Haushaltsperspektiven im internationalen Vergleich

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Obschon viele Staaten nach dem wirtschaftlichen Einbruch der Jahre 2008/09 mittlerweile ihren finanzpolitischen Hand- lungsbedarf erkannt haben, bleiben die Her- ausforderungen gross und zahlreich. Die Haushaltsperspektiven für die einzelnen Staaten unterscheiden sich teilweise deutlich voneinander. Ihnen gemeinsam ist dabei die hohe Unsicherheit, mit der sie verbunden sind. Die wirtschaftlichen und finanziellen Interdependenzen führen insbesondere in Europa dazu, dass die Entwicklungen einzel-

ner Länder stark von jenen anderer Staaten abhängen. Zu den zentralen Einflussfaktoren dürften – neben der Konjunktur – vor allem das Verhalten der Notenbanken, der politische Wille für Reformen und die Zukunft der Europäischen Währungsunion gehören.

Anhaltend hohe Defizite und Schulden Mit der Finanz- und Wirtschaftskrise sind die Defizite der meisten Industriestaa- ten in den Jahren 2008/09 markant ange- wachsen (siehe Grafik 1). Zwischen 2007 und 2009 nahm das Defizit der Industrielän- der von 1,1% auf 8,7% des BIP zu. In der Eurozone nahm der Fehlbetrag in Griechen- land, Irland, Portugal und Spanien sogar zweistellige Werte an. Die Verschuldung liegt im Durchschnitt der Industriestaaten derzeit höher als während des Ersten Weltkrieges, der Grossen Depression oder den beiden Ölkrisen der 1970er-Jahre.¹ Die grossen Fehlbeträge waren angesichts des starken wirtschaftlichen Einbruchs und der Stüt- zungsmassnahmen der Regierungen zwar absehbar. Aus Sicht der langfristigen Tragfä-

Die im Zuge der Finanz- und Wirt- schaftskrise angewachsenen Haushaltsdefizite der Industrie- länder sind persistent und werden nur langsam abgebaut. Die Ver- schuldung steigt damit weiter an.

Durch ihre expansive Geldpolitik dämpfen die Zentralbanken die Auswirkungen der Krise auf die Finanzinstitute und die Konjunk- tur zwar ab und erleichtern damit auch die Haushaltskonsolidie- rung. Voraussetzung für den Übergang zu einer nachhaltigen Finanzpolitik sind jedoch umfas- sende Strukturreformen, welche die Wettbewerbsfähigkeit der hoch verschuldeten Länder stär- ken. Zwischen den Industrie- staaten sind grosse Unterschiede bezüglich Handlungsbedarf und politischem Willen auszumachen.

Prof. Dr. Christoph A. Schaltegger Ordinarius für politische Ökonomie, Universität Luzern; Direktor Institut für Finanzwissenschaften und Finanzrecht IFF, Universität St.Gallen

Martin Weder M.A.HSG, wissenschaft- licher Mitarbeiter, economiesuisse, Assistent Universität Luzern 1 Vgl. Reinhart und Rogoff (2011).

Was die Prognosen für die nächsten Jahre bezüglich Staatsverschuldung anbelangt, stehen die europäischen Länder deutlich besser da als die USA und Japan. Mit 233% des BIP ist Japan die am höchsten verschuldete Volkswirtschaft der Industrieländer. Im Bild: Japanische Zentralbank in Tokyo. Foto: Keystone

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higkeit der Finanzpolitik viel problemati- scher ist aber, dass diese gemäss Prognosen nur sehr langsam wieder abgebaut werden.

Die strukturellen Ungleichgewichte im Haushalt zeigen sich auch dadurch, dass die Defizite selbst in den Jahren der Hochkon- junktur bis 2007 nie vollständig eliminiert werden konnten. Frankreich weist seit 1974 jedes Jahr ein Defizit aus; in den USA wurden in den letzten 50 Jahren in 45 Fällen rote Zahlen verzeichnet. Die anhaltenden Defizi- te – unabhängig von der Wirtschaftslage und der politischen Ausrichtung der jeweiligen Regierung – deuten darauf hin, dass es sich hier um ein grundsätzliches Problem der politischen Ökonomie handelt. Demgegen- über konnten Staaten wie Australien, Nor- wegen, Schweden, Südkorea oder die Schweiz dank einer vorsichtigen Finanzpolitik und teilweise institutionell verankerten Regeln die damit verbundenen Probleme verhin- dern. In einigen Fällen vermochten sie trotz der globalen Krise die Schuldenquote sogar zu reduzieren.

Auffallend bei den Prognosen für die nächsten Jahre ist auch, dass die europäi- schen Länder deutlich besser dastehen als die USA und Japan. Für die Eurozone wird ab 2013 wieder mit Primärüberschüssen gerech- net. Das Haushaltsdefizit wird gemäss Prog- nosen bis 2016 wieder auf 1,3% abnehmen.

Während Europa den Weg der Haushalts- konsolidierung und der Strukturreformen beschritten hat, ist die Politik in den beiden grossen Volkswirtschaften blockiert. Ange- sichts der deutlich höheren Verschuldung in Japan (233% des BIP) und in den USA (100%) im Vergleich zur EU (82%) mag dies erstaunen. Andererseits ist die Tragfähigkeit der Schulden in diesen beiden Ländern deutlich höher. Dank einer grossen, wettbewerbs- fähigen Volkswirtschaft, eigener Währung, grosszügiger Unterstützung der Zentralban- ken und einem vergleichsweise tiefen Anteil an ausländischen Gläubigern liegen die USA und Japan gegenüber den europäischen Län- dern im Vorteil. Es ist aber nicht auszu- schliessen, dass Defizite, die nach 2016 bei über 6% des BIP liegen, früher oder später zu Reaktionen an den Finanzmärkten oder bei den Rating Agenturen führen werden.

Während für Griechenland, Grossbritan- nien, Irland und Portugal erwartet wird, dass die Schuldenquote im Jahr 2013 ihren Höhe- punkt erreicht, ist in Japan, Spanien und den USA bis 2016 kein Ende des Anstiegs in Sicht.

Die Entwicklung in den Industrieländern, wo die Schulden trotz weniger Ausnahmen einiger Länder im Durchschnitt weiter stei- gen werden, steht im starken Kontrast zur Situation in den rasch wachsenden Schwel- lenländern. Dort ist die Verschuldung auf-

Quelle: IWF (2011) / Die Volkswirtschaft

Quelle: IWF (2011) / Die Volkswirtschaft Grafik 1

Haushaltsdefizite im internationalen Vergleich, 2001–2016

Grafik 2

Entwicklung der Staatsverschuldung im internationalen Vergleich (2001–2016) In % des BIP

Japan USA Eurozone

–14 –12 –10 –8 –6 –4 –2 0

2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001

Bruttoverschuldung in % des BIP

Industrieländer Euroländer Schwellen- und Entwicklungsländer

2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120

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stiegenen Lohnstückkosten und der fehlen- den Möglichkeit einer Abwertung besonders Mühe, im Aussenhandel kompetitiv zu bleiben.

Rolle der Zentralbanken

In der Bewältigung der gegenwärtigen Krise kommt den Zentralbanken eine wich- tige und wachsende Bedeutung zu. Mit deutlichen Zinsreduktionen und unlimi- tierter Liquidität für die Finanzinstitute haben die grossen Nationalbanken bereits in den Jahren 2007/08 entschlossen und koor- diniert gehandelt. Zusammen mit den um- fangreichen Stimulierungsprogrammen der Regierungen waren sie aus heutiger Sicht massgeblich dafür verantwortlich, dass eine ähnliche Entwicklung wie während der Grossen Depression verhindert und ab Mitte 2009 eine konjunkturelle Wende ein- geleitet werden konnte. Mit den zunehmen- den Verschuldungsproblemen einiger Län- der ist aber innert weniger Monate der Spielraum für stabilisierende Massnahmen verschwunden, und die Krise hat eine neue Eskalationsstufe erreicht. Dadurch ist der Druck auf die Notenbanken weiter gestie- gen, noch umfangreichere Massnahmen zu ergreifen und im Ernstfall die Finanzierung des Staates über die Notenpresse zu ermög- lichen.⁴

Durch die expansive Geldpolitik nimmt nicht nur die Wahrscheinlichkeit zu, dass es zu höheren Inflationsraten und Blasenbil- dungen kommt. Die Notenbanken geraten auch immer mehr ins Fadenkreuz der Kritik von Medien, Politikern und Wissenschaft- lern. Die hohen Erwartungen und die Ten- denz, den Notenbanken neben der Bewah- rung der Preisstabilität zahlreiche weitere Mandate zu erteilen, könnten dazu führen, dass ihre Unabhängigkeit immer mehr ero- diert und die eigentliche Kernaufgabe zuneh- mend vernachlässigt wird. Umstritten sind dabei insbesondere die wiederholten Käufe von Staatsanleihen, welche den Eindruck erwecken könnten, die Notenbanken würden indirekt die Haushaltsdefizite der Regierun- gen finanzieren. Das Federal Reserve und die Bank of Japan hielten bereits vor Ausbruch der Krise Staatsanleihen in ihrer Bilanz (sie- he Grafik 3). Mit der Krise wurden diese Käufe weiter ausgeweitet. Die Bank of Eng- land startete ihr Programm erst im März 2009, besitzt mittlerweile aber britische Staatsanleihen im Umfang von rund 17% des BIP. Die Europäische Zentralbank, welche ein deutlich restriktiveres gesetzliches Man- dat hat, kauft seit Mai 2010 Staatsanleihen hochverschuldeter Euroländer. Bis Ende 2011 wurden 212 Mrd. Euro an Staatsanleihen ge- grund der Erfahrungen aus früheren Krisen

in den 1980er- und 1990er-Jahren in den letzten Jahren stetig zurück gegangen. Die Fi- nanz- und Wirtschaftskrise hat nur vorüber- gehend zu einer Verschuldungszunahme ge- führt. Für die nächsten Jahre wird in fast allen Staaten eine weitere Abnahme auf durchschnittlich 30% erwartet (siehe Grafik 2). Mit der Ausnahme von Indien, das auch in den kommenden Jahren Defizite von 7%

bis 8% ausweisen dürfte, verzeichnen die üb- rigen aufstrebenden Volkswirtschaften – wie Brasilien, China, Indonesien, Mexiko, Russ- land, Südafrika und die Türkei – nur geringe Defizite oder sogar Überschüsse. Aufgrund des hohen Wirtschaftswachstums in Indien dürfte die Schuldenquote – trotz grosser Fehlbeträge bis 2016 – bei rund 60% stabil bleiben.

Düstere Wachstumsaussichten

Dass die Haushaltsdefizite – ungeachtet der umfassenden Konsolidierungsmassnah- men auf der Einnahmen- und Ausgabenseite – nur langsam abgetragen werden, liegt auch am schwachen Wirtschaftswachstum, das in den nächsten Jahren zu erwarten ist. So rech- net die OECD für Spanien ab 2012, für Grie- chenland, Italien und Portugal erst ab 2013 wieder mit einem leichten Wirtschaftswachs- tum.² Daneben führen der hohe Schulden- stand und die steigenden Zinsen zu einer wachsenden Belastung innerhalb des Staats- haushalts und vergrössern dadurch das Defi- zit wieder. Weil sämtliche Wachstumstreiber der jüngsten Vergangenheit ausfallen dürf- ten, ist auch mittelfristig keine Besserung in Sicht. Neben der Staatsverschuldung hat auch die Verschuldung der Unternehmen und der Haushalte in den letzten 30 Jahren stark zugenommen. Gemäss einer Erhebung von 18 Industrieländern ist die Staatsver- schuldung seit 1980 im Durchschnitt von 44% auf 93% des BIP angestiegen. Bei den Unternehmen stieg der Anteil der Schulden von 85% auf 128% und bei den Haushalten von 37% auf 93% des BIP.³ Gleichzeitig haben die Banken mit schwindenden Margen und verschärften Regulierungen zu kämpfen.

Ein starkes kreditfinanziertes Wachstum dürfte es daher auf absehbare Zeit kaum mehr geben. Vielmehr dürfte der Schul- denabbau das Wachstum dämpfen. Vor diesem Hintergrund sind auch keine hohen Wachstumsraten bei den Investitionen zu erwarten. Impulse über den Aussenhandel sind für die EU eher unwahrscheinlich, da rund zwei Drittel der Exporte innerhalb der EU abgesetzt werden. Die stark verschuldeten Länder Griechenland, Irland, Italien, Portu- gal und Spanien haben wegen den stark ge-

2 Vgl. OECD (2011b).

3 Vgl. Cecchetti et al. (2011).

4 Vgl. Jordan (2011); Reinhart und Sbrancia (2011).

5 Vgl. Raffelhüschen und Moog (2011).

6 Vgl. OECD (2011).

7 Vgl. OECD (2011).

8 Vgl. IMF (2010).

9 Vgl. Rodrik (1996).

10 Vgl. CMA (2012).

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die Lebenserwartung der Männer und Frau- en im Rentenalter um 5,1 bzw. um 6,3 Jahre zugenommen.⁶ Gleichzeitig sind die Fertili- tätsraten stetig gesunken, so dass immer weniger Beitragszahler für immer mehr Rent- nerinnen und Rentner aufkommen müssen.

In einzelnen Staaten – wie Griechenland, Is- land, Luxemburg oder den Niederlanden – liegen die Renten nahe bei oder sogar über 100% des Medianlohnes eines Erwerbstäti- gen.⁷ Zusammen mit den stetig wachsenden Gesundheitskosten ergeben sich bis 2030 Mehrbelastungen in der Grössenordnung von 3% bis 4% des BIP.⁸ Die unzureichenden Bestrebungen, auf veränderte Rahmenbedin- gungen zu reagieren, könnten den Eindruck erwecken, dass Demokratien kaum zu Refor- men fähig sind. In der Vergangenheit hat sich jedoch immer wieder gezeigt, dass Industrie- länder in Krisenzeiten besonders reformfreu- dig sein können – so zum Beispiel Neusee- land in den 1980er-Jahren sowie Finnland und Schweden in den 1990er-Jahren nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion bzw.

im Zuge der nationalen Banken- und Immo- bilienkrise.⁹

Zukunft der Europäischen Währungsunion

Die Haushaltsperspektiven der europäi- schen Länder hängen wesentlich von der un- sicheren Zukunft der Europäischen Wäh- rungsunion ab. Die zahlreichen Krisengipfel, die Rettungspakete für Griechenland, Irland und Portugal sowie das Bestreben, strenge Fiskalregeln umzusetzen, haben bisher zu keiner anhaltenden Beruhigung an den Fi- nanzmärkten geführt. Viel mehr driften die langfristigen Zinsen in der Eurozone weiter auseinander. Die Wahrscheinlichkeit eines Zahlungsausfalls innerhalb der nächsten fünf Jahre, welche sich aus den Prämien für Kreditausfallversicherungen (Credit Default Swaps) berechnen lässt, lag in Griechenland (94%), Portugal (61%) und Irland (46%) Ende 2011 deutlich höher als in den Mona- ten zuvor.¹⁰ Während immer mehr europäi- sche Staaten in den Fokus der Finanzmärkte geraten, verbreitet sich die Ansicht, dass die Eurozone kein optimaler Währungsraum darstellt und die von den Politikern bisher gemachten Vorschläge und Reformen die strukturellen Mängel nicht beheben, sondern bestenfalls deren Symptome mildern können. Solange sich die EU nicht zwischen einer umfassenden Fiskal- und Transferuni- on einerseits und einem Austritt einzelner Mitgliedstaaten inklusive umfassender Um- schuldung andererseits entscheiden kann, droht die Krise noch lange weiter zu schwe- len.

kauft, was etwas mehr als 2% des BIP der Eu- rozone entspricht. In der Schweiz beliefen sich allein die Devisenbestände der Schwei- zerischen Nationalbank (SNB), welche zu mehr als der Hälfte aus Euro-Anlagen beste- hen, zwischenzeitlich auf mehr als 50% des BIP.

Reformunfähige Demokratien?

Die von der Schuldenkrise besonders be- troffenen Länder tun sich bis jetzt schwer mit einem fundamentalen Richtungswechsel der bisherigen Politik. Das betrifft nicht nur die öffentlichen Finanzen, sondern auch andere zentrale Aufgabengebiete wie das Bildungs- wesen, die Regulierung des Arbeitsmarktes oder die Sozialversicherungen. So weisen Länder mit einem dualen Bildungssystem – wie Deutschland, Österreich, die Niederlan- de und die Schweiz – deutlich tiefere Arbeits- losenquoten auf als die umliegenden Länder.

Das gilt insbesondere für die Jugendarbeits- losigkeit. Die meisten Industriestaaten haben bisher zu wenig unternommen, um vor dem Hintergrund der demografischen Entwick- lung die langfristige Finanzierung der Sozial- versicherungen und des Gesundheitswesens sicherzustellen. So zeigen neuere Berechnun- gen für Griechenland eine implizite Staats- verschuldung von 872% des BIP; für Luxem- burg und Irland liegt sie sogar über 1000%.⁵ Während das gesetzliche Rentenalter im Durchschnitt der OECD-Länder in den letzten 50 Jahren sogar leicht gesunken ist, hat

Quellen: Bilanzen der jeweiligen Zentralbanken; IMF; Eurostat; Schaltegeger, Weder / Die Volkswirtschaft Grafik 3

Zentralbanken kaufen Staatsanleihen (2007–2011) Bestand an Staatsanleihen am Ende des jeweiligen Jahres

In % des BIP

Japan Ver. Königreich USA Eurozone

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

2011 2010

2009 2008

2007

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Schlussfolgerungen

Die Rückkehr zu nachhaltigen öffentli- chen Finanzen wird in den Industrieländern noch Jahre brauchen. Die hohe Verschuldung bleibt damit auf absehbare Zeit ein Damok- lesschwert für die wirtschaftliche Entwick- lung und den Zusammenhalt in der Eurozo- ne. Immer stärker werden sich in den kommenden Jahren auch die zusätzlichen finanziellen Belastungen, welche sich aus den demografischen Veränderungen ergeben, be- merkbar machen. Grundlegende Reformen bleiben deshalb – neben der Haushaltskon- solidierung – notwendig. Auch die USA und Japan werden sich diesem Handlungsbedarf nicht mehr lange verschliessen können. Die Dauer der aktuellen Schuldenkrise hängt so- mit wesentlich davon ab, inwiefern es der Po- litik gelingt, unbequeme Entscheide zu fällen

und durchzusetzen. m

Kasten 1

Literatur

− Cecchetti, S.G., Mohanty, M. und Zampolli, F.

(2011). The Real Effects of Debt. BIS Working Papers No. 352.

− CMA (2012). CMA Global Sovereign Credit Risk Report – 4^th quarter 2011. London/New York:

CMA.

− IMF (2010). Fiscal Monitor: Navigating the Fiscal Challenges Ahead. Washington: IMF.

− IMF (2011). Fiscal Monitor: Addressing Fiscal Challenges to Reduce Economic Risks. Washing- ton: IMF.

− Jordan, T. (2011). Auswirkungen der Staats- verschuldung auf die Unabhängigkeit der Geldpolitik. Referat am 8. November 2011 am 21. Internationalen Europa Forum Luzern, Wege aus der Schuldenkrise – Herausforderun- gen und Perspektiven für Europa und die Schweiz.

− OECD (2011a). Pensions at a Glance 2011:

Retirement-Income Systems in OECD and G20 Countries, OECD Publishing.

− OECD (2011b). Economic Outlook No. 90. Paris:

OECD.

− Raffelhüschen, B., und Moog, S. (2011). Ehr- bare Staaten? Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen im internationalen Vergleich im Lichte der (griechischen) Staatsschuldenkrise. Berlin:

Stiftung Marktwirtschaft.

− Reinhart, C.M. und Rogoff, K.S. (2011). A Deca- de of Debt. NBER Working Paper No. 16827.

− Reinhart, C.M. und Sbrancia, M.B. (2011). The Liquidation of Government Debt. NBER Working Paper No. 16893.

– Rodrik, D. (1996). Understanding Economic Policy Reform, Journal of Economic Literature, 34(1), 9-41.

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