Öffentliche Finanzen der Schweiz im internationalen Vergleich: Musterschülerin oder Glückspilz? | Die Volkswirtschaft - Plattform für Wirtschaftspolitik

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39 Die VolkswirtschaftDas Magazin für Wirtschaftspolitik 11-2013

Die Finanz– und Wirtschaftskrise ist nicht der alleinige Grund für die wirtschaftlichen Schwierigkeiten vieler Länder.

Vielmehr hatten Länder wie Italien bereits vor der Krise strukturelle Defizite, die sie in der Krise anfälliger machten.

Foto: Keystone

Der Vergleich der Entwicklung einiger weniger Aggregate der öffentlichen Finanzen der Schweiz in einem europäischen Kontext zeigt ein facettenreiches Bild. Ausgangspunkt ist die Veränderung von Saldi und Schulden des gesamten Staatssektors (Zentralstaat, Teilstaaten, Kommunen und Sozialversiche- rungen) in Prozent des Bruttoinlandpro- dukts (BIP). Grafik 1 stellt diese zwei finanz- politischen Kennzahlen für ausgewählte Länder in den Jahren 2007 und 2012 als Punkte in einem Koordinatensystem dar. Der Pfeil weist jeweils in Richtung 2012.

Die Schweiz sticht als Ausnahmeerschei- nung hervor: Ihr Saldo hat sich in dieser Zeitspanne zwar reduziert, liegt aber immer noch im positiven Bereich; entsprechend konnte sie ihre Verschuldung reduzieren.

Von den abgebildeten Vergleichsländern weist einzig Schweden ebenfalls eine ähnlich positive Entwicklung aus, allerdings mit einem Defizit im Jahr 2012. In allen anderen EU-Ländern erhöhte sich die Schuldenquo- te. In 20 EU-Ländern nahm sie um über 20 Prozentpunkte zu, darunter Länder wie Itali- en und Frankreich, deren Schuldenquote schon vor Ausbruch der Finanzkrise jenseits der Maastricht-Grenze von 60% lag.

Auch bei der Saldoquote akzentuierte sich in den Krisenjahren die Situation der öffent- lichen Haushalte in der EU deutlich: Von allen 27 Mitgliedstaaten hat nur gerade Deutschland – wie die Schweiz – in den Jah- ren 2007 und 2012 kein Defizit geschrieben.

Dass seine Schuldenquote dennoch um über 10 Prozentpunkte angestiegen ist, zeigt, dass das Land in der Zwischenzeit in die Defizit- zone eingetaucht ist und Banken-Bailouts durchführen musste. Vor Ausbruch der Krise 2007 wiesen noch 11 EU-Mitgliedstaaten einen Überschuss aus, und nur drei hatten ein Defizit, das über der Maastricht-Grenze von 3% lag. In der betrachteten Periode reduzierte sich die Saldoquote in allen EU-Ländern (mit Ausnahme Ungarns und Rumäniens), so dass im Jahr 2012 25 Länder Defizite aus- wiesen, davon 16 grösser als 3% des BIP.

Der Einfluss der Konjunktur

Zweifellos hat die Finanzmarkt- und die darauf folgende Wirtschaftskrise wesentlich zu der aufgezeigten Verschlechterung der öf- fentlichen Finanzen beigetragen: Die Ret- tung von Banken zur Verhinderung eines Kollapses des Finanzsystems hatte manchen-

Öffentliche Finanzen der Schweiz im internationalen Vergleich:

Musterschülerin oder Glückspilz?

Die weltweite Verschlechterung staatlicher Finanzen seit dem Ausbruch der Finanzmarktkrise 2008, die manchenorts zu eigentlichen Staatsschulden

krisen geführt hat, wird die wirtschaftspolitische Diskussion wohl noch längere Zeit

dominieren und die Entwicklung der Weltwirtschaft bremsen.

Die Schweiz konnte sich diesem internationalen Trend entziehen und steht mit ihren öffentlichen Finanzen exzellent da. Doch wie gross ist der Anteil der Finanzpolitik an der guten Haushaltslage, und wie viel ist den wirtschaftlichen Umständen zuzuschreiben?

Dr. Tobias Beljean Vizedirektor, Leiter Abteilung Finanzpolitik, Finanzausgleich, Finanzstatistik, Eidg.

Finanzverwaltung EFV, Bern

Dr. Peter Steiner Leiter Sektion Finanzstatistik, Eidg.

Finanzverwaltung EFV, Bern

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orts eine Verlagerung privater Schulden hin zur öffentlichen Hand zur Folge. Die an- schliessende Rezession hat durch einen Rückgang der Steuereinnahmen sowie einen Anstieg der Ausgaben infolge steigender Ar- beitslosigkeit und diskretionärer Massnah- men zur Konjunkturstabilisierung die Saldi verschlechtert und damit ebenfalls zum Anstieg der Verschuldung geführt. Die kon- junkturbedingte Verschlechterung der Haus- haltssaldi ist finanzpolitisch an sich unprob- lematisch, da sie mittel- bis langfristig durch

wirtschaftlichen Aufschwung wieder wettge- macht werden kann. Auch aus konjunktur- politischer Sicht ist diese zyklische Entwick- lung sogar durchaus erwünscht.

Grafik 2 illustriert den Zusammenhang zwischen Konjunktur und Haushaltssaldi für die Schweiz und vier europäische Länder. In einem Koordinatensystem sind die Saldi und die gesamtwirtschaftliche Auslastung, also der Output Gap (d.h. die prozentuale Abwei- chung des realen BIP von seinem Potenzial- wert), der Jahre 2003–2012 abgetragen, er- gänzt um eine Regressionsgerade. Die Linien zeigen für alle Länder den naheliegenden positiven Zusammenhang: Mit steigender Wirt- schaftsauslastung verbessert sich der Saldo und umgekehrt. Die Grafik zeigt deutliche Unterschiede bei der Lage der Linien: Im Schnittpunkt mit der y-Achse, also bei Nor- malauslastung der Wirtschaft, weisen einzig die Schweiz und Schweden einen positiven Saldo aus. Dies deutet darauf hin, dass nur diese zwei Länder einen strukturell – d.h. um konjunkturelle Einflüsse bereinigten – ausge- glichenen Haushalt ausweisen konnten.

Hinweise auf strukturelle Ungleichgewichte vor der Krise

Somit sind die De fizite der Krisenjahre nur teilweise auf die verschlechterten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zurückzu- führen: In der Phase der Hochkonjunktur der Jahre 2004–2007 schrieb die EU als Gan- zes (und auch die Eurozone) in allen Jahren Defizite. Betrachtet man die Mitgliedsländer separat, dann wurden in den Jahren 2004–

2007 in der Eurozone und in der ganzen EU in rund zwei Drittel der Fälle Staatsdefizite erwirtschaftet. Zwischen Jahresbeginn 2004 und Jahresende 2007 konnten bloss vier Län- der der EU (Bulgarien, Dänemark, Finnland, Schweden) ihre Schuldenlast reduzieren.

Dies sind Hinweise darauf, dass die meisten Länder Europas schon vor Ausbruch der Finanzmarktkrise strukturelle Ungleich- gewichte in ihren Staatshaushalten aufwie- sen.

Demgegenüber führten in der Schweiz zahlreiche Fiskalregeln auf kantonaler und kommunaler Ebene sowie vor allem die im Jahr 2003 auf Bundesebene eingeführte Schuldenbremse zu einer nachhaltigen Bes- serung bei den Staatsfinanzen, was sich seit 2006 in Überschüssen manifestiert. Die Schweiz nutzte diese Überschüsse zur Re- duktion der Staatsschulden. Somit ist das gute Abschneiden der Schweiz im internationalen Vergleich auch darauf zurückzuführen, dass sie ihre finanzpolitischen Hausaufgaben vor der Krise gemacht hat und mit soliden öffentlichen Finanzen in die Krise eingetre- ten ist.

Quelle: Eurostat, EFV / Die Volkswirtschaft Grafik 1

Bewegungen des Saldos und der Schulden, 2007–2012

Quellen: Output GAP: IMF, EFV; Saldi: Eurostat, EFV / Die Volkswirtschaft Grafik 2

Output Gap und Saldo der Staatsausgaben, 2003–2012 Schulden in % des BIP (2007, 2012)

Saldo in % des BIP (2007, 2012)

Dänemark EU27 Italien Schweden

Schweiz Deutschland Frankreich Österreich

20 40 60 80 100 120 140

–5 –4 –3 –2 –1 0 1 2 3 4 5

Saldo in % der Ausgaben

Output Gap Schweden

Frankreich

Deutschland Italien

Schweiz

–15 0 5

–5

–10 10

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Einnahmen und Ausgabenentwicklung Grafik 2 zeigt aber auch, dass die Schweiz von der weltweiten Rezession vergleichsweise schwach tangiert wurde. Die negativen Werte des Output Gap reichen sichtlich weniger stark nach links als in den europäischen Vergleichs- ländern. Die Auswirkungen der unterschied- lichen Wirtschaftsentwicklung verdeutlicht Grafik 3. Sie schlüsselt die Entwicklung der Haushaltssaldi auf nach Einnahmen und Aus- gaben. Das Wachstum ist zudem auf zwei Unterperioden aufgeteilt: die Periode von den ersten Anzeichen der Finanz- und Wirtschafts- krise bis zum Ausbruch der Staatsschuldenkri- se (2007–2010) sowie den Zeitraum vom Be- ginn der Schuldenkrise bis an den aktuellen Rand (2010–2012). Die Pfeile zeigen also an, wie sich die Haushaltsdynamik zwischen der ersten und der zweiten Teilperiode verändert hat.

In allen europäischen Vergleichsländern weisen die Pfeile nach rechts/unten: Ihr Ein- nahmenwachstum hat sich erhöht und ihr Ausgabenwachstum wurde gedrosselt. Mit Ausnahme von Schweden liegen zudem die Dreiecke unterhalb der Winkelhalbierenden;

diese Länder konnten die Defizite im Zeit- raum 2010–2012 reduzieren. Auch hier schert die Schweiz aus: Sie hat ihr Ausgabenwachs- tum in der zweiten Subperiode erhöht. Zudem liegt sie wie Schweden auch in der zweiten Pe- riode oberhalb der Winkelhalbierenden, wenn auch deutlich näher und noch immer mit ei- nem Überschuss (siehe Grafik 1).

Diese Entwicklung ist stark vom Wirt- schaftswachstum in den entsprechenden Zeitabschnitten geprägt (siehe Tabelle 1). Das durchwegs höhere Wirtschaftswachstum in der zweiten Periode erklärt zumindest einen Teil der veränderten Einnahmen- und Aus- gabendynamik. Namentlich die grosse Spannweite der BIP-Entwicklung in Deutschland – und etwas weniger ausgeprägt in Österreich und Schweden – dürfte der Hauptgrund für die starke Seitwärtsbewe- gung in Grafik 3 sein. Zudem ist es Deutsch- land gelungen, die expansive Ausgabenpoli- tik der Krisenjahre wieder zurückzufahren.

Auf der anderen Seite steht das ansteigende Einnahmenwachstum in Italien im Wider- spruch zur schrumpfenden Wirtschaft in beiden Perioden. Dies illustriert deutlich, dass das Einnahmenwachstum vor allem durch Steuererhöhungen erreicht wurde.

Bezüglich der Schweiz wird der Eindruck bestätigt, dass ihre gute Position auch darauf zurückzuführen ist, dass ihre Wirtschaft von der globalen Rezession vergleichsweise wenig in Mitleidenschaft gezogen wurde.

Zinsausgaben und Schulden

Neben der Abhängigkeit des Haushalts- saldos von der BIP-Entwicklung haben die Krisenjahre auch deutlich gemacht, dass Länder mit hoher Staatsschuld viel verletz- licher gegenüber makroökonomischen Schocks sind. Dies lässt sich am Beispiel der Zinssätze auf Staatsanleihen von Eurolän- dern illustrieren. Die Ankündigung der Ein- führung des Euro führte dazu, dass sich die zuvor deutlichen Unterschiede bei diesen Zinssätzen einebneten. Erstaunlicherweise fielen die Zinssätze in Hochzinsländern wie Italien auf das tiefe Niveau der Zinssätze Deutschlands, was – neben der Angleichung der Inflationsraten – implizit bedeutete, dass allen Euroländern die Bonität Deutschlands unterstellt wurde. Davon profitierten alle ehemaligen Hochzinsländer mit hoher Staatsverschuldung, insbesondere Italien.

Noch 1993 musste Italien 22,5% seiner Staatsausgaben für die Schuldenbewirtschaf- tung ausgeben. Durch den Beitritt zum Euro und die erwähnte Reduktion der Zinssätze auf Italiens Staatsanleihen reduzierte sich dieser Anteil kontinuierlich auf 8,8% im Jahr 2009. Die Finanzkrise hat den Finanzmarkt-

Einnahmen– und Ausgabenwachstum, 2007–2010

(Kreise: 2007–2012; Rechtecke: 2007–2010; Dreiecke: 2010–2012)

Schweiz Deutschland Frankreich Italien Österreich Schweden EU27

2007–2012 1,2% 0,7% 0,1% –1,4% 0,6% 0,9% –0,2%

2007–2010 1,0% –0,1% –0,5% –1,7% –0,2% 0,2% –0,7%

2010–2012 1,4% 2,0% 1,0% –1,0% 1,8% 1,9% 0,6%

Tabelle 1

Durchschnittliches jährliches Wachstum des realen BIP

Quelle: Eurostat / Die Volkswirtschaft 5

–1 0 1 2 3 4

–1 0 1 2 3 4 5

Ausgabenwachstum

Einnahmenwachstum

EU27 Italien Schweden

Schweiz Deutschland Frankreich Österreich

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teilnehmern deutlich vor Augen geführt, dass auch in einem einheitlichen Währungsraum die Bonität der verschiedenen Mitgliedslän- der nicht identisch ist und die Zinssätze nicht für alle auf dem Niveau des Klassenpri- mus sein dürfen. Diese Erkenntnis hat die Zinssätze auf Staatsanleihen wieder auseinander driften lassen. Die Bonität ehemaliger Hochzinsländer wurde nun wieder realisti- scher eingestuft, wodurch sich deren Zinssät- ze nach oben orientierten.

Ein solcher Zinssatzschock wirkt sich um- so gravierender aus, je höher die Verschul- dung ist. Seit dem Tiefststand 2009 ist der Anteil der Zinsausgaben an den Staatsausga- ben in Italien wieder auf 10,7% im Jahr 2012 gestiegen. Beim Refinanzieren von Staatsan- leihen aus der Tiefzinsperiode muss Italien nun höhere Zinszahlungen in Kauf nehmen.

Der Anteil der Zinszahlungen an den Staats- ausgaben wird weiterhin zunehmen und den politischen Handlungsspielraum zusätzlich limitieren. Dieser Effekt dürfte noch ver- stärkt werden, sobald die EZB von ihrer lo- ckeren Geldpolitik abzuweichen beginnt.

In Grafik 4 wird dieser Sachverhalt an- hand der Gegenüberstellung des gesamten Finanzierungssaldos und des Primärsaldos (Saldo ohne Zinsausgaben) dargestellt. Es wird deutlich, wie stark der Schuldendienst den Handlungsspielraum einschränkt. So hat z.B. Italien seit 1990 bei jeder Konjunkturla- ge immer Defizite geschrieben. Die Defizite verringerten sich zwar nicht zuletzt als Folge des Eurobeitritts und der damit verbunde- nen Reduktion der Zinssätze deutlich. Seit

2010 bewegen sich die beiden Saldi wieder auseinander. Der zu erwartende weitere An- stieg der Zinsausgaben dürfte eine zusätzli- che Verschärfung der Haushaltssituation be- wirken und damit eine Abwärtsdynamik auslösen, weil aufgrund steigender Zinszah- lungen die Schulden weiter erhöht werden müssen. In Frankreich ist derzeit noch keine Einschränkung des finanzpolitischen Hand- lungsspielraums aufgrund höherer Zinszah- lungen erkennbar, obwohl die Schuld 2007–

2012 um gut 50% zugenommen hat. Das Niveau der Verschuldung in Frankreich ist zwar deutlich geringer als in Italien; unser westliches Nachbarland weist jedoch einen defizitären Primärsaldo aus. Selbst ohne Zinszahlungen führt die aktuell praktizierte Finanzpolitik also zu einem weiteren Ver- schuldungsanstieg. Dies ist kein Einzelfall:

In der Zeitspanne 2007–2012 wiesen zwei Drittel der EU-Länder negative Primärsaldi aus.

In der Schweiz – und noch ausgeprägter in Schweden – ist die Dynamik aus Verschul- dung und Zinsbelastung umgekehrt: Der Schuldenabbau der letzten Jahre hat zusätzli- chen Handlungsspielraum geschaffen und die finanzpolitische Verletzlichkeit bei Zins- änderungen weiter reduziert.

Schuldenabbau lohnt sich

Ein wesentlicher Teil der aktuellen finanzpolitischen Probleme in Europa wurde vor der Krise geschaffen. Viele der Länder, die heute darunter leiden, hatten schon vor der Krise strukturelle Defizite und relativ hohe Schulden, weshalb ihre Haushalte verletzli- cher gegenüber makroökonomischen Schocks waren. Dass die Schweiz in Europa zu den am besten aufgestellten Ländern gehört, liegt somit nicht allein daran, dass sie von der Krise vergleichsweise schwach tangiert wurde.

Ebenfalls von Bedeutung ist, dass ihre öffent- lichen Haushalte zu Beginn der Krise solider aufgestellt waren. Insbesondere wurden in der Schweiz die Mehreinnahmen der wirtschaft- lich guten Jahre vor der Krise genutzt, um Schulden abzubauen.

Die Krise hat jedoch auch gezeigt, dass ver- meintlich gut positionierte Länder – wie z.B.

Irland – sehr schnell zu Problemfällen werden können, wenn ihre Achillesferse getroffen wird. Mit einem tendenziell überhitzten Im- mobilienmarkt, einem sehr gewichtigen Fi- nanzsektor und einer grossen Abhängigkeit von der Weltwirtschaft hat auch die Schweiz erhebliche Risiken. Die finanzpolitische Her- ausforderung für die Schweiz besteht darin, sich von Glückssträhnen nicht zum Übermut verleiten zu lassen, damit auch eine Pech- strähne nicht zur Krise wird. 

Finanzierungssaldo und Primärsaldo (Saldo ohne Zinsausgaben), 1990–2012 Finanzierungssaldo: volle Linienfarbe; Primärsaldo: abgeschwächte Linienfarbe

In % des BIP 8

4 0 –4 –8 –12

8 4 0 –4 –8 –12

8 4 0 –4 –8 –12 1990 1992 19941996 1998 2000 2002 2004

2006 2008 20102012 1990 1992 19941996 1998 2000 2002 2004

2006 2008 2010 2012 1990 1992 19941996 1998 2000 2002 2004

2006 2008 2010 2012

1990 1992 19941996 1998 2000 2002 2004

2006 2008 2010 2012 Schweiz Schweden Deutschland Frankreich Italien