenigen Fällen auf Basis von Marktmechanismen möglich erscheint, kann und muss der Gesetzgeber rahmensetzend tätig werden.
Optionen des Gesetzgebers sind:
a) gesetzliche Regelungen bezüglich Entsorgungswegen von Stoffen
b) Erhebung von Steuern/Abgaben (analog Deponiesteuer in anderen Ländern, Ein- führung/Erhöhung einer Verpackungssteuer analog zur gewünschten Lenkungs- wirkung)
Recht und W c) steuerliche Vergünstigungen oder abgabenrechtliche Vorteile.
Die Bundesregierung setzt aktuell hauptsächlich auf gesetzliche Regelungen von Ent- sorgungswegen, verbunden mit Getrenntsammlungsquoten.
Bild 4: Wirkungsprinzipien
4.2. Bewertung von Handlungsoptionen bezüglich ausgewählter Fraktionen
Wenn das reale Recycling voran gebracht werden soll3, müssen die ökologische Wir- kung und die Kosten für die Handelnden zusammen betrachtet und entsprechende Steuerungsgrößen entwickelt werden. Aus unserer Sicht sollte der Hebel dort angesetzt werden, wo die größten Potenziale bestehen bzw. die besten Kosten-/Nutzenrelationen identifiziert werden.
Restmüll
Im Restmüll sind relevante Anteile an Bio- und Grünabfällen, PPK, Glas sowie Ver- packungen bzw. Kunststoffe enthalten. Die Zusammensetzung weist dabei zwischen städtischen und ländlichen Strukturen deutliche Unterschiede auf, die nicht allein auf unterschiedliche Sammel- bzw. Gebührenstrukturen, sondern auch auf sozio-kulturelle Besonderheiten zurückgeführt werden kann. Unter Beachtung dieser Kriterien sind gegebenenfalls adäquate Veränderungen der Erfassungsverfahren und der damit ein- hergehenden Erfassung und Verwertung von Wertstoffen anzugehen.
3 Anmerkung: Die Auswirkungen des rasanten Ausbaus der Erneuerbaren Energien (Bedarf an Mineralöl zur Deckung des Primärenergiebedarfs geht zurück, aufgrund der sinkenden Nachfrage sinken auch die Preise für Primärkunststoffe, usw.) werden im Folgenden nicht detailliert bewertet.
Kosten/Erlöse
für Sammlung, Aufbereitung und Entsorgung
ErlöseKosten
Erfassungs-/Verwertungsmenge eines Sekundärrohstoffs
Zielerfüllung durch Marktmechanismen
Zielerfüllung durch gesetzliche Vorgaben
ergänzt um monetäre Anreize (Gebühren, Steuern) 0
Recht und W
Papier, Pappe, Kartonagen (PPK) In 2014 wurden etwa 5,8 Millionen Tonnen PPK haushaltsnah eingesammelt. Die haushaltsnahe Erfassung erfolgt zu etwa 60 Prozent über Monotonnen, über De- potcontainer (etwa 21 Prozent) sowie sonstige Systeme (etwa 15 Prozent) [12].
Laut Wirtschaftsverband Papierverarbeitung (wpv) sind etwa 70 Prozent des gesam- melten Altpapiers Zeitungen, Zeitschriften und sonstige grafische Papiere. Zusätzliche PPK-Mengen könnten sowohl aus der Gelben Tonne als auch der Restmülltonne umgeleitet werden, wodurch die spezifischen Sammelkosten tendenziell sinken und die ökologische Wirkung weiter optimiert werden könnte. Aus Sicht der wpv sind für das Recycling von Papier, Pappe und Kartonagen keine gesetzlichen Regelungen z.B. über die VerpackV erforderlich, denn Altpapier ist ein Wertstoff, der weltweit nachgefragt wird und dessen Sammlung nicht von der Existenz des Grünen Punkts abhängig ist [18].
Glas Glas kann unter realistischen Rahmenbedingungen mehrfach in den Schmelzpro- zess zurückgeführt werden. Ein flächendeckendes Sammelsystem für Behälterglas wurde bereits in den 70er Jahren eingeführt [10]. Wie in den anderen europäischen Ländern werden auch in Deutschland meist Depotcontainersysteme zur getrennten Erfassung eingesetzt. Nur in Berlin erfolgt die Sammlung größtenteils über Wertstoff- behälter im Holsystem. Für diese Fraktion besteht derzeit wenig Handlungsbedarf, allerdings werden die bislang hohen Recyclingquoten gefährdet durch eine abneh- mende Wirtschaftlichkeit der aufbereiteten Scherben im Vergleich zum Einsatz von Primärrohstoffen.
Bioabfall Durch den Ausbau der Vergärung kann eine erhebliche Minderung der CO2-Emis- sionen erreicht werden. Kostensteigerungen durch den Bau und Betrieb moderner Anlagen und den Aufbau einer entsprechenden Sammellogistik sind logische Konse- quenz. Veränderte rechtliche Regelungen, z.B. Düngeverordnung (u.a. Anrechnung der Gärreste aus Biogasanlagen auf die Obergrenzen für die Ausbringung von Gülle und Mist) könnten zukünftig Erschwernisse verursachen, hier stellt sich die Frage nach der Zielsetzung der Bundesregierung.
Gerade in Großstädten erfordert die Ausweitung der Bioabfallsammlung differenzierte Strategien für Innen- und Außenbezirke. Unter ökologischen wie ökonomischen As- pekten sollte das Ziel darin bestehen, im Innenbereich die Nutzungsbereitschaft, die Erfassungsqualität und die Menge zu erhöhen und für den Außenbereich attraktive Angebote für die Erfassung von Gartenabfällen zu schaffen, sofern Verwertungsan- lagen zur Verfügung stehen bzw. geschaffen werden können. Hier sind ökologische Vorteilhaftigkeit und ökonomische Auswirkungen differenziert und unideologisch zu bewerten.
Recht und W Kunststoffe/Leichtverpackungen (aus Gelber Tonne/gelbem Sack)
Das Beispiel dieser Fraktion verdeutlicht, wie weit stoffliche Wiederverwendbarkeit und wirtschaftlicher Wert auseinander fallen können. Anteile der über die Gelbe Ton- ne, den gelben Sack oder die Wertstofftonne gesammelten Mengen lassen sich zwar in einen Produktionsprozess zurückführen, die Erlöse der aufbereiteten Endprodukte sind jedoch viel zu gering, um die Sammlung und Sortierung der Materialien finanzieren zu können.
In Deutschland werden laut GVM etwa 34 Prozent der Leichtverpackungen nicht im bestehenden System erfasst. Von den im System erfassten Leichtverpackungen aus Kunststoff werden weniger als 50 Prozent stofflich verwertet. Das bedeutet, dass relevante Anteile nicht im System erfasst sind und andere nach Durchschleusen durch das System letztlich genauso wie Restmüll behandelt werden. Dabei werden hohe Kosten produziert. Die aktuellen Regelungen bezüglich der Leichtverpackungen sind weder unter ökologischen noch unter ökonomischen Gesichtspunkten überzeugend.
Ein Ausbau des bestehenden Systems erscheint deshalb nicht sinnvoll – eine grund- legende Veränderung geboten.
Sonstige Verpackungen für Getränke aus Kunststoff mit/ohne Pfand
In vielen Ländern europa- bzw. weltweit wird die Gesamtheit aller Getränkeverpa- ckungen ohne weitere Bepfandung über die Gelbe Tonne, Säcke oder Depot-Container gesammelt.
In Deutschland erfolgt eine Differenzierung nach Ein- oder Mehrwegverpackungen sowie Bepfandung oder Pfandfreiheit. Pfandpflichtig sind ökologisch nachteilige Einweg-Getränkeverpackungen mit einem Füllvolumen von 0,1 Liter bis 3 Liter, wenn sie z.B. Bier, Wasser oder Erfrischungsgetränke enthalten. Wenn sie Säfte, Milch, Wein, Spirituosen, usw. enthalten erfolgt keine Bepfandung. Für Mehrwegflaschen ist eine Pfand- und Rücknahmepflicht dagegen gar nicht gesetzlich geregelt. Diese Regelungen zur Pfandpflicht, werden von vielen Bürgerinnen und Bürgern als ähnlich unverständlich bewertet wie die Regelungen, welche Stoffe in die Gelbe Tonne (" Stoffgleiche Nichtver- packungen) gehören. Auch hier erscheint daher eine grundlegende Diskussion geboten.
Metalle
Erst durch den Anteil an Verkaufsverpackungen aus Metall bzw. sonstige Metallbe- standteile entsteht der Wertstofftonne ein relevanter ökonomischer Nutzen. Allerdings wurden Metalle auch schon vor der Einführung der Gelben Tonne stofflich verwertet.
Heute gibt es aufgrund des technischen Fortschritts in Haushaltungen immer weniger reine Metallfraktionen. In Folge wird die Metallrückgewinnung in LVP-Sortieranlagen deutlich erschwert und Metalle sind nur verbunden mit anderen Stoffen aussortierbar.
Da das Recycling von Metallen aus der Abfallverbrennung zudem mindestens gleich- wertig, wenn nicht gar höherwertig als die Miterfassung als stoffgleiche Nichtverpa- ckung in der Wertstofftonne ist [13], ist fraglich, ob eine Erfassung der Metalle über die Wertstofftonne überhaupt sinnvoll ist.
Recht und W
Gewerbliche Abfälle Der Ausbau des Recyclings gewerblicher Abfälle wird auch in der aktuellen Debatte wenig thematisiert. Mengenmäßig verdienen jene Abfälle, die in Industrie-, Gewerbe, Bau- und Landwirtschaft anfallen (darunter etwa 54 Millionen Tonnen am übrigen Abfällen insbesondere aus Produktion und Gewerbe sowie etwa 50 Millionen Ton- nen an Sekundärabfällen) und etwa 85 Prozent des deutschen Abfallaufkommens ausmachen, jedoch eine deutlich höhere Aufmerksamkeit, zumal in diesen Stoffgrup- pen und Herkunftsbereichen ein erhebliches Recyclingpotenzial für die Umsetzung der Kreislaufwirtschaft zu finden ist.
5. Was müssen wir tun um den Ausbau des Recyclings am Kosten-/Nutzen-Prinzip auszurichten?
5.1. Vergleich der Sammelsysteme europäischer Großstädte
Die Umsetzung der europäischen Vorgaben zur Abfallwirtschaft, z.B. der Abfallrah- menrichtlinie ist nicht nur vor dem Hintergrund der in vielen Ländern nach wie vor nicht beendeten Deponierung unvorbehandelter Abfälle sehr unterschiedlich. Auch bei der Sammlung von Verpackungen bzw. von Kunststoffen gibt es große Unterschiede zwischen den einzelnen EU-Staaten und den europäischen Großstädten.
Bild 5: Was wird in Großstädten gemeinsam mit Verpackungen/Plastik eingesammelt?
5.2. Klärung und gegebenenfalls Neujustierung des Zielsystems
Vor dem Hintergrund, dass andere Länder und Städte andere Wege der Sammlung eingeschlagen haben, wie auch angesichts der zunehmenden Erkenntnis, dass das jet- zige deutsche Konzept z.B. der Verpackungsverordnung die ursprünglichen Ziele der Vermeidung von Abfall und der Förderung des Öko-Designs nicht erreicht hat, wird deutlich, dass der Status quo kritisch zu hinterfragen ist und es einer Neuausrichtung bedarf.
Stadt A FolienTrays
wenn nicht bepfandet
Plastik Plastik
Stadt B FolienTrays Plastik
Metalle
Stadt C Plastik Plastik Glas
Metalle
Stadt D PapierPappe
Karton Plastik
Plastik
Metalle
Stadt E Plastik Plastik
Recht und W Die für das Handeln in der Abfallwirtschaft grundlegende Abfallhierarchie sollte unter Kosten-/Nutzenaspekten bewertet werden. Dabei könnten reale Recyclingziele (stoffliche Wiederverwendung) unabhängig von der organisatorischen Zuständigkeit angestrebt werden. Oder die CO2-Einsparung, ergänzt um weitere, ökologisch wirk- same Größen (z.B. Massenverbrauch, Substanzerhalt von Stoffen usw.) könnte als Bewertungskennziffer definiert werden.
Der gedankliche Ansatz besteht darin, mittels einer transparenten, allgemeingültigen Berechnungsformel die ökologische Wirkung zu bestimmen und diese in Bezug zu den entstehenden Kosten zu setzen. Damit wäre eine Steuerungsgröße für die zielorientierte Allokation der Ressourcen geschaffen.
5.3. Die Kreislaufwirtschaft erfordert Transparenz und klare Zuständigkeiten
Zur zielorientierten Umsetzung könnte es sinnvoll sein eine neutrale und perspektivisch über mehrere Branchen hinaus wirkende Organisationseinheit (z.B. Behörde) zu bilden, welche die ökologische Wirkung der einzelnen Prozessstufen und des Gesamtprozesses definiert. Diese sollte darüber hinaus die Kompetenz erhalten, Mengen- und Kosten- daten zu erfassen. So könnten auch politisch angedachte Impulse, Steuerungslinien und Anreizsysteme (z.B. finanzielle Unterstützung von Unternehmen für den Einsatz von Ersatzrohstoffen) bewertet werden. Eine Aufgabenaufteilung zwischen einer über- geordneten Behörde und lokalen Stellen wäre denkbar.
6. Schlussbemerkung
Klimaschutz und Ressourcenschonung sind weltweite Probleme, die nicht von Europa und schon gar nicht allein von Deutschland zu lösen sind. Die ökologisch wirkungskräf- tigsten Maßnahmen sind in Deutschland bereits umgesetzt bzw. sind in Umsetzung. Es ist daher zu prüfen, ob die Nutzung der in der deutschen Abfallwirtschaft noch vorhan- denen Potenziale zur Senkung des ökologischen Fußabdrucks die Kosten rechtfertigt.
Die bestehenden Regularien in der Abfallwirtschaft fokussieren auf Mengenziele von Stoffströmen und nicht auf eine erzielbare ökologische Wirkung.
Um eine perspektivisch sinnvolle Allokation der Ressourcen zu erreichen und eine Priorisierung von Maßnahmen vornehmen zu können, ist eine Einschätzung der ökologischen Wirkung (CO2-Einsparung + ergänzende Faktoren) und eine Zuord- nung der für diese Wirkung erforderlichen finanziellen Mittel nötig. Dies ist sicher nicht einfach, aber bei pragmatischer Herangehensweise sollten hinreichende Ansätze gefunden werden können.
Diese Orientierung sollte auch Leitlinie für ökologisch motivierte politische Vorgaben und Gesetze werden um eine – auch über die Grenzen der Abfallwirtschaft hinaus – gleichgerichtete und an Kosten-Nutzenaspekten ausgerichtete Orientierung zu geben.
Recht und W
Bei erfolgreicher Umsetzung kann deutlich werden, in welche Richtung sich die Abfall- wirtschaft aus ökologischen Gründen entwickeln sollte. Damit wäre der Weg offen, öko- logisch zielorientierte Maßnahmen mit hohem Kosten-Nutzen-Effekt zu entwickeln – wenn das denn unser Ziel ist.
7. Quellen
[1] Baum, H.-G. (BiFAS): Neuausrichtung der Verpackungsentsorgung unter Beachtung einer nach- haltigen Kreislaufwirtschaft. März 2014
[2] Clausthaler Umwelttechnik-Institut GmbH CUTEC und Fraunhofer-Institut für Umwelt-, Sicherheits- und Energietechnik UMSICHT, im Auftrag von Remondis: Potenziale einer höheren Getrenntsammlung ausgewählter Wertstoff-Fraktionen - Analyse, September 2014
[3] Deutsche Rohstoffagentur (DERA) in der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR): Kurzstudie Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2011. Hannover, November 2011
[4] Eurostat: Pressemitteilung 56/2016 vom 22. März 2016. http://ec.europa.eu/eurostat/
documents/2995521/7214325/8-22032016-AP-DE.pdf
[5] Faulstich, M.; Hey, C.: Ressourcennutzung in Theorie und Praxis. Sachverständigenrat für Um- weltfragen (Berlin), Lehrstuhl für Umwelt- und Energietechnik (TU Clausthal); Vortrag i.R. des 11. BMBF-Forum für Nachhaltigkeit am 23. und 24. September 2014 in Berlin
[6] Gellenbeck, K.; Becker, G.; Hams, S.: Erarbeitung von Erfassungsmengen und Recyclingquoten.
Dokumentation. Im Auftrag der Gemeinschaftsinitiative, Ahlen, 2014
[7] Glossar des Grünen Punkts (http://www.gruener-punkt.de/de/gruppe/der-gruene-punkt/info- thek/glossar.html)
[8] http://www.bmwi.de/DE/Themen/Energie/Konventionelle-Energietraeger/oel.html [9] http://www.duden.de/rechtschreibung/Recycling
[10] https://www.umweltbundesamt.de/daten/abfall-kreislaufwirtschaft/entsorgung-verwertung- ausgewaehlter-abfallarten/glas-altglas
[11] https://www.umweltbundesamt.de/themen/klima-energie/klimaschutz-energiepolitik-in- deutschland/treibhausgas-emissionen/emissionsquellen
[12] HWWI consult GmbH im Auftrag der Wirtschaftsverbände Papierverarbeitung (WPV) e.V: Li- beralisierungspotentiale bei der Entsorgung gebrauchter Verpackungen aus Papier, Pappe und Karton. November 2011
[13] Kuchta, K.; Enzner, V.: Ofen statt Tonne. In: Recycling-Magazin Sonderheft Metallrecycling, 2015 [14] Plastics Europe: Plastics – the Facts 2015. http://www.plasticseurope.org/Document/plastics---
the-facts-2015.aspx)
[15] Statistisches Bundesamt: Abfallbilanz 2014, Veröffentlichung vom 18. August 2016
[16] Statistisches Bundesamt: Abfallentsorgung Fachserie 19 Reihe 1 vom 18. August 2016, Art und Menge der bei privaten Endverbrauchern erfassten Verpackungen gemäß Mengenstromnachweis [17] Statistisches Bundesamt: Abfallentsorgung Fachserie 19 Reihe 1 vom 18. August 2016, Verbleib
der Verpackungen nach Materialart und Art der Verpflichteten
[18] Trenntstadt Berlin – 2015: Kontrollmessung Oktober 2015 – (Forsa) Befragung Berliner Bürger-/
innen zu deren Trennverhalten
[19] Wirtschaftsverband Papierverarbeitung (wpv) e.V.: Papier braucht kein Duales System. Pressemit- teilung vom 26.11.2014
[19] Zeitbild Verlag; Agentur für Kommunikation GmbH (Hrsg.): Mineralöl in Deutschland, Zeitbild Wissen, Mineralöl in Deutschland. In Zusammenarbeit mit dem Mineralölwirtschaftsverband e.V., Juni 2015
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de abrufbar
Karl J. Thomé-Kozmiensky, Stephanie Thiel, Elisabeth Thomé-Kozmiensky (Hrsg.):
Strategie • Planung • Umweltrecht, Band 11
ISBN 978-3-944310-33-6 TK Verlag Karl Thomé-Kozmiensky
Copyright: Elisabeth Thomé-Kozmiensky, M.Sc., Dr.-Ing. Stephanie Thiel Alle Rechte vorbehalten
Verlag: TK Verlag Karl Thomé-Kozmiensky • Neuruppin 2017
Redaktion und Lektorat: Dr.-Ing. Stephanie Thiel, Elisabeth Thomé-Kozmiensky, M.Sc.
Erfassung und Layout: Sandra Peters, Anne Kuhlo, Janin Burbott-Seidel, Claudia Naumann-Deppe, Ginette Teske, Gabi Spiegel, Cordula Müller
Druck: Universal Medien GmbH, München
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