M 274/2007 FIN 21. November 2007 FIN C Motion
1967 Struchen, Epsach (SVP) Blank, Aarberg (SVP)
Weitere Unterschriften: 13 Eingereicht am: 14.11.2007
Verkauf der ZAF- Aktien: Gesamtinteressen des Kantons und der Schweiz wahren!
Der Regierungsrat wird beauftragt, auf seinen Beschluss, die Aktien der Zuckerfabriken Aarberg und Frauenfeld (ZAF AG) ausschliesslich nach dem Kriterium des höchsten Gebots zu verkaufen, zurückzukommen und weitere Kriterien in den Verkaufsentscheid einfliessen zu lassen.
Auf einen Verkauf der Aktien an aussenstehende Dritte ohne Garantie des Weiterbetriebes der Zuckerfabriken (inkl. Sicherstellung) ist zu verzichten.
Begründung
Der Kanton will seinen Anteil an den ZAF AG verkaufen und geht damit in die richtige Richtung in Bezug auf die Konzentration der Staatstätigkeit auf die notwendigen Aufgaben.
Beim Verkauf soll jedoch die Höhe des Gebots nicht als einziges Kriterium gelten bzw.
muss dieses Geschäft in seiner Gesamtheit beurteilt werden. Da der Bund den Leistungsauftrag für die ZAF AG aufheben und die Bundesbeiträge streichen will, steht die ZAF AG vor neuen Herausforderungen. Mit der Aufhebung des Leistungsauftrages durch den Bund ist jedoch nicht der politische Entscheid und Wille verbunden, in der Schweiz keinen Zucker mehr produzieren zu wollen.
Der Kanton Bern ist mit seinem Aktienanteil von ca. 22,8 Prozent der klar grösste Einzelaktionär der ZAF und hat zur Zeit zusammen mit den übrigen Aktionären der öffentlichen Hand eine Sperrminorität (z.B. bei Statutenänderungen etc.). Bezüglich der Zukunft der ZAF ist es deshalb von zentraler Bedeutung, wer diesen Anteil übernimmt. Je nach Absichten und wirtschaftlicher Ausrichtung des Käufers kann somit mit einem Schlag die Zuckerproduktion in der Schweiz gefährdet sein, obschon dies allenfalls weiterhin nach wirtschaftlichen Kriterien möglich wäre. Ein verlässlicher und vertrauenswürdiger Abnehmer der Aktien ist somit für die Zukunft der einheimischen und damit ökologischen Zuckerproduktion von zentraler Bedeutung. Auch die rund 200 Arbeitsplätze im Berner Seeland dürfen nicht leichtfertig aufs Spiel gesetzt werden. Zudem sind zahlreiche vor- und nachgelagerte Branchen von einer möglichen Schliessung der Zuckerfabrik betroffen.
Richtet sich der Zuschlag ausschliesslich nach der Höhe des Gebots, besteht die Gefahr, dass die Aktien aus spekulativen Gründen kurzfristig übernommen werden, nur um sie alsbald möglichst gewinnbringend, allenfalls sogar an ausländische Spekulanten, weiter zu veräussern. Zudem könnten die Aktien in den Besitz von ausländischen Konkurrenten auf dem Zuckermarkt kommen, welche kein Interesse mehr an einem Produktionsstandort Schweiz haben. Der Kanton muss daher bei einem Verkauf seiner Aktien weitere Kriterien
wie die lauteren Absichten im Interesse einer weiter bestehenden Versorgung mit einheimischem Zucker anstatt Importen aus aller Welt in die Verkaufsüberlegungen mit einbeziehen. Damit würde der Kanton auch Steuereinnahmen auf lange Frist sichern, indem er dafür sorgt, dass nebst der Zuckerfabrik auch Arbeitsplätze im Kanton erhalten bleiben.
Der für die ganze Schweiz bedeutsame Entscheid bzw. die Möglichkeit, weiterhin in der Schweiz Zucker zu produzieren, darf nicht vom Entscheid des Berner Regierungsrates abhängen, für ein abzustossendes Aktienpaket einen möglichst hohen Erlös zu erhalten.
Es wird Dringlichkeit verlangt. Gewährt: 22.11.2007
Antwort des Regierungsrates
Die Motion verlangt, dass der Regierungsrat auf seinen Entscheid zum Verkauf der Aktien des Kantons an den Zuckerfabriken Aarberg und Frauenfeld (ZAF) zurückkommt. Ein allfälliger Verkauf des Aktienpakets solle sich nicht ausschliesslich nach dem Kriterium des höchsten Preisangebots richten, sondern es sind auch weitere Kriterien zu berücksichtigen.
Namentlich sind die Aktien nicht an Dritte zu verkaufen, welche nicht eine Garantie für den Weiterbetrieb der Zuckerfabriken geben würden.
Bei der vorliegenden Motion handelt es sich um eine Motion im abschliessenden Zuständigkeitsbereich des Regierungsrates, da es sich um die Veräusserung von Finanzvermögen handelt (Richtlinienmotion). Der Regierungsrat hat bei Richtlinienmotionen einen relativ grossen Spielraum hinsichtlich des Grades der Zielerreichung, der einzusetzenden Mittel und der weiteren Modalitäten bei der Erfüllung des Auftrags, und die Entscheidverantwortung bleibt beim Regierungsrat.
Der Regierungsrat nimmt zum vorliegenden Vorstoss wie folgt Stellung:
1. Ausgangslage
Der Kanton Bern ist im Besitz von 388'600 Aktien der Zuckerfabriken Aarberg und Frauenfeld AG (nachfolgend ZAF), was 22,8 Prozent ausmacht.
Im Januar 2002 hat der Regierungsrat eine Forcierung der Devestitionen als Beitrag zum Schuldenabbau beschlossen. Kantonale Beteiligungen, die nicht zur Erfüllung einer staatlichen Kernaufgabe dienen, sind zu veräussern. Dabei ist jedoch darauf zu achten, dass einerseits ein finanziell optimales Ergebnis erzielt und andererseits die Substanz des jeweiligen Unternehmens nicht gefährdet wird.
Unterdessen wurden die Beteiligungen an bedeutenden kantonalen Unternehmen wie der BEKB|BCBE oder der BKW FMB Energie AG schrittweise reduziert. Zudem sind verschiedene kleinere kantonale Beteiligungen vollständig veräussert worden (z.B. Grosse Schanze AG, R.E.V. Entsorgungsholding Schweiz AG, Landwirtschafts-AG, Messe Schweiz AG).
Die Aktien des Kantons an der ZAF gehören ebenfalls zur Kategorie der zu veräussernden Beteiligungen, da mit der Beteiligung des Kantons an einer Zuckerfabrik keine Erfüllung einer Staatsaufgabe verbunden ist, was von den Motionären in der Begründung ihres Vorstosses auch bestätigt wird.
2. Zielsetzung des Kantons und Verhandlungsrahmen
Bei der Veräusserung der ZAF-Aktien des Kantons verfolgt der Regierungsrat die Zielsetzung, einen optimalen, jedoch nicht unbedingt maximalen Preis für das Aktienpaket realisieren zu können. Wichtig ist dem Regierungsrat genauso, dass der Käufer mit dem Erwerb des Aktienpakets des Kantons ein industrielles Interesse verfolgt, d.h. an der Fortführung des Betriebs und damit an der Aufrechterhaltung der Zuckerproduktion festhalten will.
Die besondere Schwierigkeit des vorliegenden Aktienverkaufs besteht nun darin, dass der Anteil des Kantons lediglich knapp 23 Prozent beträgt und somit, wie nachfolgend erläutert wird, keine Garantieerklärung verlangt werden kann, mit welcher sich der Käufer des Aktienpakets verpflichten würde, den Weiterbetrieb der Zuckerfabriken sicherzustellen.
Um eine Änderung des Gesellschaftszwecks (z.B. die Aufgabe der Zuckerproduktion oder gar die Liquidation des Unternehmens, wie nach Bekanntwerden des Entscheids des Regierungsrates als Befürchtung geäussert worden ist) erwirken zu können, braucht es gemäss Art. 11 der Statuten der ZAF eine Statutenänderung, zu welcher eine qualifizierte Mehrheit von 66 2/3 Prozent des Aktienkapitals zustimmen müsste. Folglich braucht es mindestens eine qualifizierte Minderheitsbeteiligung von 33 1/3 Prozent, um ein solches allfälliges Unterfangen verhindern zu können.
Da das Aktienpaket des Kantons mit knapp 23 Prozent nicht ausreichend ist, dem Käufer eine „Veto“-Stellung zu verschaffen, um solche allfällig beantragten Statutenänderungen zu verhindern, ist es folglich auch nicht möglich, den Käufer des Aktienpakets auf eine derartige Grundhaltung zu verpflichten.
Zur Umsetzung des Willens des Regierungsrates, dass die Zuckerfabriken auch nach Verkauf des Aktienpakets weiterbetrieben werden, musste also ein anderes Instrument gewählt werden:
Mit allen Interessenten wurde auf der Grundlage verhandelt, dass zusammen mit dem Kaufvertrag ein Gewinnbeteiligungsrecht des Kantons für den Weiterverkaufs- sowie für den Liquidationsfall zu akzeptieren ist. Diese Zusatzregelung hat konkret folgende Wirkungen:
- Sollte tatsächlich der Fall eintreten, dass der Käufer die vom Kanton erworbenen Aktien zu einem höheren Preis weiterverkaufen würde, dann partizipiert der Kanton am finanziellen Erfolg dieser Transaktion. Sollte die Unternehmung gar liquidiert werden, dann gilt dasselbe.
- Auf diese Weise wird ein Erwerb der ZAF-Aktien rein zu Spekulationszwecken finanziell unattraktiv gemacht, da ein allfälliger Spekulationsgewinn grösstenteils an den Kanton abgeführt werden müsste. Dasselbe gilt für den Fall, wenn ein Käufer die Aktien nur deshalb erwirbt, um den Betrieb zu schliessen bzw. zu liquidieren (wie oben ausgeführt, genügt dazu der vorliegende Aktienanteil jedoch bei weitem nicht). Auch in diesem Fall müsste ein Teil des Gewinns an den Kanton überwiesen werden. Der Anreiz zum Erwerb der Aktien aus Spekulations- oder Liquidationsmotiven wird dadurch natürlich stark gemindert.
Das Gewinnbeteiligungsrecht des Kantons ist zeitlich auf die Dauer von 10 Jahren limitiert worden, verbunden mit einer jährlich jeweils abnehmenden finanziellen Partizipation des Kantons. Im Jahre 2017 beträgt die Beteiligung des Kantons jedoch noch immer 30 Prozent.
Hätte aus dem Verkauf des Aktienpakets tatsächlich ein maximaler Erlös resultieren sollen, wie dies dem Regierungsrat unterstellt wird, dann hätte der Regierungsrat ein anderes Verkaufsverfahren wählen müssen: Um eine möglichst grosse Anzahl potentieller Interessenten auf das Aktienpaket aufmerksam zu machen, hätte ein offenes Bieterverfahren (allenfalls verbunden mit einer internationalen Ausschreibung) durchgeführt werden müssen.
Keinesfalls hätte aber ein Gewinnbeteiligungsrecht vorgesehen werden dürfen, da sich dieses auf die zu verkaufenden Aktien preishemmend auswirkt und damit, wie oben ausgeführt, den Status quo, also den Weiterbetrieb der Zuckerfabriken, unterstützt.
Die mit der Vorbereitung dieses Geschäfts betraute Finanzdirektion hat zudem lediglich mit jenen Interessenten Verhandlungen geführt, die an den Kanton gelangt sind und ihr Kaufinteresse am Aktienpaket geäussert haben. Der Kanton selber hat nicht nach Interessenten für sein Aktienpaket gesucht.
Diese Ausführungen machen deutlich, dass es dem Regierungsrat nie darum gegangen ist, einen möglichst hohen und maximalen Erlös aus dem Verkauf des Aktienpakets zu realisieren.
Es ging vielmehr darum, das Aktienpaket jenem Käufer zukommen zu lassen, der unter der Bedingung der Akzeptanz des Gewinnbeteiligungsrechts dem Kanton das beste Preisangebot für das Aktienpaket unterbreiten konnte. Allen Interessenten ist gemein, dass sie mit dem Erwerb des Aktienpakets ein industrielles Interesse verfolgen und damit die Beibehaltung der Zuckerproduktion unterstützen.
Dass unter diesen Gegebenheiten das Aktienpaket des Kantons nicht an eine landwirtschaftliche Käuferschaft veräussert worden ist (was die entsprechenden Proteste in der Öffentlichkeit ausgelöst hat) hat nichts damit zu tun, dass der Regierungsrat nicht am Weiterbetrieb der Zuckerproduktion interessiert wäre, sondern vielmehr mit der letztlich verhältnismässig geringeren Zahlungsbereitschaft der landwirtschaftlichen Käuferschaft für dieses Aktienpaket.
Es sei an dieser Stelle noch darauf hingewiesen, dass die ZAF zu jedem Zeitpunkt über den jeweiligen Stand der Verkaufsverhandlungen von Seiten des Kantons informiert worden ist. Als absehbar wurde, dass ein Verkauf des Aktienpakets an eine landwirtschaftliche Käuferschaft angesichts substanzieller Preisdifferenzen nicht möglich ist, hat der Regierungsrat, bevor er eine definitive Entscheidung treffen wollte, versucht, unter Offenlegung aller Fakten dem Verwaltungsrat der ZAF eine Kompromisslösung anzubieten. Auf diese Lösung wurde seitens der ZAF aber nicht eingetreten.
Hätte der Kanton trotzdem an die landwirtschaftliche Käuferschaft und somit zu einem vergleichsweise zu tiefen Preis sein Aktienpaket veräussert, dann wäre der Regierungsrat aller Voraussicht nach und zu Recht mit dem politischen Vorwurf konfrontiert worden, dass er sein „Tafelsilber“ zu einem zu tiefen Wert verkauft habe.
3. Stand des Geschäfts und Beurteilung der Motion
Wie der Kanton auf Medienanfragen hin kommuniziert hat, befindet sich das Geschäft in einem fortgeschrittenen Stadium. Der Regierungsrat hat im Grundsatz dem Verkauf des Aktienpakets an einen konkreten Käufer zugestimmt. Die Finanzdirektion ist beauftragt worden, die betroffenen Parteien über den Entscheid des Regierungsrates zu informieren (was unterdessen geschehen ist). Die Verkaufsmodalitäten sowie die Verträge sind mit dem Käufer zu bereinigen und dem Regierungsrat zur Genehmigung vorzulegen.
Ursprünglich vorgesehen war eine Information der Öffentlichkeit nach Unterzeichnung der Kaufverträge.
Der Regierungsrat ist jedoch bereit, qualitativ gleichwertige nachträglich eingereichte Angebote für das Aktienpaket des Kantons entgegenzunehmen. Im Rahmen seiner beim derzeitigen Verfahrensstand noch verbleibenden, aber ungewissen, rechtlichen Möglichkeiten will der Regierungsrat sodann prüfen, ob allenfalls Neuverhandlungen geführt werden könnten. Zu prüfen sind insbesondere die mit einem solchen Schritt verbundenen rechtlichen und politischen Konsequenzen.
4. Fazit und Antrag
Im Sinne der obigen Ausführungen ist der Regierungsrat bereit, die Motion in der Form des Postulats anzunehmen.
Antrag: Annahme als Postulat An den Grossen Rat
