Die öffentlichen Finanzen der Schweiz

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47 Die VolkswirtschaftDas Magazin für Wirtschaftspolitik 4-2012

Rechnungsabschlüsse 2010 gemäss FS-Modell

Um die Vergleichbarkeit zwischen den verschiedenen Staatsebenen – Bund, Kanto- ne, Gemeinden, Sozialversicherungen – zu gewährleisten, werden die Finanzierungser- gebnisse der öffentlichen Haushalte im Rah- men des sogenannten FS-Modells auf eine einheitliche Grundlage gestellt. Dieses Mo- dell basiert auf der Struktur des neuen har- monisierten Rechnungslegungsmodells für die Kantone und Gemeinden (HRM2) und wurde um Positionen des Rechnungsmodells des Bundes (NRM) ergänzt. In Tabelle 1 sind die Ergebnisse der Finanzierungsrechnung aller Staatssektoren seit 2009 aufgeführt.

Nach dem markanten Einbruch infolge der Wirtschaftskrise im Jahr 2009 – das ordentliche Finanzierungsergebnis des Staates war damals um fast 8 Mrd. Franken ge- schrumpft – liess die Erholung der Staatsfi- nanzen 2010 noch auf sich warten. Der Ge- samtstaat schloss mit einem ordentlichen Überschuss von rund 3 Mrd. Franken ab und damit um rund 900 Mio. Franken tiefer als noch 2009. Einzig der Bundeshaushalt vermochte mit 2,9 Mrd. Franken einen höheren ordentlichen Saldo auszuweisen als im Vor- jahr. Der hohe Gesamtsaldo des Bundes im Jahr 2009 gründet im ausserordentlichen Er- trag aus dem Verkauf der UBS-Wandelanlei- he jenes Jahres. Die übrigen drei Staatssekto- ren schlossen hingegen schlechter ab als 2009. So ging der ordentliche Saldo der Kan- tone um weitere 400 Mio. Franken zurück und kam auf noch 1,8 Mrd. Franken zu liegen. Unter Einbezug der ausserordentlichen Positionen sank er sogar auf 1,4 Mrd. Fran- ken. Auch die Gemeinden schiessen gemäss neuesten Schätzungen mit einem Minus von 364 Mio. Franken ab, was 160 Mio. Franken tiefer ist als im Vorjahr. Zu den Ursachen dieser eher bescheidenen Resultate gehören zum einen die in einigen grossen Kantonen – darunter Genf und St. Gallen – durchgeführten Steuerentlastungsprogramme. Zum anderen wurden 2010 auf kantonaler und kommuna- ler Ebene weitere Konjunkturstützungsmass- nahmen umgesetzt, was ebenfalls zu den tieferen Saldi beigetragen hat. Auch der Rechnungsabschluss der öffentlichen Sozial- versicherungen präsentierte sich 2010 deut-

lich schlechter als im Vorjahr: Das Defizit vergrösserte sich auf 1,3 Mrd. Franken, wobei hauptsächlich die Entwicklungen bei der AHV und – als Folge der höheren Arbeitslo- sigkeit – bei der Arbeitslosenversicherung (ALV) ausschlaggebend waren.

Bessere Ergebnisse für 2011 zu erwarten … Nach den zwei eher schwierigen Jahren 2009 und 2010 dürften gemäss den neuesten Prognosen der Finanzstatistik die meisten Sektoren 2011 bereits wieder bessere Finan- zierungsergebnisse erzielen. Der ordentliche Saldo der Kantone kommt auf über 2 Mrd.

Franken zu liegen, und die Gemeinden und Sozialversicherungen weisen wieder Über- schüsse aus. Allerdings fällt aufgrund des ausserordentlichen Sanierungsbeitrags für die Pensionskasse des Kantons Zürich der gesamte Saldo der Kantone mit –255 Mio.

Franken negativ aus. Einzig der Bund schliesst mit einem geringeren Finanzie- rungsüberschuss als noch 2010 ab. Ein wich- tiger Grund hierfür war das Massnahmenpa- ket zur Bekämpfung der Frankenstärke (u.a.

mit einem Zuschuss an die ALV). Insgesamt dürfte der Staat 2011 aber einen beachtlichen Überschuss von 3,2 Mrd. Franken ausweisen.

… und schlechtere für 2012

2012 ist hingegen mit einer markanten Verschlechterung der Staatsfinanzen zu rech- nen. Vor allem die deutliche Konjunktur- abkühlung und die geringere SNB-Gewinn- ausschüttung hinterlassen ihre Spuren in den Rechnungsergebnissen der öffentlichen Haus hal te. Dank Überschüssen bei den Kan- tonen und den Sozialversicherungen dürfte der Gesamtstaat dennoch einen positiven ordentlichen Saldo von über 800 Mio. Franken ausweisen. 2013 dürfte sich die Situation ge- mäss den aktuellen Prognosen in den meisten Sektoren bereits wieder entspannen. Ein- zig beim Bund muss – unter anderem aufgrund der Belastung durch Sonderrechnun- gen – auch für 2013 von einem Defizit von 1,5 Mrd. Franken ausgegangen werden.

Rechnungsabschlüsse der Kantone 2010 im Vergleich

Tabelle 2 stellt die Finanzierungsergebnis- se der einzelnen Kantone im Detail dar. 16

Das Finanzierungsergebnis des Staatssektors hat sich im Nach- gang der Finanz- und Wirtschafts- krise bis 2010 deutlich ver- schlechtert. Dank der guten Vor- jahre bleibt der Saldo insgesamt aber weiterhin positiv. Die öffent- lichen Haushalte sind somit rela- tiv unbeschadet durch die Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 gekommen. Ab 2011 verbessert sich das Ergebnis für den Gesamt- staat wieder, wobei diese Ent- wicklung 2012 durch die Abküh- lung der Konjunktur gedämpft wird.

Silvia Doytchinov Ökonomin Finanzstatistik, Eidg. Finanzverwaltung EFV, Bern

Simon Luck

Ökonom Finanzstatistik, Eidg. Finanzverwaltung EFV, Bern

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ton, die sich aus der Neuregelung des inner- kantonalen Finanzausgleichs ergaben. Bei den anderen zwei Kantonen mit vergleichs- weise hohen Defiziten – Genf (–323 Mio. Fr.) und St. Gallen (–187 Mio.Fr.) – waren die er- wähnten Steuerentlastungsprogramme ausschlaggebend.

Im Jahr 2010 lagen die gesamten Investiti- onsausgaben der Kantone um 4,7 Mrd. Fran- ken höher als ihre Investitionseinnahmen.

Dabei haben die Investitionsausgaben mit +470 Mio. Franken stärker zugenommen als die entsprechenden Einnahmen (+124 Mio.

Fr.). Allen voran wurden Investitionen im Hoch- und Tiefbau sowie bei den Mobilien getätigt. Besonders rege investiert wurde in den Kantonen Zürich (mit 769 Mio. Franken der Spitzenreiter in dieser Aufstellung), Bern und Genf.

Die Erfolgsrechnung bezieht – im Gegen- satz zur Finanzierungsrechnung – die Inves- titionsausgaben und -einnahmen nicht mit ein. Hingegen enthält sie eine Reihe buch- mässiger Posten, die ihrerseits nicht Teil der Finanzierungsrechnung sind. Darunter fallen z.B. Abschreibungen, Wertberichtigungen und Einlagen in bzw. Entnahmen aus Fonds und Spezialfinanzierungen. 2010 betrug der Saldo der Erfolgsrechnung der Kantone und Konkordate insgesamt 2,7 Mrd. Franken und lag somit klar höher als im Vorjahr. Ähnlich wie bei der Finanzierungsrechnung schlossen auch in der Erfolgsrechnung die allermeisten Kantone mit einem – teilweise deutlichen – Überschuss ab.

Finanzpolitische Kennzahlen gemäss GFS-Modell

Die von der Finanzstatistik ausgewiesenen Kennzahlen der öffentlichen Haushalte um- fassen fünf Aggregate, welche jeweils im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt (BIP) ausgedrückt werden. Sie dienen dazu, die Entwicklung der öffentlichen Finanzen vor dem Hintergrund der konjunkturellen Ent- wicklung und im internationalen Vergleich zu analysieren. Die finanzpolitischen Kenn- zahlen werden nach den Standards des Inter- nationalen Währungsfonds (IWF) gemäss dem Government Finance Statistics Manual 2001 (GFSM 2001) ausgewiesen. Eine Aus- nahme bildet die Schuldenquote, welche in Anlehnung an die Maastricht-Kriterien der EU berechnet wird. Zu diesen Quoten liegen – analog zu den Daten des FS-Modells – erste Ergebnisse für das Jahr 2010 für den Bund, die Kantone und die öffentlichen Sozialversi- cherungen sowie Schätzungen für die Ge- meinden 2010 und die Jahre 2011–2013 in allen Sektoren vor. Tabelle 3 zeigt die finanz- politischen Kennzahlen im Überblick.

In Mio. CHF 2009 2010 2011 2012 2013

Bund^a Einnahmen 68 082 62 942 64 661 64 034 64 377

Ausgaben 58 704 60 031 64 675 64 991 65 879

Finanzierungsergebnis 9 378 2 912 –15 –957 –1 502 Ordentliches Finanzierungsergebnis 2 570 2 912 843 –1 591 –1 502

Kantone Einnahmen 75 663 76 899 81 708 82 068 84 596

Ausgaben 73 412 75 537 81 963 81 505 83 085

Finanzierungsergebnis 2 250 1 361 -255 563 1 511 Ordentliches Finanzierungsergebnis 2 201 1 803 2 362 563 1 511

Gemeinden Einnahmen 42 428 42 491 44 394 44 780 45 904

Ausgaben 42 925 42 855 44 045 44 931 45 743

Finanzierungsergebnis –497 –364 349 –150 161 Ordentliches Finanzierungsergebnis –206 –364 349 –150 161 Sozialversicherungen Einnahmen 53 245 53 541 58 182 59 033 60 387

Ausgaben 53 878 54 877 55 070 56 990 58 460

Finanzierungsergebnis –632 –1 335 3 112 2 044 1 927 Ordentliches Finanzierungsergebnis –632 –1 335 3 112 2 044 1 927

Staat Einnahmen 196 118 191 806 201 318 201 284 205 471

Ausgaben 185 619 189 233 198 127 199 784 203 374 Finanzierungsergebnis 10 499 2574 3 191 1 500 2 097 Ordentliches Finanzierungsergebnis 3 932 3 015 6 666 866 2 097 Tabelle 1

FS-Modell – Rechungsabschlüsse 2009–2013

a Inkl. Sonderrechnungen. Quelle: EFV / Die Volkswirtschaft

Kantone weisen dabei in der Finanzierungs- rechnung einen Überschuss auf, wobei die höchsten Werte in Waadt und Zürich erzielt wurden. Im Vergleich zum Vorjahr schrumpf- te zwar der Finanzierungssaldo von Waadt um rund 200 Mio. Franken; dank dem hohen Polster erreichte der Kanton aber mit 840 Mio. Franken den höchsten Überschuss aller Kantone. An zweiter Stelle folgt Zürich mit einem Saldo von fast 500 Mio. Franken, dies nachdem der Kanton 2009 noch eine ausgeglichene Finanzierungsrechnung prä- sentiert hatte. Als Ursache ist der markante Anstieg des Fiskalertrags zu nennen. Zum einen konnte der Kanton Zürich die Krise un- erwartet gut bewältigen, weshalb sich die Steuern sowohl der natürlichen wie auch der juristischen Personen kräftig entwickelten.

Zum anderen spülte die «kleine Steueram- nestie» zusätzliche Steuergelder in die Kan- tonskasse. Dank der Möglichkeit der straflo- sen Selbstanzeige stiegen die Nachsteuern aus Selbstanzeigen etwa auf das Zehnfache der üblichen Werte der Vorjahre.

Von den zehn Kantonen mit Finanzie- rungsdefizit liegen die Saldi in den meisten Fällen nur wenig im negativen Bereich. Ein- zig in Basel-Landschaft, St. Gallen und Genf sind die Defizite etwas ausgeprägter. Mit –128 Mio. Franken wies Basel-Landschaft bereits im Vorjahr ein deutliches Defizit aus.

2010 rutschte das Ergebnis mit –142 Mio.

Franken noch etwas weiter in den roten Be- reich. Speziell ins Gewicht fielen die deutlich tieferen Beiträge der Gemeinden an den Kan-

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Ähnliche Trends wie im FS-Modell

Obwohl die Defizit-/Überschussquote des GFS-Modells nach anderen Standards ermit- telt wird als die Saldi im FS-Modell, sind grundsätzlich ähnliche Trends festzustellen:

Die Ergebnisse des Rechnungsjahres 2009 waren geprägt vom starken konjunkturellen Rückgang in der Krise. Dank der sehr guten Jahre vor 2008 vermochte der Gesamtstaat trotz dieses Einbruchs einen Überschuss zu verzeichnen. Auch im Folgejahr geht die

Defizit-/Überschussquote in allen Teilsek- toren zurück, verbleibt 2010 aber mit 0,2%

weiterhin positiv. 2011 sind im GFS-Modell insbesondere die ausserordentlichen Sonder- lasten beim Bund (Ausfinanzierung Pensi- onskasse SBB) und den Kantonen (Ausfinan- zierung Pensionskasse Kanton Zürich) zu beachten, welche in die Berechnung der Kennzahlen eingehen und den Saldorück- gang dieser Sektoren verstärken. Demgegen- über erholen sich die Gemeinden und insbesondere die Sozialversicherungen (Reformen bei IV und ALV), wodurch sich auch die Quote des Gesamtstaates um insgesamt 0,2 Prozentpunkte auf 0,4% erhöht. Der im FS- Modell beschriebene Einbruch der Rech-

2009 2010 2011 2012 2013

Defizit-/ Bund 0.5% 0.3% 0.0% –0.2% –0.3%

Überschussquote Kantone 0.4% 0.3% –0.1% 0.1% 0.2%

(Finanzierungssaldo Gemeinden –0.1% –0.1% 0.0% –0.1% 0.0%

in % des BIP)

Sozialversicherungen –0.2% –0.3% 0.5% 0.3% 0.2%

Staat 0.5% 0.2% 0.4% 0.1% 0.1%

Fiskalquote Bund 10.8% 10.6% 10.8% 10.6% 10.6%

(Fiskaleinnahmen Kantone 7.2% 7.1% 7.2% 7.2% 7.2%

in % des BIP) Gemeinden 4.6% 4.6% 4.6% 4.6% 4.6%

Sozialversicherungen 7.1% 7.0% 7.3% 7.4% 7.3%

Staat 29.7% 29.3% 29.8% 29.8% 29.7%

Staatsquote Bund 10.8% 10.8% 11.3% 11.2% 11.1%

(Staatsausgaben Kantone 13.6% 13.6% 14.5% 14.3% 14.3%

in % des BIP) Gemeinden 7.9% 7.7% 7.7% 7.8% 7.8%

Staat 34.4% 34.0% 34.8% 34.8% 34.7%

Bruttoschuldenquote Bund 20.7% 20.0% 19.5% 20.0% 19.6%

(Bruttoschulden in % Kantone 9.9% 9.5% 8.9% 8.7% 8.3%

des BIP in Anlehnung Gemeinden 8.5% 8.4% 8.1% 8.0% 7.8%

an die Definition von

Maastricht)

Staat 39.0% 37.9% 36.5% 36.7% 35.7%

Fremdkapitalquote Bund 26.7% 25.8% 25.3% 26.0% 25.5%

(Bruttoschulden in % Kantone 13.2% 12.8% 12.1% 11.8% 11.4%

des BIP gemäss Gemeinden 11.5% 11.4% 11.2% 11.2% 11.0%

IWF-Definition)

Staat 53.6% 50.1% 48.7% 49.1% 48.1%

Tabelle 3

GFS-Modell – Kennzahlen 2009–2013

Quelle: EFV / Die Volkswirtschaft

a Bereinigt um Doppelzählungen zwischen den Kantonen. Quelle: EFV / Die Volkswirtschaft

Tabelle 2

Rechnungsabschlüsse 2010 der Kantone gemäss FS-Modell

Erfolgsrechnung Investitionsrechnung Finanzierungsrechnung

Nettoinves- Finanzierungs-

in Mio. CHF Aufwand Ertrag Erfolg Ausgaben Einnahmen titionen Ausgaben Einnahmen ergebnis

Zürich 11 379 11 977 598 954 185 –769 11 536 12 025 489

Bern 9 702 9 985 284 977 386 –591 10 129 10 247 118

Luzern 2 841 2 920 79 389 174 –214 3 058 3 081 23

Uri 352 364 12 68 48 –20 400 405 5

Schwyz 1 056 1 011 –45 116 26 –90 1 095 1 033 –62

Obwalden 270 270 –0 90 59 –31 330 323 –7

Nidwalden 319 320 1 61 24 –37 341 340 –1

Glarus 397 397 0 30 9 –21 381 382 1

Zug 1 166 1 165 –1 108 27 –81 1 189 1 191 3

Freiburg 2 980 2 986 6 184 61 –123 2 943 2 988 45

Solothurn 1 821 1 899 78 174 60 –114 1 896 1 935 39

Basel-Stadt 4 419 4 670 250 285 16 –268 4 293 4 303 10

Basel-Landschaft 2 356 2 323 –32 196 4 –192 2 421 2 279 –142

Schaffhausen 628 621 –7 31 9 –22 633 620 –12

Appenzell AR 406 407 1 45 16 –30 422 418 –4

Appenzell IR 144 142 –1 10 1 –9 133 142 9

St. Gallen 4 020 4 066 47 191 52 –140 4 009 3 822 –187

Graubünden 2 067 2 185 118 437 220 –217 2 284 2 388 104

Aargau 4 070 4 309 239 328 119 –209 4 166 4 411 245

Thurgau 1 572 1 661 90 118 15 –103 1 615 1 665 50

Tessin 3 063 3 019 –44 343 107 –235 3 210 3 116 –94

Waadt 7 816 8 485 669 414 101 –313 7 716 8 559 843

Wallis 2 653 2 722 70 552 342 –210 2 846 3 014 168

Neuenburg 1 871 1 889 18 108 51 –57 1 872 1 908 36

Genf 8 353 8 738 384 795 217 –578 8 430 8 107 –323

Jura 787 784 –3 196 149 –47 942 927 –15

Konkordate 1 532 1 528 –3 1 0 –1 1 460 1 482 21

Total^a 73 832 76 612 2 780 7 193 2 497 –4 697 75 537 76 899 1361

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einen kontinuierlichen Schuldenabbau. Zahl- reiche Fiskalregeln sorgen auch auf Kantons- und Gemeindeebene für vermehrte Budget- disziplin. Die Bruttoschuldenquote des Ge- samtstaates dürfte daher bis 2011 auf 36,5%

des BIP absinken. Danach sorgt der kurzfris- tige Einbruch des BIP-Wachstums für einen kurzen Anstieg der Quote, der sich jedoch auf das Jahr 2012 beschränkt. Bis 2013 sinkt die Quote dann voraussichtlich erneut um einen Prozentpunkt auf 35,7% des BIP, was den tiefsten Wert seit 1991 darstellt.

… und Fremdkapitalquote

Die Fremdkapitalquote umfasst im Ge- gensatz zur Maastricht-Schuld fast das gesamte Fremdkapital und wird nicht mit No- minalwerten, sondern mit dem Marktwert der Schulden berechnet. Dadurch ist die Fremdkapitalquote in der Regel grösser und auch stärkeren Schwankungen unterworfen als die Schuldenquote nach Maastricht. Die Fremdkapitalquote weist im observierten Zeitraum jedoch ähnliche Entwicklungen auf: Gemäss Prognose wird die Fremdkapi- talquote im Jahr 2011 mit 48,7% erstmals seit 1993 wieder unter 50% des BIP liegen.

Der temporäre Anstieg auf 49,1% im 2012 wird ebenfalls bereits im Folgejahr mit einer Reduktion um einen Prozentpunkt auf 48,1% wieder wettgemacht.

Fazit

Die provisorischen Rechnungsergebnisse 2010 bestätigen die Vermutung, dass die öf- fentlichen Haushalte relativ unbeschadet durch die Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 gekommen sind. Auch wenn die Rechnungssaldi erneut leicht zurückgingen, blieben die ursprünglich befürchteten Defi- zite weitgehend aus. Gemäss den aktuellen Prognosen dürften die öffentlichen Haushal- te 2011 ihre Abschlüsse wieder klar verbes- sern können, bevor 2012 mit der erwarteten Konjunkturabkühlung und den geringeren SNB-Gewinnausschüttungen wieder neue Herausforderungen auf sie zukommen. m nungsergebnisse 2012 schlägt sich auch im

GFS-Modell nieder, und die Quote verbleibt wie im Folgejahr auf 0,1%.

Entwicklung der Fiskalquote

Die Fiskalquote des Gesamtstaates hat 2009 mit 29,7% erstmals seit 2002 wieder an der 30% Schwelle gekratzt. Allerdings ist hierfür zu einem grossen Teil der starke Rückgang des BIP in jenem Jahr verantwort- lich, wodurch die Quote stark angewachsen ist. 2010 lässt sich eine gegenläufige Entwick- lung beobachten: Beim Rückgang der Quote auf Bundesebene um 0,2 Prozentpunkte dürften Nachwirkungen der Krise ausschlaggebend sein; derjenige bei den öffentlichen Sozialversicherungen kann auf die leicht hö- here Arbeitslosigkeit im Jahr 2010 gegenüber 2009 zurückgeführt werden. Bei den Kanto- nen hingegen wurde das Wachstum der Fiskaleinnahmen vor allem aufgrund von Steuer entlastungen in einzelnen Kantonen deutlich gebremst. Im Folgejahr steigt die Fiskalquote des Gesamtstaates demgegen- über wieder um 0,5 Prozentpunkte auf 29,8%

an. Dabei wirken sich in erster Linie die Re- formen der Sozialversicherungen sowie die Auflösung von Rückstellungen für die Ver- rechnungssteuer beim Bund auf die Entwick- lung der Quote aus. Die Fiskaleinnahmen in

% des BIP dürften im Jahr 2013 wiederum leicht auf 29,7% zurückgehen.

Anteil der Staatsausgaben am BIP

Die Entwicklung der Staatsausgaben in % des BIP war in den vergangenen Jahren ebenfalls deutlich von der wirtschaftlichen Lage geprägt. So wurden in allen Teilsektoren des Staates Mehrausgaben getätigt, was mit dem Rückgang des BIP zu einem Anstieg der Quote auf 34,4% führte. Nach einer leichten Abnahme der Staatsquote 2010 steigt sie 2011 wieder auf 34,8% an, was vor allem durch die Sonderausgaben beim Bund und im Kanton Zürich bedingt ist. Bei den Ge- meinden und Sozialversicherungen wachsen die Ausgaben 2012 jedoch ebenfalls schneller als das BIP. Im Folgejahr verändert sich die Staatsquote in den meisten Teilsektoren nicht weiter und liegt auch 2013 auf dem Niveau des Vorjahres. Einzig die Bundesausgaben liegen 2013 voraussichtlich um 0,1 Prozent- punkte tiefer, wodurch sich auch die Quote für den Gesamtstaat auf 34,7% des BIP redu- ziert.

Rückläufige Schuldenquote …

Die Schuldenquote in Anlehnung an die Definition von Maastricht kann im betrach- teten Zeitraum den rückläufigen Trend des letzten Jahrzehnts fortsetzen. Insbesondere die Schuldenbremse des Bundes sorgte für