Januarsession 2013 2012.1213 1
Der Grosse Rat des Kantons Bern
Le Grand Conseil
du canton de Berne
Wortlautdokument
Mittwoch (Nachmittag), 23. Januar 2013 Staatskanzlei
Vorstoss-Nr: 205-2012
Vorstossart: Motion
Eingereicht am: 12.09.2012
Eingereicht von: Haas (Bern, FDP) (Sprecher/ -in)
Weitere Unterschriften: 11
Dringlichkeit:
Datum Beantwortung: 12.12.2012
RRB-Nr: 1757/2012
Direktion: STA
Wirkungsanalyse betreffend Standesinitiativen
Der Regierungsrat wird beauftragt, dem Grossen Rat Bericht zu erstatten über folgende Fragen:
1. In formeller Hinsicht: Was geschah in den eidgenössischen Räten mit den innerhalb der letzten 10 Jahre vom bernischen Grossen Rat überwiesenen Standesinitiativen?
2. In materieller Hinsicht: Welche konkreten Wirkungen hatten die innerhalb der letzten 10 Jahre vom bernischen Grossen Rat überwiesenen Standesinitiativen bzw. was wurde letztlich konkret umgesetzt?
Begründung:
Im Grossen Rat werden recht häufig Standesinitiativen zu Händen der eidgenössischen Räte eingereicht bzw. überwiesen. Über deren Wirkung ist sich der Grosse Rat nicht immer im Klaren bzw. es besteht wenig Transparenz.
Der Bericht kann im Sinne eines verwaltungsökonomischen Vorgehens selbstverständlich auch im Rahmen der Motionsantwort erstattet werden.
Antwort des Regierungsrates
Im Kanton Bern ist der Grosse Rat zuständig für die Einreichung einer Standesinitiative (Art. 79 Abs. 1 Bst. b der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 [KV, BSG 101.1]). Die Einreichung einer Standesinitiative kann durch einen Antrag des Regierungsrates zu einem Grossratsbeschluss, durch eine Motion oder durch eine parlamentarische Initiative verlangt werden (vgl. Art. 75a Abs. 2 der Geschäftsordnung vom 9. Mai 1989 für den Grossen Rat [GO, BSG 151.211.1]). Standesinitiativen des Kantons Bern gehen meistens auf Motionen zurück.
Der Grosse Rat hat in den letzten Jahren zahlreiche Standesinitiativen zu Händen der eidgenössischen Räte verabschiedet. Von 2002 bis Oktober 2012 hat der Kanton Bern 36 Standesinitiativen eingereicht.1
Im Vergleich dazu hat z.B. der Kanton Zürich seit 2002 13 Standesinitiativen eingereicht, der Kanton Aargau 16, der Kanton Freiburg 7, der Kanton Waadt 12. Insgesamt haben die Kantone in den Jahren 2002 bis 2012 232 Standesinitiativen eingereicht.2
Gemäss Rückmeldungen aus dem Bundesparlament haben der häufige Einsatz des Instruments und die teilweise mangelhafte Qualität der Vorstösse zu einer Abwertung der Standesinitiativen geführt.3
Dass das Instrument der Standesinitiative verbesserungswürdig ist, zeigen laufende Reformbestrebungen:
Die Staatspolitische Kommission des Ständerates (SPK-SR) schlägt mittels ihrer parlamentarischen Initiative „Verbesserung der Organisation und der Verfahren des Parlamentes“ (Pa.Iv. 10.440) u.a. vor, dass Parlamentarische Initiativen und Standesinitiativen künftig nicht mehr als allgemeine Anregung, sondern nur noch in der Form des Vorentwurfs eines Erlasses eingereicht werden dürfen. Begründet wird dies damit, dass heute die Anregungen der Ratsmitglieder und der Kantone häufig in derart allgemeiner Form gehalten seien, dass ihre mögliche Umsetzung weitgehend offen bleibe.
Wenn die Initianten den Vorentwurf eines Erlasses unterbreiten müssten, so die Kommission, so müssten sie sich genauere Überlegungen über die konkrete Umsetzung ihrer Ziele machen. Ihr Aufwand nehme damit zwar zu, dasselbe gälte aber auch für die Realisierungschance, falls das Anliegen mehrheitsfähig sei. Die SPK-SR ist überzeugt, dass die vorgeschlagene Einschränkung zu einer Aufwertung der Standesinitiative führt.4 Der Ständerat hat dieser Änderung des Parlamentsgesetzes am 26. September 2011 zugestimmt.
Im Gegensatz zum Ständerat ist die Staatspolitische Kommission des Nationalrates (SPK- NR) der Ansicht, dass parlamentarische Initiativen und Standesinitiativen auch weiterhin als allgemeine Anregungen eingereicht werden dürfen. Weder das einzelne Ratsmitglied noch die Kantone verfügten über die nötigen Ressourcen und das nötige Wissen, um ausgearbeitete Entwürfe für Bundesgesetze zu verfassen.5 Der Nationalrat ist in der Wintersession 2012 seiner Kommission gefolgt und hat sich für die Beibehaltung des geltenden Rechts ausgesprochen.
Der Kanton Bern hat sich im Rahmen der Vernehmlassung gestützt auf eine Stellungnahme des Büros des Grossen Rates gegen die vorgeschlagenen Einschränkungen des Einsatzes von Standesinitiativen ausgesprochen.6 Die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK), die sich ebenfalls negativ äusserte, war von den vorberatenden Kommissionen beider Räte zur Anhörung eingeladen.7
Im Kanton Bern wird in der laufenden Parlamentsrechtsrevision gemäss Entwurf der Geschäftsordnung des Grossen Rates in Artikel 116 Absatz 3 vorgeschlagen, dass eine Standesinitiative in der Form eines Vorentwurfs eines Erlasses einzureichen und zu begründen sei. Eine Standesinitiative soll derart klar sein, dass nicht später in Auslegungsfragen Probleme auftauchen und sich die Initiative letztlich als nicht umsetzbar
1 In der laufenden Legislatur 2010-2014 (bis Oktober 2012) hat der Kanton Bern 12 Standesinitiativen eingereicht, in der Legislatur 2006-2010 15 Standesinitiativen, 2002-2006 9, 1998-2002 1, 1994-1998 2 und 1990-1994 ebenfalls 2.
2 Vgl. Curia Vista Geschäftsdatenbank der Bundesversammlung.
3 U.a. Anhörung der SPK-SR vom 27.6.2011.
4 Vgl. Medienmitteilung der SPK-SR vom 30.8.2011, Bericht der SPK-SR vom 29.8.2011.
5 Vgl. Medienmitteilung der SPK-NR vom 14.5.2012.
6 Vgl. RRB 968 vom 8.6.2011.
7 Vgl. Stellungnahme der Kantone vom 24. Juni 2011 (verabschiedet von der Plenarversammlung der KdK). Anhörung der SPK-NR (Subkommission) vom 26.3.2012, Anhörung der SPK-SR vom 27.6.2011.
erweist. Es soll das gleiche Formerfordernis wie bei parlamentarischen Initiativen bestehen (vgl. Art. 56 des geltenden GRG).
Ziel aller Reformbestrebungen ist es, Standesinitiativen effektiver zu machen. Die Uneinigkeit über das beste Vorgehen lässt sich u.a. damit begründen, dass es keine eindeutigen Kriterien gibt, an denen sich Erfolg oder Misserfolg einer Standesinitiative messen lassen.
Zu Ziffer 1:
Vom Kanton Bern in den letzten 10 Jahren eingereichte Standesinitiativen:
Legislatur 2010-2014 (bis Oktober 2012): 12 Standesinitiativen davon
- Folge gegeben: 18 - keine Folge gegeben: 29 - noch nicht fertig behandelt: 410 - noch nicht behandelt: 511
Legislatur 2006-2010: 15 Standesinitiativen davon
- Folge gegeben: 2 (beide später abgeschrieben)12 - keine Folge gegeben: 813
- noch nicht fertig behandelt: 414 - sistiert: 115
Legislatur 2002-2006: 9 Standesinitiativen davon
- Folge gegeben: 2 (wovon 1 in Fristverlängerung, 1 als erfüllt abgeschrieben)16 - keine Folge gegeben: 617
8 10.324 Kt.Iv. BE. Gewässerschutzgesetz. Teilrevision. Nachdem die Kommissionen beider Räte Folge gegeben haben, hat die zuständige Kommission des Ständerates (UREK-SR) einen entsprechenden Vorentwurf zur Änderung des
Gewässerschutzgesetzes ausgearbeitet, der nach einer Vernehmlassung nun von den eidgenössischen Räten beraten wird.
9 11.310 Kt.Iv. BE. Energiewende
10.331 Kt.Iv. BE. Finanzierung des öffentlichen Verkehrs gemäss Konsolidierungsprogramm
10 12.302 Kt.Iv. BE. Bau von Windenergieanlagen in Wäldern und an Waldrändern 11.321 Kt.Iv. BE. Cassis-de-Dijon-Prinzip
11.315 Kt.Iv. BE. Endlagerung von radioaktiven Abfällen 11.311 Kt.Iv. BE. KEV und interne Begrenzung für Solarstrom
11 12.318 Kt.Iv. BE. Änderung der Berechnung der Standardarbeitskraft in der Landwirtschaft 12.317 Kt.Iv. BE. Prostitution ist nicht sittenwidrig
12.314 Kt.Iv. BE. Zusammensetzung des Nationalrates
12.303 Kt.Iv. BE. Erleichterung der Nutzung sofort verfügbarer erneuerbarer Energien 10.322 Kt.Iv. BE. Bezahlter Urlaub für Eltern von schwerkranken Kindern
12 07.311 Kt.Iv. BE. Keine EU-Schlachttiertransporte durch die Schweiz
07.300 Kt.Iv. BE. Menschenhandelskonvention des Europarates. Unterzeichnung und Ratifizierung
13 10.313 Kt.Iv. BE. Mediengewalt. Umfassender Schutz von Kindern und Jugendlichen 09.325 Kt.Iv. BE. Erhöhung der Entwicklungshilfe
09.324 Kt.Iv. BE. Bewahrung der Ernährungssouveränität 08.327 Kt.Iv. BE. Einspeisevergütung für erneuerbare Energien 08.321 Kt.Iv. BE. Flugtreibstoffbesteuerung
08.319 Kt.Iv. BE. Ausreichende Bundesmittel für den Hochwasserschutz
08.313 Kt.Iv. BE. Für eine Verlängerung des Moratoriums über den Anbau genetisch veränderter Pflanzen 08.306 Kt.Iv. BE. Legale und umweltfreundliche Entsorgung von Altbatterien
14 09.306 Kt.Iv. BE. Kein Abbau in der nachhaltigen Landwirtschaft
09.303 Kt.Iv. BE. Autobahnzubringer Emmental und Oberaargau. Aufnahme ins Nationalstrassennetz 09.300 Kt.Iv. BE. Besteuerung von Sozialhilfeleistungen
07.305 Kt.Iv. BE. Übergang von der Ehepaar- und Familienbesteuerung zur zivilstandsunabhängigen Individual- besteuerung. Änderung
15 08.316 Kt.Iv. BE. Verbot von Killerspielen
16 05.309 Kt.Iv. BE. Differenzierung der Motorfahrzeugsteuer auf Bundesebene 04.304 Kt.Iv. BE. Koordination der kantonalen Bildungssysteme
17 05.304 Kt.Iv. BE. Lügen und profitieren 05.302 Kt.Iv. BE. Nothilfe nur bei Kooperation
- zurückgezogen: 118
Der Regierungsrat hat dem Grossen Rat im Zweiten Bericht über die Aussenbeziehungen des Kantons Bern vom März 2011 eine Liste der in der Legislatur 2006-2010 vom Grossen Rat überwiesenen Standesinitiativen vorgelegt.19 Der Regierungsrat wird im nächsten Bericht über die Aussenbeziehungen, der dem Grossen Rat voraussichtlich in der Junisession 2015 vorgelegt werden wird, wiederum über die Standesinitiativen Bericht erstatten.
Der Regierungsrat beantragt, die erste Ziffer der Motion anzunehmen und als erledigt abzuschreiben.
Zu Ziffer 2:
Eine solche Analyse ist schwierig, da von der Zustimmung oder Ablehnung der eidgenössischen Räte nicht ohne weiteres auf Erfolg oder Misserfolg der Standesinitiative geschlossen werden kann.
Manchmal wird einer Standesinitiative keine Folge gegeben, wenn das Anliegen bereits erfüllt ist oder in absehbarer Zeit erfüllt sein wird. Dabei bleibt meist unklar, ob die Standesinitiative zum Ergebnis beigetragen hat. Wird einer Standesinitiative Folge gegeben, wird das Anliegen auf Bundesebene weiter verfolgt. Das sagt aber noch nichts darüber aus, ob das Anliegen bis zur Umsetzung gelangt.
Im Rahmen der oben erwähnten Diskussion über eine Aufwertung des Instruments der Standesinitiative hat die KdK Ende 2011 bei den Kantonen eine Umfrage durchgeführt. Ein Hauptergebnis war, dass die Messung des Erfolgs der Standesinitiativen schwierig ist:
Untersucht wurden die Standesinitiativen, die in den zwei Legislaturperioden des Bundes 2003-2007 und 2007-2011 eingereicht worden sind. Davon waren zum Zeitpunkt der Erhebung noch rund 20 Prozent hängig. Von den behandelten Vorstössen waren nur rund 12 Prozent direkt erfolgreich, d.h. führten zu konkreten Gesetzesvorlagen. Ein indirekter Erfolg kann darin bestehen, dass laufende Verfahren beschleunigt oder die Anliegen durch parlamentarische Vorstösse oder vom Bundesrat in eigenen Vorlagen aufgenommen werden. Im Weiteren kann die Funktion einer Standesinitiative auch bloss darin liegen, ein aktuelles Anliegen eines Kantons auf die politische Agenda des Bundes zu setzen oder die Kritik eines Kantons in einem bestimmten Bereich der Bundespolitik kund zu tun.
Um die konkreten Wirkungen der 36 im Zeitraum von 2002 bis Oktober 2012 vom Kanton Bern eingereichten Standesinitiativen zu analysieren, müsste deren Behandlung in Zusammenarbeit mit den Parlamentsdiensten der Bundesversammlung und der Bundesverwaltung vertieft geprüft werden.
Eine solche Berichterstattung würde sehr viele Ressourcen binden und hätte gleichzeitig nur eine beschränkte Aussagekraft, da insbesondere die indirekte Wirkung einer Standesinitiative kaum vollständig nachweisbar ist, selbst wenn in die vertraulichen Kommissionssitzungsprotokolle Einsicht genommen werden könnte.
Der Regierungsrat beantragt deshalb die Ablehnung der zweiten Ziffer der Motion.
03.313 Kt.Iv. BE. Raumplanungsgesetz. Neukonzeption
03.309 Kt.Iv. BE. Verwendung der überschüssigen Goldreserven der Nationalbank 02.318 Kt.Iv. BE. Aufrechterhaltung der öffentlichen Schlachtviehmärkte
02.317 Kt.Iv. BE. Verbesserung des bäuerlichen Einkommens
18 04.311 Kt.Iv. BE. Änderung von Artikel 86 der Bundesverfassung
19 Zweiter Bericht des Regierungsrates an den Grossen Rat vom 16. März 2011 über die Aussenbeziehungen des Kantons Bern, Anhang 7, S. 75.
6 2012.1213 Motion 205-2012 Haas (Bern, FDP) Wirkungsanalyse betreffend Standesinitiativen
Der Regierungsrat beantragt:
Punktweise beschlossen
Ziffer 1: Annahme und gleichzeitige Abschreibung Ziffer 2: Ablehnung
Adrian Haas, Bern (FDP). Ich danke dem Regierungsrat beziehungsweise der Staatskanzlei für die umfassende und schlüssige Beantwortung dieses Vorstosses. Tatsächlich hat sich das Instrument der Standesinitiative im Lauf der Zeit abgewertet, fast liesse sich sagen, ein Stück weit totgelaufen.
Ich hoffe, dass der neue Artikel 116 Absatz 3 der Geschäftsordnung, die noch zur Beratung ansteht, die Qualität der Standesinitiative wieder steigern wird. Schön wäre, wenn Standesinitiativen zukünftig nur noch für echt bernische Anliegen eingereicht würden und nicht einfach, weil man hier im Grossen Rat gerne noch ein wenig Bundespolitik betreiben würde oder die Standesinitiative als PR-Instrument braucht für Sachen, wofür wir im Kanton gar nicht zuständig sind. Wir haben es künftig in der Hand, Standesinitiativen in diesem Rat wieder für das zu gebrauchen, wofür sie eigentlich gedacht wären. Sie haben eine umfassende Antwort erhalten. Ich hatte bezweckt, dass der Bericht quasi bereits im Rahmen der Motionsantwort geliefert werde. Das hatte ich so geschrieben, und dem ist die Staatskanzlei vorbildlicherweise nachgekommen. Vielen Dank! In diesem Sinn bin ich einverstanden mit der Annahme und Abschreibung von Ziffer 1.
Zu Ziffer 2: Ich sehe, dass es nicht so einfach ist, eine Wirkungskontrolle im Detail durchzuführen, weil man in der Politik sehr oft nicht genau sagen kann, wer was initiiert hatte und weshalb letztlich etwas erfolgreich gewesen ist oder nicht. Es gibt viele verschiedene Akteure, manchmal sogar verschiedene oder gleiche Standesinitiativen verschiedener Kantone in derselben Sache. Dann gestaltet sich eine Wirkungskontrolle doch relativ schwierig. Ich habe Verständnis für die Antwort der Staatskanzlei und ziehe in diesem Sinn Ziffer 2 zurück, sodass keine Differenz mehr besteht.
Bernhard Antener, Langnau i.E. (SP), Vizepräsident. Sie haben vernommen, dass Ziffer 2 zurückgezogen ist. Somit bleibt nur noch Ziffer 1, die der Regierungsrat gleichzeitig annehmen und abschreiben will. Wird das bestritten? – Das ist nicht der Fall. Wir können direkt abstimmen.
Abstimmung
Der Grosse Rat beschliesst:
Annahme und gleichzeitige Abschreibung
Ja 94
Nein 1
Enthalten 5
Ziff. 1: Annahme und gleichzeitige Abschreibung Ziff. 2: zurückgezogen
Bernhard Antener, Langnau i.E. (SP), Vizepräsident. Sie haben die verbliebene Ziffer 1 des Vorstosses mit 94 Stimmen gegen eine Stimme bei 5 Enthaltungen überwiesen und zugleich abgeschrieben.
